Закріплені доходи - це доходи, що надходять повністю до відповідних бюджетів. Наприклад, за чинним законодавством за бюджетами суб'єктів Федерації закріплений податок на майно підприємств, за місцевими бюджетами - податок на майно фізичних осіб.
Регулюючі доходи - кошти, які передаються з вищестоящого ланки бюджетної системи нижчестоящому бюджету понад закріплених доходів для покриття його витрат; зараховуються до відповідних бюджетів виходячи з розмірів процентних відрахувань, що встановлюються при затвердженні вищестоящого доходів.
Дотації - кошти, які передаються з вищестоящого бюджету у твердій сумі для сбалнсірованія нижчестоящих бюджетів при їх дефіциті.
Субвенції - кошти, які передаються з вищестоящого бюджету нижчестоящим бюджетам на фінансування строго цільового заходи. У 1999 р. у складі витрат федерального бюджету створено фонд цільових субвенцій у сумі 7 111 млн. руб., Кошти якого спрямовуються на забезпечення фінансової підтримки життєзабезпечення районів Крайньої Півночі і прирівняних до них місцевостей з обмеженими термінами завезення вантажів для постачання населення, підприємств та організацій соціальної сфери і житлово-комунального господарства та ін
Кредитні ресурси - кошти, які передаються на кредитній основі, тобто вони повинні бути повернуті з відсотками чи без них.
Міжбюджетні відносини. У 1994р. був введений новий механізм міжбюджетних відносин, при якому важливим регулятором їх став виступати Цільовий фонд фінансової підтримки регіонів. Кошти цього фонду розподіляються для всіх регіонів за єдиним принципом. У 1994р. цей фонд формувався в розмірі 22% ПДВ за рахунок його частки, яка надходила до федерального бюджету, в 1995р. - У розмірі 27% ПДВ. У 1996-1998рр. Фонд формувався за рахунок 15% загального розміру податкових доходів, що у федеральний бюджет за винятком доходів від митних зборів, митних зборів.
Методика формування Федерального фонду фінансової підтримки регіонів постійно вдосконалюється. У 1999р. внесені принципові зміни у формування даного фонду. Вони полягають у тому, що кошти територіальним бюджетам виділяються на основі єдиної для всіх бюджетів методології, яка враховує:
1) власні середньодушові доходи територій;
2) чисельність населення, що проживає на даній теріторріі.
В даний час Уряд РФ розробляє комплекс заходів з реформування міжбюджетних відносин, що сприяють підвищенню зацікавленості суб'єктів РФ в максимальній мобілізації їх фінансових ресурсів, оптимізації витрат і зниження дефіцитів суб'єктів РФ.
Формування Федерального фонду фінансової підтримки суб'єктів РФ здійснюється наростаючим підсумком на останню звітну дату, що передує планованому періоду, виходячи з фактичних надходжень у федеральний бюджет податкових доходів, за винятком доходів, контроль за надходженням яких здійснює Державний митний комітет РФ.

Кошти Федерального фонду фінансової підтримки суб'єктів РФ виділяються тільки тим суб'єктам, які виконують вимоги бюджетного і податкового законодавства РФ без будь-яких винятків, доповнень і особливих умов.

Суми, що передаються з державного бюджету регіональним бюджетам, називаються трансфертами. Трансферти регіонах перераховуються щомісяця виходячи з фактичних надходжень коштів до федерального бюджету.
До офіційних трансфертів належать:
ü трансферти, надані іноземними державами та міжнародними організаціями, в тому числі: поточні трансферти, капітальні трансферти;
ü трансферти, надані з інших джерел, у тому числі: поточні трансферти, капітальні трансферти;
ü дотації, що надаються муніципальним бюджетам з державного бюджету на принципі фінансового вирівнювання;
ü цільові асигнування (субвенції), що надаються муніципальним бюджетам з державного бюджету [4].
У 1999р. в РФ трансферти були надані 76 регіонах з 89. Не одержують трансфертів 9-13 суб'єктів Федерації. Ці регіони-донори не мають реальних стимулів для вжиття заходів, спрямованих на розширення бази оподаткування, оскільки значна частина зібраних ними коштів перерозподіляється на користь не забезпечують себе ресурсів суб'єктів Федерації.
Слід мати на увазі, що сума фактичного перерахування коштів Федерального фонду фінансової підтримки суб'єктів Федерації зменшується на величину надаються з бюджетів суб'єктів Федерації дотацій, додаткових податкових та інших пільг понад встановлені федеральними законами, указами Президента РФ і рішеннями Уряду РФ, а також на суму акцій акціонерних товариств, що знаходяться у федеральній власності та передані до суб'єктам РФ для подальшого продажу на регіональних і міжрегіональних аукціонах.
Поряд з трансфертами зберігся порядок виділення регіонам бюджетних асигнувань на капітальне будівництво для здійснення федеральних цільових програм, а також на інші заходи, погоджені на федеральному рівні.
Однак незважаючи на збільшення коштів, що надходять з федерального бюджету до бюджетів суб'єктів Федерації, проблема розширення власної доходної бази бюджетів регіонів і особливо місцевих органів самоврядування залишається винятково актуальною.
За останні роки на місцеві бюджети були перекладені додаткові витрати з фінансування соціальної інфраструктури та ряд інших витрат. Проте їх дохідна база не була розширена. Про це свідчать такі дані, що характеризують питому вагу доходів кожної ланки бюджетної системи. У 1992р. із загальної суми доходів консолідованого бюджету РФ у федеральний бюджет надійшло 55,9%, в регіональні - 16,5% і в місцеві бюджети - 27,6%, а за даними на початок 1995р., - відповідно 49%, 26,4% і 24,6%, тобто відбулося підвищення доходів бюджетів суб'єктів Федерації і зниження доходів місцевих бюджетів. В кінці 1994р. власні доходи бюджетів міст становили 23,9%, селищ - 11,9%, сільських районів - 11,8% і сільських поселень - 5,8%.
Аналіз прогнозованих і фактичних обсягів доходів федерального бюджету за 1999-2001 роки свідчить про їх заведомом заниженні Урядом Російської Федерації на стадії формування проекту федерального бюджету.
Так, в 1999 році в розрахунках до федерального бюджету обсяг доходів склав 473,7 млрд. рублів, а фактично - 615,5 млрд. рублів, з приростом у 141,8 млрд. рублів, або 29,9%. При формуванні проекту федерального бюджету на 2000 рік доходи були закладені в сумі 797,2 млрд. рублів, за фактом-1132,1 млрд. рублів, тобто із збільшенням в 334,9 млрд. рублів або 42%. Очікувана оцінка доходів федерального бюджету на 2001 року становить 1481,8 млрд. рублів, що на 288,3 млрд. рублів (24,1%) більше суми, затвердженої у федеральному бюджеті [5].
Таким чином, Уряд РФ прагне захистити федеральний бюджет від коливань ринкової кон'юнктури і створити певний запас для досить довільного маневру фінансовими ресурсами протягом року.
Джерелами доходів місцевих бюджетів РА є [6]:
ü Податкові надходження;
ü Неподаткові надходження;
ü Платежі;
ü Доходи від капітальних операцій;
ü Офіційні трансферти;
ü Джерела фінансування дефіциту бюджету громади.
Бюджетний процес м.Єреван здійснюється відповідно до правил і вимог до бюджетів інших громад. Бюджет м.Єреван затверджується Радою Єревану за поданням мера.
Бюджет об'єднання громад м.Єреван обслуговується Казначейством і має власний розрахунковий рахунок.
Джерела доходів бюджету м.Єреван:
ü 10% від податку на землю;
ü 10% від податку на майно;
ü 10% від прибуткового податку;
ü 10% від податку на прибуток;
ü 10% від ПДВ;
ü обов'язкові платежі за послуги бюджетних організацій об'єднання громад м.Єреван;
ü платежі від організації діяльності міських і маршрутних таксі;
ü субсидії і субвенції;
ü орендні платежі державних земель і майна об'єднання громад;
ü 30% від коштів, отриманих при продажу державних земель;
ü 50% від податків бюджетів громад;
ü інші джерела, передбачені та не заборонені законом.
Розглянемо деякі статті доходів громад м.Єреван.
У 2002р. замість передбачених бюджетами громад 8099352,2 тис. драм була зафіксована сума доходів у 6658883,4 тис. драм, тобто дохідна частина бюджетів громад була виконана на 82,2% або менше на суму в 1440449,8 тис. драм. Тієї ж статтею на 2003р. була передбачена сума в 8476649,4 тис. драм, що перевищує передбачену за минулий рік суму на 377316,2 тис. драм або на 4,5%.
Податкові надходження на 2003р. були розраховані на суму в 3134637,6 тис. драм, що в першому кварталі було виконано на 39,2%.
На 2003р. передбачено збір місцевих платежів на суму в 572391 тис. драм більше, ніж було зібрано за попередній рік. За 2003р. передбачено виділення коштів громадам на суму в 133299,7 тис. драм. На перший квартал 2003р. була передбачена сума в 21738,4 тис. драм, що було виконано на 16,3%.
Доходи від капітальних операцій були передбачені на суму в 356243,8 тис. драм, що за перший квартал поточного року було виконано на 64,4%.
Що стосується субвенцій, то на 2003р. їх виплати громадам не були передбачені.
Зберігається тенденція формування доходів федерального бюджету переважно за рахунок податкових доходів, частка яких у загальному обсязі доходів федерального бюджету на 2002 рік практично не змінюється в порівнянні з 2001 роком і прогнозується у розмірі 93,4%. Відповідно, неподаткові доходи у складі дохідних джерел займають невисока питома вага - 5,6%
Таким чином, створюючи певний фінансовий запас, держава створює тим самим сприятливі умови для розвитку власної економіки і направляє ці фінансові потоки у вигляді дотацій, суб'єктам потребують фінансової підтримки.
Сприятлива економічна обстановка в Росії дозволяє державі підняти рівень життя свого населення. Прикладом того є постійне збільшення заробітної плати працівникам бюджетної сфери, постійне збільшення розмірів пенсії, дотаційних виплат.
Відповідно до Федеральному закону від 27 вересня 1997р. "Про фінансові основи місцевого самоврядування" повинні бути розширені власні джерела доходів місцевих бюджетів, які включають до їх складу податки на майно юридичних осіб, земельний податок, податок з власників транспортних засобів, ліцензійний збір за право виробництва і торгівлі спиртними і пивом (в даний час ці податки і збори діляться між місцевими та регіональними бюджетами).
Запропоновано також передавати і закріпити на постійній основі за місцевими бюджетами 5-10% від оподатковуваного прибутку; 50-75% від загальної суми прибуткового податку з фізичних осіб, 10-15% від загальної суми ПДВ по товарах вітчизняного виробництва за винятком дорогоцінних каменів і ін . Крім того, в бюджетах суб'єктів Федерації, так само як і у федеральному бюджеті, повинні бути створені фонди фінансової підтримки місцевих бюджетів.
Для вдосконалення міжбюджетних відносин необхідно також:
ü не надавати фінансову допомогу суб'єктам Федерації, що має перевищення власних доходів над видатками;
ü надавати підтримку суб'єктам Федерації таким чином, щоб не позбавляти їх стимулів до розвитку власних доходних джерел;
ü упорядкувати схему угруповання територій з економічних районів з урахуванням їх економічного потенціалу і природних умов;
ü створити ефективний механізм надання інвестицій для вирівнювання рівнів соціально-економічного розвитку регіонів.
Таким чином, доходи бюджетів суб'єктів Федерації формуються за рахунок власних і регулюючих податкових доходів, за винятком доходів, переданих у порядку регулювання місцевим бюджетам.
Витрати окремих ланок бюджетної системи в основному здійснюються з федерального бюджету. З цього бюджету повністю фінансуються витрати на оборону, значна частина витрат на фінансування державних програм і інвестицій, надаються дотації окремим галузям народного господарства, великі кошти бюджетам територій, погашається величезна внутрішня і зовнішня заборгованість країни.
У бюджетах територій основні - витрати на соціальні цілі. На народну освіту і професійну підготовку кадрів з територіальних бюджетів виділяється більше 80% всіх витрат консолідованого бюджету РФ, на охорону здоров'я - близько 88%, на соціальне забезпечення - близько 70%, на житлово-комунальне господарство - понад 90%.
Витрати бюджетів усіх рівнів поділяються на витрати, які включаються до бюджету поточних витрат і бюджет розвитку. До бюджету розвитку входять асигнування на фінансування інвестиційної діяльності та інші витрати, пов'язані з розширеним відтворенням.
Бюджети всіх рівнів повинні бути збалансовані. При наявності дефіциту бюджету першочерговому фінансуванню підлягають витрати, які включаються до бюджету поточних витрат.
З метою збалансованості бюджетів відповідні представницькі органи влади можуть встановлювати граничні розміри дефіциту бюджету. Якщо в процесі виконання бюджету відбувається перевищення граничного рівня дефіциту або значне зниження надходжень доходів бюджету, то вводиться механізм секвестру видатків, що полягає в пропорційному зниженні державних витрат (на 5, 10, 15%) щомісячно по всіх статтях бюджету протягом часу, що залишився поточного фінансового року . Секвестру не підлягають захищені статті.
Покриття дефіциту бюджету розвитку відбувається також за рахунок випуску державних позик або використання кредитних ресурсів.
Всі доходи і витрати розташовуються в бюджетах за єдиною бюджетною класифікацією, що представляє собою групування доходів і витрат бюджету всіх рівнів з присвоєнням об'єктам класифікації группіровочних кодів, що забезпечує порівнянність показників бюджетів усіх рівнів.
Відповідно до Федерального закону "Про бюджетної класифікації", підписаним Президентом РФ 15 серпня 1996р. (N 115-Ф3), бюджетна класифікація включає:
ü класифікацію доходів бюджетів РФ;
ü функціональну класифікацію видатків бюджетів РФ;
ü економічну класифікацію витрат бюджетів РФ;
ü класифікацію джерел внутрішнього фінансування дефіцитів бюджетів РФ;
ü класифікацію джерел зовнішнього фінансування дефіцитів федерального бюджету;
ü класифікацію видів державних внутрішніх боргів РФ, суб'єктів РФ, муніципальних утворень;
ü класифікацію видів державного зовнішнього боргу РФ і зовнішніх активів РФ;
ü відомчу класифікацію видатків федерального бюджету.
Єдина бюджетна класифікація використовується при складанні, затвердженні та виконанні бюджетів всіх рівнів та складанні консолідованих бюджетів всіх рівнів.
Бюджетна класифікація - це угруповання доходів і видатків державного та муніципальних бюджетів за видами і напрямами, чим забезпечується порівнянність показників бюджетів.
