[ Удосконалення бюджетної політики в період фінансово-економічної кризи ]! | 13,1 | 7,6 | 10,3 | 6,1 | 7,1 | 8,7 | 3,0 | |
Платежі за користування природними ресурсами | 2,3 | 1,4 | 9,1 | 13,7 | 15,4 | 18,7 | 15,3 | |
ЄСП |
|
| 14 | 14,4 | 6,2 | 5,8 | 7,8 | |
Інші податки і збори | 17,4 | 32,4 | 1 | 0,9 | 1,7 | 0,4 | 2,8 |
Однак, якщо там цей процес пов'язаний зі скороченням державної власності, то в Росії це багато в чому обумовлено зниженням ефективності її управління і, одночасно, результатом сировинної спрямованості економіки в умовах сприятливої кон'юнктури світового ринку енергоносіїв.
У структурі податкових доходів до 2006 року найвагомішу частку в середньому за весь період обіймав податок на додану вартість 22 - 38,5%. З 2006 по 2009 рік першим за значущістю компонентом були мита, частка яких за останні 10 років зросла більш ніж у 5 разів і сягала в 2008 році майже 40%, з яких 32,7% склали доходи від сплати вивізних митних зборів, в т . ч. на сиру нафту 20,41%.
До останнього часу незначну частку доходів федерального бюджету становили платежі за користування природними ресурсами. В кінці 90-х рр.. їх частка не перевищувала 1-2%. Починаючи з 2002 р. відбулося впорядкування ресурсних податків, були підвищені деякі їхні ставки. Більшість ресурсних податків стало надходити до федерального бюджету. У результаті частка ресурсних податків у федеральному бюджеті у 2005 р. зросла до 15,4% (близько 90% з них від нафти) в порівнянні з 1,4% у 2000р.
Частка нафтогазових доходів, в 2002 році склала 32,3%, постійно збільшувалася і 2009 року досягла вже 40,7% доходів бюджету, що пов'язано зі збільшенням податкового навантаження на нафтогазовий сектор і концентрацією сировинних доходів у федеральному бюджеті. За прогнозом Мінекономрозвитку частка нафтогазових доходів у ВВП буде поступово скорочуватися, головним чином, у зв'язку з уповільненням темпів зростання видобутку нафти і газу (0,3% і 1,8% в середньому за рік у 2012-2023 рр..), У зв'язку з цим одним з пріоритетних завдань бюджетної політики стає стимулювання реформування економіки та перехід на інноваційний шлях розвитку.
Значно скоротилися надходження до федерального бюджету від сплати акцизів, тому що починаючи з 2004 року велика частина акцизів була передана регіональним бюджетам.
Серед неподаткових доходів значна частина надходжень забезпечується за рахунок використання та реалізації державної і муніципальної власності.
Якщо розглянути структуру доходів бюджетів суб'єктів РФ, то можна побачити, що податки в ній займають близько 70-75%. Головними бюджетоутворюючими податками є: податок на прибуток та ПДФО (табл. 3).
