Глава1. Теоретичні основи формування фінансового контролю в РФ
1.1. Фінансовий контроль: сутність, значення, види, форми і методи.
В умовах ринкової економіки функція контролю стає провідною в державному управлінні. Контроль може носити правовий, адміністративний характер, велике значення має технічний, економічний контроль; господарюючі суб'єкти організують економічний і загальногосподарський контроль.
Саме поняття контролю розглядається фахівцями по-різному. Контроль визначають по-різному: як засіб, фактор, форму, елемент, функцію, вид діяльності, систему, зворотний зв'язок, умова, регулятор, гарант, явище, інститут, метод, правомочність, атрибут і т.д.. [33.c .35] Це є в першу чергу наслідком підходу до даного питання з точки зору інтересів представників різних наукових напрямів: економічний навчань, філософії, теорії управління, політики, права.
Наприклад, фахівці з теорії управління, виділяючи три стадії управлінської діяльності (проектування і визначення мети; організація виконання прийнятого рішення; контроль виконання), трактують контроль як особливу стадію циклу управління. Е.А. Кочерін відзначає, що погляд на контроль як на завершальний етап управлінської діяльності, що дозволяє зіставити досягнуті результати із запланованими, є міцно усталеної точкою зору в науковій літературі. [33.c.54] Не можна не погодитися з С.О. Шохін, що подібний підхід відбиває тільки одну грань даного явища і тому не може претендувати на наукову повноту [26.c.29] Більш обгрунтовано розглядати контроль в якості невід'ємної складової процесу прийняття та реалізації управлінських рішень на всьому його протязі.
Деякі вчені характеризують контроль як самостійний процес. Так, Н.П. Єфімова вважає, що в широкому сенсі контроль - це процес, що забезпечує функціонування об'єкта відповідно до прийнятих управлінськими рішеннями, спрямованими на успішне досягнення поставлених цілей. [36.c.46] Н.Д. Погосян передбачає контроль як сукупність регулярних і безперервних процесів, за допомогою яких їх учасники у легітимній формі забезпечують ефективне функціонування державного сектору, [36.48] а також діяльність інших господарюючих суб'єктів незалежно від форм власності.
Більшість же дослідників розглядають контроль як однієї з функцій управління, тобто особливого виду діяльності суб'єкта, що має цільову спрямованість, певний зміст і способи здійснення. Наприклад, В.Г. Афанасьєв вважає, що контроль - це праця зі спостереження і перевірки відповідності процесу функціонування об'єкта прийнятим управлінським рішенням - законам, планам, нормам, стандартам, правилам, наказам і т.д.; виявлення результатів впливу суб'єкта на об'єкт, допущених відхилень від вимог управлінських рішень , від прийнятих принципів організації і регулювання. Виявляючи відхилення та їх причини, працівники органів контролю визначають шляхи коригування організації об'єкта управління, способів впливу на об'єкт з метою подолання відхилень, усунення перешкод на шляху оптимального функціонування системи [42.c.28]
Аналогічної думки дотримуються С.О. Шохін і Л.І. Вороніна. Вони вважають, що контроль може бути охарактеризований як одна з функцій управління, що представляє собою систему спостереження і перевірки функціонування керованого об'єкта з метою оцінити обгрунтованість і ефективність прийнятих управлінських рішень, виявити ступінь їх реалізації, наявність відхилень і несприятливих ситуацій, про які доцільно своєчасно проінформувати компетентні органи, здатні вжити заходів до поліпшення стану справ. [26.c.41]
Відмінності визначень контролю, які іноді відрізняються досить суттєво, дозволяють говорити про те, що існують різні види контролю, кожен їх яких характеризується наступними елементами:
■ суб'єкт контролю;
■ об'єкт контролю;
■ предмет контролю;
■ мета контролю;
■ завдання контролю;
■ принципи контролю;
■ методи контролю;
■ процес контролю.
Залежно від цих елементів контроль поділяється на: економічну, господарський, адміністративний, технічний (технологічний, процедурний) і фінансовий контроль.
Економічний контроль вивчає факти втрат і нераціонального використання ресурсів, незаконного витрачання коштів і умов, що сприяють цим явищам.
Господарський контроль-система спостереження і перевірки господарської діяльності, необхідна для вирішення поставлених завдань і усунення негативних умов, що перешкоджають досягненню цілей.
Адміністративний контроль полягає в забезпеченні проведення операцій у суворій відповідності з прийнятими і закріпленими в законодавчих нормативних актах правилами, тільки уповноваженими на те особами, відповідно до визначених керівництвом повноваженнями і процедурами прийняття рішень щодо проведення операцій.
Технічний (технологічний, процедурний) контроль забезпечує дотримання технології виробництва продукції, робіт і послуг, внутрішньовиробничих операцій відповідно до вимог технічних умов, нормативів, лімітів та ін
Під фінансовим контролем розуміється спостереження, визначення або виявлення фактично отриманих фінансових показників діяльності. [31.c.58]
Багато сучасних дослідників фінансового контролю розглядають його, як спосіб забезпечення законності у фінансовій діяльності, пов'язаної з використанням грошових коштів. [42 c.35]
Інші ж розглядають фінансовий контроль як достовірність даних, представлених у бухгалтерській звітності господарюючих суб'єктів, що близьке до поняття фінансового контролю як форми регулювання певних фінансово-виробничих відносин. [29.c.24]
У міжнародних стандартах фінансової звітності контроль визначається, як «можливість управляти фінансовою та господарською політикою компанії таким чином, щоб отримувати вигоди від її діяльності». [33 c.64] Німецький вчений Д. Хан вважає, що «контроль передбачає визначення та документування фактичних показників (результатів реалізації рішень) і порівняння їх з плановими показниками для визначення результатів діяльності». [36 c.58]
Збираючи на загальне і ціле, можна дати найбільш повне визначення фінансового контролю.
Фінансовий контроль - це перевірка спеціально уповноваженими органами дотримання учасниками фінансових, грошових, кредитних, валютних операцій вимог законодавства, норм і правил, встановлених державою і власниками. Відповідно державний фінансовий контроль - це фінансовий контроль, здійснюваний державними органами або від імені держави з метою забезпечення єдиної державної фінансової політики та фінансових інтересів держави та її громадян.
Іншими словами фінансовий контроль-це контроль за законністю дій в процесі формування, розподілу і використання грошових фондів держави і муніципальних утворень з метою здійснення ефективної фінансової політики в суспільстві для забезпечення прав і свобод громадян.
Основною метою державного фінансового контролю є контроль за виконанням бюджету, оскільки останній являє собою форму освіти і витрачання громадських коштів для забезпечення діяльності органів влади з проведення в країні єдиної фінансової, кредитної та грошової політики, захисту фінансових інтересів Російської Федерації.
Для досягнення поставленої мети, держава ставить перед собою наступні завдання:
ü перевірка правильності формування та виконання бюджету та позабюджетних фондів;
ü перевірка стану, цільового та ефективного витрачання фінансових ресурсів держави та органів місцевого самоврядування, законності та раціональності використання державного та муніципального майна;
ü перевірка правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності звітності;
ü контроль за дотриманням чинного законодавства у сфері оподаткування, валютної, митної та банківської діяльності;
ü контроль за реалізацією міжбюджетних відносин;
ü виявлення резервів зростання доходної бази бюджетів різних рівнів;
ü перевірка обігу коштів бюджету та позабюджетних фондів у банках та інших кредитних установах;
ü контроль за формуванням та розподілом цільових бюджетних фондів фінансової підтримки регіонам;
ü припинення незаконних рішень з надання податкових пільг, державних дотацій, субвенцій, трансфертів та іншої допомоги окремим категоріям платників або регіонів;
ü виявлення фактів марнотратства і фінансових зловживань, застосування адекватних заходів покарання до винних осіб.
Як і будь-яка економічна система, фінансовий контроль має свої принципи:
1) законність - здійснення фінансового контролю регламентується правовими нормами, встановленими на всій території Р.Ф. і діють відповідно до Конституції Російської Федерації, Бюджетним кодексом Російської Федерації та іншими правовими актами;
2) об'єктивність - здійснення фінансового контролю має бути неупередженим, не залежних від зовнішніх факторів;
3) незалежність-здійснення контролю повинно здійснюватися суб'єктом, який не залежить повністю або частково від об'єкта контролю;
4) гласність - результати контрольної діяльності повинні бути доступні для засобів масової інформації або інших зацікавлених користувачів інформації. [31 c.82]
До загальноприйнятих функцій державного і муніципального фінансового контролю належать:
■ контроль за джерелами надходження бюджетних коштів;
■ контроль за витрачанням бюджетних ресурсів;
■ контроль за використанням державної та муніципальної власності, проведенням її приватизації, націоналізації;
■ контроль за використанням державних і муніципальних позабюджетних фондів;
■ контроль за обігом коштів бюджету та позабюджетних фондів у банках та інших кредитних установах;
■ контроль ефективності надання і законності використання пільг з оподаткування та отриманих дотацій;
■ припинення фінансових зловживань.
Державний фінансовий контроль здійснюється в наступних формах:
SHAPE \ * MERGEFORMAT
Схема 1. Форми державного фінансового контролю.
Попередній фінансовий контроль-це контроль, здійснюваний до здійснення фінансових операцій. Він передбачає оцінку фінансової обгрунтованості витрат для запобігання неефективного використання коштів. Прикладом даної форми контролю може служити процес складання бюджетів усіх рівнів на основі прогнозу макроекономічних показників економічного розвитку держави. [42 c.63]
Поточний (оперативний) контроль - це фінансовий контроль, який здійснюється в момент здійснення фінансових операцій. Він виявляє і попереджає про можливі зловживання при отриманні та витрачання коштів. Дана форма контролю сприяє дотриманню фінансової дисципліни і своєчасності здійснення розрахунків. [42 c.64]
Подальший контроль - здійснюється шляхом аналізу звітної фінансової і бухгалтерської документації, призначений для оцінки результатів фінансової діяльності економічний суб'єктів, ефективності здійснення встановленої фінансової стратегії. [42 c.65]
Зовнішній фінансовий контроль здійснюють спеціальні органи, які створені та діють незалежно від виконавчої влади. [42 c.70]
Внутрішній фінансовий контроль здійснюють органи виконавчої влади, створювані самої виконавчої владою. До нього можна віднести і відомчий контроль, що проводиться контрольно-ревізійними відділами міністерств і відомств у підвідомчих організаціях і установах з метою перевірки витрачання бюджетних коштів, виділених за підвідомчому ознакою бюджетної класифікації, а також використання різних видів фінансової допомоги з бюджету. [42 c.75 ]
Таким чином, державний фінансовий контроль являє собою один з видів державного контролю і здійснюється на всіх стадіях фінансової діяльності, тобто в процесі утворення, розподілу (перерозподілу) та використання фондів грошових коштів. Він спрямований на перевірку дотримання фінансового законодавства та доцільності діяльності всіх державних і муніципальних органів влади. [36 c.38]
1.2. Органи, що здійснюють фінансовий контроль в РФ.
Органами фінансового контролю [16с.212девка] називають органи, спеціально створювані для здійснення контрольних повноважень, або органи виконавчої влади, на які поряд зі своїми основними завданнями покладаються контрольні функції у відповідній галузі фінансової сфери. Конкретні повноваження і функції кожного органу встановлюються при його створенні нормативним документом-законом, постановою, положенням про даний органі.
Державний фінансовий контроль здійснюють Рахункова палата Російської Федерації, Контрольне управління Президента Російської Федерації, Федеральна податкова служба, Федеральна митна служба, Центральний Банк Російської Федерації, Федеральна служба фінансово-бюджетного нагляду, Федеральне казначейство, фінансові органи суб'єктів Російської Федерації, головні розпорядники, розпорядники бюджетних коштів . [1 c.266]
Згідно з Бюджетним кодексом РФ Федеральне казначейство здійснює контроль за [1 c.267]:
· Неперевищення лімітів бюджетних зобов'язань, розподілених головними розпорядниками (розпорядниками) коштів федерального бюджету між нижчестоящими розпорядниками та одержувачами коштів федерального бюджету, над затвердженими їм лімітами бюджетних зобов'язань;
· Неперевищення касових видатків, що здійснюються одержувачами коштів федерального бюджету, над доведеними їм лімітами бюджетних зобов'язань;
· Відповідністю змісту проведеної операції кодом бюджетної класифікації Російської Федерації, зазначеному в платіжному документі, представленому у Федеральне казначейство одержувачем коштів федерального бюджету;
· Наявністю в одержувача коштів федерального бюджету документів, що підтверджують виникнення у нього грошових зобов'язань.
З 2004 до основних повноважень Федерального казначейства стали належить також:
v ведення обліку операцій з касового виконання федерального бюджету;
v відкриття та ведення особових рахунків головних розпорядників, розпорядників та одержувачів коштів федерального бюджету
v ведення водного реєстру головних розпорядників, розпорядників та одержувачів коштів федерального бюджету;
v ведення обліку показників зведеної бюджетного розпису федерального бюджету, лімітів бюджетних зобов'язань та їх змін;
v складання та подання до Міністерства фінансів Російської Федерації оперативної інформації та звітність про виконання федерального бюджету, звітність про виконання консолідованого бюджету Російської Федерації;
v отримання в установленому порядку від головних розпорядників коштів федерального бюджету, органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, державних позабюджетних фондів та органів місцевого самоврядування матеріалів, необхідних для складання звітності про виконання федерального бюджету і консолідованого бюджету Російської Федерації; 1.1. Фінансовий контроль: сутність, значення, види, форми і методи.