Бюджетна класифікація в РА має наступну структуру:
ü доходи бюджетів та офіційні трансферти;
ü витрати бюджетів та кредитування за вирахуванням погашення;
ü джерела фінансування дефіциту державного бюджету та заборгованості бюджетів [7].
Законодавчі (представницькі) органи суб'єктів РФ і органи місцевого самоврядування при затвердженні бюджетних класифікацій відповідних бюджетів вправі робити подальшу деталізацію об'єктів бюджетної класифікації, не порушуючи загальних принципів побудови та єдності бюджетної класифікації РФ.
При складанні, затвердженні та виконанні тільки федерального бюджету використовуються:
ü відомча класифікація видатків федерального бюджету;
ü класифікація джерел зовнішнього фінансування дефіциту федерального бюджету;
ü класифікація видів державного зовнішнього боргу та зовнішніх активів РФ.
Відомча класифікація бюджетів суб'єктів РФ стверджується законодавчими (представницькими) органами суб'єктів РФ, а відомча класифікація місцевих бюджетів - рішеннями відповідних органів місцевого самоврядування.
Класифікація доходів бюджетів РФ є групою доходів бюджетів усіх рівнів і грунтується на законодавчих актах РФ, що визначають джерела формування доходів бюджетів усіх рівнів і грунтується на законодавчих актах РФ, определяющх джерела формування доходів бюджетів усіх рівнів. Групи доходів складаються зі статей доходів, які об'єднують конкретні види доходів за джерелами і способами їх отримання.
Головним джерелом доходів регіональних бюджетів є податки. Всі податки, що надходять до цих бюджетів, можна розділити на дві групи: місцеві податки і надходження з вищих бюджетів.
Відповідно до податкового законодавства кожної країни місцеві податки закріплені за окремими видами регіональних бюджетів. Ставки по цих податках встановлюються, як правило, регіональними органами влади. У різних країнах число таких податків коливається від 20 до 100, а їх питома вага в загальних доходах регіональних бюджетів - від 30 до 70% [8].
Місцеві податки бувають прямі і непрямі. До прямих належать податки, що стягуються з доходів або майна платника (земельний, промисловий, на професію, на прибуток, прибутковий, на автомобілі та ін.) Непрямі - це податки, що справляються при здійсненні покупки (продажу) товарів, послуг.
Функціональна класифікація видатків бюджетів РФ - це угруповання витрат бюджетів всіх рівнів, що відображає спрямування коштів на виконання основних функцій держави.
Відомча класифікація видатків федерального бюджету є угрупованням витрат, що відображає розподіл бюджетних асигнувань за прямими одержувачам коштів з федерального бюджету, а в рамках їх бюджетів - за цільовим статтям і видам витрат.
Відомча класифікація бюджетів суб'єктів РФ є групою видатків бюджетів суб'єктів РФ, що відображає розподіл бюджетних асигнувань за безпосереднім одержувачам коштів з бюджетів суб'єктів Федерації.
Економічна класифікація видатків бюджетів РФ - це угруповання витрат бюджетів всіх рівнів за їх економічним змістом.
Законодавчі (представницькі) органи суб'єктів РФ і органи місцевого самоврядування можуть виробляти подальшу деталізацію об'єктів бюджетної класифікації в частині цільових статей та видів витрат, не порушуючи загальних принципів побудови та єдності бюджетної класифікації.
1.2. Бюджетне пристрій унітарних і федеративних держав
Бюджетне пристрій являє собою організаційні принципи побудови бюджетної системи, її структуру, взаємозв'язок поєднуваних у ній бюджетів. Бюджетна система - це сукупність всіх бюджетів, що діють на території країни.
Бюджетне пристрій визначається державним устроєм. В унітарних (єдиних) державах бюджетна система включає дві ланки: державний бюджет і численні місцеві бюджети. У федеративних державах бюджетна система складається з трьох ланок: державний бюджет (федеральний бюджет чи бюджет центрального уряду), бюджети членів федерації (штатів - у США, земель (ландо) - у ФРН, провінцій - в Канаді) і місцеві бюджети.
Як вже зазначалося, в унітарних державах місцеві бюджети своїми доходами і витратами не входять до державного бюджету, у федеративних державах - не включаються до бюджетів членів федерації, доходи і витрати яких не входять у федеральний бюджет.
Принципи формування територіальних бюджетів.
У більшості зарубіжних країн порядок розробки, розгляду та затвердження проектів регіональних бюджетів детально регламентований.
В основу видаткової частини бюджету зазвичай закладаються кошторису муніципальних департаментів, що складаються керівником фінансової служби з урахуванням поправок, внесених главою виконавчої влади на місцях (губернатором, мером і т.п.). Після обговорення, організованого муніципальною радою, проект бюджету вноситься на затвердження глави виконавчого апарату. Одночасно приймаються рішення про податкові ставки і проектованих позиках.
Регіональні органи влади зобов'язані керуватися законодавчо закріпленими принципами складання бюджету. Основні з них - принцип забезпечення загальної збалансованості бюджету і принцип повноти бюджету. Інакше кажучи, в його проекті повинні фігурувати всі передбачувані доходи і витрати.
У багатьох країнах, наприклад у Німеччині, Великобританії, Іспанії центральні влади приймають участь також у коригуванні бюджетів регіональної влади в частині, що стосується бюджетних податкових надходжень, орієнтуючись при цьому на рівень середнього доходу в різних адміністративно-територіальних одиницях. З бюджетів регіональних органів влади, керуючих територією, на якій середній дохід на душу населення відносно високий, частина податкових надходжень може вилучатися центральною владою і перерозподілятися на користь територій, де середньорічний дохід на людину нижче середнього. У Німеччині, наприклад, вирівнювання доходів між бюджетами земель сягає суми близько 3 млрд. марок щорічно.
Доходи регіональних бюджетів формуються за рахунок місцевих податків і зборів, неподаткових доходів, надходжень з вищих бюджетів. Співвідношення між цими джерелами залежить від функцій, покладених на регіональні органи управління, потенційних можливостей отримання ними місцевих податків, а також можливостей вищих органів влади надавати фінансову допомогу територіям. Міжнародний досвід свідчить, що в більш економічно розвинених країнах частка доходів регіональних бюджетів у загальному обсязі ресурсів держави вище. Так, якщо в Португалії вона становить 3% ВНП, то в Норвегії - 15%, у Швеції - 31% [9].
Доходи місцевих бюджетів формуються, як правило, з другорядних, в основному майнові податків. У ці бюджети надходять також окремі акцизи і збори. Крім податків місцеві органи влади отримують доходи від муніципальної власності у вигляді ренти від будинків, доходи від водопостачання, інших комунальних послуг, а також різні адміністративні збори та місцеві податкові ліцензії.
Доходи бюджетів членів федерації також формуються в основному за рахунок податків. У США в бюджетах штатів переважають непрямі податки, найбільш важливі з яких - податок на продаж і валову виручку. У бюджетах земель ФРН головне місце належить прямим податкам. Серед них виділяються прибутковий, податок на прибуток корпорацій, на майно, податок зі спадщини. Члени федерації вдаються також до випуску позик, що тягне за собою збільшення їх заборгованості. З другої половини 60-х років спостерігається швидке зростання видатків місцевих бюджетів. Особливо високими темпами збільшуються бюджети міст, питома вага яких у загальній сумі державних витрат складає від 40 до 60%. При обмеженості власних доходів зростання видатків місцевих бюджетів викликає їх постійний дефіцит; самі великі дефіцити - у бюджетів міст. У зв'язку з цим від 20 до 50% витрат місцевих бюджетів покриваються субсидіями та кредитами з державного бюджету, що посилює залежність місцевих органів влади від центрального уряду.
Взаємовідносини окремих ланок бюджетної системи в різних країнах мають свої особливості. Наприклад, у Великобританії місцеві органи влади отримують на фінансування поточних витрат значні кошти з консолідованого фонду у формі дотацій та цільових субсидій та з Національного фонду позик - кредити на фінансування капітальних витрат. Кредити мають довгостроковий характер і надаються з ринкового відсотка і в строго лімітованих розмірах. У Японії зв'язок державного бюджету з місцевими здійснюється тільки по лінії видачі субсидій. Крім того, держава передоручає місцевій владі частину витрат суворо цільового призначення (наприклад, будівництво портів, ліквідацію наслідків стихійних лих, будівництво гідроелектростанцій та ін.) У Франції місцеві влади отримують з державного бюджету кошти у вигляді субсіцій і дотацій. У США в основному має місце односторонній рух коштів з вищестоящого бюджетного ланки до нижчестоящих. З федерального бюджету кошти надходять до місцевих бюджетів у вигляді цільових субвенцій.
Однією з форм фінансових зв'язків між центральним урядом і місцевими органами влади в США є блоки і програми поділу доходів, що розвитку в першій половині 70-х років.
Блоки - це федеральні субсидії, що надаються штатам і місцевим органам влади з широким колом функцій для використання у визначеній законом області (охорона здоров'я, забезпечення зайнятості, житлове будівництво та ін.) На відміну від субвенцій у межах однієї із зазначених сфер одержувачі блоків мають право витрачати їх самостійно.
У Західній Європі в системах місцевого оподаткування в цілому переважають прямі податки: на частку податків з доходу, прибутку і власності припадає в середньому 70-75% загальних податкових надходжень. Частка податкових надходжень від оподаткування на споживання становить 3-4%, інших податків - 20-25%. У Японії на частку прямих податків припадає 85%, на частку непрямих - 15% [10].
У рамках прямого оподаткування співвідношення податків на прибуток і доходи і різних податків на власність відрізняється великою різноманітністю: у скандинавських країнах 80-90% всіх податкових надходжень припадає на оподаткування доходів і прибутку; в Бельгії, Німеччині, Австрії аналогічний показник також перевищує 50%. В інших країнах основна частина податкових надходжень регіональних органів влади утворюється за рахунок різних форм оподаткування власності. Так, в Ірландії це єдиний вид місцевих податків; в Нідерландах на них припадає 2 / 3 всіх податкових доходів; в Японії 48% усіх податкових доходів складає податок на житлові приміщення і 21% - податок на нерухомість [11].
До місцевих податків належать податки, що стягуються регіональними органами влади у вигляді надбавок до податків, закріплених за вищестоящими бюджетами. Розмір надбавок встановлюють регіональні органи влади. Найбільш часто такі надбавки встановлюються до прибуткового, земельного податків, ПДВ.
Поряд з податками на доходи, прибуток і власність регіональні органи влади встановлюють інші податки і збори, що дозволяють поповнити бюджет. Хоча ставки цих податків, як правило, невеликі, для муніципалітетів це джерело доходів також має важливе значення. Часто застосовуються такі додаткові податки, як податки на оформлення угод з нерухомістю; вітрини і вуличну рекламу, що встановлюються в залежності від розмірів і освітленості; на собак; на розваги (фестивалі, спортивні змагання тощо); гральні автомати.
У Франції в багатьох містах встановлений податок на громадський транспорт. Зазвичай він вводиться в містах з населенням більше 30 тис. жителів. Його сплачують всі підприємства, на яких кількість зайнятих найманих робітників понад дев'яти. Місцеві органи влади за погодженням з населенням можна вводити і інші постійні або тимчасові податки - податок на мощення доріг, укладання тротуарів, прибирання вулиць та ін
У ряді країн встановлюються додаткові податки на виклик сміття, споживання електроенергії і т.п. Жорсткі санкції до порушників правил дорожнього руху та екологічних стандартів у формі штрафів також дозволяють поповнити місцеві бюджети. Однак загальний розмір надходжень від додаткових податків порівняно невеликий.
Надходження з вищестоящих бюджетів включають: відрахування від суми окремих податків, які мобілізуються на території, а також дотації і субвенції.
Відрахування від податків, закріплених за вищестоящими бюджетами, виділяються регіональним бюджетам у разі недостатнього в них обсягу власних фінансових ресурсів, необхідних для фінансування, охорони навколишнього середовища.
В останні десятиліття подібний спосіб наділення засобами регіональних бюджетів став все більш поширюватися, посилюючи цим залежність регіональних органів влади від вищих рівнів управління. У ряді країн частка таких відрахувань у загальному обсязі доходів регіональних бюджетів досить висока. Наприклад, в Італії вона складає близько 60%.
Важливе джерело доходів регіональних бюджетів - дотації з вищих бюджетів. Їх питома вага в доходах регіональних бюджетів у різних країнах становить 20-40% [12]. До складу цих дотацій входять субвенції, які видаються даною бюджетам на певні цілі.
За економічною сутністю дотації та субвенції близькі до податкових джерел, оскільки в їх основі лежать податки. Дотації та субвенції викликаються постійної значною дефіцитністю регіональних бюджетів. Крім того, надаючи в такому вигляді цим бюджетів коштів, вищі органи мають можливість впливати на економічну політику на місцях, контролювати використання не тільки цих коштів, а й власних ресурсів регіональних органів влади.
Неподаткові доходи регіональних бюджетів включають в основному доходи, одержувані від підприємств, що знаходяться в муніципальній власності, орендних доходів, грошових зборів, різноманітних штрафів, зборів, добровільних внесків підприємств і населення. Неподаткові доходи займають скромне місце в загальних доходах регіональних бюджетів. Їх питома вага коливається в різних країнах від 10 до 30% загальних доходів [13].
Витрати регіональних бюджетів багато в чому залежать від бюджетної політики, що проводиться в державі, і ступеня децентралізації управління соціальною сферою. Все це є вирішальним фактором, що впливає на обсяг фінансових ресурсів, що проходять по каналах регіональних бюджетів, на їх питома вага у загальнодержавних бюджетних витратах.
Співвідношення обсягів видатків, які приходять через різні види бюджетів, в країнах не однаково. Так, у Фінляндії, Німеччини, Норвегії, Франції за рахунок територіальних бюджетів витрачається більше коштів, ніж за рахунок центрального. Відмінності в розмірах коштів, які приходять через різні види бюджетів, пояснюються певним рівнем фінансової відповідальності центральних і регіональних органів влади за здійснення головним чином соціальних програм, фінансування яких є найбільшою частиною бюджетних витрат.
Кошти регіональних бюджетів використовуються як на експлуатаційні, так і на інвестиційні витрати. Тому у всіх країнах складається бюджет поточних витрат і бюджет розвитку, тобто капітальних вкладень. Як правило, бюджет поточних витрат формується за рахунок податкових надходжень і спрямовується на покриття експлуатаційних витрат. Бюджет розвитку формується за рахунок субвенцій, місцевих позик, пожертвувань на будівництво.