Таблиця 3
Структура доходів бюджетів суб'єктів РФ 24
1998 | 2000 | 2002 | 2004 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | |
413,4 | 1065,8 | 1633,6 | 2403,2 | 2999,9 | 3797,3 | 4828,5 | 5927,2 | |
податок на прибуток організацій | 15,0 | 20,7 | 17,8 | 27,5 | 30,6 | 31,7 | 28,3 | 18,0 |
податок на доходи з фізичних осіб | 17,3 | 13,8 | 21,9 | 23,9 | 24,5 | 26,2 | 26,9 | 28,1 |
акцизи | 3,8 | 3,3 | 3,0 | 5,4 | 4,2 | 3,7 | 3,1 | 4,1 |
податки на майно | 11,4 | 6,0 | 7,3 | 6,1 | 8,2 | 8,5 | 8,0 | 9,6 |
платежі за користування природними ресурсами | 4,7 | 5,5 | 7,1 | 6,1 | 1,9 | 1,6 | 1,7 | 1,3 |
від використання иму-вин, що знаходиться в гос-ой і мун-ої собст-ти | 2,2 | 3,8 | 5,0 | 6,7 | 5,2 | 5,2 | 4,4 | 4,0 |
доходи цільових бюджетних фондів | 4,6 | 15,1 | 8,9 | 7,0 |
|
|
|
|
доходи від підприємцям-Тельського та іншої прино-сящей дохід діяльності |
|
| 0,8 | 1,3 | 2,1 | 2,0 | 1,3 | 1,1 |
безоплатні надходження |
|
|
| 12,1 | 15,9 | 13,4 | 19,4 | 27,3 |
Особливостями доходів регіональних бюджетів є те, що переважну їх величину становлять надходження з федерального бюджету, причому більше 80% всіх податкових доходів - федеральні. За останні роки збільшилася частка безоплатних надходжень з федерального бюджету, склавши більше 27% його доходів у 2009 році. Частка неподаткових доходів поступово скорочується, склавши в 2009 році 5,1%.
Наведені дані визначають значну роль ефективної бюджетної політики в області міжбюджетних відносин у реалізації принципів бюджетного федералізму та регулювання територіальних пропорцій.
У структурі доходів місцевих бюджетів основну частку сьогодні займають перерахування з вищих бюджетів. Серед них міжбюджетні трансферти в 2009 році принесли 59% доходів (з них 25% - субвенції, 34% дотації і субсидії). Це наслідок централізації зрослих надходжень сировинних податків і наступного перерозподілу фінансових коштів. Відрахування від федеральних і регіональних податків склали 25% (ПДФО, податок на прибуток), місцеві податки дають лише 4%. Для порівняння місцеві податки в США приносять 65% доходів, в Англії - 36%, Франції - 60%, Німеччині - 45%, Японії - 33%.
У цілому по Росії частка доходів місцевих бюджетів по відношенню до ВВП знизився в 2007р. в порівнянні з 1997р. майже в 2 рази - з 10,9% до 5,9%. Значну роль у цьому зіграв механізм міжбюджетних відносин, що встановлює необхідність концентрації фінансових ресурсів в основному на федеральному і регіональному рівнях публічної влади відповідно до обсягу їх витратних зобов'язань. 25
Таким чином, з наведених даних видно, що бюджетна політика РФ відносно формування доходів бюджетів змінюється і важливо оцінити її еволюційно в цілому по всіх напрямах.
Для того, щоб краще зрозуміти як розвивалася бюджетна політика в докризові роки, розглянемо основні етапи її вдосконалення з початку 2000-х років.
Після кризових років 90-х і деякого оздоровлення системи державних фінансів перед Росією стали завдання, які передбачають перехід до активної податково-бюджетній політиці, спрямованої на створення сприятливих умов для розвитку економіки, вирішення найважливіших соціальних завдань, підвищення ефективності державного сектора.
Для визначення вектора руху в даному напрямку в Бюджетному посланні Президента РФ про бюджетну політику на 2001 рік і на середньострокову перспективу були визначені стратегічні цілі, спрямовані на вдосконалення бюджетної політики і, зокрема, у сфері управління бюджетними доходами. Ними стали: зниження податкового навантаження на економіку та зменшення залежності бюджетних доходів від кон'юнктури світових цін.
Для реалізації першого завдання, починаючи з 2000 року в Росії було проведено суттєве реформування податкової системи.
З основних змін у податковому законодавстві необхідно виділити наступні:
-Замість окремих внесків у позабюджетні фонди з 2001 року був введений Єдиний соціальний податок (ЄСП), покликаний спростити адміністрування. Ставка першого діапазону податку спочатку була встановлена на рівні 35,6%, а з 2005 року знижена до 26%;
-Уніфікована ставка податку на доходи фізичних осіб - 13%;
-В 2002 році замість трьох податкових платежів (плата за користування надрами при видобутку корисних копалин; відрахування на відтворення мінерально-сировинної бази; акцизи на нафту і стабільний газовий конденсат) був введений податок на видобуток корисних копалин;
-З 2004 року знижена ставка ПДВ з 20% до 18%.