В умовах ринкової економіки функція контролю стає провідною в державному управлінні. Контроль може носити правовий, адміністративний характер, велике значення має технічний, економічний контроль; господарюючі суб'єкти організують економічний і загальногосподарський контроль.
Саме поняття контролю розглядається фахівцями по-різному. Контроль визначають по-різному: як засіб, фактор, форму, елемент, функцію, вид діяльності, систему, зворотний зв'язок, умова, регулятор, гарант, явище, інститут, метод, правомочність, атрибут і т.д.. [33.c .35] Це є в першу чергу наслідком підходу до даного питання з точки зору інтересів представників різних наукових напрямів: економічний навчань, філософії, теорії управління, політики, права.
Наприклад, фахівці з теорії управління, виділяючи три стадії управлінської діяльності (проектування і визначення мети; організація виконання прийнятого рішення; контроль виконання), трактують контроль як особливу стадію циклу управління. Е.А. Кочерін відзначає, що погляд на контроль як на завершальний етап управлінської діяльності, що дозволяє зіставити досягнуті результати із запланованими, є міцно усталеної точкою зору в науковій літературі. [33.c.54] Не можна не погодитися з С.О. Шохін, що подібний підхід відбиває тільки одну грань даного явища і тому не може претендувати на наукову повноту [26.c.29] Більш обгрунтовано розглядати контроль в якості невід'ємної складової процесу прийняття та реалізації управлінських рішень на всьому його протязі.
Деякі вчені характеризують контроль як самостійний процес. Так, Н.П. Єфімова вважає, що в широкому сенсі контроль - це процес, що забезпечує функціонування об'єкта відповідно до прийнятих управлінськими рішеннями, спрямованими на успішне досягнення поставлених цілей. [36.c.46] Н.Д. Погосян передбачає контроль як сукупність регулярних і безперервних процесів, за допомогою яких їх учасники у легітимній формі забезпечують ефективне функціонування державного сектору, [36.48] а також діяльність інших господарюючих суб'єктів незалежно від форм власності.
Більшість же дослідників розглядають контроль як однієї з функцій управління, тобто особливого виду діяльності суб'єкта, що має цільову спрямованість, певний зміст і способи здійснення. Наприклад, В.Г. Афанасьєв вважає, що контроль - це праця зі спостереження і перевірки відповідності процесу функціонування об'єкта прийнятим управлінським рішенням - законам, планам, нормам, стандартам, правилам, наказам і т.д.; виявлення результатів впливу суб'єкта на об'єкт, допущених відхилень від вимог управлінських рішень , від прийнятих принципів організації і регулювання. Виявляючи відхилення та їх причини, працівники органів контролю визначають шляхи коригування організації об'єкта управління, способів впливу на об'єкт з метою подолання відхилень, усунення перешкод на шляху оптимального функціонування системи [42.c.28]
Аналогічної думки дотримуються С.О. Шохін і Л.І. Вороніна. Вони вважають, що контроль може бути охарактеризований як одна з функцій управління, що представляє собою систему спостереження і перевірки функціонування керованого об'єкта з метою оцінити обгрунтованість і ефективність прийнятих управлінських рішень, виявити ступінь їх реалізації, наявність відхилень і несприятливих ситуацій, про які доцільно своєчасно проінформувати компетентні органи, здатні вжити заходів до поліпшення стану справ. [26.c.41]
Відмінності визначень контролю, які іноді відрізняються досить суттєво, дозволяють говорити про те, що існують різні види контролю, кожен їх яких характеризується наступними елементами:
■ суб'єкт контролю;
■ об'єкт контролю;
■ предмет контролю;
■ мета контролю;
■ завдання контролю;
■ принципи контролю;
■ методи контролю;
■ процес контролю.
Залежно від цих елементів контроль поділяється на: економічну, господарський, адміністративний, технічний (технологічний, процедурний) і фінансовий контроль.
Економічний контроль вивчає факти втрат і нераціонального використання ресурсів, незаконного витрачання коштів і умов, що сприяють цим явищам.
Господарський контроль-система спостереження і перевірки господарської діяльності, необхідна для вирішення поставлених завдань і усунення негативних умов, що перешкоджають досягненню цілей.
Адміністративний контроль полягає в забезпеченні проведення операцій у суворій відповідності з прийнятими і закріпленими в законодавчих нормативних актах правилами, тільки уповноваженими на те особами, відповідно до визначених керівництвом повноваженнями і процедурами прийняття рішень щодо проведення операцій.
Технічний (технологічний, процедурний) контроль забезпечує дотримання технології виробництва продукції, робіт і послуг, внутрішньовиробничих операцій відповідно до вимог технічних умов, нормативів, лімітів та ін
Під фінансовим контролем розуміється спостереження, визначення або виявлення фактично отриманих фінансових показників діяльності. [31.c.58]
Багато сучасних дослідників фінансового контролю розглядають його, як спосіб забезпечення законності у фінансовій діяльності, пов'язаної з використанням грошових коштів. [42 c.35]
Інші ж розглядають фінансовий контроль як достовірність даних, представлених у бухгалтерській звітності господарюючих суб'єктів, що близьке до поняття фінансового контролю як форми регулювання певних фінансово-виробничих відносин. [29.c.24]
У міжнародних стандартах фінансової звітності контроль визначається, як «можливість управляти фінансовою та господарською політикою компанії таким чином, щоб отримувати вигоди від її діяльності». [33 c.64] Німецький вчений Д. Хан вважає, що «контроль передбачає визначення та документування фактичних показників (результатів реалізації рішень) і порівняння їх з плановими показниками для визначення результатів діяльності». [36 c.58]
Збираючи на загальне і ціле, можна дати найбільш повне визначення фінансового контролю.
Фінансовий контроль - це перевірка спеціально уповноваженими органами дотримання учасниками фінансових, грошових, кредитних, валютних операцій вимог законодавства, норм і правил, встановлених державою і власниками. Відповідно державний фінансовий контроль - це фінансовий контроль, здійснюваний державними органами або від імені держави з метою забезпечення єдиної державної фінансової політики та фінансових інтересів держави та її громадян.
Іншими словами фінансовий контроль-це контроль за законністю дій в процесі формування, розподілу і використання грошових фондів держави і муніципальних утворень з метою здійснення ефективної фінансової політики в суспільстві для забезпечення прав і свобод громадян.
Основною метою державного фінансового контролю є контроль за виконанням бюджету, оскільки останній являє собою форму освіти і витрачання громадських коштів для забезпечення діяльності органів влади з проведення в країні єдиної фінансової, кредитної та грошової політики, захисту фінансових інтересів Російської Федерації.
Для досягнення поставленої мети, держава ставить перед собою наступні завдання:
ü перевірка правильності формування та виконання бюджету та позабюджетних фондів;
ü перевірка стану, цільового та ефективного витрачання фінансових ресурсів держави та органів місцевого самоврядування, законності та раціональності використання державного та муніципального майна;
ü перевірка правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності звітності;
ü контроль за дотриманням чинного законодавства у сфері оподаткування, валютної, митної та банківської діяльності;
ü контроль за реалізацією міжбюджетних відносин;
ü виявлення резервів зростання доходної бази бюджетів різних рівнів;
ü перевірка обігу коштів бюджету та позабюджетних фондів у банках та інших кредитних установах;
ü контроль за формуванням та розподілом цільових бюджетних фондів фінансової підтримки регіонам;
ü припинення незаконних рішень з надання податкових пільг, державних дотацій, субвенцій, трансфертів та іншої допомоги окремим категоріям платників або регіонів;
ü виявлення фактів марнотратства і фінансових зловживань, застосування адекватних заходів покарання до винних осіб.
Як і будь-яка економічна система, фінансовий контроль має свої принципи:
1) законність - здійснення фінансового контролю регламентується правовими нормами, встановленими на всій території Р.Ф. і діють відповідно до Конституції Російської Федерації, Бюджетним кодексом Російської Федерації та іншими правовими актами;
2) об'єктивність - здійснення фінансового контролю має бути неупередженим, не залежних від зовнішніх факторів;
3) незалежність-здійснення контролю повинно здійснюватися суб'єктом, який не залежить повністю або частково від об'єкта контролю;
4) гласність - результати контрольної діяльності повинні бути доступні для засобів масової інформації або інших зацікавлених користувачів інформації. [31 c.82]
До загальноприйнятих функцій державного і муніципального фінансового контролю належать:
■ контроль за джерелами надходження бюджетних коштів;
■ контроль за витрачанням бюджетних ресурсів;
■ контроль за використанням державної та муніципальної власності, проведенням її приватизації, націоналізації;
■ контроль за використанням державних і муніципальних позабюджетних фондів;
■ контроль за обігом коштів бюджету та позабюджетних фондів у банках та інших кредитних установах;
■ контроль ефективності надання і законності використання пільг з оподаткування та отриманих дотацій;
■ припинення фінансових зловживань.
Державний фінансовий контроль здійснюється в наступних формах:
SHAPE \ * MERGEFORMAT
Фінансовий контроль |
У залежності від часу проведення |
Залежно від органів здійснюють контроль |
Попередній |
Поточний |
Подальший |
Внутрішній |
Зовнішній |
Схема 1. Форми державного фінансового контролю.
Попередній фінансовий контроль-це контроль, здійснюваний до здійснення фінансових операцій. Він передбачає оцінку фінансової обгрунтованості витрат для запобігання неефективного використання коштів. Прикладом даної форми контролю може служити процес складання бюджетів усіх рівнів на основі прогнозу макроекономічних показників економічного розвитку держави. [42 c.63]
Поточний (оперативний) контроль - це фінансовий контроль, який здійснюється в момент здійснення фінансових операцій. Він виявляє і попереджає про можливі зловживання при отриманні та витрачання коштів. Дана форма контролю сприяє дотриманню фінансової дисципліни і своєчасності здійснення розрахунків. [42 c.64]
Подальший контроль - здійснюється шляхом аналізу звітної фінансової і бухгалтерської документації, призначений для оцінки результатів фінансової діяльності економічний суб'єктів, ефективності здійснення встановленої фінансової стратегії. [42 c.65]
Зовнішній фінансовий контроль здійснюють спеціальні органи, які створені та діють незалежно від виконавчої влади. [42 c.70]
Внутрішній фінансовий контроль здійснюють органи виконавчої влади, створювані самої виконавчої владою. До нього можна віднести і відомчий контроль, що проводиться контрольно-ревізійними відділами міністерств і відомств у підвідомчих організаціях і установах з метою перевірки витрачання бюджетних коштів, виділених за підвідомчому ознакою бюджетної класифікації, а також використання різних видів фінансової допомоги з бюджету. [42 c.75 ]
Таким чином, державний фінансовий контроль являє собою один з видів державного контролю і здійснюється на всіх стадіях фінансової діяльності, тобто в процесі утворення, розподілу (перерозподілу) та використання фондів грошових коштів. Він спрямований на перевірку дотримання фінансового законодавства та доцільності діяльності всіх державних і муніципальних органів влади. [36 c.38]
1.2. Органи, що здійснюють фінансовий контроль в РФ.
Органами фінансового контролю [16с.212девка] називають органи, спеціально створювані для здійснення контрольних повноважень, або органи виконавчої влади, на які поряд зі своїми основними завданнями покладаються контрольні функції у відповідній галузі фінансової сфери. Конкретні повноваження і функції кожного органу встановлюються при його створенні нормативним документом-законом, постановою, положенням про даний органі.
Державний фінансовий контроль здійснюють Рахункова палата Російської Федерації, Контрольне управління Президента Російської Федерації, Федеральна податкова служба, Федеральна митна служба, Центральний Банк Російської Федерації, Федеральна служба фінансово-бюджетного нагляду, Федеральне казначейство, фінансові органи суб'єктів Російської Федерації, головні розпорядники, розпорядники бюджетних коштів . [1 c.266]
Згідно з Бюджетним кодексом РФ Федеральне казначейство здійснює контроль за [1 c.267]:
· Неперевищення лімітів бюджетних зобов'язань, розподілених головними розпорядниками (розпорядниками) коштів федерального бюджету між нижчестоящими розпорядниками та одержувачами коштів федерального бюджету, над затвердженими їм лімітами бюджетних зобов'язань;
· Неперевищення касових видатків, що здійснюються одержувачами коштів федерального бюджету, над доведеними їм лімітами бюджетних зобов'язань;
· Відповідністю змісту проведеної операції кодом бюджетної класифікації Російської Федерації, зазначеному в платіжному документі, представленому у Федеральне казначейство одержувачем коштів федерального бюджету;
· Наявністю в одержувача коштів федерального бюджету документів, що підтверджують виникнення у нього грошових зобов'язань.
З 2004 до основних повноважень Федерального казначейства стали належить також:
v ведення обліку операцій з касового виконання федерального бюджету;
v відкриття та ведення особових рахунків головних розпорядників, розпорядників та одержувачів коштів федерального бюджету
v ведення водного реєстру головних розпорядників, розпорядників та одержувачів коштів федерального бюджету;
v ведення обліку показників зведеної бюджетного розпису федерального бюджету, лімітів бюджетних зобов'язань та їх змін;
v складання та подання до Міністерства фінансів Російської Федерації оперативної інформації та звітність про виконання федерального бюджету, звітність про виконання консолідованого бюджету Російської Федерації;
v здійснення розподілу доходів від сплати федеральних податків і зборів між бюджетами бюджетної системи Російської Федерації відповідно до законодавства Російської Федерації. [3]
Головні розпорядники, розпорядники бюджетних коштів здійснюють фінансовий контроль за використанням бюджетних коштів підвідомчих державних і муніципальних підприємств у частині забезпечення цільового використання та своєчасного повернення бюджетних коштів, а також подання звітності та внесення плати за користування бюджетними коштами. [1 c.269]
Бюджетним кодексом Російської Федерації встановлено, що контрольні та фінансові органи суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень здійснюють фінансовий контроль за операціями з бюджетними коштами головних розпорядників, розпорядників та одержувачів бюджетних коштів відповідних бюджетів, а також за дотриманням одержувачами бюджетних кредитів, бюджетних інвестицій і державних та муніципальних гарантій умов виділення, отримання, цільового використання та повернення бюджетних коштів.