У витратах регіональних бюджетів чільне місце займають асигнування на соціально-культурні об'єкти. Це перш за все, витрат на початкові і середні школи. У Німеччині ці витрати становлять 40% витрат місцевих бюджетів, в Японії і Франції - понад 30%, а в бюджетах Великобританії та США - понад 40%. У ряді країн (Німеччини, США) за рахунок територіальних бюджетів покриваються витрати на ВУЗ-и.
За рахунок регіональних бюджетів фінансується і охорону здоров'я. Наприклад, у Норвегії, Швеції, Фінляндії ці витрати становлять більше 50% бюджетних витрат.
Найважливішою статтею витрат регіональних бюджетів є асигнування на житлово-комунальне господарство (водоканалізаційні, транспортні підприємства, житло, благоустрій міст, дорожнє господарство).
З регіональних бюджетів фінансуються витрати на утримання місцевих органів влади, правопорядку, в деяких країнах - судів.
Однією з істотних статей бюджетних витрат є витрати, пов'язані з погашенням позик і виплат відсотків за ним. Наприклад, у Франції на виплату відсотків по позиках і позиках доводиться виділяти більше 10%, а на погашення отриманих позик - близько 20% всіх видатків бюджетів муніципалітетів.
Програма поділу доходів визначила принцип поділу повноважень між центральним урядом і владою штатів у сфері фінансів, заснований на верховенстві федерації. Фінансові права Федерації були посилені. У ФРН федеральний бюджет безпосередньо у формі дотацій та субвенцій. Останні передають відповідні суми громадам. Особливість формування ресурсів бюджетної системи ФРН полягає в тому, що надходження від прибуткового податку діляться від податків на корпорації - між федеральним бюджетом і бюджетами земель у розмірі 50% кожному бюджету.
На перших етапах розвитку буржуазної держави бюджетна система ряду країн характеризувалася залежністю державного бюджету від місцевих фінансів. Наприклад, уряд США до прийняття Конституції 1787р. не мало власних джерел доходів і покривало свої витрати за рахунок внесків окремих штатів. З посиленням центральної влади значення державного бюджету стало зростати. Після Другої світової війни процес централізації бюджетної системи як у федеративних, так і унітарних державах різко підсилився, що спричинило за собою значне збільшення обсягу державного бюджету та зміна співвідношення між окремими ланками бюджетної системи.
Зосередження у державному бюджеті великих грошових коштів - необхідна умова здійснення ефективної фінансової політики держави. Це дозволяє уряду проводити величезні витрати на мілітаризацію, утримання державного апарату управління, виплачувати відсотки по державних позиках і погашати державний борг, а також здійснювати зрослі соціальні витрати. Централізація ресурсів дає можливість здійснювати маневрування засобами, направляти їх на пріоритетні цілі, на фінансування пріоритетних напрямів економічної і соціальної інфраструктури, і стимулює економічне зростання.
У результаті випереджаючих темпів зростання доходів федерального бюджету США, державного бюджету Великобританії та інших розвинених країн в порівнянні з темпами зростання доходів місцевих бюджетів істотно зросла питома вага державного бюджету в загальному обсязі ресурсів бюджетної системи. До державного бюджету направляються найбільші доходи: прибутковий податок з населення, податок на прибуток корпорацій, акцизи, податок на додану вартість, митні збори, а також доходи від державних позик, що випускаються центральним урядом. По видатках, навпаки, спостерігається інша тенденція - збільшення питомої ваги в загальній сумі витрат бюджетної системи місцевих бюджетів, на які уряд перекладає значну частину витрат на розвиток економічної та соціальної інфраструктури, а також частина витрат на відтворення кваліфікованої робочої сили.
Місцеві бюджети, як і бюджет центрального уряду, використовуються для втручання в процес відтворення. Місцеві самоврядування виконують ті функції держави, які доцільніше здійснювати на місцях, а не з центру.
Система місцевих бюджетів також визначається державним устроєм (федеративний чи унітарна держава) і відповідним адміністративним розподілом. У 1960-1970гг. у всіх західних країнах відбувся процес укрупнення місцевих адміністративних одиниць і, отже, посилення централізації місцевих фінансів. Так, у Великобританії в 1973-1975рр. була проведена реформа місцевих органів влади, в результаті якої введена двухзвенная система управління місцевими органами (розподіл на графства й округи); були скасовані дрібні адміністративні одиниці (сільські округи і приходи). У результаті територія Англії та Уельсу була підрозділена на 53 графства, що включають 369 округів (до реформи 1400). Це викликало скорочення числа місцевих бюджетів і збільшення їх обсягу. Фінансові взаємини центральних і місцевих фінансів та їх вплив на процес відтворення і сферу соціальних відносин.
Глава 2. Муніципальний бюджет як головна база діяльності територіальних (муніципальних) органів влади
Фінансовою базою муніципальних органів влади є їх бюджетів. Бюджетні та майнові права, надані цим органам, дають їм можливість складати, розглядати, затверджувати і виконувати свої бюджети, розпоряджатися переданими в їх ведення підприємствами й отримувати від них доходи.
Територіальні бюджети - один з головних каналів доведення до населення кінцевих результатів виробництва. Через ці бюджети суспільні фонди споживання розподіляються між окремими групами населення. З територіальних бюджетів певною мірою фінансується і розвиток галузей виробничої сфери, в першу чергу місцевої та харчової промисловості, комунального господарства, обсяг продукції і послуги яких також є важливим компонентом забезпечення життєдіяльності населення.
Економічна сутність територіальних бюджетів проявляється в їх призначенні. Вони виконують такі функції [14]:
ü формування грошових фондів, які є фінансовим забезпеченням діяльності територіальних органів влади;
ü розподіл і використання цих фондів між галузями народного господарства;
ü контроль за фінансово-господарською діяльністю підприємств, організацій та установ, підвідомчих цим органам влади.
Важливе значення мають територіальні бюджети у здійсненні загальнодержавних економічних і соціальних завдань, в першу чергу в розподілі державних коштів на утримання і розвиток соціальної інфраструктури суспільства.
У XX столітті в усьому світі прискорився процес розвитку демократичних принципів у державному устрої та управлінні. У багатьох країнах обов'язковим компонентом демократичного державного ладу є місцеве самоврядування, здійснюване самим населенням через вільно обрані ним представницькі органи. Для виконання покладених на них функцій територіальні представницькі та виконавчі органи наділяються певними майновими і фінансово-бюджетними правами.
В умовах демократії однією з найважливіших складових частин фінансової системи держави є територіальну фінанси, які охоплюють територіальні бюджети (РФ - це республіканські бюджети в складі РФ, крайові, обласні та окружні бюджети, бюджети районів, міст, селищ, сільських поселень) і фінанси суб'єктів господарювання, які використовують для задоволення територіальних потреб. Територіальні фінанси забезпечують фінансування широкого кола заходів, пов'язаних з соціально-культурним та комунально-побутовим обслуговуванням населення.
Таким чином, територіальні фінанси - це система економічних відносин, за допомогою якої розподіляється і перерозподіляється НД, фонд грошових коштів, що використовуються на економічний і соціальний розвиток територій.
Найважливіша складова частина фінансового планування - бюд ж етное планування, підпорядковане вимогам фінансової політики держави. Економічна його сутність полягає у розподілі і перерозподілі ВВП і НД між ланками фінансової системи на основі загальнонаціонального соціально-економічного розвитку країни в процесі складання і виконання бюджетів різного рівня.
2.1. Бюджетне планування і бюджетний процес
Бюджетне планування здійснюється відповідно до соціально-економічною політикою держави і включає складання бюджету та перспективного фінансового плану на черговий фінансовий рік.
У процесі бюджетного планування визначаються фінансова політика, обсяг фінансових ресурсів, акумульованих у бюджеті на черговий фінансовий рік, джерела надходжень коштів, обсяг і напрями витрат, величина дефіциту бюджету, обсяги та джерела зовнішніх і внутрішніх запозичень для його покриття, величина державного боргу та витрати на його обслуговування [15].
Бюджетне планування багато в чому зумовлює розподільні процеси в економіці. Зокрема, визначаються масштаби і пропорції перерозподілу чистого доходу підприємств різних форм власності, секторів і галузей економіки, виявляється вплив на розміри їхніх нагромаджень, частка прибуткового податку в доходах населення, частка участі підприємств і населення у формуванні надходжень до бюджету.
Однією з гострих проблем фінансової політики та бюджетного планування є визначення пропорцій федерального бюджету і бюджетів суб'єктів Федерації у загальному обсязі доходів і витрат консолідованого бюджету.
Головною формою бюджетного планування є бюджетний процес, що представляє собою діяльність зі складання проекту бюджету, його розгляду, затвердження, виконання, складання звіту про виконання і його затвердження.
Бюджетний процес в Російській Федерації регламентується Бюджетним кодексом, в якому визначені учасники бюджетного процесу та їх повноваження, порядок складання проектів бюджету, його розгляду і затвердження; встановлено порядок складання, затвердження та виконання звіту про виконання та фінансового контролю.
Основними етапами бюджетного процесу в РА є:
Крок 1: - організація та підготовка розробки проекту бюджету;
- Розробка проекту бюджету;
- Обговорення та затвердження проекту бюджету, забезпечення поточного контролю;
Етап 2: - виконання затвердженого бюджету і забезпечення поточного контролю;
Крок 3: - складання щорічного звіту з виконання бюджету і забезпечення проведення аудиту;
- Подання щорічного звіту щодо виконання місцевого бюджету і затвердження Радою старійшин.
Учасниками бюджетного процесу до є: президент Російської Федерації, органи законодавчої (представницької) влади, органи виконавчої влади всіх рівнів, фінансові органи, органи, що здійснюють збір доходів бюджетів, органи кредитно-грошового регулювання, органи фінансового контролю, державні позабюджетні фонди, головні розпорядники та розпорядники бюджетних коштів. Одержувачами бюджетних коштів є бюджетні установи, державні та муніципальні унітарні підприємства, інші організації, а також кредитні організації, які виконують окремі операції з бюджетними коштами.
Складання, розгляд, затвердження і виконання бюджетів різного рівня в РФ, а також контроль за виконанням та відповідальність за порушення бюджетного законодавства РФ регулюються Законом РРФСР «Про основи бюджетного устрою і бюджетного процесу РРФСР» (від 10 жовтня 1991р.) Та Бюджетним кодексом РФ, прийнятим Федеральним Зборами і підписаним Президентом РФ 31 липня 1998р., а також іншими законами РФ, законами республік у складі РФ, рішеннями державних (представницьких) органів суб'єктів РФ, Правилами про порядок складання та виконання бюджету, що видаються Міністерством Фінансів РФ на основі бюджетного законодавства [ 16].
Загальна тривалість одного циклу бюджетного процесу складає два з половиною роки, у тому числі близько року займають складання проекту бюджету, його розгляд і затвердження, рік - виконання бюджету і близько півроку - складання звіту про виконання бюджету та його затвердження.
Складання проектів бюджетів. Складанню проектів бюджетів передує розробка прогнозів соціально-економічного розвитку країни, регіонів, муніципальних утворень, галузей економіки, а також, складання зведених фінансових балансів, на підставі яких органи виконавчої влади здійснюють розробку проектів бюджетів.
Складання та подання проектів бюджетів в законодавчі (представницькі) органи є прерогативою Уряду РФ, органів виконавчої влади регіонів і муніципальних утворень. Безпосередніми укладачами бюджетів є фінансові органи на відповідних рівнях управління.
Проекти бюджетів складаються виходячи з діючих на початок розробки правових норм податкового законодавства, нормативів відрахувань від власних і регулюючих доходів бюджетів інших рівнів бюджетної системи, нормативів фінансових витрат на надання державних та муніципальних послуг, нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості, а також на основі передбачуваних обсягів фінансової допомоги (трансфертів) від бюджетів інших рівнів та видів і обсягів видатків, що передаються з одного рівня бюджетної системи на інший. Нормативи фінансових витрат на надання державних послуг розробляються і затверджуються федеральними органами на одиницю послуг і використовуються для оцінки обсягу наданих послуг, що визначається в процесі складання бюджету.
При складанні проекту бюджету обліковуються наступні документи:
ü бюджетне Послання президента РФ;
ü прогноз соціально-економічного розвитку на черговий фінансовий рік;
ü основні напрями бюджетної та податкової політики на черговий фінансовий рік;
ü прогноз зведеного фінансового балансу;
ü план розвитку державного або муніципального сектора відповідній території.
Бюджетне Послання президента містить намічувану бюджетну політику країни на фінансовий рік. Воно направляється Федеральним Зборам не пізніше березня року, що передує планованому.
Прогноз соціально - економічного розвитку складається до початку роботи над проектом бюджету на основі підсумків соціально-економічного розвитку за останній минулий рік, оцінки розвитку до кінця базового року і тенденцій розвитку економіки і соціальної сфери на проектований фінансовий рік. Основними вихідними показниками для розробки проекту бюджету є обсяг валового внутрішнього продукту в проектованому фінансовому році, темп його росту і передбачуваний рівень інфляції.
Баланс фінансових ресурсів (Прогноз зведеного фінансового плану) являє собою баланс всіх доходів і витрат РФ, суб'єктів Федерації, муніципальних утворень і господарюючих суб'єктів на певній території.
План розвитку державного або муніципального сектора території включає зведені плани фінансово-господарської діяльності федеральних казенних і унітарних підприємств, програму приватизації (продажу) і придбання майна у державну чи муніципальну власність, відомості про граничну штатної чисельності державних і муніципальних службовців і військовослужбовців по головним розпорядникам бюджетних коштів, а також план надання державних або муніципальних послуг бюджетними установами.
Одночасно з проектом бюджету на черговий фінансовий рік складається перспективний фінансовий план.
Склад показників проекту бюджету. Основними показниками проекту бюджету є загальний обсяг доходів, загальний обсяг витрат і дефіцит бюджету. Поряд із загальним обсягом доходів у проекті бюджету повинні міститися доходи бюджету за групами, підгрупами і статтями класифікації доходів. Загальний обсяг видатків бюджету має бути розподілений по головних одержувачам бюджетних коштів відповідно до відомчої класифікації, а також по розділам та підрозділами функціональної та економічної класифікації. У видатках виділяються також кошти цільових бюджетних фондів і обсяги фінансової допомоги бюджетам інших рівнів управління.
Відносно дефіциту федерального бюджету, крім його загального розміру, в проекті визначаються джерела фінансування за рахунок внутрішніх запозичень, верхня межа державного боргу на 1 січня наступного за планованим року, межа державних зовнішніх запозичень, обсяги і перелік зовнішніх запозичень, верхня межа державного зовнішнього боргу. У проекті бюджету визначаються також обсяги кредитів, наданих Російською Федерацією іноземним державам, міжнародним організаціям та іноземним юридичним особам.