Зниження ставок ключових податків не призвело до скорочення бюджетних доходів завдяки тому, що одночасно було підвищено оподаткування нафтогазового сектору (рис.2).
Рис.2. Динаміка податкового навантаження на економіку в цілому і на ненафтогазовий сектор (% ВВП) 26
Реформування експортних мит і податку на видобуток корисних копалин в цьому секторі дозволило збільшити вилучення природної ренти, що утворюється в результаті зростання світових цін на енергоносії. Перенесення податкового навантаження з обробного на сировинний сектор дозволив послабити негативний вплив подорожчання сировини на світових ринках на конкурентоспроможність російських товаровиробників.
Типова податкове навантаження в країнах, більш орієнтованих на соціальний сектор становить 35-45% ВВП (у Швеції та Данії вона досягає 50% ВВП), менш орієнтованих на безкоштовні соціальні послуги (США і Японія) навантаження лежить в діапазоні 25-30% ВВП. У зв'язку з цим можна сказати, що Росія має середній рівень податкового навантаження.
Таблиця 4
Податкові доходи бюджетної системи
% У ВВП 27
2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 * | 2009 * | |
Податкові доходи всього | 35.7 | 35.7 | 35.6 | 34.6 | 35.3 | 36.6 | 36.4 | 36.7 | 35.1 | 30.3 |
Податок на прибуток | 5.4 | 5.7 | 4.3 | 4.0 | 5.1 | 6.2 | 6.2 | 6.6 | 6.0 | 3.2 |
ПДФО | 2.4 | 2.9 | 3.3 | 3.4 | 3.4 | 3.3 | 3.5 | 3.8 | 4.0 | 4.3 |
ПДВ | 6.2 | 7.2 | 7.0 | 6.7 | 6.3 | 6.8 | 5.6 | 6.9 | 5.1 | 5.3 |
Акцизи | 2.3 | 2.7 | 2.4 | 2.6 | 1.4 | 1.2 | 1.0 | 1.0 | 0.8 | 0.9 |
Мита | 3.1 | 3.7 | 3.0 | 3.4 | 5.0 | 7.5 | 8.3 | 7.0 | 8.4 | 6.4 |
НДПІ і податки на природні ресурси | 1.1 | 1.4 | 3.1 | 3.0 | 3.4 | 4.2 | 4.3 | 3.6 | 4.2 | 2.8 |
ЕСН і внески | 7.3 | 7.2 | 6.9 | 6.6 | 6.3 | 5.4 | 5.4 | 5.6 | 4.9 | 5.4 |
Інші податки | 8.0 | 4.8 | 5.6 | 4.9 | 4.4 | 2.0 | 2.0 | 2.2 | 1.7 | 2 |
* Розраховано за даними Росстату і Федерального казначейства
У Росії податки на споживання і соціальні відрахування становлять в сумі близько 13% ВВП, а податок на доходи фізичних осіб - близько 4% ВВП. Це дозволяє віднести її до групи країн з невисокою навантаженням в частині оподаткування споживання і соціальних відрахувань, хоча загальний рівень податкового навантаження складає 35-37% ВВП. Це видиме протиріччя пояснюється значною роллю, яку грають у російському бюджеті податки на міжнародну торгівлю - перш за все експортні мита та ресурсні податки, тоді як у більшості інших країнах вони повністю відсутні або займають незначну питому вагу. У Росії на ці податки припадає майже третина всіх податкових надходжень.