Федеральна служба з фінансово-бюджетного нагляду була створена в 2004р. відповідно до Указу Президента Російської Федерації від 9 березня
Даними нормативними актами встановлено, що Федеральна служба фінансово-бюджетного нагляду є федеральним органом виконавчої влади, що здійснює функції по контролю і нагляду у фінансово-бюджетній сфері, а також функції органу валютного контролю і знаходиться у веденні Міністерства фінансів Російської Федерації.
Федеральна служба фінансово-бюджетного нагляду здійснює свою діяльність безпосередньо через свої територіальні органи, які створює, реорганізовує та ліквідовує в установленому порядку. [1 c.268
Розпорядженням Уряду РФ від 30 липня
Бюджетний кодекс визначив такі основні напрями діяльності Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду:
1. здійснення фінансового контролю за використанням коштів федерального бюджету і коштів державних позабюджетних фондів;
2. здійснення фінансовий контроль за виконанням бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів, які отримують міжбюджетні трансферти з федерального бюджету, в частині вказаних засобів;
Тобто основними функціями Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду є:
1) проведення ревізій та перевірок правомірності та ефективності використання коштів федерального бюджету, коштів державних позабюджетних фондів і матеріальних цінностей, що перебувають у федеральній власності, на території Російської Федерації і за кордоном, а також здійснення таких ревізій і перевірок за мотивованим зверненням керівників правоохоронних органів федерального рівня і керівників правоохоронних органів суб'єктів Російської Федерації;
2) проведення заходів з попередження, виявлення та припинення порушень законодавства Російської Федерації у фінансово-бюджетній сфері;
3) здійснення нагляду за виконанням законодавства Російської Федерації про фінансово-бюджетному контролі і нагляді органами фінансового контролю федеральних органів виконавчої влади, органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування;
4) здійснення в межах своєї компетенції контролю за відповідністю проводяться в Російській Федерації резидентами і нерезидентами (крім кредитних організацій і валютних бірж) валютних операцій законодавству Російської Федерації, з умовами ліцензій та дозволів, а також за дотриманням ними вимог актів органів валютного регулювання і валютного контролю;
5) організація з участю агентів валютного контролю, правоохоронних, контролюючих та інших федеральних органів виконавчої влади перевірок повноти та правильності обліку та звітності за валютними операціями, а також по операціях нерезидентів, здійснюваним у валюті Російської Федерації;
6) організація формування та ведення єдиної інформаційної системи контролю та нагляду у фінансово-бюджетній сфері.
Система органів державного фінансового контролю Російської Федерації досить велика. Взаємодія між органами проходить на самих різних рівнях і стадіях контрольно-ревізійної діяльності.
Контроль за цільовим використанням бюджетних коштів в Російській Федерації здійснюють кілька органів: Рахункова палата Російської Федерації, Федеральне казначейство, Федеральна служба фінансово-бюджетного нагляду, головні розпорядники бюджетних коштів, в рамках підвідомчих їм розпорядників та одержувачів бюджетних коштів. Крім них проводити перевірки місцевих бюджетів - одержувачів міжбюджетних трансфертів з бюджету суб'єкта РФ може контрольний орган, створений законодавчим (представницьким) органом суб'єкта РФ, фінансовий орган суб'єкта РФ і (або) інший орган, уповноважений виконавчою владою регіону [1 c.265].
Контроль за цільовим використанням бюджетних коштів можна представити у вигляді такої схеми.
SHAPE \ * MERGEFORMAT
Звіт про роботу |
Попередній І поточний контроль |
Рахункова палата Російської Федерації |
Федеральна служба фінансово-бюджетного нагляду |
Федеральне Казначейство |
Попередній і наступний контроль |
Подальший контроль |
Схема 2. Система органів, які здійснюють контроль за цільовим використанням бюджетних коштів
Як видно зі схеми, Бюджетний кодекс передав функції з проведення поточного контролю за цільовим використанням бюджетних коштів в руки Федерального казначейства.
Рахункова палата РФ і Федеральна служба фінансово-бюджетного нагляду мають право проводити перевірки одержувачів коштів федерального бюджету, а також бюджетів суб'єктів РФ і місцевих бюджетів - одержувачів міжбюджетних трансфертів з федерального бюджету. [7]
Наступний вид контролю, здійснення якого входить у функції Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду-це валютний контроль.
У контролі за дотриманням валютного законодавства задіяні в першу чергу:
Центральний Банк Російської Федерації.;
Федеральна служба фінансово-бюджетного нагляду;
Федеральна служба з фінансового моніторингу;
Федеральна податкова служба;
Федеральна митна служба.
Федеральна служба фінансово-бюджетного нагляду в межах своїх повноважень, встановлених законодавством здійснює контроль за проведенням операцій за рахунками резидентів і нерезидентів відповідно до Федеральним законом № 173-ФЗ «Про валютне регулювання та валютний контроль» 10.12.2003.
Федеральна служба з фінансового моніторингу в межах своїх повноважень, встановлених законодавством, здійснює контроль за переводити іноземної валюти з рахунків, відкритих в комерційних банках. Взаємодія Федеральної служби з фінансового моніторингу та Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду відбувається у зв'язку з проведенням операцій з переведення в готівку валюти. Варто також відзначити, що саме ці дві федеральні служби в першу чергу висловилися проти прийняття Федерального закону про обмін валют без пред'явлення засвідчує особу, який розглядався Державною Думою Російської Федерації у 2005 році [28 c.168].
Федеральна податкова служба займає ключову роль у системі валютного контролю. Будь-яка організація-резидент або нерезидент, що відкриває валютний рахунок зобов'язана повідомити про це в податкові органи. Саме Федеральна податкова служба направляє у Федеральну службу фінансово-бюджетного нагляду інформацію про резидентів, які відкрили валютні рахунки в комерційних організаціях [28 c.177].
У серпні 2005р. Федеральна митна служба і Федеральна служба фінансово-бюджетного нагляду уклали угоду № 01-06/28509. Дана угода була укладена з метою забезпечення ефективності контролю за дотриманням резидентами і нерезидентами актів валютного законодавства Російської Федерації та актів органів валютного регулювання. У тексті цієї угоди пропонується організувати взаємодію Федеральної митної служби з територіальними управліннями Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду. [21]
В угоді пропонується забезпечити щоквартальне напрямок Федеральною службою фінансово-бюджетного нагляду у Федеральну митну службу Росії інформацію про результати розгляду справ про адміністративні правопорушення, порушених митними органами. Дана інформація, у свою чергу, буде направлятися в регіональні митні управління та митниці, безпосередньо підлеглі Федеральній митній службі Росії.
З 2006 року в повноваження Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду входить контроль за проведенням державних закупівель, здійснюваними бюджетними установами. Урядом РФ було розроблено наступне розмежування повноважень між федеральними органами виконавчої влади [6].
На етапі до укладання державного контракту, тобто контроль за правильністю розміщення замовлення, за обгрунтованістю виставлених у замовленні лотів і їх кількості, контроль за тим, щоб торги були дійсно відкритими для всіх бажаючих-контроль за всім цим буде вести Федеральна антимонопольна служба.
Федеральна служба фінансово-бюджетного нагляду в межах своїх повноважень буде здійснювати контроль за цільовим витрачанням коштів за укладеним державним контрактом. Федеральне казначейство в системі державних торгів є уповноваженим службою з ведення реєстру державних контрактів. Також Федеральне казначейство забезпечує замовника торгів необхідними фінансовими ресурсами в межах лімітів бюджетних зобов'язань, наданих замовнику. Ця система трьох відомств на думку фахівців забезпечує досить повний контроль за системою державних закупівель.
Таким чином, Федеральна служба фінансово-бюджетного нагляду займає ключове положення в системі органів державного фінансового контролю. Вона здійснює контроль за цільовим та ефективним витрачанням коштів федерального бюджету, а також бюджетів суб'єктів Російської Федерації та бюджетів муніципальних утворень. Також вона здійснює в межах своєї компетенції діяльність у сферах валютного контролю та державних закупівель [20].
Глава 2. Методика та результати діяльності Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду та її територіального управління в Калузькій області в 2004-2006рр.
2.1 Методика проведення контрольних заходів у бюджетних установах за цільовим та ефективним використанням коштів федерального бюджету
Як вже було сказано вище, метою ревізії бюджетних установ є «здійснення контролю за дотриманням законодавства Російської Федерації при здійсненні організацією господарських і фінансових операцій, їх обгрунтованістю, наявністю і рухом майна і зобов'язаннями, використанням матеріальних і трудових ресурсів відповідно до затверджених норм, нормативами і кошторисами ».
Методика проведення ревізії, проведеної Федеральною службою з фінансово-бюджетного нагляду та її територіальними управліннями заснована на післяопераційному підході з використанням дедуктивного методу (від загального-до приватного).
Основним джерелом перевірки фінансових потоків, здійснюваних будь-яким юридичною особою, в тому числі і державним, є бухгалтерський облік.
Перевірка стану бухгалтерського обліку та звітності
При виконанні перевірки бухгалтерського обліку і звітності, зазвичай виконуються три етапи:
1) вивчення локальних актів, що регламентують бухгалтерський облік;
2) перевірка відповідності бухгалтерського обліку та звітності діючої нормативно-правовій базі;
3) аналіз звітності по складу і змісту.
При виконанні процедури вивчення локальних актів, що регламентують бухгалтерський облік, в першу чергу контролер вивчає наказ про облікову політику бюджетної установи. Наказом про облікову політику повинні бути визначені варіанти обліку та оцінки об'єктів обліку, за яким дозволено варіантність, а також форма, техніка ведення та організація бухгалтерського обліку виходячи з особливостей діяльності державної структури.
Оскільки п. 12 Інструкції 26н визначено, що представлення первинних облікових документів у бухгалтерію регламентується графіком документообігу, перевіряється графік документообігу. У разі його відсутності, відзначається порушення в акті ревізії.
Далі слід перевірка відповідності бухгалтерського обліку та звітності діючої нормативно-правовій базі.
При перевірці стану бухгалтерського обліку та звітності з виконання бюджету з'ясується:
1) наявність затверджених у встановленому порядку кошторисів доходів і видатків та чи є підстави для внесення змін до цих кошторису;
2) чи виконуються головним бухгалтером (керівником бухгалтерської служби) обов'язки, покладені Положенням про головних бухгалтерів, з організації бухгалтерського обліку та контролю за забезпеченням збереження грошових коштів
і матеріальних цінностей;
3) чи своєчасно подаються бухгалтерії всі необхідні для бухгалтерського обліку та контролю документи і відомості;
4) чи ведуться всі передбачені інструкціями і вказівками Міністерства фінансів РФ облікові регістри, правильність, своєчасність і акуратність записів операцій в цих регістрах;
5) відповідність залишків на початок року в облікових регістрах даними за попередній рік; виведені чи підсумки оборотів за місяць і у відповідних випадках - з початку року, а також залишки по відповідних субрахунках;
6) складаються чи для контролю за правильністю бухгалтерських записів по рахунках синтетичного і аналітичного обліку оборотні відомості по кожній групі аналітичних рахунків, що об'єднуються відповідним синтетичним рахунком щомісяця, а за основними засобами, малоцінних предметів щоквартально;
7) наявність справжніх документів, своєчасність та правильність складання, оформлення та відповідність їх встановленим формам:
8) чи дотримується встановлений порядок виправлення помилок у первинних документах, що надходять до бухгалтерії, в облікових регістрах, а також машинограмах;
9) чи правильно оформлені і складені меморіальні ордери та накопичувальні відомості;
10) чи відповідають підсумки залишків по кожній групі аналітичних рахунків оборотних відомостей підсумками залишках цих субрахунків книги «Журнал-головна» та показниками фінансової звітності.
11) чи виконуються пропозиції за результатами попередніх перевірок стану бухгалтерського обліку та звітності;
12) чи дотримуються встановлені правила зберігання в бухгалтерії первинних документів, облікових регістрів та інших бухгалтерських документів поточного року і за минулі роки до передачі їх в архів:
При аналізі звітності за складом та змістом необхідно встановити:
· Правильність складання звітності в обсягах та за формами, встановленими Міністерством фінансів РФ;
· Правильність і повноту заповнення показників, передбачених у формах звітності, узгодженість взаємозалежних показників, наведених в окремих формах, між собою і з балансом, а також правильність арифметичних підрахунків;
· Відповідність даних, наведених у формах звітності про виконання кошторисів витрат, даним синтетичного та аналітичного обліку, планових показників - затверджених кошторисів з урахуванням всіх змін, оформлених у встановленому порядку, а показників по мережі, штатах і контингентах-фактичним станом на звітну дату;
· Своєчасність подання звітності головному розпоряднику бюджетних коштів.
Джерелами інформації для проведення аналізу звітності є наступні:
Баланс виконання кошторису доходів і витрат - ф. 1 з довідкою про рух сум фінансування з бюджету;
Баланс виконання кошторису доходів і витрат з позабюджетних джерел - ф. 1-1;
Звіт про виконання кошторису доходів і витрат за бюджетними коштами - ф. 2
Звіт про виконання кошторису доходів і витрат з позабюджетних джерел - ф.4
Звіт про рух основних засобів - ф. 5
Звіт про рух матеріальних запасів - ф. 6
Аналіз виконання кошторису доходів і витрат дозволяє з великим ступенем ймовірності виявити нецільове витрачання коштів федерального бюджету. Для того, щоб з'ясувати причину відхилень, перевіряється порядок формування витрат.