Одночасно з проектом бюджету представляються основні документи і матеріали, використані при його складанні: прогноз соціально-економічного розвитку, основні напрямки податкової та бюджетної політики, прогноз зведеного фінансового балансу та ін Представляються також прогноз консолідованого бюджету (федерального та суб'єктів Федерації), оцінка виконання бюджету поточного року та інші документи, передбачені Бюджетним кодексом РФ.
Разом з тим було б корисним подання додаткових матеріалів, що характеризують ефективність передбачених бюджетом заходів, втрати бюджету від наданих їм пільг, докладну інформацію про державний борг, потреби в коштах на його погашення та обслуговування на кілька років вперед, заборгованість держави з виплати заробітної плати, оплаті державних замовлень і контрактів, не облікованої у видатках бюджету поточного року, фінансові порогові значення економічної безпеки та ін
Порядок і терміни складання проекту федерального бюджету і порядок роботи над документами і матеріалами, обов'язковими для подання одночасно з проектом федерального бюджету, визначаються урядом виходячи з Бюджетного кодексу РФ.
Міністерство фінансів РФ на основі прогнозу соціально-економічного розвитку на черговий фінансовий рік і уточненого середньострокового прогнозу соціально-економічного розвитку організує розробку проектировок основних показників федерального бюджету на середньострокову перспективу та проекту закону про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік.
Першим етапом формування федерального бюджету є розробка виконавчими органами влади і вибір урядом плану прогнозу функціонування економіки на черговий рік. На основі обраного урядом варіанту прогнозу Міністерство фінансів розробляє основні характеристики федерального бюджету та розподіл видатків бюджету відповідно до функціональної класифікації видатків на майбутній рік, а також проектування основних доходів і видатків бюджету на середньострокову перспективу. Одночасно урядом РФ розглядаються пропозиції про збільшення (збереження) мінімального розміру оплати праці, мінімального розміру державних пенсій, про порядок індексації заробітної плати працівників бюджетної сфери і державних пенсій.
Після прийняття урядом основних характеристик федерального бюджету і розподілу його витрат відповідно до функціональної класифікації Міністерство фінансів направляє проектування федеральним органам виконавчої влади для розподілу по конкретних одержувачам бюджетних коштів та інформує органи виконавчої влади суб'єктів Федерації про методику формування міжбюджетних відносин Російської Федерації і її суб'єктів на планований рік.
На другому етапі формування проекту федерального бюджету федеральними органами виконавчої влади здійснюється розподіл граничних обсягів бюджетного фінансування відповідно до функціональної та економічної класифікації видатків та щодо одержувачів бюджетних коштів. Одночасно органи виконавчої влади формують перелік федеральних цільових програм і погоджують ці програми та обсяги їх фінансування на майбутній рік і середньострокову перспективу.
Відповідно до Бюджетного кодексу РФ розробка і узгодження федеральними органами виконавчої влади проекту річного бюджету та представляються одночасно з ним документів і матеріалів повинні закінчуватися до 15 липня. З 15 липня по 15 серпня уряд має розглянути подані уточнені проекти прогнозу соціально-економічного розвитку, проекту бюджету, інших документів і матеріалів, а також пропозиції про скасування чинних законодавчих актів або прийняття нових законів, пов'язаних зі складанням федерального бюджету.
Розгляд і затвердження закону про федеральному бюджеті. Відповідно до Бюджетного кодексу прийняті урядом проект бюджету та інші документи і матеріали вносяться ним на розгляд та затвердження до Державної Думи не пізніше 15 серпня. Одночасно вони представляються також Президенту РФ.
Основними документами і матеріалами, що подаються одночасно з проектом федерального бюджету, є наступні: попередні підсумки соціально-економічного розвитку за минулий період поточного року, прогноз соціально-економічного розвитку на черговий рік, основні напрями бюджетної та податкової політики на черговий рік, план розвитку державної та муніципального сектора економіки, проекти федеральних цільових програм, прогноз зведеного фінансового балансу, прогноз консолідованого бюджету Російської Федерації, основні принципи і розрахунки по взаєминах федерального бюджету з консолідованими бюджетами суб'єктів Федерації, проект програми державних внутрішніх та зовнішніх запозичень, проект структури державного внутрішнього і зовнішнього боргу.
Проект федерального бюджету та інші документи, отримані Державною Думою, направляються в її комітети з бюджету, податків, банків, фінансів, а також іншим комітетам для розгляду, підготовки пропозицій і висновку.
Не пізніше 1 жовтня уряд вносить додатково до Державної Думи оцінку очікуваного виконання федерального бюджету на поточний рік і консолідованого бюджету Російської Федерації за звітний рік, поквартальний розподіл доходів і витрат федерального бюджету і ряд інших матеріалів. Банк Росії в ці ж терміни представляє проект основних напрямів єдиної державної грошово-кредитної політики на планований фінансовий рік.
Бюджетний процес в муніципальній освіті проходить наступним чином.
Представницькі органи місцевого самоврядування самостійно розробляють положення про бюджетний процес в муніципальному освіту відповідно до загальних принципів, встановлених федеральними законами і законами суб'єкта РФ.
Складання проектів місцевих бюджетів, їх затвердження і виконання здійснюються у відповідності з бюджетною класифікацією. Представницький орган місцевого самоврядування приймає рішення про цілі, форми і суми довгострокових запозичень у порядку, встановленому статутом муніципального освіти.
Якщо місцевий бюджет не затверджений до 1 січня планованого фінансового року, фінансові кошти муніципального освіти до затвердження бюджету витрачаються за відповідними статтями місцевого бюджету минулого фінансового року щомісяця в розмірі 1 / 12 суми фактично зроблених витрат з урахуванням індексу споживчих цін.
Виконання місцевих бюджетів контролюється представницькими органами місцевого самоврядування.
Взаємодія органів місцевого самоврядування з територіальними органами МНС Росії забезпечує: координацію та об'єднання зусиль з контролю за своєчасним і повним надходженням до бюджетів податкових платежів усіх видів; взаємне надання необхідної інформації. Представницький орган місцевого самоврядування може за рахунок коштів місцевого бюджету створювати муніципальну податкову службу для збору місцевих податків. Ця служба об'єднує і координує свою діяльність з територіальними органами МНС Росії.
Для обслуговування та виконання місцевих бюджетів органи місцевого самоврядування укладають угоди з територіальними органами Головного управління федерального казначейства. У цьому випадку повноваження таких територіальних органів поширюються на організації, що здійснюють операції з коштами місцевого бюджету. З метою управління коштами місцевої казни та обслуговування виконання місцевого бюджету представницький орган місцевого самоврядування може створювати за рахунок коштів місцевого бюджету муніципальне казначейство. Органи місцевого самоврядування через територіальні органи Головного управління федерального казначейства покладають певні функції на уповноважений банк:
ü касове виконання місцевого бюджету;
ü касове обслуговування органів місцевого самоврядування;
ü розміщення вільних залишків коштів місцевого бюджету шляхом купівлі державних і муніципальних облігацій з обов'язковим зарахуванням доходів по них до місцевого бюджету;
ü розміщення муніципальних облігацій і квитків муніципальних грошово-речових лотерей.
У фінансово - кредитної сфері органи місцевого самоврядування наділені такими правами:
ü вибирати з числа банків уповноважений банк шляхом проведення відкритого конкурсу;
ü здійснювати емісію муніципальних облігацій і житлових сертифікатів;
ü видавати передбачені місцевим бюджетом позики юридичним та фізичним особам за умови забезпечення фінансування видаткової частини місцевих бюджетів;
ü одержувати в кредитних організаціях короткострокові і довгострокові кредити на умовах, погоджених з представницькими органами місцевого самоврядування.
Органи місцевого самоврядування не мають права передавати кошти місцевого бюджету та земельні ділянки, що перебувають у муніципальній власності, до статутного капіталу кредитних організацій.
Особливе значення в залученні додаткових фінансових ресурсів на території муніципального освіти відіграють муні ціпальние позики.
Договір муніципальної позики укладається шляхом придбання громадянином або юридичною особою випущених органом місцевого самоврядування муніципальних облігацій. Їх випуск може бути зроблений тільки з метою реалізації програм і проектів розвитку муніципальної освіти, затверджених у порядку, встановленому статутом муніципального освіти. Випуск муніципальних облігацій забезпечується муніципальним майном і коштами місцевих бюджетів. Порядок випуску муніципальних облігацій визначається законодавством РФ. Держава не несе відповідальності за зобов'язаннями муніципального освіти, а муніципальне утворення не несе відповідальності за зобов'язаннями держави.
Виконання зобов'язань по муніципальних облігаціях здійснюється за рахунок коштів місцевої скарбниці відповідно до правовим актом органу місцевого самоврядування про місцевий бюджет на поточний фінансовий рік. Гранично допустима сума боргових зобов'язань органів місцевого самоврядування не повинна перевищувати 15% обсягу видаткової частини місцевого бюджету. Короткострокові запозичення в будь-якій формі не можуть проводитися до затвердження місцевого бюджету на поточний фінансовий рік. Розміщення, звернення, поширення муніципальних облігацій здійснюються відповідно до законодавства РФ.
2.2. Розробка муніципального бюджету та аналіз його дохідних і видаткових статей
На муніципальні органи влади покладено важливе завдання щодо здійснення соціальної політики держави. Фінансування заходів по соціальному обслуговуванню населення у вирішальній частині проводиться за рахунок коштів цих бюджетів. Здійснення державою соціальної політики вимагає великих матеріальних і фінансових ресурсів.
В основі розподілу загальнодержавних грошових ресурсів між ланками бюджетної системи закладені принципи самостійності територіальних бюджетів, їх державної фінансової підтримки, територіального формування джерел і доходів. Виходячи з цих принципів доходи територіальних бюджетів формуються за рахунок власних і регулюючих джерел доходів.
Власні або закріплені доходи - це кошти, які належать суб'єкту бюджетного права, тобто повністю або у твердо фіксованій частці на постійній основі надходять до відповідного бюджету, минаючи вищестоящі бюджети. Основу власних доходів становлять місцеві податки і збори, відрахування від федеральних і регіональних податків, передані в територіальні бюджети у твердій частці на постійній основі.
Термін «регулювання бюджетів» широко застосовується в теорії та практиці бюджетної роботи. Держава надає територіальним органам влади понад наявні в їхньому розпорядженні закріплених доходів фінансові ресурси, необхідні для виконання покладених на них функцій. Таким чином, держава регулює всі бюджети, балансує їх доходи і витрати.
Регулюючі доходи - це сукупність грошових коштів, що передаються з вищестоящих бюджетів у нижчі з метою регулювання (збалансування) їх витрат і доходів. До регулюючим доходів відносяться всі фінансові ресурси, що використовуються для цих цілей, тобто відсоткові відрахування від федеральних і регіональних податків, дотації, субвенції, кошти, отримані з вищестоящих бюджетів за взаємними розрахунками, кошти, отримані з федерального і регіональних фондів фінансової підтримки територій .
Таким чином, це кошти, передані вищестоящим органом влади нижчестоящому на підставі юридичного акту (закону, постанови, рішення, розпорядження). Передача коштів здійснюється або завчасно, тобто до початку планованого року на підставі плану регулювання і законодавчого акта про бюджет на планований рік, або в процесі виконання бюджету за вказівкою вищестоящих розпорядчих і виконавчих органів.
Прибуткову частину територіальних бюджетів характеризують такі дані:

Таблиця 1

Доходи територіальних бюджетів РФ у 1997р. (Млрд, крб.)

	Територіальних-ні бюджети	Регіональні бюджети	Місцеві бюджети
Доходи всього без внутрішніх оборотів з них:	433429	254158	179271
1. Податкові доходи	331524	164550	164974
- Прямі податки на прибуток, дохід, з них:	143258	66676	76582
податок на прибуток	69195	42616	26579
прибутковий податок з фізичних осіб	73485	23899	49586
- Податки, що стягуються в залежності від фонду оплати праці	9236	3849	5387
- Податки на товари та послуги	74166	45693	28473
податок на додану вартість	54094	32760	21334
акцизи	12533	9416	3137
- Податки на майно	47161	22645	24516
податок на майно з фізичних осіб	462	20	442
податки на майно з підприємств	46614	22602	24012
- Платежі за використання природних ресурсів	29750	17781	11969
плата за надра	12090	6993	5097
земельні податки та орендна плата за землю	8402	2843	5559
2. Неподаткові доходи	21280	15158	6122
3. Безоплатні перерахування	74472	68695	5777
- Дотації та субвенції з федерального бюджету	6513	2637	3876
- Кошти, отримані за взаємними розрахунками	23064	22260	804

Крім того, до місцевих бюджетів надійшло 77490 млрд. крб. у вигляді дотацій, субвенцій та коштів за взаємними розрахунками з регіональними бюджетами.
Що стосується муніципальних бюджетів РА, то тут справа виглядає наступним чином (див. Таблицю 2) [17]:
Таблиця 2
Заплановані доходи і виконання місцевих бюджетів РА в 2001р.

Доходи	Річний план	Фактично	Виконання в%-ах до плану
Доходи адміністративного бюджету	28123,1	15249,1	54,2
Податкові доходи, в тому числі	11578,2	4527,3	39,1
Податок на майно	4892,7	2811,4	57,5
Земельний податок	6603,4	1667,8	25,3
Інші податкові надходження	82,1	48,1	58,6
Мита, в тому числі	883,4	693,9	78,5
Місцеві мита	497,9	319,5	64,2
Державні мита	385,5	374,4	97,1
Неподаткові доходи, в тому числі	3191,7	1665,6	52,2
Плата за оренду землі	1988,1	775,2	39,0
Плата за оренду майна	157,8	88,5	56,1
Місцеві платежі	166,7	124,6	74,7
Інші неподаткові доходи	879,1	677,3	74,7
Офіційні трансферти, у тому числі	9561,2	6866,3	71,8
Дотації з державного бюджету	9411,7	6801,9	72,3
Трансферти, отримані з інших джерел	149,5	64,4	43,1
Вільний залишок коштів адміністративного бюджету	1084,8	1088,0	100,3
Відрахування фондового бюджету	1823,8	408,0	22,4
Доходи фондового бюджету	2387,4	848,1	35,5
Цільові перерахування на фінансування капітальних витрат, у вигляді офіційних трансфертів з державного бюджету (субвенції)	1,5	1,5	100,0
Інші цільові перерахування на фінансування капітальних витрат	5,0	5,0	100,0
Перерахування з адміністративного бюджету	1823,7	408,0	22,4
Доходи від продажу майна	492,3	400,3	81,3
Інші надходження	33,0	0,6	1,8
Вільний залишок коштів фондового бюджету	31,9	32,7	102,5
Всього   (Без перерахувань з адміністративного бюджету фондового)	28686,7	15281,2	53,3
Баланс	30510,5	15689,2	51,4

Власні доходи не є основними джерелами формування територіальних бюджетів: у 1994р. їх питома вага склала 21%.
Власні доходи територіальних бюджетів включають такі податки і збори [18]:
1. Податки, збори та інші надходження, включаючи місцеві податки і збори. З них найбільш великі податки і збори:
ü надходження в адміністративних штрафів і санкцій;
ü збори, які стягуються автомобільною інспекцією;
ü збори за реєстрацію підприємств, громадських організацій, банків і їх філій;
ü транспортний податок;
ü податок на рекламу;
ü податок з продажів;
ü збір за право торгівлі;
ü дорожній податок;
ü податок на гральний бізнес;
ü ліцензійні збори.
2. Податки на майно, в тому числі:
ü податок на успадкування або дарування;
ü податок на майно організацій;
ü податок на майно фізичних осіб.
3. Доходи від приватизації (власності, що належить суб'єктам Російської Федерації і муніципальних утворень), у тому числі:
ü доходи від приватизації об'єктів державної і муніципальної власності;
ü доходи від продажу землі;
ü доходи від продажу квартир громадянам.
4. Земельний податок, в тому числі:
ü земельний податок і орендна плата за землі сільськогосподарського призначення, включаючи сільгоспугіддя в складі лісового фонду;
ü земельний податок і орендна плата за землі несільськогосподарського призначення;
ü доходи від централізації коштів земельного податку та орендної плати за землі сільськогосподарського призначення, землі міст та інших населених пунктів;
ü відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва, пов'язаних з вилученням сільгоспугідь.
5. Кошти обов'язкового медичного страхування, кошти бюджетних і галузевих фондів.
6. Платежі за користування надрами та природними ресурсами, в тому числі:
ü платежі за користування надрами;
ü лісові подати, включаючи орендну плату та плату за землі лісового фонду;
ü плата за воду, що забирається промисловими підприємствами з водогосподарських систем;
ü плата за нормативні і наднормативні викиди і скиди шкідливих речовин, розміщення відходів;
ü відрахування на відтворення, охорону і захист лісів.
Територіальні органи влади зацікавлені у власних джерелах доходів. Вони дозволяють ширше проявляти господарську ініціативу, домагатися збільшення платежів до бюджету. Однак постійно збільшуються витрати територіальних бюджетів при недостатньому зростанні обсягу власних доходів викликали необхідність наділення засобами цих бюджетів. Це здійснювалося головним чином за рахунок регулюючих джерел, тобто коштів, що надійшли з джерел вищестоящих бюджетів.
Відповідно до Закону РФ "Про основи податкової системи» до числа головних регулюючих доходів територіальних бюджетів входять відрахування від:
ü податку на додану вартість;
ü акцизів;
ü податку на прибуток (дохід) підприємств;
ü прибуткового податку з фізичних осіб.
Нормативи відрахувань регулюючих доходів затверджуються вищестоящими територіальними органами влади в залежності від загальної суми витрат місцевого бюджету та обсягу їх власних доходів.
За обсягом і економічним значенням провідне становище в доходах територіальних бюджетів припадає на відрахування від регулюючих податків. Їх роль полягає не тільки у забезпеченні фінансовими ресурсами територіальних органів влади, але вищестоящий бюджет, у підвищенні ефективності громадського виробництва на підвідомчій їм території.
Існуюча система регулювання територіальних бюджетів має ряд достоїнств. Вона дозволяє забезпечити необхідними засобами територіальні бюджети незалежно від продуктивності місцевих джерел, створює передумови до вирівнювання рівнів розвитку окремих територіальних одиниць, стимулює територіальні органи влади до виконання планів мобілізації федеральних і регіональних податків.
Однак ця система має і недоліки. Головний із них полягає в наявності елементів суб'єктивності при формуванні регулюючих доходів територіальних бюджетів. Це виражається в незавжди об'єктивному встановленні величини нормативів відрахувань від регулюючих податків і виборі їх складу. Цей недолік буде усунений з введенням в практику бюджетного планування державних мінімальних соціальних та фінансових норм, тобто норм мінімальної забезпеченості кожного жителя набором соціальних благ, у тому числі з народної освіти, охорони здоров'я, житлово-комунальному обслуговуванню і т.д. Ці норми повинні бути диференційовані по окремих регіонах країни з урахуванням кліматичних, історичних, етнічних особливостей та рівня забезпеченості населення цими послугами.
Так як темпи зростання видатків територіальних бюджетів перевищують темпи зростання їхніх доходів (незважаючи на відрахування від регулюючих податків), іноді виникає необхідність в дотаціях з вищестоящого бюджету.
Потрібно зазначити, що дотація, субвенція та субсидії як методи наділення фінансовими ресурсами територіальних бюджетів недосконалі. Ці джерела позбавлені стимулюючих коштів, вони створюють у територіальних органів влади утриманське настрій. Така практика передачі коштів не сприяє розвитку їхньої господарської ініціативи, зменшує можливості перевиконання доходної частини їх бюджетів, послаблює фінансовий контроль.
Тим не менш, відзначаючи всі негативні сторони дотацій та субвенцій, повністю виключити їх як методи наділення територіальних бюджетів необхідними засобами не можна. При формальному підході до вирішення проблеми ліквідації дотаційності цих бюджетів та передачу їм у великих розмірах відрахувань від нестійких джерел доходів їх положення може бути погіршене. Це може призвести до постійних касовим розривів і необхідності багаторазового звернення за позиками з вищих бюджетів. У цілому це призведе до ускладнення у фінансуванні планових заходів.
Тому, мабуть, не скрізь і не завжди слід прагнути до заміни дотації будь-якими засобами. Представляється, що дотація може мати місце в тих населених пунктах, де в силу історичних умов і проведеної політики в області охорони навколишнього середовища, історичних пам'яток та інших причин економічний потенціал не може бути розширений у таких розмірах, щоб забезпечити територіальне формування доходів. Місцеві ж джерела не в змозі покрити необхідні витрати. Прикладом можуть служити міста і селища-курорти, міста - історичні та архітектурні заповідники та ін Субвенції ж слід видавати цільовим призначенням на певні заходи, на здійснення яких на місцях не вистачає коштів.
З 1994р. в РФ в якості регулюючих доходів бюджетів суб'єктів Федерації почали використовувати засоби, отримані з Федерального фонду фінансової підтримки регіонів (ФФПР), створеного за рахунок джерел федерального бюджету.
Методика формування ФФПР вдосконалюється. Тому практично щорічно в неї вносяться зміни. Наприклад, обсяг Фонду фінансової підтримки суб'єктів РФ на 1999р. був визначений у розмірі 14% загального розміру податкових доходів, що у федеральний бюджет, за винятком доходів, контроль за надходженням яких здійснює Державний митний комітет РФ.
Засоби ФФПР (трансферти) розподілені таким чином, щоб довести приведені до порівнянних умов середньодушові бюджетні доходи суб'єктів РФ, які мають право на отримання трансфертів, до одного й того ж, максимально можливого при планованому обсязі ФФПР, рівня.
Індекс бюджетних витрат (ІБР) показує, наскільки більше необхідно витратити бюджетних коштів (у розрахунку на душу населення) у даному регіоні в порівнянні з мінімальними по РФ витратами для забезпечення одного і того ж рівня фінансування бюджетних витрат.
Розрахунок обсягу трансферту проводиться в такій послідовності:
ü визначається суб'єкт РФ з найменшим значенням приведених до порівнянним умов середньодушових бюджетних доходів;
ü розраховується обсяг коштів, яких бракує даному суб'єкту Федерації для доведення його наведених середньодушових бюджетних доходів до рівня наступного за ним суб'єкта РФ;
ü дане значення множиться на індекс бюджетних витрат і чисельність населення даного суб'єкта РФ;
ü отримана величина віднімається з планованого обсягу ФФПР;
ü дана процедура повторюється для зростаючого на кожному кроці на одиницю кількості суб'єктів РФ до тих пір, поки розподіляються трансферти не перевищать планований обсяг ФФПР;
ü рівень наведених середньодушових бюджетних доходів, до якого проводиться вирівнювання, коригується таким чином, щоб забезпечити рівність суми розрахованих трансфертів і планованого обсягу ФФПР.
Розвиток економічного потенціалу країни, збільшення населення, розширення процесу урбанізації - основні фактори збільшення числа і обсягу територіальних бюджетів.
Зростання територіальних бюджетів безпосередньо пов'язаний з процесом урбанізації, і, як наслідок, розширенням соціально-побутової інфраструктури. У загальному обсязі територіальних бюджетів постійно збільшується питома вага міських та селищних бюджетів.
Зростання міських поселень, збільшення кількості міських жителів, зростання великих міст, де бюджетні витрати на одного жителя в 5-7 разів вище, ніж у малих містах, тягнуть за собою збільшення витрат міських бюджетів, темпи зростання яких випереджають темпи зростання ланок місцевих бюджетів.
Найбільш яскраво наслідки економічних і соціальних процесів відображаються на видатковій частині територіальних бюджетів. Головними сторонами діяльності територіальних органів влади є розробка і здійснення планів економічного і соціального розвитку на підвідомчій їм території. Збільшення числа поселень, особливо в нових районах освоєння, здійснення заходів щодо розвитку житлово-комунального господарства та покращення благоустрою населених місць тягнуть розширення витрат регіональних бюджетів. Зростання витрат пов'язане як з новим будівництвом, так і з підвищенням рівня витрат на утримання об'єктів житлово-комунального та культурно-побутового призначення.
Напрямок видатків територіальних бюджетів РФ характеризують такі дані (див. Таблицю 3) [19]:

Таблиця 3
Витрати територіальних бюджетів РФ за 1997р. (Млрд. руб.)

	Територіальних ні бюджети	Регіональні бюджети	Місцеві бюджети
Витрати всього без внутрішніх оборотів,	468111	200838	267624
з них на:
1.Управління	18885	6598	12287
2.Правоохранітельную діяльність	13832	9732	4100
3.Промишленность, енергетику і будівництво	19993	16127	3866
4.Сельское господарство і рибальство	21195	15363	5832
5.Транспорт, дорожнє господарство, зв'язок	19528	10173	9355
6.Жіліщно-комунальне господарство	112554	33922	78632
7.Образованіе і підготовку кадрів	96143	20898	75245
8.Культуру і мистецтво	11057	4841	6216
9.Здравоохраненіе, фізичну культуру і спорт	67305	25577	41728
10.Соціальная забезпечення	32661	1452	31209

Слід зазначити, що структура витрат окремих видів регіональних бюджетів неоднакова і залежить від обсягу господарства та підвідомчості його регіональним органам різного рівня. Так, республіканським, крайовим, обласним і міським органам влади підпорядкована переважна частина підприємств місцевої промисловості, житлово-побутового господарства і торгівлі, тому питома вага асигнувань на народне господарство в видатків цих бюджетів найбільш значний і перевищує 40%. У віданні ж районних, селищних і сільських органів влади знаходяться в основному соціально-культурні установи, в цих бюджетах переважна частина витрат припадає на фінансування соціально-культурних заходів.
Класифікацію і структуру видатків місцевих бюджетів Республіки Вірменії в 2001р. можна простежити в наступній таблиці [20]:
Таблиця 4
Структура видатків місцевих бюджетів РА в 2001р.

Витрати	Фактично
ВИТРАТИ ВСЬОГО
Поточні витрати, в тому числі	100,0
Заробітна плата працівників органів місцевого самоврядування та підвідомчих їм організацій	34,6
Процентні виплати	---
Субсидії	1,1
Поточні трансферти	15,9
Витрати з купівлі товарів та оплату послуг	48,4
Капітальні витрати, в тому числі	100,0
Витрати по капітальних вкладеннях	26,6
Витрати з капітального ремонту	73,4
ВИТРАТИ ВСЬОГО (без перерахувань з адміністративного бюджету фондового)	100,0
ВИТРАТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО БЮДЖЕТУ	95,0
ВИТРАТИ ФОНДОВОГО БЮДЖЕТУ	5,0

В даний час одним з головних напрямів використання фінансових ресурсів має бути фінансування розвитку місцевої виробничої бази як основи для отримання в майбутньому власних доходів.
Територіальним органам підвідомча переважна частина соціально-культурних установ, і, в першу чергу, установи народної освіти та охорони здоров'я. Тому специфікою видатків територіальних бюджетів є значне переважання в них витрат на соціально-культурні заходи. Якщо в крайових, обласних та міських бюджетах вони складають від 30 до 50% всіх витрат, то в районних, селищних і сільських бюджетах - 60-80%.
У видатках територіальних бюджетів на соціально-культурні заходи найбільш швидкими темпами ростуть витрати на охорону здоров'я, освіту і науку, що пов'язано з розвитком мережі медичних установ та розширенням наукових і проектних робіт, що фінансуються з цих бюджетів, з проблем містобудування, комплексного розвитку адміністративно-територіальних одиниць , автоматизованих систем управління місцевим господарством і т.д.
Розвиток урбанізації проявляється в прискорених темпах зростання видатків територіальних бюджетів на фінансування народного господарства. Ці витрати мають тенденцію до збільшення у зв'язку із зростанням і ускладненням місцевого господарства, розширенням житлово-комунального будівництва, підвищенням вартості основних фондів комунального господарства та рівня його технічного оснащення. Зростання території населених пунктів призводить до продовження комунікацій, до збільшення експлуатаційних витрат. Переважне зростання великих міст, де витрати в розрахунку на одного жителя вище, - також важливий фактор зростання видатків місцевих бюджетів. Не слід ігнорувати і той факт, що з розвитком урбанізації підвищуються потреби мешканців малих міст, селищ і сільських поселень, де все в більших масштабах розвивається комунальне господарство, торгівля і т.д.
Розвиток продуктивних сил, зростання виробництва нових видів хімічної та біологічної продукції, хімізація сільського господарства, збільшення кількості міст і міського населення підсилюють навантаження на природу, призводять до різких порушень природного середовища. Це негативно позначається на умовах життя населення і вимагає, у свою чергу, збільшення витрат суспільства на підтримку необхідного стану навколишнього середовища. Тому одним з постійно зростаючих статей видатків територіальних бюджетів є асигнування на охорону навколишнього середовища.
До недавнього часу майже все фінансування охорони навколишнього середовища здійснювалося за рахунок коштів відомств і підприємств. Але з переходом підприємств і організацій на самоокупність спостерігається тенденція до зниження участі підприємств у природоохоронних заходах, тому що це веде до подорожчання продукції і погіршення їх фінансового стану. Крім того, слід зазначити, що відомче фінансування охорони навколишнього середовища часто недостатньо ефективно з огляду на те, що заходи не завжди скоординовані, а кошти розпорошуються.