Перевірка операцій з основними засобами, матеріальними запасами
При перевірці надходження і збереження основних засобів та матеріальних запасів перевіряється:
1) кількість матеріальних цінностей, що знаходяться на відповідальному зберіганні осіб, призначених наказом керівника установи; наявність письмових договорів про повну індивідуальну матеріальну відповідальність відповідно до діючого порядку;
2) дотримання порядку видачі та обліку довіреностей на одержання матеріальних цінностей;
3) правильність ведення обліку матеріальних цінностей і оформлення документів з приймання і видачі цих цінностей зі складу; здійснення контролю за надходженням матеріальних цінностей, що знаходяться на складі;
4) своєчасність і повнота оприбуткування матеріальних цінностей, що надійшли в порядку централізованого постачання за рахунок коштів бюджету, і дотримання порядку обліку цих цінностей;
5) подання до бухгалтерії документів матеріально відповідальними особами у встановлені для них терміни;
6) своєчасність проведення інвентаризації основних засобів та матеріальних запасів.
Далі перевіряється законність списання та вибуття основних засобів та матеріальних запасів (правильність складання та оформлення накопичувальних відомостей з вибуття та переміщення основних засобів, матеріальних запасів, по витраті матеріалів, а також списання палива, пального, мастильних та інших матеріалів, малоцінних предметів).
Перевірка розрахункових операцій
Цей етап проведення ревізії є найбільш трудомістким і, як правило розподіляється між кількома ревізорами.
При перевірці розрахункових операцій з виплат з каси виконуються наступні перевірочні процедури:
1) перевірка дотримання діючих Правил ведення касових операцій;
2) перевірка по операціях, пов'язаних з прийомом і видачею з каси різних грошових документів (оплачені талони на бензин і масла, талони на харчування, отримані повідомлення на поштові перекази та ін), правильність їх оформлення;
3) перевірка правильності ведення накопичувальних відомостей за касовими операціями;
4) перевірка дотримання цільового призначення виплат з каси.
При виявленні сум нецільового витрачання коштів федерального бюджету за касовими операціями, слід занести їх до реєстру виявлених фінансових порушень.
Перевірка розрахункових операцій з підзвітними особами
При перевірці розрахункових операцій з підзвітними особами ревізор здійснює такі перевірочні процедури:
1) Перевірка документів, що регламентують порядок видачі та повернення підзвітних сум.
2) Перевірка відповідності осіб, які отримують готівку з каси на господарсько-операційні витрати, переліку осіб, які мають на це право. Перевірка випадків видачі коштів особам, які є працівниками установи, за відсутності укладених з ними договорів.
3) Перевірка отримання під звіт грошових коштів працівниками, які не відзвітували за раніше отриманими авансами.
4) Перевірка відповідності фактичного використання підзвітних сум цілям, на які вони були видані.
5) Перевірка авансових звітів з витрат на відрядження.
6) Перевірка авансових звітів щодо купівлі основних засобів, матеріально-виробничих запасів.
7) Перевірка авансових звітів щодо купівлі ПММ (для поточної заправки автомобілів).
8) Перевірка авансових звітів з оплати товарів (робіт, послуг).
9) Перевірка авансових звітів по представницьких витрат.
Перевірка розрахункових операцій з оплати праці
Даний етап перевірки складається з кількох перевірочних процедур:
1) Перевірка правильності нарахування заробітної плати робітникам і службовцям штатного персоналу та на оплату праці осіб, які не перебувають у штаті даної установи, премій, допомоги по тимчасовій непрацездатності та по догляду за дитиною до досягнення нею віку півтора року, своєчасність виплати зазначених сум; правильність оформлення платіжних і розрахунково-платіжних відомостей;
2) Перевірка наявності на відомостях дозволу на виплату заробітної плати, підписаних керівником установи і головним бухгалтером; чи ведуться особові рахунки для отримання відомостей про заробітну плату;
3) Перевірка правильності оформлення необхідних для нарахування заробітної плати документів (накази по установі про прийом, звільнення і переміщення працівників відповідно до затверджених штатами і ставками заробітної плати, табелі обліку використання робочого часу та ін), при цьому зазначається що спрямування коштів на виплату необгрунтовано нарахованої заробітної плати, премій та інших видів грошової винагороди до внесення відповідних змін до бюджетного законодавства не кваліфікується як нецільове використання бюджетних коштів;
4) Перевірка своєчасності і правильності відображення в обліку сум заробітної плати робітників і службовців, не отриманих протягом встановленого терміну, а також виплачених депонентської сум;
5) Перевірка за безготівковим перерахуванням своєчасності і правильності відображення в обліку сум, утриманих із заробітної плати за виконавчими листами та іншими документами, а також своєчасність розрахунків за цими утримань.
Перевірка розрахункових операцій зі сторонніми юридичними та фізичними особами
При даній перевірці ревізор здійснює такі контрольні операції:
1) Перевірити причини утворення дебіторської і кредиторської заборгованості; терміни виникнення заборгованості по кожному дебітору і кредитору, реальність дебіторської і кредиторської заборгованості і які заходи приймалися до її стягнення (погашення).
При цьому слід мати на увазі, що суми кредиторської і депонентської заборгованості, яка значиться на балансі, за якими минув термін позовної давності, підлягають внеску в дохід відповідного бюджету, а суми дебіторської заборгованості, за якими минув термін позовної давності, списуються з дозволу керівника установи на зменшення фінансування;
2) Далі перевіряється факт проведення взаємних звірок розрахунків з установами та організаціями, правильність ведення обліку цих розрахунків;
3) При закупівлі за рахунок коштів федерального бюджету товарів, робіт і послуг на суму понад 200 000 руб. перевіряється дотримання процедури укладення державних контрактів на конкурсній основі;
4) Далі перевіряється наявність авансових платежів. Авансові платежі згідно з укладеними договорами на поставку товарів, робіт, послуг не повинні перевищувати 20% від суми договору. Але спрямування бюджетних коштів на непередбачену договорами передоплату робіт і послуг до внесення відповідних змін до бюджетного законодавства не кваліфікується як нецільове використання бюджетних коштів.
Перевірка позабюджетної діяльності
Перш за все необхідно перевірити забезпечення окремого обліку операцій з бюджетними коштами і коштами, отриманими за рахунок позабюджетних джерел.
Відповідно до п.2 Ст. 298 ДК РФ якщо відповідно до установчих документів бюджетній установі надано право здійснювати приносить доходи діяльність, то доходи, отримані від такої діяльності, і придбане за рахунок цих доходів майно вступають у самостійне розпорядження установи і враховуються на окремому балансі. Але в той же час цей баланс за позабюджетної діяльності є складовою частиною балансу установи як юридичної особи. Тому звітність за позабюджетної діяльності перевіряється аналогічно бюджетної звітності.
При аналізі виконання кошторису доходів і витрат перевіряється правильність утворення таких засобів, наявність затвердженого кошторису, чи не було випадків використання коштів на витрати, передбачені кошторисом по бюджету, або бюджетних коштів на заходи, передбачені за рахунок коштів від підприємницької діяльності.
Аналіз відхилень позабюджетних витрат від кошторисних призначень аналогічний аналізу відхилень звітності за бюджетними коштами.
Після проведення всіх перерахованих вище заходів співробітники Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду, на підставі отриманих результатів складають акт проведених контрольних заходів.
2.2 Порядок оформлення матеріалів перевірок за цільовим та ефективним використанням коштів федерального бюджету.
Результати ревізії оформляються актом, який підписується керівником ревізійної групи, а при необхідності і членами ревізійної групи, керівником та головним бухгалтером ревізується.
Один примірник оформленого акта ревізії, підписаного керівником ревізійної групи, вручається керівнику ревізується під розпис в одержанні із зазначенням дати отримання.
На прохання керівника або головного бухгалтера ревізується за погодженням з керівником ревізійної групи може бути встановлено термін до 5 робочих днів, відведений для ознайомлення з актом ревізії та його підписання.
За наявності заперечень чи зауважень по акту підписують його посадові особи ревізується роблять про це застереження перед своїм підписом і одночасно представляють керівнику ревізійної групи письмові заперечення чи зауваження, які долучаються до матеріалів ревізії і є їх невід'ємною частиною.
Керівник ревізійної групи в термін до 5 робочих днів зобов'язаний перевірити обгрунтованість викладених заперечень або зауважень і дати по ним письмові висновки, які після розгляду та затвердження керівником Територіального управління Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду направляються в ревізується і долучаються до матеріалів ревізії.
При відсутності можливості формування аргументованого висновку керівник Територіального управління Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду або його заступник направляє запит для роз'яснень до відповідних підрозділів Міністерства фінансів Російської Федерації.
У разі відмови посадових осіб ревізується підписати або отримати акт ревізії керівник ревізійної групи в кінці акта проводить запис про їх ознайомлення з актом і відмову від підпису або отримання акта.
У цьому разі акт ревізії може бути направлений ревізується поштою або іншим способом, що свідчить про дату його отримання. При цьому до примірника акта, що залишається на зберіганні в Територіальному управлінні Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду, додаються документи, що підтверджують факт відправлення чи іншого способу передачі акта.
Акт ревізії складається з вступної та описової частин.
Вступна частина акта ревізії містить наступну інформацію:
· Найменування теми ревізії;
· Дату та місце складання акта ревізії;
· Ким і на якій підставі проведена ревізія (номер і дата посвідчення, а також вказівку на плановий характер ревізії або посилання на завдання);
· Період, що перевірявся і терміни проведення ревізії;
· Повне найменування та реквізити організації, ідентифікаційний номер платника податків (ІПН);
· Відомча приналежність і найменування вищестоящої організації;
· Основні цілі і види діяльності організації;
· Наявні в організації ліцензії на здійснення окремих видів діяльності;
· Перелік і реквізити всіх рахунків у кредитних установах, включаючи депозитні, а також особові рахунки, відкриті в органах федерального казначейства;
· Інформацію про те, хто в період, що перевірявся мав право першого підпису в організації і хто був головним бухгалтером
· Ким і коли проводилась попередня ревізія, що зроблено в організації за минулий період щодо усунення нею виявлених недоліків і порушень.
Вступна частина акта ревізії може містити й іншу необхідну інформацію, що відноситься до предмету ревізії.
Описова частина акта ревізії повинна складатися з розділів відповідно з питаннями, зазначеними у програмі ревізії.
В акті ревізії ревізори повинні дотримуватися об'єктивності та обгрунтованість, чіткість, лаконічність, доступність і системність викладу.
Результати ревізії викладаються в акті на основі перевірених даних і фактів, підтверджених наявними в ревізується та інших організаціях документами, результатами проведених зустрічних перевірок і процедур фактичного контролю, інших ревізійних дій, висновків фахівців та експертів, пояснень посадових і матеріально відповідальних осіб.
Опис фактів порушень, виявлених в ході ревізії, повинен містити наступну обов'язкову інформацію: які законодавчі, інші нормативні правові акти або їх окремі положення порушені, ким, за який період, коли і в чому виразилися порушення, розмір документально підтвердженого збитку та інші наслідки цих порушень .
В акті ревізії не допускається включення різного роду висновків, припущень і фактів, не підтверджених документами або результатами перевірок, відомостей з матеріалів правоохоронних органів і посилань на свідчення, дані слідчим органам.
В акті ревізії не повинна даватися правова та морально - етична оцінка дій посадових і матеріально відповідальних осіб ревізується кваліфікувати їх вчинки, наміри та цілі.
Дані про факти порушення формуються в реєстрі виявлених порушень (таблиця 1).
Таблиця 1
Форма реєстру фактів виявлених порушень
| № п / п | Факт фінансового порушення | Первинний документ, що підтверджує факт фінансового порушення | Порушений нормативно-правовий акт | |||||||
| сутність порушення | вид порушення | сума, УРАХУВАННЯМ | найменування | дата | номер | найменування | дата | номер | ст.п. | |
Проміжний акт підписується учасником ревізійної групи, відповідальним за перевірку конкретного питання програми ревізії, та відповідними посадовими і матеріально відповідальними особами ревізується.
Факти, викладені в проміжному акті, включаються в акт ревізії.
Матеріали ревізії складаються з акта ревізії та належно оформлених додатків до нього, на які є посилання в акті ревізії (документи, копії документів, зведені довідки, пояснення посадових і матеріально відповідальних осіб тощо).
Матеріали ревізії подаються керівнику Територіального управління Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду у строк не пізніше 3 робочих днів після підписання його в ревізується. На останній сторінці акта ревізії керівником Територіального управління Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду або уповноваженим ним на те особою робиться відмітка: "Матеріали ревізії прийняті", вказується дата і їм підписується.
Матеріали кожної ревізії в діловодстві Територіального управління Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду повинні складати окрему справу з відповідним індексом, номером, найменуванням та кількістю томів цієї справи.
Керівник Територіального управління Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду за представленими матеріалами ревізії в термін не більше 10 календарних днів визначає порядок реалізації матеріалів ревізії.
За результатами проведеної ревізії керівник Територіальному управлінні Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду направляє керівнику перевіреної організації подання для вжиття заходів по припиненню виявлених порушень, відшкодування завданих державі збитків та притягнення до відповідальності винних осіб.
Результати ревізії, проведеної відповідно до Плану контрольної роботи Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду, рішеннями колегії та наказами Міністерства фінансів Російської Федерації, дорученнями керівництва Міністерства фінансів Російської Федерації, узагальнюються Федеральною службою фінансово-бюджетного нагляду і письмово доповідаються керівництву Міністерства фінансів Російської Федерації разом з пропозиціями щодо вжиття заходів, що входять до компетенції Міністерства фінансів Російської Федерації, спрямованих на усунення виявлених порушень та відшкодування виявленого збитку.