У цих умовах зростає роль бюджетного фінансування, в тому числі за рахунок територіальних бюджетів. Все більшою мірою по каналах цих бюджетів будуть фінансуватися заходи з розвитку систем водопостачання і каналізації, сміттєпереробки та захоронення побутових відходів, захисту водних, лісових, земельних ресурсів від результатів господарської діяльності.
Однією з актуальних проблем є поліпшення благоустрою міст і сіл. Цьому має сприяти більш раціональне використання виділених на ці цілі бюджетних асигнувань. Необхідно ліквідувати монополії діють у містах служб, які нерідко створюють видимість роботи, займаються приписками обсягів виконаних робіт, отримуючи з міських бюджетів незароблені кошти. Доцільно розбити міські території на ділянки і здавати наряди на їх обслуговування на конкурсній основі міським спеціалізованим організаціями з благоустрою, житлово-комунальним організаціям, кооперативам. Конкурсність і змагальність між ними не тільки будуть сприяти економії коштів, а й підвищенню якості робіт з міського благоустрою.
2.3. Фінансовий контроль виконання муніципального бюджету та його роль в бюджетному процесі
Невід'ємною складовою частиною фінансової діяльності держави і муніципальних утворень є фінансовий контроль.
Наявність фінансового контролю об'єктивно обумовлено тим, що фінансам як економічної категорії притаманні не тільки розподільна, але і контрольна функції. Тому використання державою та муніципальними утвореннями для вирішення своїх завдань фінансів обов'язково передбачає проведення з їх допомогою контролю за ходом виконання цих завдань. Фінансовий контроль здійснюється в установленому правовими нормами порядку всією системою органів державної влади та органів місцевого самоврядування, в тому числі спеціальними контрольними органами за участю громадських організацій, трудових колективів і громадян.
Значення фінансового контролю виражається в тому, що при його проведенні перевіряються, по-перше, дотримання встановленого правопорядку, в процесі фінансової діяльності органами державної влади та місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, громадянами і, по-друге, економічна обгрунтованість і ефективність здійснюваних дій, відповідність їх завданням держави і муніципальних утворень [21]. Таким чином, він служить важливим способом забезпечення законності і доцільності проведеної фінансової діяльності.
Вимога дотримання законності в діяльності за освітою, розподілу та використання грошових фондів держави і суб'єктів місцевого самоврядування має конституційну основу: органи державної влади, органи місцевого самоврядування, посадові особи, громадяни та їх об'єднання зобов'язані дотримуватися Конституції Російської Федерації і закони (ч. 2 ст. 15 Конституції РФ).
Отже, фінансовий контроль - це контроль за доцільністю і законністю дій в галузі освіти, розподілу і використання грошових фондів держави і муніципальних утворень з метою ефективного соціально-економічного розвитку країни та її регіонів.
Фінансовий контроль притаманний всім фінансово-правовим інститутам. Тому крім загальних фінансово-правових норм, що регулюють організацію і порядок проведення фінансового контролю в цілому, є норми, що передбачають його специфіку в окремих фінансово-правових інститутах і закріплені відповідним законодавством (наприклад, в Податковому або Бюджетному кодексах РФ).
Основними напрямами фінансового контролю у відносинах, регульованих фінансовим правом, є:
ü перевірка виконання органами державної влади та місцевого самоврядування функцій з акумуляції, розподілу та використання фінансових ресурсів відповідно до своєї компетенції;
ü перевірка виконання фінансових зобов'язань перед державою та органами місцевого самоврядування організаціями і громадянами;
ü перевірка правильності використання державними і муніципальними підприємствами, установами, організаціями знаходяться в їх господарському віданні або оперативному управлінні грошових ресурсів (бюджетних та власних коштів, банківських позичок, позабюджетних та інших засобів);
ü перевірка дотримання правил здійснення фінансових операцій, розрахунків і зберігання грошових коштів підприємствами, організаціями, установами;
ü виявлення внутрішніх резервів виробництва - можливостей підвищення рентабельності господарства, зростання продуктивності праці, більш економного та ефективного використання матеріальних і грошових коштів;
ü усунення і попередження порушень фінансової дисципліни. У випадку їх виявлення у встановленому порядку застосовуються заходи впливу до організацій, посадовим особам та громадянам, забезпечується відшкодування матеріального збитку державі, організаціям, громадянам.
У результаті реалізації завдань фінансового контролю зміцнюється фінансова дисципліна, що виражає одну зі сторін законності. Фінансова дисципліна - це чітке дотримання встановлених розпоряджень і порядку утворення, розподілу і використання грошових фондів держави, суб'єктів місцевого самоврядування, підприємств, організацій, установ. Вимоги фінансової дисципліни розповсюджуються не тільки на підприємства, організації, установи, громадян, але і на органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Тим самим фінансовий контроль забезпечує інтереси держави, муніципальних утворень, а також сприяє дотриманню прав та інтересів конкретних громадян, підприємств, установ (наприклад, контроль за дотриманням законодавства про надання пільг за платежами до бюджету, за правильністю справляння податків, за своєчасністю виділення бюджетних асигнувань та т.д.).
Проте об'єкт фінансового контролю не обмежується перевіркою тільки коштів. У кінцевому підсумку він означає контроль за використанням матеріальних, трудових, природних та інших ресурсів країни, оскільки в сучасних умовах процес виробництва і розподілу опосередковується грошовими відносинами.
Ефективність фінансового контролю передбачає необхідність глибокого економічного аналізу фінансово-господарської діяльності, розробки контролюючими органами пропозицій щодо поліпшення якості роботи перевіряються організацій.
Однією з форм фінансового контролю виступає контроль рублем, властивий сфері комерційних відносин. Це контроль за фінансово-господарською діяльністю підприємств, об'єднань, організацій за допомогою таких економічних категорій, як ціна, собівартість, прибуток та ін, при використанні системи фінансування, кредитування, розрахунків. Контроль рублем дозволяє визначити якість роботи підприємств та економічно впливати на нього. Наприклад, аналіз прибутку підприємства, її обсягу, джерел отримання (або причин неотримання) виявляє результати роботи підприємства. Несвоєчасність повернення позики, отриманої в банку, сигналізує про неблагополучний фінансовий стан підприємства.
На сучасному етапі відбулися зміни в організації фінансового контролю, в його змісті.
В умовах переходу до ринкових відносин, господарської самостійності підприємств, організацій, установ посилюється значення повсякденного внутрішньогосподарського самоконтролю, контролю власників.
Більше глибоким, неформальним став контроль з боку представницьких органів державної влади та органів місцевого самоврядування за фінансовою діяльністю виконавчої влади, що спирається на створювані ними спеціальні контрольні органи.
Змінилася система контрольних органів: скасовані органи народного контролю, у зв'язку зі зміною системи політичної влади і встановленням влади Президента РФ організований президентський контроль, здійснюваний Контрольним управлінням Президента РФ.
На підставі Конституції РФ 1993р. (Статті 101-103) палати Федеральних Зборів РФ утворюють Рахункову палату РФ. Подібні органи діють і на рівні суб'єктів Федерації.
Сформовано також нові органи фінансового контролю: органи державної податкової служби, державного страхового нагляду; функції фінансового контролю здійснюють і створені в 1990-х роках органи федерального казначейства. Широкий розвиток отримав контроль у новій формі - аудиторської діяльності, проведеної незалежними організаціями на платній основі в якості підприємницької діяльності.
Перетворення в системі банків та їх діяльності стосовно особливостей ринкових відносин зумовили зміни в контрольних функціях банків, а також виділення з них на особливий рівень Центрального банку РФ з функціями державного контролю і нагляду.
Згодом заходи щодо вдосконалення системи органів, які здійснюють фінансовий контроль, тривали: Державна податкова служба РФ перетворена в Міністерство РФ з податків і зборів (МНС), змінена система органів, які здійснюють державний страховий нагляд. Особливу увагу звернено на необхідність зміцнення державного фінансового контролю, чого покликаний сприяти намічений до прийняття Федеральний закон "Про державний фінансовий контроль в Російській Федерації".
Проблеми, пов'язані із збиранням і витрачанням державних фінансових ресурсів зумовили створення Міжвідомчої ради з державного фінансового контролю, забезпечення своєчасності і повноти збору податків і інших платежів у федеральний бюджет. Цілями діяльності Ради визначено координація і посилення контролю за надходженням і витрачанням коштів федерального бюджету, федеральних позабюджетних фондів та інших державних коштів. До складу Ради включені керівники фінансово-контрольних та економічних органів, у тому числі міністр фінансів, Голова Банку Росії, керівник федерального казначейства та ін Голова Ради - міністр фінансів. У роботі Ради можуть брати участь представники Генеральної Прокуратури РФ, МВС Росії, ФСБ Росії та ін зацікавлених органів.
До завдань Ради віднесено: формування тактики та методології державного фінансового контролю; визначення його основних напрямів і механізму; узгодження практичних заходів щодо здійснення державного фінансового контролю; затвердження програми спільних ревізій і перевірок; підготовка пропозицій щодо розширення джерел коштів федерального бюджету та позабюджетних державних фондів, за ефективності державного фінансового контролю; узагальнення та поширення досвіду державного фінансового контролю.
Раді надано права: запитувати від міністерств та інших органів виконавчої влади необхідні матеріали та інформацію; обговорювати результати ревізій та перевірок, проведених федеральними органами виконавчої влади, заслуховувати пояснення їх керівників; вносити пропозиції до Уряду РФ.
Законодавство визначає форми взаємодії органів, які здійснюють фінансовий контроль, з правоохоронними органами з метою посилення його ефективності, що має особливо важливе значення у зв'язку із зростанням злочинності в економічній сфері.
Фінансовий контроль поділяється на декілька видів по різних підставах. У залежності від часу проведення він може бути попереднім, поточним і наступним. Такі види контролю властиві діяльності всіх контролюючих органів.
Попередній фінансовий контроль проводиться до здійснення операцій за освітою, розподілу та використання грошових фондів. Тому він має важливе значення для попередження порушень фінансової дисципліни. У цьому випадку перевіряються підлягають затвердженню і виконанню документи, які служать підставою для здійснення фінансової діяльності, - проекти бюджетів, фінансових планів і кошторисів, кредитні і касові заявки і т.п.
Поточний фінансовий контроль - це контроль у процесі здійснення грошових операцій (в ході виконання фінансових зобов'язань перед державою, одержання і використання грошових коштів для адміністративно-господарських витрат, кап. Будівництва і т.д.).
Наступний фінансовий контроль - це контроль, здійснюваний після здійснення фінансових операцій (після виконання доходної та видаткової частин бюджету; використання підприємством або установою грошових коштів, сплати податків тощо). У цьому випадку визначається стан фінансової дисципліни, виявляються її порушення, шляхи запобігання та заходи щодо їх усунення.
Можна виділити обов'язковий та ініціативний фінансовий контроль. Обов'язковий проводиться: а) в силу вимог законодавства, наприклад контроль з боку представницьких (законодавчих) органів влади за виконанням бюджету за підсумками за рік; б) за рішенням компетентних державних органів (наприклад, перевірки та обстеження платників податків з питань оподаткування з боку податкових органів, контроль, що проводиться на основі рішень правоохоронних органів). Ініціативний фінансовий контроль здійснюється за самостійним рішенням господарюючих суб'єктів.
Можливі й інші підстави класифікації фінансового контролю, зокрема, в залежності від органів (суб'єктів), що здійснюють його. У цьому випадку виділяється фінансовий контроль: а) представницьких органів державної влади та місцевого самоврядування; б) апарату Президента РФ, в) виконавчих органів влади загальної компетенції; г) фінансово-кредитних органів; д) відомчий і внутрішньогосподарський; е) громадський; ж) аудиторський.
Принцип поділу влади надає фінансовому контролю за діяльністю органів виконавчої влади з боку органів представницької влади виключно важливу роль, визначає його новий зміст. Основи цього контролю закріплені конституційно: в Конституції РФ, в конституціях республік у складі Федерації, а також у статутах країв, областей, інших суб'єктів Федерації. Фінансовий контроль у них виділений особливо.
Так, Державна Дума розглядає та затверджує звіт про виконання федерального бюджету, що представляється їй Урядом РФ (пункт "а" частини 1 статті 114 Конституції РФ), а також звіти про позабюджетних державних соціальних фондах. Контрольні функції в галузі фінансів виконують також комітети і комісії, утворені Радою Федерації та Державною Думою в рамках своїх предметів відання (частина 3 статті 101 Конституції РФ). Особлива роль серед них належить Комітету Державної Думи з питань бюджету, податків, банків та фінансів і Комітету Ради Федерації по бюджету, фінансовому, валютному і кредитному регулюванню, що здійснюють контроль у цій галузі в цілому. Фінансовий контроль Ради Федерації і Державної Думи проводиться також у процесі слухань відповідних питань на їх засіданнях. Так, Державна Дума проводить слухання з питань формування і виконання федерального бюджету. Відповідно до частини 5 статті 101 Конституції РФ для здійснення контролю за виконанням федерального бюджету Раду Федерації і Державна Дума утворюють Рахункову палату РФ. Склад і порядок діяльності Рахункової палати визначаються федеральним законом. До відання Державної Думи ставляться призначення на посаду та звільнення з посади Голови Рахункової палати і половини складу її аудиторів. Рада Федерації призначає та звільняє з посади заступника Голови рахункової палати і також половину складу її аудиторів (пункт "і" частини 1 статті 102 і пункт "г" частини 1 статті 103 Конституції РФ).
Рахункова палата Російської Федерації наділена широкими повноваженнями в сфері фінансового контролю. Згідно із Законом, це постійно діючий орган державного фінансового контролю, підзвітний Федеральним Зборам РФ. В рамках завдань, визначених законодавством, Рахункова палата має організаційної та функціональної незалежністю (стаття 1 Закону).
Діяльність Рахункової палати спрямована на проведення контрольно-аналітичних заходів щодо намічуваних, здійснюваних і вже вироблених державних витрат. До її завдань належать [22]:
ü організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням дохідних і видаткових статей федерального бюджету і бюджетів федеральних позабюджетних фондів за обсягами, структурою та цільовим призначенням; визначення ефективності та доцільності видатків державних коштів і використання федеральної власності;
ü оцінка обгрунтованості дохідних і видаткових статей проектів федерального бюджету і бюджетів федеральних позабюджетних фондів;
ü фінансова експертиза проектів федеральних законів, а також інших нормативних правових актів органів державної влади, що передбачають витрати, що покриваються за рахунок коштів федерального бюджету, або що впливають на формування федерального бюджету і бюджетів федеральних позабюджетних фондів;
ü аналіз виявлених відхилень від встановлених показників федерального бюджету і бюджетів федеральних позабюджетних фондів та підготовка пропозицій, спрямованих на їх усунення, а також на вдосконалення бюджетного процесу в цілому;
ü контроль за законністю та своєчасністю руху коштів федерального бюджету і коштів федеральних позабюджетних фондів в Центральному банку Російської Федерації, уповноважених банках, інших фінансово-кредитних установах РФ;
ü регулярне представлення Раді Федерації та Державній Думі інформації про хід виконання федерального бюджету і результати проведених контрольних заходів.