Результати ревізії, проведеної за вмотивованим постановам, вимогам правоохоронних органів або за зверненнями органів державної влади суб'єктів Російської Федерації або органів місцевого самоврядування відповідно до законодавства, доповідаються цим органам керівником Територіального управління Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду разом з пропозиціями щодо вжиття заходів, спрямованих на усунення виявлених порушень та відшкодування збитків. При необхідності цим органів направляються також і матеріали ревізії.
Матеріали ревізії, проведеної за вмотивованим постановам, вимогам правоохоронних органів, передаються їм в установленому порядку. При цьому в справах Територіального управління Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду повинні бути залишені копії: акта ревізії, пояснень посадових осіб перевіреної організації, винних у виявлених ревізією порушеннях, документів, що підтверджують ці порушення.
До правоохоронних органів можуть бути спрямовані також і матеріали ревізій, проведених без попередньо винесених ними мотивованих постанов, в ході яких були виявлені порушення фінансової дисципліни, недостачі грошових коштів і матеріальних цінностей, які є у відповідності з чинним законодавством Російської Федерації підставою для реалізації матеріалів ревізії в установленому порядку.
Результати ревізії керівником Територіального управління Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду в необхідних випадках повідомляються вищестоящої організації або органу, що здійснює загальне керівництво діяльністю ревізується, для вжиття заходів.
Територіальне управління Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду забезпечує контроль за ходом реалізації матеріалів ревізії і при потребі вживає інші передбачені законодавством Російської Федерації заходи для усунення виявлених порушень та відшкодування заподіяної шкоди.
Територіальне управління Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду систематично вивчає та узагальнює матеріали ревізій і на основі цього в необхідних випадках вносить пропозиції про вдосконалення системи державного фінансового контролю, доповнення, зміни, перегляд діючих в Російській Федерації законодавчих та інших нормативних правових актів.
2.3 Підсумки роботи територіального управління Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду в Калузькій області
Кількість проведених ревізій та перевірок у 2006р. склало 281 перевірок бюджетних установ. Аналізуючи додаток 1 можна помітити, що кількість перевірок у 2005р склало 347, а в 2004р 448. Тобто кількість перевірок у 2006р. зменшилась по відношенню до 2005р. на 19%,. Це пов'язано в першу чергу з адміністративним реформуванням. Також посилення контролю за використанням бюджетних коштів у 2006 призвело до збільшення обсягу перевірок і збільшення їх тривалості, що призвело до скорочення кількості перевірок. Реформування бюджетного процесу, який розпочався в 2005 році, переклав основну відповідальність з контролю за використанням бюджетних коштів на Головних розпорядників бюджетних коштів, які тепер не тільки доводять ліміти бюджетних зобов'язань до Федерального казначейства, але і розподіляють отримані кошти між одержувачами згідно з лімітами.
У 2006р. Головних розпорядників бюджетних коштів перевіряли не тільки на предмет цільового використання бюджетних коштів, а й оцінювали ефективність вироблених ними витрат. Несумлінним розпорядникам бюджетних коштів після виявлення факту порушення може бути пред'явлено не тільки адміністративне стягнення, але і тепер у КК діє стаття, що передбачає кримінальне покарання посадових осіб за нецільове витрачання бюджетних коштів і коштів державних позабюджетних фондів.
Аналізуючи табл.1 (дод.1) можна зробити наступні висновки.
У 2004р. кількість перевірок в результаті, яких були виявлені фінансові порушення, склало 158 перевірок. У 2005р. їх кількість зменшилася до 103 перевірок, а в 2006р. кількість таких перевірок скоротилося до 90
Якщо проаналізувати якість роботи одержувачів бюджетних коштів, то ситуація не найпривабливіша. Кожна третя перевірка в 2004р. виявила порушення. У
Суми виявлених порушень склали 210884 тис. руб. в 2004р., 449770 тис.руб. у 2005 році, 428365тис.руб. в 2006 році. Зростання за аналізований період - в 2 рази.
У
У результаті проведених заходів з виявлення порушень було стягнуто:
в 2004р. - 87847 тис.руб;
у 2005 - 22236 тис.руб;
у 2006 - 105845 тис.руб.
Як показала практика роботи, ряд головних розпорядників та бюджетополучателей виявилися не готові до нового порядку, який набув чинності в 2005р, про перехід на єдиний казначейський рахунок і цифри це наочно показують.
Також продовжує мати місце нецільове використання коштів. У 2006 р. було стягнуто штрафів за нецільове використання бюджетних коштів на суму 305 тис. руб.
Контрольні функції територіального управління Росфіннадзор області здійснювалися в основному у формі наступного контролю за цільовим використанням федеральних коштів. Протягом останніх трьох років було усунуто порушень у використанні установами коштів федерального бюджету не за цільовим призначенням на суму понад 85716 тис. рублів.
До недержавним (комерційним) структурам, що використовують бюджетні кошти (такі організації діють у сферах будівництва, охорони здоров'я, освіти), у разі порушень також можуть бути застосовані заходи адміністративного впливу. Якщо раніше при нецільовому використанні коштів компанії загрожувала відповідальність лише як юридичній особі в цілому, то тепер посадові особи будуть відповідати особисто. За новими нормами КпАП, санкції загрожують конкретно тим, хто ставить підпис під документом.
Також у 2006 Росфіннадзор проводив політику зближення з іншими контрольними органами. Взаємодія вже принесло результат: з Рахунковою палатою створено уніфікований класифікатор бюджетних порушень.
Проаналізувавши дані можна зробити висновки, що, незважаючи на скорочення кількості перевірок, їх якість і «коефіцієнт віддачі» збільшився. Усі також існує проблема нецільового використання бюджетних коштів, про небажання юридичних і фізичних осіб своєчасно і в повному обсязі сплачувати податки.
Також звіти про результати роботи Територіального управління Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду в Калузькій області табл. 1 (дод.1) позабюджетні фонди, у неправомірному витрачанні грошових коштів і матеріальних ресурсів, порушення порядку організації і ведення бухгалтерського обліку та інших порушеннях фінансової дисципліни.
Глава 3. Шляхи підвищення ефективності контрольної роботи Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду в регіонах.
3.1 Проблеми та недоліки організації державного фінансового контролю в Російській Федерації
У ході соціально-економічних перетворень кінця 80-х-початку 90-их років система державного контролю в країні була за багатьма напрямками зруйнована. Ослаблена частково і ліквідовано відомчий контроль, ліквідована форма громадського контролю за раціональним і ефективним використанням матеріальних і фінансових ресурсів. Потреба в ефективному контролі викликається і тим обставиною, що контроль забезпечує необхідну в економіці зворотний зв'язок, систематичну звірку планів і фактичних результатів, що є необхідною умовою прийняття правильних управлінських рішень як на рівні управління державою так і на регіональному рівні.
В даний час досить широко обговорюється проблема створення базового закону про державний контроль. При розробці даного закону необхідно враховувати не тільки теоретичні основи державного контролю, але і нові управлінські технології. Необхідно підійти до вирішення проблеми створення ефективної системи державного контролю з урахуванням теорії державного контролю, сучасного стану державного апарату управління і сучасних інформаційних технологій.
У Росії існує дуже багато проблем, які вирішуються з використанням механізмів контролю.
Про недоліки діючої системи державного контролю можна багато говорити. Аналіз провалених програм, не виконує, законів, а таких дуже багато, показує, що в цих програмах і законах забували про реальний стан механізму контролю виконання. Тому самим вірною ознакою того, що чергова нова програма і новий закон будуть виконані не повністю, є відсутність у них механізму контролю виконання, адекватного поставленим в законі завданням.
Багато фахівців вважають, що незабаром нас чекає новий економічний і політична криза, одним з причин яких є відсутність творчої системи державного контролю, а також перешкоджанням створення такої системи з боку зацікавлених сил.
Фахівці вважають, що, незважаючи на реформування бюджетної системи, існуюча система численних контрольних органів, які дублюють один одного - неефективна. Ця система найчастіше орієнтована на минуле, не відповідає за конкретні результати. Контрольні органи і зокрема Федеральна служба фінансово-бюджетного нагляду, працюють старими методами, намагаються контролювати компанії, що працюють новими методами і вкладають величезні гроші в свою модернізацію. Такий контроль заздалегідь приречений, він не творчий. Причина цього: довільний, вибірковий, суб'єктивний, замовний характер процесу вибору об'єкта для контролю. Всі проконтролювати система фізично не може.
Контрольні органи мають можливостями на законній основі зібрати інформацію проти будь-якого чиновника, проти будь-якої комерційної структури. У цьому сенсі контрольні органи є не лише складовою частиною технологічного процесу управління державою, але й ефективним інструментом економічної боротьби. У цій подвійності державного контролю полягає сила контролю як інструменту управління, і біда контролю, оскільки його постійне використання в якості інструменту економічної боротьби заважає, гальмує його розвиток, як частини технологічного процесу управління.
Більшість існуючих контрольних органів використовує тільки метод наступного контролю, тобто будь-яке подія вже відбулася, допущені порушення, ресурси витрачені, час згаяно, і тільки після цього контрольні органи вивчають проблему і пропонують заходи покарання. Контрольні органи не відповідають за конкретні результати. Створення ж науково обгрунтованої системи державного контролю дозволить вирішити велику економічну проблему-перетворити формальний контроль у творчий контроль. У зв'язку з вищесказаним, основною метою органів державного управління на даному етапі має стати побудова творчої системи державного контролю.
У системах управління механізм контролю являє собою форму реалізації механізму зворотного зв'язку. Управляти-значить діяти цілеспрямовано, прагнути досягти певної мети. Складовою частиною механізму управління є зворотній зв'язок між об'єктом і суб'єктом управління, за допомогою якої доводиться інформація про стан об'єкта управління.
Механізми контролю діють між підприємствами, всередині підприємств, всередині органів управління, між органами управління, тобто на всіх етапах, у всіх підсистемах життя суспільства. Від ефективності дії механізмів контролю багато в чому залежить ефективність функціонування держави та економіки. Усім цим і визначається ключове місце контролю в системі управління.
У Росії вживаються заходи щодо створення системи державного контролю поки недостатні. Розпорядженням Уряду Росії була створена робоча група з розробки пропозицій про перегляд системи державного контролю та забезпеченні створення спеціалізованих контрольних інстанцій, проектів концепції системи державного контролю в РФ і федерального закону про державний контроль у РФ, а також проекту доповіді Президентові РФ. Поки концепція системи державного контролю, яка відповідає назрілим завданням Росії, не створена. Державна Дума Росії також мало приділяє уваги питанню створення системи вищого державного контролю.
Творча система державного контролю повинна бути створена не на старих принципах, на яких діяв Комітет народного контролю СРСР. До цих пір в основному на цих принципах з усіма перерахованими вище недоліками діють Рахункова палата Росії, Федеральна служба фінансово-бюджетного нагляду, контрольно-наглядові органи Центрального банку Росії, відомчі контрольні органи і служби.
Ця система повинна базуватися на наступних принципах:
· Процесний підхід з використанням інформаційних технологій, а не структурний з орієнтацією на завдання;
· Запровадити контроль у процеси управління;
· Фyнкціoнaльнocть - відповідальність контролю за конкретний процес і результат;
· Стиль поведінки людей в контрольних ситуаціях;
· Орієнтованість контролю на майбутнє, а не на минуле;
· Кoнцeптyaльнocть контролю, тобто контроль всього процесу управління, а не окремих його частин.
Концепція творчого державного контролю повинна базуватися на процесному, а не функціонально-структурному підході. Чинна ж система органів державного управління до цих пір побудована на застарілому функціонально-структурному підході, а контрольна система як частина цієї системи, копіює її недоліки.
Наприклад, у бізнесі, в сучасних системах управління і контролю застосовують процесний підхід у поєднанні з інформаційними технологіями. Системи управління і контролю шикуються не навколо функцій і структур управління, а довкола процесів.
Тому використання процесного підходу замість функціонально-структурного підходу в управлінні є абсолютним пріоритетом. Цей підхід означає, що систему контролю в державній системі необхідно вибудовувати не навколо діючих органів державного управління та обов'язкового включення останніх у контроль процесів, а навколо виявлених і перепроектований цілісних процесів управління на принципах реінжинірингу. З точки зору процесного підходу можна виділити на рівні Уряду Росії наступні ключові процеси: гроші, інформація і кадри.
В даний час якість бюджетного контролю залишається на вкрай низькому рівні. Відповідно до законодавства контрольні органи основну увагу звертають на відповідність виконання бюджету закладеним до закону показниками. Такий контроль, по суті є формальним. Фінансові та контрольні органи не в змозі дати оцінку дійсної ефективності та продуктивності бюджетних витрат по кожному бюджетополучателі, оскільки їм не вистачає концептуальних, матеріальних і професійних ресурсів. Модернізація діяльності Федерального казначейства Росії при правильному концептуальному підході та використанні інформаційних технологій вже підвищило якість бюджетного контролю. Контрольна структура буде вибудовуватися навколо фінансових процесів, а не навколо органів, які хотіли б взяти участь у процесі державного фінансового контролю.
Інформаційні технології дозволяють вбудовувати механізми контролю в процеси управління без залучення людини-контролера. Вбудовані механізми контролю дозволяють контролювати 100% об'єктів контролю з належною якістю. Методи вбудованого контролю можна використовувати для автоматизації контролю державного бюджету. Так можливо вирішити проблему «людського чинника».
Контрольні органи повинні видавати корисну продукцію, яка повинна вимірюватися і оцінюватися, повинні нести конкретно вимірювану частку персональної відповідальності за результат процесу. Крім того, така структура може бути за допомогою інформаційних технологій (програмне забезпечення та обчислювальна техніка) вбудована в процес і повністю або частково замінити людину, виключивши тим самим суб'єктивний фактор, найбільше знижує ефективність державного контролю.
Творча система державного контролю повинна будуватися з урахуванням поведінки людей в контрольних ситуаціях. Кожен елемент або стадія процесу контролю можуть порушувати позитивне або негативне ставлення людей до контролю. Поставлені цілі, параметри або встановлені норми функціонування, використання індикаторів, точність і швидкість змін і звітів, методи і стиль здійснення коригувальних дій - все це впливає на старанність або опір людей, яких контролюють. Для контролю підлеглих першою умовою є вміння керівника враховувати психологічний чинник. Здійснювати контроль з позитивним ефектом вдається не кожному. Саме від поведінки людей і залежать кінцеві результати, а не від своєчасних звітів. Творчий контроль, крім отримання даних про майбутні результати, приділяє особливу увагу реакції людей на контроль.
Існує декілька підходів, за допомогою яких «знімається» негативне ставлення людей до контролю. До них належать такі:
· Прийняття працівником поставлених цілей як обгрунтованих і близьких йому;
· Участь працівників у встановленні норм функціонування; встановлення високих, але реально досяжних параметрів контролю; облік негативного ставлення до неправильних даними, отриманими в результаті неточних вимірювань;
· Зведення числа різних видів контролю до мінімально можливого рівня; використання механізмів самоконтролю.
Системним недоліком чинної системи державного фінансового контролю є орієнтація на минуле. Контролю піддаються переважно події і факти минулого. Основним інструментарієм перевірок є методологія бухгалтерського обліку та аудиту, яка повернена у минуле. Сучасні методи, що дозволяють прогнозувати й конструювати майбутнє, як, наприклад, управлінський облік, практично не використовуються. Творчий контроль орієнтований на майбутні події, а не тільки на минулі. Він забезпечує керівників органів державного управління інформацією про майбутні події. У процесі контролю оцінка ходу контрольованих подій виробляється достатньо рано і містить елемент передбачення, що дозволяє своєчасно провести коригувальну дію. Творчий контроль спрямовує увагу керівників на досягнення запланованої мети в умовах, що змінюються. Творчий контроль завжди орієнтований переважно на майбутнє і динамічний.
Система державного контролю на принципах творчого контролю повинна більшу частину часу приділяти контролювання розроблюваних концепцій, законів, програм, планів і перегляду діючих, якщо вони не відповідають сучасним потребам держави. Загальний підхід полягає в наступному: ефективність і продуктивність досягаються тоді, коли контролюється весь процес, а не його окремі частини. Потрібно контролювати формування, наповнення та виконання бюджету, а не тільки його виконання.
Вбудований механізм контролю в автоматизовані процеси формування, наповнення та виконання державного бюджету - це ще не все, треба йти далі. Треба продовжити цю роботу у всіх інших державних органах, міністерствах і відомствах, які беруть участь у бюджетному процесі та перепроектувати їхню роботу під стандарти бюджетного процесу.
Звідси, від цього фундаменту, необхідно розвивати державний контроль над політичними, інформаційними та силовими процесами. Уряд повинен приймати програму своєї діяльності і включати в неї підпрограму контролю, передбачати фінансування підпрограми контролю та контрольних заходів.
Таким чином, необхідне створення системи державного контролю з елементами громадського контролю та відродженням внутрівідомчого контролю.
На сьогоднішній день існує цілий ряд проблем, що стосуються Територіальних управлінь Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду, в т.ч. законодавчого регулювання їхньої діяльності.
Необхідно створити відповідну правову базу і ефективний механізм забезпечення цільового та ефективного використання коштів, що знаходяться в розпорядженні регіонів, та контролю за тим, як це робиться. Незавершеність у питаннях формування правової бази державного фінансового контролю і відсутності його визначення призвели до того, що на даний момент зусилля контролюючих органів спрямовані на здійснення контролю, в основному, у своїх відомчих інтересах.
В даний час в Росії існує не так система, скільки сукупність контрольних органів і регламентують їх діяльність правових актів. Ця сукупність характеризується надмірністю та органів, і правових актів, нерідко паралелізмом і дублюванням, відсутністю координації їх роботи і, як наслідок, недостатньо високою ефективністю діяльності. Передумовами вирішення цього завдання є:
Ø удосконалення нормативної основи функціонування контрольного механізму;
Ø організаційне забезпечення координації діяльності різних видів органів; ретельний аналіз системи органів, які здійснюють контрольну діяльність у сфері державного управління, і на цій основі-ліквідації дублюючих один одного контрольних органів;
Ø уніфікація повноважень контрольно-наглядових органів.
На рівні суб'єктів Федерації сконцентровані величезні фінансові ресурси, використання яких необхідно ретельно контролювати з метою найбільш раціонального їх використання. Тут сконцентрований великий і важливий коло проблем, який включає в себе оцінку діяльності регіональних контрольних органів з точки зору їх ефективності, управлінської кваліфікації та професійної компетентності.
Удосконалення системи контрольно-ревізійних органів у регіонах потрібно проводити з метою наближення організації і структури, рівня та форм взаємодії з іншими державними контролюючими органами, кадрового складу, матеріально-технічного та інформаційного забезпечення контрольно-ревізійних органів до рівня, що відповідає рішенню поставлених перед ними завдань.
Цим продиктована необхідність розробки та реалізації Федеральної цільової програми модернізації та перспективного розвитку контрольно-ревізійних органів у суб'єктах Федерації. Безумовно, це далеко не стандартну пропозицію для вирішення питання такого важливого для держави. Метою Програми має бути комплексний розвиток системи контрольно-ревізійних органів у регіонах, спрямоване на кардинальне посилення контролю за витрачанням бюджетних коштів і підвищення ефективності їх діяльності і віддачі для держави в цілому, в тому числі через запобігання фінансовим порушенням у сфері економіки.
Аналіз існуючого правового та методичного забезпечення фінансового контролю в регіонах та існуючих видів контрольно-аналітичної роботи показує, що проблема правового регулювання організації і діяльності регіональних органів державного фінансового контролю в даний час стоїть надзвичайно гостро. В даний час мало зрозуміти механізм формування структури економічної влади в регіонах та місце державної складової в ній, багато важливіше осмислити роль економічної влади в процесі первинного накопичення капіталу. Лише серйозні наукові дослідження в цій області здатні пояснити природу іншого російського феномену - використання державного бюджету як одного зі способів первісного нагромадження капіталу держапаратом і наближеними до нього комерційними структурами, розкрити дійсні рушійні сили російського бюджетного процесу. Немає сумнівів, що без втручання незалежного державного фінансового контролю цивілізованим способом неможливо вирішити цю проблему.
Основна проблема неефективності системи фінансового контролю в регіонах полягає в тому, що до цих пір немає достатньо чіткого визначення місця і ролі кожного контрольного органу, відсутнє чітке розмежування сфер їх діяльності, має місце нераціональне поділ обов'язків між суб'єктами контролю, невиправдане дублювання їх функцій і паралелізм у роботі.
У той же час, навіть з метою забезпечення необхідної цілісності системи органів державного контролю неприпустимо створення жорсткої вертикалі, віддаючи перевагу якомусь одному контролюючому органу, який стоїть над усіма гілками влади для контролю діяльності інших. В основу побудови системи державного контролю в регіонах може бути покладено принцип взаємного контролю органів, а не принцип жорсткої вертикалі. Тільки такий підхід дасть можливість уникнути зловживань повноваженнями. Таким чином, створюється необхідність існування в регіоні різних самостійних контрольних органів при одночасному створенні в регіоні одного органу, що координує їх дії (єдиного органу регіональних органів зовнішнього контролю державних фінансів).
Від контрольних органів необхідна повна, достовірна інформація про якість фінансово-управлінської діяльності та шляхи її вдосконалення, дійсному обсязі фінансових ресурсів території, що знаходяться у віданні регіональних органів влади та управління. Існування різних видів фінансового контролю: державного, відомчого, внутрішньогосподарського, громадського, незалежного (аудит), цивільного, а також наявність різних форм і методів фінансового контролю, що застосовуються контрольними органами, потребують законодавчого закріплення. В даний час склад і структура органів фінансового контролю визначається державним устроєм країни, функціями та завданнями, які розв'язуються державою на кожному етапі свого розвитку. Розвиток ринкових відносин в Росії поява підприємств, установ та організацій різних форм власності, дефіцитність бюджетів, недосконалість системи міжбюджетних відносин потребує докорінної реорганізації системи органів фінансового контролю.
3.2 Напрями вдосконалення та підвищення ефективності контрольно-наглядової роботи
Необхідність розробки та реалізації Федеральної цільової програми модернізації та перспективного розвитку контрольно-ревізійних органів у суб'єктах Федерації вже обговорювалася раніше. Варто визначити приблизні напрямки розвитку органів контрольно-наглядової роботи, які можуть бути викладені в даній програмі.
У Програмі необхідно визначити основні напрямки розвитку організації і структури, рівня та форм взаємодії з іншими державними контролюючими органами, кадрового складу, матеріально-технічного та інформаційного забезпечення контрольно-ревізійних органів.
Основні завдання даної Програми наступні:
1. Розробка законодавчої бази, нормативно-правових актів, інструктивних та методичних документів, що підвищують ефективність державного фінансового контролю. Важливим напрямом при формуванні відповідної законодавчої бази має стати вивчення практики залучення до відповідальності юридичних і фізичних осіб за нецільове використання бюджетних коштів, не забезпечення збереження державного майна з підготовкою на цій основі пропозицій щодо внесення доповнень в цивільне, адміністративне, і кримінальне законодавства, спрямованих на підвищення персональної відповідальності посадових осіб за допущені незаконні витрати і зловживання.
2. Визначення нових стратегічних напрямів контрольно-ревізійної роботи та вдосконалення структури контрольних органів, включаючи створення аналітичного центру шляхом: створення умов для реалізації заходів з оптимізації бюджетних видатків та забезпечення їх ефективного і цільового використання; впровадження на базі комплексного та системного аналізу контрольних матеріалів і тенденцій минулих років системи прогнозних оцінок та пропозицій для Уряду РФ щодо вдосконалення законодавства, елементів економічної політики і можливого запобігання фінансовим порушенням у сфері економіки.
3. Вироблення ефективного механізму взаємодії органів державного контролю через:
3.1-вдосконалення механізму взаємодії контрольно-ревізійних органів та органів федерального казначейства;
3.2-створення і відпрацювання механізму координації роботи Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду та органів Федеральної податкової служби Росії, зміцнення взаємодії з органами внутрішніх справ, органами Федеральної служби безпеки та органами прокуратури.
4. Проведення заходів, спрямованих на вдосконалення відомчого та внутрішнього фінансового контролю через: вдосконалення державного контролю в рамках реформування міжбюджетних відносин у РФ і вдосконалення механізму взаємовідносин Міністерства фінансів Росії і суб'єктів РФ; вдосконалення підготовки та підвищення кваліфікації працівників Територіальних управлінь Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду, їх професійної атестації; вивчення та впровадження в практику закордонного досвіду здійснення державного фінансового контролю; удосконалення інформаційно-технічного забезпечення контрольно-ревізійних органів, включаючи використання аналітичних технологій, розробку і експлуатацію єдиної федеральної інформаційної програми.
5. Впровадження механізму виконання регіональних бюджетів при попередній системі контролю.
Для того, щоб підвищити роль і створити ефективну систему фінансового контролю в регіонах, перш за все, необхідні теоретичні дослідження в цій області знань, розробка методології фінансового контролю.
Цілі, завдання, форми і методи фінансового контролю в Бюджетному кодексі РФ практично не викладені, тому до можливих форм вдосконалення державного фінансового контролю в регіонах належить:
- Розробка принципово нової моделі територіальної системи організації державного фінансового контролю за виконанням регіональних бюджетів на основі упорядкування взаємодії різних контрольних структур;
- Створення в регіоні незалежного у відомчому відносно органу з контролю за цільовим і законним витрачанням коштів усіх бюджетополучателей, з акцентом на попередній контроль; вдосконалення форм і методів контрольно-аналітичної роботи шляхом законодавчого регламентування різних їх видів (економічний аналіз, обстеження, оцінка, експертиза) ;
- Закріплення завдань, прав, обов'язків, порядку діяльності ревізора, працівника Територіального управління Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду;
- Розробку системи заходів щодо посилення ролі відомчого контролю та їх правову регламентацію.
При розробці напрямів удосконалення контрольно-ревізійної роботи в регіонах особлива увага повинна приділятися аналізу діяльності регіональних контрольних органів та наданих їм прав у здійсненні виконуваних ними контрольних функцій. Структура останніх також потребує вдосконалення, щоб уникнути дублювання здійснюваних ними функцій.
Фінансово-бюджетний контроль на територіальному рівні необхідно розглядати як сукупність управлінських заходів, що проводяться державними органами влади з перевірки законності, доцільності та ефективності дій в освіті, розподілі та використанні грошових фондів суб'єктів РФ і місцевих органів управління, виявленні резервів збільшення доходних надходжень у бюджет і поліпшенні бюджетно-податкової дисципліни. Особливе місце в системі бюджетного контролю відводиться зараз попередньому контролю як більш ефективною, в порівнянні з наступним контролем, формі.