Таким чином, об'єктом контролю з боку Рахункової палати РФ виступають кошти федерального бюджету, федеральних позабюджетних фондів, федеральна власність.
Особливо виділені повноваження Рахункової палати щодо контролю за станом державного внутрішнього і зовнішнього боргу Російської Федерації і за використанням кредитних ресурсів, а саме за управлінням та обслуговуванням державного боргу; законністю, раціональністю та ефективністю використання іноземних кредитів і позик, які отримує Урядом РФ від іноземних держав і фінансових організацій; ефективністю розміщення централізованих фінансових ресурсів, які видаються на поворотній основі; наданням державних кредитів, а також наданням коштів на безоплатній основі іноземним державам і міжнародним організаціям.
У рамках банківської системи Рахункова палата здійснює контроль за: діяльністю Центрального банку Російської Федерації, його структурних підрозділів, інших банків і кредитно-фінансових установ в частині обслуговування ними федерального бюджету; діяльністю Центрального банку РФ з обслуговування державного боргу РФ (статті 16, 19 Закону) .
Щодо державної власності Рахункова палата контролює надходження до федерального бюджету коштів, отриманих від розпорядження державним майном (в тому числі його приватизації, продажу; від управління об'єктами федеральної власності).
Закон визначає коло суб'єктів, на яких поширюються контрольні повноваження Рахункової палати. У нього входять:
ü всі державні органи (у тому числі їх апарати) та установи, федеральні позабюджетні фонди;
ü органи місцевого самоврядування, підприємства, організації, банки, страхові компанії та інші фінансово-кредитні установи, їх спілки, асоціації та інші об'єднання незалежно від видів і форм власності, якщо вони отримують, перераховують, використовують кошти з федерального бюджету або використовують федеральну власність або управляють нею, а також мають надані федеральним законодавством або федеральними органами державної влади податкові, митні та інші пільги і переваги;
ü громадські об'єднання, недержавні фонди та інші недержавні некомерційні організації, на діяльність яких контрольні повноваження Рахункової палати поширюються в частині, пов'язаної з отриманням, перерахуванням або використанням ними коштів федерального бюджету, використанням федеральної власності та управлінням нею, а також у частині наданих федеральним законодавством або федеральними органами державної влади податкових, митних та інших пільг та переваг (стаття 12 Закону).
Таким чином, область дії контрольних повноважень Рахункової палати щодо зазначених суб'єктів пов'язана з федеральним бюджетом, федеральними позабюджетними фондами і власністю.
Всі органи державної влади в Російській Федерації, органи місцевого самоврядування, Центральний банк РФ, підприємства, установи, організації (незалежно від форм власності) та їх посадові особи зобов'язані надавати за запитами Рахункової палати інформацію, необхідну для забезпечення її діяльності.
Здійснюючи контрольну діяльність, Рахункова палата має право проводити ревізії і тематичні перевірки, про результати яких вона інформує Раду Федерації і Державну Думу; при виявленні порушення законів, що тягне за собою кримінальну відповідальність, передає відповідні матеріали до правоохоронних органів. При проведенні ревізій і перевірок посадові особи Рахункової палати не вправі втручатися в оперативну діяльність організацій, а також оприлюднювати свої висновки до завершення ревізії (перевірки) і оформлення її результатів у вигляді акту (висновку).
Для вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень, відшкодування завданих державі збитків та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у безгосподарності та порушення законодавства РФ, Рахункова палата направляє подання органам державної влади РФ, керівникам підприємств, що перевіряються, установ і організацій. Це подання має бути розглянуто в зазначений у ньому термін, а якщо він не вказаний, то протягом 20 днів з дня одержання припису.
Рахункова палата має право давати адміністрації підприємств, що перевіряються, установ та організацій обов'язкові для виконання приписи у випадках виявлення порушень у господарській, фінансової, комерційної та іншої діяльності, що завдають державі прямий безпосередній збиток і вимагають у зв'язку з цим невідкладного припинення, а також умисного або систематичного недотримання порядку і строків розгляду подань Рахункової палати, створення перешкод для проведення її контрольних заходів.
При неодноразовому невиконанні чи неналежному виконанні приписів колегія Рахункової палати може за погодженням з Державною Думою прийняти рішення про призупинення всіх видів фінансових, платіжних і розрахункових операцій за рахунками підприємств, що перевіряються, установ і організацій. Припис може бути оскаржено в судовому порядку.
Інспектори Рахункової палати при проведенні перевірок і ревізій наділені необхідними правами: безперешкодно відвідувати державні органи, підприємства, установи, організації, банки; опечатувати каси, касові і службові приміщення, склади, архіви, а при виявленні підробок, підлогів, розкрадань, зловживань - вилучати необхідні документи, залишаючи у справах акт вилучення або опис вилучених документів.
У своїй контрольній діяльності Рахункова палата взаємодіє з іншими контрольними органами РФ (стаття 22 Закону). Контрольні органи Президента і Уряду РФ, контрольні органи суб'єктів Федерації, правоохоронні органи. Центральний банк, а також органи відомчого контролю зобов'язані сприяти діяльності Рахункової палати. Рахункова палата повинна регулярно надавати відомості про свою діяльність засобів масової інформації.
Контрольні функції в галузі фінансів здійснюють також представницькі органи державної влади суб'єктів РФ, що закріплено в їхньому законодавстві відповідно до федеральними актами, і органи місцевого самоврядування. Стосовно останніх правовою основою їх контрольної діяльності є: законодавство суб'єктів Федерації; прийняті відповідно до Конституції РФ закони (в тому числі закони суб'єктів РФ про місцеве самоврядування), а також нормативні акти представницьких органів, місцевого самоврядування - статути муніципальних утворень, положення і т.і.
На рівні суб'єктів Федерації їх представницькі органи влади утворюють рахункові палати (контрольно-рахункові палати і т.п. органи) як органи постійно діючого державного фінансового контролю за надходженням та використанням коштів бюджетів суб'єктів РФ і позабюджетних фондів, створюваних органами влади відповідних суб'єктів. Названі рахункові палати підзвітні представницьким органам влади суб'єктів РФ.
Представницькі органи місцевого самоврядування також утворюють на своєму рівні контрольні органи.
З метою ефективності президентського контролю в віданні президента РФ створено спеціальний контрольний орган - Головне контрольне управління Президента РФ (Перетворене з Контрольного управління Адміністрації Президента РФ, згодом - Контрольного управління Президента РФ).
При здійсненні контрольних функцій цей орган взаємодіє з іншими структурними підрозділами Адміністрації Президента РФ, відповідними комітетами і комісіями при ньому, апаратами Уряду РФ, палат Федеральних Зборів, органами судової влади і прокуратури, з різними федеральними службами, органами податкової поліції та іншими федеральними органами виконавчої влади .
До основних функцій Головного контрольного управління віднесено [23]:
ü контроль і перевірка виконання федеральних законів, указів і розпоряджень Президента РФ федеральними органами виконавчої влади, органами виконавчої влади суб'єктів РФ, їх посадовими особами, а також організаціями;
ü контроль і перевірка виконання доручень Президента РФ і керівника його Адміністрації;
ü підготовка на основі проведених перевірок інформації для Президента РФ про попередження порушень та вдосконалення діяльності федеральних органів виконавчої влади та органів виконавчої влади суб'єктів РФ.
Таким чином, це орган широкої сфери контрольної діяльності, до складу якої входить і фінансовий контроль.
Для реалізації своїх контрольних функцій Головне контрольне управління наділене правами: вимагати від керівників державних органів, підприємств, установ та організацій документи, матеріали, письмові пояснення, іншу інформацію, необхідну для проведення перевірок відповідно до завдань Управління; залучати до перевірок представників правоохоронних та спеціальних органів контролю, фахівців; вносити на розгляд Президента РФ пропозиції за результатами перевірок.
Управління не наділене правом застосування будь-яких санкцій, однак воно має право направляти приписи про усунення виявлених порушень керівникам федеральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади суб'єктів Федерації. Ці приписи повинні бути розглянуті невідкладно. Не пізніше ніж у місячний термін повинні бути вжиті заходи щодо усунення порушень.
Управління має право також вносити пропозиції Президенту РФ, керівникам федеральних органів виконавчої влади та органів виконавчої влади суб'єктів РФ про притягнення до відповідальності і призупинення діяльності відповідних посадових осіб до прийняття рішення за результатами перевірки; ставити перед керівниками відповідних державних органів питання про накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців та про тимчасове відсторонення їх від виконання посадових обов'язків.
Фінансовий контроль здійснюють (поряд з іншими своїми функціями) повноважні представники Президента РФ в регіонах, що включають один або кілька суб'єктів РФ: на них покладено контроль за використанням коштів федерального бюджету у відповідному регіоні.
При необхідності посилення певних напрямків фінансового контролю на конкретних етапах Президент РФ утворює тимчасові органи. Так, Указом Президента РФ від 11 жовтня 1996 р. № 1428 створено Тимчасову надзвичайна комісія при Президентові РФ щодо зміцнення податкової та бюджетної дисципліни, до основних завдань якої віднесено контроль за своєчасністю та повнотою сплати податків, митних та інших обов'язкових платежів, за своєчасним і цільовим використанням коштів федерального бюджету та державних позабюджетних фондів.
Уряд РФ, уряду адміністрації суб'єктів Федерації направляють контрольну діяльність підвідомчих їм органів державного управління, в тому числі фінансових, а також безпосередньо самі здійснюють фінансовий контроль.
У межах своїх повноважень Уряд РФ на підставі Конституції РФ (стаття 114) і Федерального конституційного закону "Про Уряді Російської Федерації" контролює складання і виконання федерального бюджету, проведення єдиної фінансової, кредитної та грошової політики, здійснює валютний контроль.
Одночасно в повноваження Уряду РФ входить керівництво і контроль за діяльністю в галузі фінансів федеральних міністерств, державних комітетів та інших, включаючи органи федеральної служби фінансової сфери, які підзвітні йому.
Крім цього Уряд РФ здійснює контроль за діяльністю органів виконавчої влади суб'єктів РФ з питань, віднесених до ведення РФ і повноважень спільного відання Федерації та її суб'єктів. У разі суперечності актів органів виконавчої влади суб'єктів РФ федеральному законодавству і міжнародним зобов'язанням РФ Уряд РФ вносить пропозиції Президенту РФ про призупинення дії цих актів.
Направляючи діяльність підвідомчих йому органів щодо здійснення фінансового контролю, Уряд РФ приймає правові акти (нормативні та індивідуальні), що регулюють порядок цієї діяльності. Це відноситься як до галузевих органам державного управління, так і діючим в сфері фінансів. Так, Урядом РФ затверджено Положення про Міністерство фінансів РФ (постанова від б березня 1998 р.), Положення про федеральний казначействі РФ (постанова від 27 серпня 1993 р.), про інші служби, де закріплені функції з фінансового контролю.
Уряд має право утворювати свої комісії, інші органи при ньому з контрольними функціями, включаючи фінансові (наприклад, Комісія з контролю за наданням податкових та митних пільг; Федеральна комісія із забезпечення формування доходів федерального бюджету за рахунок коштів від приватизації; Комісія з удосконалення податкової системи та забезпечення доходів федерального бюджету).
Створення комісій може бути запропоновано Уряду РФ законодавчим актом. Так, Федеральним законом "Про федеральний бюджет на 1999 рік" (стаття 129) Уряду РФ наказано створити спеціальну комісію у складі представників Уряду РФ і Державної Думи, уповноважену контролювати погашення заборгованостей по поворотних бюджетним інвестиційним асигнувань.
Важливе значення в силу своєї повсякденності, регулярності і систематичності має фінансовий контроль, здійснюваний державними органами, діяльність яких спеціально направлена ​​на область фінансів. До них відносяться Міністерство фінансів РФ з вхідними в його систему структурними підрозділами та органами, а також Міністерство РФ з податків і зборів, Державний митний комітет РФ, Федеральна служба по валютному й експортного контролю.
На рівні суб'єктів РФ такий контроль проводять міністерства фінансів або фінансові управління адміністрацій, в муніципальних утвореннях - фінансові відділи або управління адміністрацій, формуються відповідні казначейства і податкові служби.
На Міністерство фінансів РФ покладено проведення в рамках його компетенції державного фінансового контролю. Його напрямками є: контроль за цільовим використанням федерального бюджету і коштів державних позабюджетних і цільових бюджетних фондів; за витратами, пов'язаними з державним внутрішнім і зовнішнім боргом; за формуванням та збереженням Державного фонду дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння РФ; контроль за використанням та зберіганням дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння організаціями та здійсненням операцій з ними, а також страховий нагляд і контроль за забезпеченням платоспроможності страховиків; контроль за якістю аудиторських перевірок; за доходами від проведення лотерей, зареєстрованих у РФ.
У зв'язку з цим Мінфін Росії має право проводити комплексні ревізії і тематичні перевірки надходження і витрачання коштів федерального бюджету, позабюджетних фондів та інших федеральних коштів, проводить документальні ревізії і перевірки фінансово-господарської діяльності за завданнями правоохоронних органів. За зверненнями органів державної влади суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування Мінфін Росії організує ревізії та фінансові перевірки відповідних організацій.
Для виконання контрольних повноважень Мінфін Росії має право запитувати необхідні матеріали по бюджетних і позабюджетних фондів і застосовувати заходи впливу за результатами контролю - при встановленні фактів нецільового використання стягувати їх з накладенням штрафу; обмежувати, припиняти і припиняти фінансування організацій у разі порушення фінансової дисципліни. Разом з тим, Мінфін Росії уповноважений надавати відстрочення та розстрочення податкових платежах у федеральний бюджет.
Слід звернути увагу на те, що закріплені нині контрольні повноваження Міністерства фінансів РФ спрямовані на бюджет і державні позабюджетні фонди тільки федерального рівня. І в тих випадках, коли перевіряється діяльність виконавчих органів влади суб'єктів Федерації, його контрольні функції не повинні виходити за ці рамки. Такий підхід обумовлений принципом самостійності в бюджетному пристрої РФ, самостійності фінансової діяльності суб'єктів Федерації органів місцевого самоврядування у встановлених законодавством межах, їх відповідальністю за формування і використання своїх фінансових ресурсів.