Попередній контроль за витрачанням бюджетних коштів має важливе значення, оскільки він здійснюється як у процесі складання, розгляду, затвердження та розподілу лімітів і кошторисів витрат бюджетополучателей, так і здійснення розрахунків для отримання коштів з бюджету відповідно до затверджених кошторисів, лімітів і т.п., то Тобто в процесі безпосереднього виконання бюджетів. Поняття попередній контроль не слід обмежувати часовими рамками бюджетного процесу, а необхідно розглядати в більш широкому сенсі, тобто у вигляді системи попереднього контролю. Вона являє собою взаємозалежну сукупність елементів механізму казначейського виконання бюджету у формі попереднього контролю та управлінських рішень для досягнення значущого результату.
Суб'єктами попереднього контролю виступають органи державної влади (в процесі складання, розгляду, затвердження та розподілу лімітів і кошторисів витрат) та спеціальні органи державного фінансового контролю (у процесі казначейського виконання бюджету) на регіональному та місцевому рівнях.
Предметом попереднього контролю є вся система грошових (фінансових) відносин, що виникають у процесі функціонування об'єктів контролю між його суб'єктами і органами державної влади, бюджетними установами (організаціями) і господарюючими суб'єктами з приводу розподілу і використання бюджетних коштів у територіальному, соціальному і галузевому розрізах з метою належного виконання регіональних і місцевих бюджетів. Об'єктом попереднього контролю, в найбільш загальному вигляді, є діяльність територіальних органів законодавчої та виконавчої влади, що має відношення до розподілу і використання бюджетних коштів, а також фінансова діяльність господарюючих суб'єктів та бюджетних установ: міністерств, відомств, підприємств та організацій виробничої та невиробничої сфер.
Створення комплексної системи попереднього контролю за виконанням регіонального бюджету має відбуватися поетапно:
· Організація робочої групи з підготовки переходу на нову систему виконання регіонального бюджету;
· Розробка комп'ютерної програми, що забезпечує безпосереднє функціонування системи попереднього контролю (по суті це і є техніка і технологія здійснення попереднього контролю);
· Внесення необхідних змін до Положення про Міністерство фінансів (фінансовому управлінні) суб'єкта РФ та його структуру, створення відділів попереднього контролю та касового виконання регіонального бюджету, обладнання відповідних приміщень, забезпечення комп'ютерною технікою, розробка та впровадження електронної програми, навчання персоналу;
· Апробація системи попереднього контролю за виконанням регіонального бюджету на ряді бюджетних установ регіонального підпорядкування та, при досягненні позитивних результатів, завершення переказу на зазначену систему всіх інших одержувачів коштів регіонального бюджету;
· Переклад на систему попереднього контролю за витрачанням коштів місцевих бюджетів.
Розглянуті програми розвитку державного контролю припускають напрями розвитку державного фінансового контролю, що забезпечують підвищення його власної ефективності.
Важливим кроком у виборі напрямку руху має стати визначення головних принципів побудови державного фінансового контролю.
Першим найважливішим з них має стати принцип відповідності структури органів державного фінансового контролю структурі державної влади.
Другим - відповідність структури органів державного фінансового контролю рівня правопорядку в державі.
Варто спробувати розглянути деякі підходи до реалізації названих принципів.
Для дотримання першого принципу можливі два підходи.
Перший може полягати у створенні спеціального органу державного фінансового контролю, підлеглого Президенту РФ, однією з головних функцій якого і буде державний фінансовий контроль. У цьому випадку ця структура повинна отримати частину контрольних функцій виконавчої та законодавчої влади. Цей орган повинен стати вищим органом державного фінансового контролю, основними завданнями якого будуть вироблення рекомендацій Президентові України з питань фінансової та економічної політики; контроль виконання міністерствами, відомствами та суб'єктами РФ державних функцій і оцінка ефективності управлінських структур; оцінка ефективності використання міністерствами, відомствами і областями України коштів федерального бюджету, державної власності і природних ресурсів. Цей орган повинен буде займатися і експертно-аналітичною діяльністю у сфері державних фінансів і міжбюджетних відносин та підготовкою звітів Президентові Росії про стан економіки і фінансів у державі.
У виконавчої влади при такому підході повинні залишитись виключно функції внутрішнього фінансового контролю, спрямовані на оперативне усунення фінансових порушень. Парламентський орган державного фінансового контролю повинен буде зосередити свої зусилля на експертизі проектів законів про бюджет, контроль за їх виконанням та експертно-аналітичної роботи у сфері законодавства. При такому поділі повноважень практично виключається дублювання функцій контрольних органів і забезпечується відповідність їх структури структурі державної влади.
Другий варіант дотримання названого принципу, на думку фахівців найбільш прийнятний, може полягати в розширенні функцій і прав Федеральної служби фінансового-бюджетного нагляду, але для цього необхідно, щоб вона була підзвітна не тільки Міністерству фінансів Росії, главі держави.
Для дотримання другого принципу слід виходити з такого становища. Існують два типи держав: перший, де громадяни законослухняні і там править закон, другий - де закони не дотримуються і там повинна вступати в дію і сила. Російська Федерація більше відноситься до другого типу держав. Тому контроль взагалі, і фінансовий зокрема, повинен бути більш жорстким.
Дотримання названих принципів побудови дозволить забезпечити істотне підвищення ефективності контрольно-ревізійної роботи. В першу чергу за рахунок такого її слабкої ланки, як дієвість. Саме вона повинна забезпечити невідворотність покарання.
Підводячи підсумок вищевикладеного, можна виділити таку послідовність дій з метою підвищення ефективності роботи державного апарату: по-перше, посилення контролю, і в тому числі фінансового, з боку Президента РФ за результативністю роботи державного апарату;
по-друге, підвищення ролі і статусу державного фінансового контролю і концентрація зовнішнього контролю в єдиному державному органі;
по-третє, посилення жорсткості державного фінансового контролю;
по-четверте, створення необхідної правової бази, що забезпечує його дієвість.
· Орієнтованість контролю на майбутнє, а не на минуле;
· Кoнцeптyaльнocть контролю, тобто контроль всього процесу управління, а не окремих його частин.
Концепція творчого державного контролю повинна базуватися на процесному, а не функціонально-структурному підході. Чинна ж система органів державного управління до цих пір побудована на застарілому функціонально-структурному підході, а контрольна система як частина цієї системи, копіює її недоліки.
Наприклад, у бізнесі, в сучасних системах управління і контролю застосовують процесний підхід у поєднанні з інформаційними технологіями. Системи управління і контролю шикуються не навколо функцій і структур управління, а довкола процесів.
Тому використання процесного підходу замість функціонально-структурного підходу в управлінні є абсолютним пріоритетом. Цей підхід означає, що систему контролю в державній системі необхідно вибудовувати не навколо діючих органів державного управління та обов'язкового включення останніх у контроль процесів, а навколо виявлених і перепроектований цілісних процесів управління на принципах реінжинірингу. З точки зору процесного підходу можна виділити на рівні Уряду Росії наступні ключові процеси: гроші, інформація і кадри.
В даний час якість бюджетного контролю залишається на вкрай низькому рівні. Відповідно до законодавства контрольні органи основну увагу звертають на відповідність виконання бюджету закладеним до закону показниками. Такий контроль, по суті є формальним. Фінансові та контрольні органи не в змозі дати оцінку дійсної ефективності та продуктивності бюджетних витрат по кожному бюджетополучателі, оскільки їм не вистачає концептуальних, матеріальних і професійних ресурсів. Модернізація діяльності Федерального казначейства Росії при правильному концептуальному підході та використанні інформаційних технологій вже підвищило якість бюджетного контролю. Контрольна структура буде вибудовуватися навколо фінансових процесів, а не навколо органів, які хотіли б взяти участь у процесі державного фінансового контролю.
Інформаційні технології дозволяють вбудовувати механізми контролю в процеси управління без залучення людини-контролера. Вбудовані механізми контролю дозволяють контролювати 100% об'єктів контролю з належною якістю. Методи вбудованого контролю можна використовувати для автоматизації контролю державного бюджету. Так можливо вирішити проблему «людського чинника».
Контрольні органи повинні видавати корисну продукцію, яка повинна вимірюватися і оцінюватися, повинні нести конкретно вимірювану частку персональної відповідальності за результат процесу. Крім того, така структура може бути за допомогою інформаційних технологій (програмне забезпечення та обчислювальна техніка) вбудована в процес і повністю або частково замінити людину, виключивши тим самим суб'єктивний фактор, найбільше знижує ефективність державного контролю.
Творча система державного контролю повинна будуватися з урахуванням поведінки людей в контрольних ситуаціях. Кожен елемент або стадія процесу контролю можуть порушувати позитивне або негативне ставлення людей до контролю. Поставлені цілі, параметри або встановлені норми функціонування, використання індикаторів, точність і швидкість змін і звітів, методи і стиль здійснення коригувальних дій - все це впливає на старанність або опір людей, яких контролюють. Для контролю підлеглих першою умовою є вміння керівника враховувати психологічний чинник. Здійснювати контроль з позитивним ефектом вдається не кожному. Саме від поведінки людей і залежать кінцеві результати, а не від своєчасних звітів. Творчий контроль, крім отримання даних про майбутні результати, приділяє особливу увагу реакції людей на контроль.
Існує декілька підходів, за допомогою яких «знімається» негативне ставлення людей до контролю. До них належать такі:
· Прийняття працівником поставлених цілей як обгрунтованих і близьких йому;
· Участь працівників у встановленні норм функціонування; встановлення високих, але реально досяжних параметрів контролю; облік негативного ставлення до неправильних даними, отриманими в результаті неточних вимірювань;
· Зведення числа різних видів контролю до мінімально можливого рівня; використання механізмів самоконтролю.
Системним недоліком чинної системи державного фінансового контролю є орієнтація на минуле. Контролю піддаються переважно події і факти минулого. Основним інструментарієм перевірок є методологія бухгалтерського обліку та аудиту, яка повернена у минуле. Сучасні методи, що дозволяють прогнозувати й конструювати майбутнє, як, наприклад, управлінський облік, практично не використовуються. Творчий контроль орієнтований на майбутні події, а не тільки на минулі. Він забезпечує керівників органів державного управління інформацією про майбутні події. У процесі контролю оцінка ходу контрольованих подій виробляється достатньо рано і містить елемент передбачення, що дозволяє своєчасно провести коригувальну дію. Творчий контроль спрямовує увагу керівників на досягнення запланованої мети в умовах, що змінюються. Творчий контроль завжди орієнтований переважно на майбутнє і динамічний.
Система державного контролю на принципах творчого контролю повинна більшу частину часу приділяти контролювання розроблюваних концепцій, законів, програм, планів і перегляду діючих, якщо вони не відповідають сучасним потребам держави. Загальний підхід полягає в наступному: ефективність і продуктивність досягаються тоді, коли контролюється весь процес, а не його окремі частини. Потрібно контролювати формування, наповнення та виконання бюджету, а не тільки його виконання.
Вбудований механізм контролю в автоматизовані процеси формування, наповнення та виконання державного бюджету - це ще не все, треба йти далі. Треба продовжити цю роботу у всіх інших державних органах, міністерствах і відомствах, які беруть участь у бюджетному процесі та перепроектувати їхню роботу під стандарти бюджетного процесу.
Звідси, від цього фундаменту, необхідно розвивати державний контроль над політичними, інформаційними та силовими процесами. Уряд повинен приймати програму своєї діяльності і включати в неї підпрограму контролю, передбачати фінансування підпрограми контролю та контрольних заходів.
Таким чином, необхідне створення системи державного контролю з елементами громадського контролю та відродженням внутрівідомчого контролю.
На сьогоднішній день існує цілий ряд проблем, що стосуються Територіальних управлінь Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду, в т.ч. законодавчого регулювання їхньої діяльності.
Необхідно створити відповідну правову базу і ефективний механізм забезпечення цільового та ефективного використання коштів, що знаходяться в розпорядженні регіонів, та контролю за тим, як це робиться. Незавершеність у питаннях формування правової бази державного фінансового контролю і відсутності його визначення призвели до того, що на даний момент зусилля контролюючих органів спрямовані на здійснення контролю, в основному, у своїх відомчих інтересах.
В даний час в Росії існує не так система, скільки сукупність контрольних органів і регламентують їх діяльність правових актів. Ця сукупність характеризується надмірністю та органів, і правових актів, нерідко паралелізмом і дублюванням, відсутністю координації їх роботи і, як наслідок, недостатньо високою ефективністю діяльності. Передумовами вирішення цього завдання є:
Ø удосконалення нормативної основи функціонування контрольного механізму;
Ø організаційне забезпечення координації діяльності різних видів органів; ретельний аналіз системи органів, які здійснюють контрольну діяльність у сфері державного управління, і на цій основі-ліквідації дублюючих один одного контрольних органів;
Ø уніфікація повноважень контрольно-наглядових органів.
На рівні суб'єктів Федерації сконцентровані величезні фінансові ресурси, використання яких необхідно ретельно контролювати з метою найбільш раціонального їх використання. Тут сконцентрований великий і важливий коло проблем, який включає в себе оцінку діяльності регіональних контрольних органів з точки зору їх ефективності, управлінської кваліфікації та професійної компетентності.
Удосконалення системи контрольно-ревізійних органів у регіонах потрібно проводити з метою наближення організації і структури, рівня та форм взаємодії з іншими державними контролюючими органами, кадрового складу, матеріально-технічного та інформаційного забезпечення контрольно-ревізійних органів до рівня, що відповідає рішенню поставлених перед ними завдань.