Подібно Мінфіну Росії в РФ функції контролю здійснюють фінансові органи суб'єктів Федерації щодо відповідних бюджетів та позабюджетних фондів, а також фінансові органи в системі місцевого самоврядування - щодо місцевих бюджетів і позабюджетних фондів.
Важливою стороною в діяльності в даній області Міністерства фінансів РФ є виконання функцій щодо забезпечення організації фінансового контролю: здійснення методологічного керівництва бухгалтерським обліком і звітністю, затвердження типових форм бухгалтерського обліку та звітності, здійснення ліцензування і т.п.
Фінансовий контроль здійснюють всі структурні підрозділи Міністерства фінансів РФ відповідно до їх компетенції. Проте Міністерство фінансів РФ має в своїй структурі і спеціальні підрозділи, призначені саме для проведення фінансового контролю або нагляду: Департамент державного фінансового контролю та аудиту, Департамент страхового нагляду. У його веденні знаходяться Федеральне казначейство, Пробірна палата та ін органи.
Департамент державного фінансового контролю та аудиту створений на підставі постанови Уряду РФ від б березня 1998 р. № 276 на базі декількох скасованих структурних підрозділів Мінфіну Росії, в тому числі Контрольно-ревізійного управління (КРУ) і Департаменту організації аудиторської діяльності. Проведена також реорганізація контрольних органів на місцях: на основі постанови Уряду РФ від 6 серпня 1998р. № 886 організовані контрольно-ревізійні управління Мінфіну Росії у суб'єкті РФ (територіальні КРУ).
До завдань названого Департаменту входить контроль за виконанням федерального бюджету і бюджетів федеральних позабюджетних фондів, організацією грошового обігу, використанням кредитних ресурсів, станом державного внутрішнього і зовнішнього боргу, державних резервів, наданням податкових пільг та переваг.
Департамент державного фінансового контролю та аудиту організовує і проводить самостійно та із залученням територіальних КРУ ревізії та перевірки; контролює використання федеральних коштів, у тому числі в іноземній валюті, організовує контроль за якістю проведення аудиторами та аудиторськими організаціями аудиторських перевірок (крім аудиту в банківській системі, оскільки це відноситься до повноважень Центрального банку РФ).
У разі встановлення порушень використання федеральних коштів, витрачені незаконно або не за цільовим призначенням кошти, а також доходи від їх використання, за приписом Департаменту, підлягають відшкодуванню протягом одного місяця після виявлення порушень.
Основним завданням діяльності територіальних управлінь КРУ є здійснення подальшого контролю за своєчасним, цільовим та раціональним використанням та збереженням федеральних коштів. Вони також проводять на договірній основі за зверненнями органів державної влади суб'єктів Федерації органів місцевого самоврядування ревізії і фінансові перевірки (з відшкодуванням витрат) надходження та витрачання коштів відповідних бюджетів, позабюджетних фондів і доходів від майна.
У процесі ревізій і перевірок територіальні КРУ мають право вживати заходів щодо усунення виявлених порушень фінансової дисципліни та неефективного витрачання коштів, давати обов'язкові вказівки про усунення цих порушень, про відшкодування завданої шкоди та притягнення до відповідальності винних осіб відповідно до законодавства РФ. Вони також мають право вносити пропозиції про стягнення з організацій бюджетних коштів, використаних не за цільовим призначенням; ставити питання про відсторонення від роботи посадових осіб, винних у порушенні законодавства; передавати матеріали ревізій та перевірок до правоохоронних органів.
В області аудиту територіальні КРУ здійснюють відповідно до доручень Мінфіну Росії контроль за якістю проведення аудиторами та аудиторськими організаціями аудиторських перевірок організацій (крім аудиту в банківській системі). За результатами цих перевірок вони мають право ставити питання перед Мінфіном Росії про анулювання ліцензій на здійснення аудиторської діяльності.
Керівник територіального КРУ призначається на посаду і звільняється з неї Мінфіном Росії.
Органи федерального казначейства, що знаходиться в підпорядкуванні Міністерства фінансів РФ, поряд з іншими функціями здійснюють і контроль, спрямований на виконання федерального бюджету та використання коштів державних (федеральних) позабюджетних фондів. Органи федерального казначейства наділені широкими правами, що забезпечують виконання їх контрольних функцій: робити в міністерствах, відомствах, на підприємствах, в установах і організаціях, у банках та інших фінансово-кредитних установах перевірки грошових і бухгалтерських документів, звітів, планів, кошторисів і т.п .; отримувати від банків, інших фінансово-кредитних установ довідки про стан рахунків підприємств, установ і організацій, що використовують федеральні кошти; вилучати документи, що свідчать про порушення порядку виконання федерального бюджету і правил здійснення операцій з позабюджетними коштами.
Вони мають право застосовувати санкції та інші заходи примусового впливу у випадках встановлення порушень фінансової дисципліни: припиняти операції по рахунках в банках, видавати приписи про безспірному порядку стягнення коштів, використаних не за цільовим призначенням, з накладенням штрафу в розмірі облікової ставки Центрального банку РФ; накладати на банки або інші фінансово-кредитні установи штрафи у випадках несвоєчасного зарахування ними коштів, що надходять у дохід федерального бюджету чи до державних позабюджетних фондів (або коштів, перерахованих з зазначеного бюджету і фондів на рахунки одержувачів) у розмірі діючої в банку (фінансово-кредитній установі) , що допустили порушення, процентної ставки при короткостроковому кредитуванні, збільшеної на десять пунктів. Казначейство має право вносити в Центральний банк РФ подання на позбавлення відповідних банків та інших фінансово-кредитних установ ліцензій на здійснення банківських операцій. Згадана захід пов'язаний з функціями казначейства по касовому виконанню федерального бюджету.
Податкові органи РФ. Податковими органами є Міністерство РФ з податків і зборів та її територіальні органи по містах і районах. Вони діють як система спеціалізованих органів фінансового контролю, діяльність яких спрямована на забезпечення єдиної системи контролю за дотриманням російського податкового законодавства, правильності обчислення, повноти і своєчасності внесення податків до бюджету, а також у встановлених випадках - до позабюджетних фондів. Податкові органи наділені широким колом контрольних повноважень і прав щодо застосування заходів примусового впливу до порушників податкового законодавства. Податковий кодекс РФ закріпив ці повноваження і санкції, уточнивши і конкретизувавши їх зміст, а також порядок застосування.
Податкові перевірки повноважні також проводити федеральні органи податкової поліції.
У сфері оподаткування при переміщенні товарів через митний кордон РФ здійснюють контроль митні органи, до повноважень яких відноситься і валютний контроль (див. ТК РФ, ст. 34 НК РФ).
Функції державного страхового нагляду, здійснювані Департаментом страхового нагляду Мінфіну Росії також обмежені особливою сферою - страховою діяльністю. Вони здійснюються з метою забезпечення дотримання вимог законодавства Російської Федерації про страхування, розвитку страхових послуг, захисту прав та інтересів учасників страхових відносин, у зв'язку з чим проводиться контроль за забезпеченням платоспроможності страховиків.
Важливе місце в їх функціях займає попередній контроль, здійснюваний ними в процесі видачі ліцензій на здійснення страхової діяльності. За результатами поточного і наступного контролю вони вправі призупинити, обмежити дію ліцензії або відкликати її.
Банки (кредитні організації). Їх функції в галузі фінансового контролю в сучасний період істотно змінилися. Це обумовлено зміною принципів регулювання економіки і пов'язаної з ним перебудовою банківської системи, освітою комерційних банків, заснованих на різних формах власності. У результаті функції банків з контролю за діяльністю підприємств, організацій, установ звузилися. Комерційні банки не здійснюють контрольних повноважень щодо своєї клієнтури в адміністративному порядку, як це було колись, коли всі банки були державними і наділені владними повноваженнями. Однак на основі чинного законодавства банки правомочні контролювати дотримання підприємствами, організаціями, установами порядку ведення касових операцій і дотримання валютного законодавства. В інших відносинах банки здійснюють контроль на цивільно-правовій основі як сторона в договорі.
Відрізняється особливостями контроль, здійснюваний Центральним банком РФ в силу специфіки свого правового становища, що з'єднує статус органу державного управління і юридичної особи, що здійснює господарську діяльність. На Центральний банк як орган державного управління покладено нагляд за діяльністю комерційних банків та інших кредитних організацій. При цьому він має право застосувати до банків, які порушують законодавство і встановлені правила діяльності, примусові заходи впливу в адміністративному порядку. Федеральним законом від 31 липня 1998 р. в них були внесені зміни. Центральний банк Російської Федерації здійснює також контроль за дотриманням законодавства про валютне регулювання і грошовому обігу.
Відомчий фінансовий контроль - це контроль міністерств, відомств, інших органів виконавчої влади, державного управління за діяльністю входять в їх систему підприємств, організацій, установ. Його здійснюють самостійні структурні контрольно-ревізійні підрозділи (управління, відділи, групи) міністерств, відомств, підпорядковані безпосередньо керівникам цих органів. Робота контрольно-ревізійних підрозділів перебуває під контролем Міністерства фінансів РФ, фінансових органів суб'єктів Федерації. Не рідше одного разу на рік міністерства та відомства доповідають Уряду РФ про стан контрольно-ревізійної роботи.
До основних завдань відомчого контролю належать: контроль за виконанням планових завдань, економним використанням матеріальних і фінансових ресурсів, збереженням державної власності, правильністю постановки бухгалтерського обліку, станом контрольно-ревізійної роботи, а також припинення фактів приписок, безгосподарності, марнотратства і всякого роду надмірностей.
Ревізії і перевірки фінансово-господарської діяльності призначаються в кожному окремому випадку керівником відповідного органу. Вони проводяться в комерційних організаціях комплексно один раз на рік, а в бюджетних установах - один раз на два роки. При проведенні ревізій ревізори зобов'язані спиратися на трудові колективи, громадські організації, брати участь у виробленні пропозицій по усуненню виявлених порушень.
Указом Президента РФ "Про заходи щодо забезпечення державного фінансового контролю в РФ" від 25 липня 1996 звернуто особливу увагу контрольно-ревізійних підрозділів органів виконавчої влади, як і інших органів державного фінансового контролю, на перевірку надходження і витрачання державних бюджетних та позабюджетних коштів. Визнано за необхідне проведення не рідше одного разу на рік комплексних ревізій та тематичних ревізій в органах виконавчої влади, а також на підприємствах, в установах і організаціях, які використовують засоби федерального бюджету. Кошти, витрачені незаконно або не за цільовим призначенням, а також доходи, отримані від їх використання, підлягають відшкодуванню за приписом відповідних органів державного фінансового контролю протягом одного місяця після виявлення зазначених порушень.
У рамках відомчого контролю проводиться внутрішньогосподарський фінансовий контроль, тобто контроль, який здійснюється на конкретних підприємствах, в об'єднаннях, організаціях та установах їх керівниками та функціональними структурними підрозділами (бухгалтерією, фінансовим відділом, відділами планування та нормування заробітної плати та ін.) Контрольні функції в даному випадку - необхідна умова процесу повсякденної фінансово-господарської діяльності. Важливу роль і найбільш широкі функції внутрішньогосподарського фінансового контролю виконує бухгалтерська служба підприємств, організацій, установ, ведуча бухгалтерський облік.
Зростання значення бухгалтерського обліку в організації господарської діяльності, забезпечення законності і доцільності господарських операцій, використанні матеріальних, трудових і фінансових ресурсів проявилося у прийнятті вперше в країні Федерального закону "Про бухгалтерський облік" від 21 листопада 1996р. До нього ця сфера регулювалася в основному правовими актами Міністерства фінансів або, рідше, постановами Уряду. Законодавчий акт посилює правову основу організації бухгалтерського обліку.
Відповідно до Закону бухгалтерський облік - це упорядкована система збору, реєстрації та узагальнення інформації в грошовому вираженні про майно, зобов'язання організацій і їхньому русі шляхом суцільного, безперервного і документального обліку всіх господарських операцій.
Однією з основних завдань бухгалтерського обліку є формування та забезпечення повної і достовірної інформації про діяльність організації та її майновий стан, необхідної для контролю за додержанням законодавства України при здійсненні організацією господарських операцій, використанні матеріальних, трудових і фінансових ресурсів відповідно до затверджених норм, нормативами і кошторисами.
Згаданий Закон поширюється на всі організації, що знаходяться на території РФ, а також на філії і представництва іноземних організацій, якщо інше не передбачено міжнародними договорами РФ. Громадяни, що здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи, ведуть облік доходів і витрат у порядку, встановленому податковим законодавством РФ.
Відповідальність за організацію бухгалтерського обліку в організаціях несуть їх керівники.
Керівники організацій можуть в залежності від обсягу облікової роботи: а) заснувати бухгалтерську службу як структурний підрозділ, очолюване головним бухгалтером; б) ввести в штат посаду бухгалтера; в) передати на договірних засадах ведення бухгалтерського обліку спеціалізованим організаціям або бухгалтерові-фахівцеві; г) вести бухгалтерський облік особисто.
Головний бухгалтер (бухгалтер) призначається і звільняється з посади керівником організації і йому безпосередньо підпорядковується. Головний бухгалтер (бухгалтер) несе відповідальність за ведення бухгалтерського обліку, своєчасне представлення повної і достовірної бухгалтерської звітності. Він забезпечує відповідність здійснюваних господарських операцій законодавству, контроль за рухом майна і виконанням зобов'язань.
Вимоги головного бухгалтера щодо документального оформлення господарських операцій і представлення в бухгалтерію необхідних документів і відомостей обов'язкові для всіх працівників організації.
Грошові та розрахункові документи, фінансові і кредитні зобов'язання без підпису головного бухгалтера вважаються недійсними і не повинні прийматися до виконання.
При розбіжності між керівником та головним бухгалтером за окремими господарськими операціями документи можуть бути прийняті до виконання з письмового розпорядження керівника. У цьому випадку він несе всю повноту відповідальності за наслідки здійснення таких операцій.
Фінансовий контроль, здійснюваний державними органами та органами місцевого самоврядування, доповнюється громадським фінансовим контролем, заснованим на положеннях Конституції РФ, що встановлюють права громадян, у тому числі - право на участь в управлінні справами держави (стаття 32 Конституції РФ), обов'язки органів державної влади та органів місцевого самоврядування забезпечити кожному можливість ознайомлення з документами і матеріалами, безпосередньо зачіпають його права та свободи (стаття 24). Такий контроль можуть здійснювати як окремі громадяни, так і трудові колективи, а також громадські об'єднання (зокрема, профспілки та інші). Крім цього державні органи можуть залучати громадськість до виконання своїх контрольних функцій.