Цим продиктована необхідність розробки та реалізації Федеральної цільової програми модернізації та перспективного розвитку контрольно-ревізійних органів у суб'єктах Федерації. Безумовно, це далеко не стандартну пропозицію для вирішення питання такого важливого для держави. Метою Програми має бути комплексний розвиток системи контрольно-ревізійних органів у регіонах, спрямоване на кардинальне посилення контролю за витрачанням бюджетних коштів і підвищення ефективності їх діяльності і віддачі для держави в цілому, в тому числі через запобігання фінансовим порушенням у сфері економіки.
Аналіз існуючого правового та методичного забезпечення фінансового контролю в регіонах та існуючих видів контрольно-аналітичної роботи показує, що проблема правового регулювання організації і діяльності регіональних органів державного фінансового контролю в даний час стоїть надзвичайно гостро. В даний час мало зрозуміти механізм формування структури економічної влади в регіонах та місце державної складової в ній, багато важливіше осмислити роль економічної влади в процесі первинного накопичення капіталу. Лише серйозні наукові дослідження в цій області здатні пояснити природу іншого російського феномену - використання державного бюджету як одного зі способів первісного нагромадження капіталу держапаратом і наближеними до нього комерційними структурами, розкрити дійсні рушійні сили російського бюджетного процесу. Немає сумнівів, що без втручання незалежного державного фінансового контролю цивілізованим способом неможливо вирішити цю проблему.
Основна проблема неефективності системи фінансового контролю в регіонах полягає в тому, що до цих пір немає достатньо чіткого визначення місця і ролі кожного контрольного органу, відсутнє чітке розмежування сфер їх діяльності, має місце нераціональне поділ обов'язків між суб'єктами контролю, невиправдане дублювання їх функцій і паралелізм у роботі.
У той же час, навіть з метою забезпечення необхідної цілісності системи органів державного контролю неприпустимо створення жорсткої вертикалі, віддаючи перевагу якомусь одному контролюючому органу, який стоїть над усіма гілками влади для контролю діяльності інших. В основу побудови системи державного контролю в регіонах може бути покладено принцип взаємного контролю органів, а не принцип жорсткої вертикалі. Тільки такий підхід дасть можливість уникнути зловживань повноваженнями. Таким чином, створюється необхідність існування в регіоні різних самостійних контрольних органів при одночасному створенні в регіоні одного органу, що координує їх дії (єдиного органу регіональних органів зовнішнього контролю державних фінансів).
Від контрольних органів необхідна повна, достовірна інформація про якість фінансово-управлінської діяльності та шляхи її вдосконалення, дійсному обсязі фінансових ресурсів території, що знаходяться у віданні регіональних органів влади та управління. Існування різних видів фінансового контролю: державного, відомчого, внутрішньогосподарського, громадського, незалежного (аудит), цивільного, а також наявність різних форм і методів фінансового контролю, що застосовуються контрольними органами, потребують законодавчого закріплення. В даний час склад і структура органів фінансового контролю визначається державним устроєм країни, функціями та завданнями, які розв'язуються державою на кожному етапі свого розвитку. Розвиток ринкових відносин в Росії поява підприємств, установ та організацій різних форм власності, дефіцитність бюджетів, недосконалість системи міжбюджетних відносин потребує докорінної реорганізації системи органів фінансового контролю.
3.2 Напрями вдосконалення та підвищення ефективності контрольно-наглядової роботи
Необхідність розробки та реалізації Федеральної цільової програми модернізації та перспективного розвитку контрольно-ревізійних органів у суб'єктах Федерації вже обговорювалася раніше. Варто визначити приблизні напрямки розвитку органів контрольно-наглядової роботи, які можуть бути викладені в даній програмі.
У Програмі необхідно визначити основні напрямки розвитку організації і структури, рівня та форм взаємодії з іншими державними контролюючими органами, кадрового складу, матеріально-технічного та інформаційного забезпечення контрольно-ревізійних органів.
Основні завдання даної Програми наступні:
1. Розробка законодавчої бази, нормативно-правових актів, інструктивних та методичних документів, що підвищують ефективність державного фінансового контролю. Важливим напрямом при формуванні відповідної законодавчої бази має стати вивчення практики залучення до відповідальності юридичних і фізичних осіб за нецільове використання бюджетних коштів, не забезпечення збереження державного майна з підготовкою на цій основі пропозицій щодо внесення доповнень в цивільне, адміністративне, і кримінальне законодавства, спрямованих на підвищення персональної відповідальності посадових осіб за допущені незаконні витрати і зловживання.
2. Визначення нових стратегічних напрямів контрольно-ревізійної роботи та вдосконалення структури контрольних органів, включаючи створення аналітичного центру шляхом: створення умов для реалізації заходів з оптимізації бюджетних видатків та забезпечення їх ефективного і цільового використання; впровадження на базі комплексного та системного аналізу контрольних матеріалів і тенденцій минулих років системи прогнозних оцінок та пропозицій для Уряду РФ щодо вдосконалення законодавства, елементів економічної політики і можливого запобігання фінансовим порушенням у сфері економіки.
3. Вироблення ефективного механізму взаємодії органів державного контролю через:
3.1-вдосконалення механізму взаємодії контрольно-ревізійних органів та органів федерального казначейства;
3.2-створення і відпрацювання механізму координації роботи Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду та органів Федеральної податкової служби Росії, зміцнення взаємодії з органами внутрішніх справ, органами Федеральної служби безпеки та органами прокуратури.
4. Проведення заходів, спрямованих на вдосконалення відомчого та внутрішнього фінансового контролю через: вдосконалення державного контролю в рамках реформування міжбюджетних відносин у РФ і вдосконалення механізму взаємовідносин Міністерства фінансів Росії і суб'єктів РФ; вдосконалення підготовки та підвищення кваліфікації працівників Територіальних управлінь Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду, їх професійної атестації; вивчення та впровадження в практику закордонного досвіду здійснення державного фінансового контролю; удосконалення інформаційно-технічного забезпечення контрольно-ревізійних органів, включаючи використання аналітичних технологій, розробку і експлуатацію єдиної федеральної інформаційної програми.
5. Впровадження механізму виконання регіональних бюджетів при попередній системі контролю.
Для того, щоб підвищити роль і створити ефективну систему фінансового контролю в регіонах, перш за все, необхідні теоретичні дослідження в цій області знань, розробка методології фінансового контролю.
Цілі, завдання, форми і методи фінансового контролю в Бюджетному кодексі РФ практично не викладені, тому до можливих форм вдосконалення державного фінансового контролю в регіонах належить:
- Розробка принципово нової моделі територіальної системи організації державного фінансового контролю за виконанням регіональних бюджетів на основі упорядкування взаємодії різних контрольних структур;
- Створення в регіоні незалежного у відомчому відносно органу з контролю за цільовим і законним витрачанням коштів усіх бюджетополучателей, з акцентом на попередній контроль; вдосконалення форм і методів контрольно-аналітичної роботи шляхом законодавчого регламентування різних їх видів (економічний аналіз, обстеження, оцінка, експертиза) ;
- Закріплення завдань, прав, обов'язків, порядку діяльності ревізора, працівника Територіального управління Федеральної служби фінансово-бюджетного нагляду;
- Розробку системи заходів щодо посилення ролі відомчого контролю та їх правову регламентацію.
При розробці напрямів удосконалення контрольно-ревізійної роботи в регіонах особлива увага повинна приділятися аналізу діяльності регіональних контрольних органів та наданих їм прав у здійсненні виконуваних ними контрольних функцій. Структура останніх також потребує вдосконалення, щоб уникнути дублювання здійснюваних ними функцій.
Фінансово-бюджетний контроль на територіальному рівні необхідно розглядати як сукупність управлінських заходів, що проводяться державними органами влади з перевірки законності, доцільності та ефективності дій в освіті, розподілі та використанні грошових фондів суб'єктів РФ і місцевих органів управління, виявленні резервів збільшення доходних надходжень у бюджет і поліпшенні бюджетно-податкової дисципліни. Особливе місце в системі бюджетного контролю відводиться зараз попередньому контролю як більш ефективною, в порівнянні з наступним контролем, формі.
Попередній контроль за витрачанням бюджетних коштів має важливе значення, оскільки він здійснюється як у процесі складання, розгляду, затвердження та розподілу лімітів і кошторисів витрат бюджетополучателей, так і здійснення розрахунків для отримання коштів з бюджету відповідно до затверджених кошторисів, лімітів і т.п., то Тобто в процесі безпосереднього виконання бюджетів. Поняття попередній контроль не слід обмежувати часовими рамками бюджетного процесу, а необхідно розглядати в більш широкому сенсі, тобто у вигляді системи попереднього контролю. Вона являє собою взаємозалежну сукупність елементів механізму казначейського виконання бюджету у формі попереднього контролю та управлінських рішень для досягнення значущого результату.
Суб'єктами попереднього контролю виступають органи державної влади (в процесі складання, розгляду, затвердження та розподілу лімітів і кошторисів витрат) та спеціальні органи державного фінансового контролю (у процесі казначейського виконання бюджету) на регіональному та місцевому рівнях.
Предметом попереднього контролю є вся система грошових (фінансових) відносин, що виникають у процесі функціонування об'єктів контролю між його суб'єктами і органами державної влади, бюджетними установами (організаціями) і господарюючими суб'єктами з приводу розподілу і використання бюджетних коштів у територіальному, соціальному і галузевому розрізах з метою належного виконання регіональних і місцевих бюджетів. Об'єктом попереднього контролю, в найбільш загальному вигляді, є діяльність територіальних органів законодавчої та виконавчої влади, що має відношення до розподілу і використання бюджетних коштів, а також фінансова діяльність господарюючих суб'єктів та бюджетних установ: міністерств, відомств, підприємств та організацій виробничої та невиробничої сфер.
Створення комплексної системи попереднього контролю за виконанням регіонального бюджету має відбуватися поетапно:
· Організація робочої групи з підготовки переходу на нову систему виконання регіонального бюджету;
· Розробка комп'ютерної програми, що забезпечує безпосереднє функціонування системи попереднього контролю (по суті це і є техніка і технологія здійснення попереднього контролю);
· Внесення необхідних змін до Положення про Міністерство фінансів (фінансовому управлінні) суб'єкта РФ та його структуру, створення відділів попереднього контролю та касового виконання регіонального бюджету, обладнання відповідних приміщень, забезпечення комп'ютерною технікою, розробка та впровадження електронної програми, навчання персоналу;
· Апробація системи попереднього контролю за виконанням регіонального бюджету на ряді бюджетних установ регіонального підпорядкування та, при досягненні позитивних результатів, завершення переказу на зазначену систему всіх інших одержувачів коштів регіонального бюджету;
· Переклад на систему попереднього контролю за витрачанням коштів місцевих бюджетів.
Розглянуті програми розвитку державного контролю припускають напрями розвитку державного фінансового контролю, що забезпечують підвищення його власної ефективності.
Важливим кроком у виборі напрямку руху має стати визначення головних принципів побудови державного фінансового контролю.
Першим найважливішим з них має стати принцип відповідності структури органів державного фінансового контролю структурі державної влади.
Другим - відповідність структури органів державного фінансового контролю рівня правопорядку в державі.
Варто спробувати розглянути деякі підходи до реалізації названих принципів.
Для дотримання першого принципу можливі два підходи.
Перший може полягати у створенні спеціального органу державного фінансового контролю, підлеглого Президенту РФ, однією з головних функцій якого і буде державний фінансовий контроль. У цьому випадку ця структура повинна отримати частину контрольних функцій виконавчої та законодавчої влади. Цей орган повинен стати вищим органом державного фінансового контролю, основними завданнями якого будуть вироблення рекомендацій Президентові України з питань фінансової та економічної політики; контроль виконання міністерствами, відомствами та суб'єктами РФ державних функцій і оцінка ефективності управлінських структур; оцінка ефективності використання міністерствами, відомствами і областями України коштів федерального бюджету, державної власності і природних ресурсів. Цей орган повинен буде займатися і експертно-аналітичною діяльністю у сфері державних фінансів і міжбюджетних відносин та підготовкою звітів Президентові Росії про стан економіки і фінансів у державі.
У виконавчої влади при такому підході повинні залишитись виключно функції внутрішнього фінансового контролю, спрямовані на оперативне усунення фінансових порушень. Парламентський орган державного фінансового контролю повинен буде зосередити свої зусилля на експертизі проектів законів про бюджет, контроль за їх виконанням та експертно-аналітичної роботи у сфері законодавства. При такому поділі повноважень практично виключається дублювання функцій контрольних органів і забезпечується відповідність їх структури структурі державної влади.
Другий варіант дотримання названого принципу, на думку фахівців найбільш прийнятний, може полягати в розширенні функцій і прав Федеральної служби фінансового-бюджетного нагляду, але для цього необхідно, щоб вона була підзвітна не тільки Міністерству фінансів Росії, главі держави.
Для дотримання другого принципу слід виходити з такого становища. Існують два типи держав: перший, де громадяни законослухняні і там править закон, другий - де закони не дотримуються і там повинна вступати в дію і сила. Російська Федерація більше відноситься до другого типу держав. Тому контроль взагалі, і фінансовий зокрема, повинен бути більш жорстким.
Дотримання названих принципів побудови дозволить забезпечити істотне підвищення ефективності контрольно-ревізійної роботи. В першу чергу за рахунок такого її слабкої ланки, як дієвість. Саме вона повинна забезпечити невідворотність покарання.
Підводячи підсумок вищевикладеного, можна виділити таку послідовність дій з метою підвищення ефективності роботи державного апарату: по-перше, посилення контролю, і в тому числі фінансового, з боку Президента РФ за результативністю роботи державного апарату;
по-друге, підвищення ролі і статусу державного фінансового контролю і концентрація зовнішнього контролю в єдиному державному органі;
по-третє, посилення жорсткості державного фінансового контролю;
по-четверте, створення необхідної правової бази, що забезпечує його дієвість.