Крім завдання зниження податкового навантаження на економіку, поставленого Президентом РФ в Бюджетному посланні 2000 року, не менш значимою була і задача зниження залежності національної економіки від несприятливих коливань світових цін. Для її рішення 1 січень 2004 року був створений Стабілізаційний фонд, що був частиною федерального бюджету. У ньому акумулювалися надходження коштів вивізного мита на нафту і податку на видобуток корисних копалин (нафта), при ціні на нафту сорту Юралс, що перевищує базову ціну. У 2005 році кошти Фонду перевищили рівень у 500 млрд. рублів, і їх частина була спрямована на виплату зовнішнього боргу Російської Федерації і покриття дефіциту Пенсійного фонду. 28
В кінці 2007 року Стабілізаційний фонд був розділений на Резервний фонд і Фонд національного добробуту. Перший фонд був створений для покриття випадаючих нафтових доходів, другий орієнтований, перш за все, на накопичення фінансових коштів для забезпечення довгострокової стійкості пенсійної системи. 29
Залучення цих фондів у період фінансово-економічної кризи 2008-2009 років дозволило компенсувати доходи, що випадають бюджетів і скоротити бюджетний дефіцит. У той же час вплив фінансово-економічної кризи на бюджетні доходи за підсумками 2009 року виявилося більш значним, ніж передбачалося на ранніх прогнозах Уряду РФ. 30
Серед факторів, що зробили негативний вплив на доходи федерального бюджету, найголовнішим стало падіння світових цін на енергоносії, що знизило доходи федерального бюджету в 2009 році на 4,8 п.п. ВВП. Ціна нафти в 2009 році виявилася істотно нижче (на 33,5 доларів за барель) аналогічного показника 2008 року і склала близько 61 доларів за барель.
Податкові реформи, пов'язані зі зниженням податкового навантаження (зниження ставки податку на прибуток і збільшення неоподатковуваного мінімуму за ПВКК на нафту з 9 до 15 доларів за барель), що набули чинності в 2009 році привели до зниження доходів федерального бюджету на 1,6 п.п . ВВП.
Істотне падіння імпорту в 2009 році, що склало за даними ФМС 37,3%, призвело до зниження податків на імпорт (ПДВ і акцизів на імпорт), а також імпортних мит на 0,8 п.п. ВВП. Сукупний вплив інших чинників становило менше 0,1 п.п. ВВП.
Найголовнішим чинником збільшення доходів федерального бюджету, стало ослаблення рубля. Згідно з даними Центрального банку, індекс реального курсу рубля до долара за аналізований період склав -12,2%. 31 В номінальному вираженні рубль по відношенню до долара знизився на 22%. Ослаблення рубля призвело до зростання нафтогазових доходів і доходів від експорту в рублевому вираженні і додало федеральному бюджету майже 2,4 п.п. ВВП.
Зарахування до федерального бюджету інвестиційного доходу нафтогазових фондів принесло ще 0,7 п.п. ВВП. Також до зростання доходів федерального бюджету на 0,6 п.п. ВВП призвело збільшення надходжень по внутрішньому ПДВ. 32
Фінансово-економічна криза в значній мірі вплинула і на доходи регіональних бюджетів. Так у кризовому 2009 році відбулося сильне падіння головного бюджетоутворюючого податку суб'єктів РФ - податку на прибуток, що знизився на 39%. Тим не менше, загальні доходи регіональних бюджетів впали лише на 4% в порівнянні з 2008 роком, що пов'язано з посиленням підтримки з федерального центру. Безоплатні надходження зросли на 400 млрд. руб. в порівнянні з 2008 р. (з 1,2 трлн. руб. до 1,6 трлн. руб.), а частка трансфертів у доходах бюджетів суб'єктів РФ збільшилася з 19% до 27%. Змінилося співвідношення фінансових інструментів, використовуваних для підтримки регіонів. До кризи найважливішими були дотації на вирівнювання бюджетної забезпеченості з Фонду фінансової підтримки регіонів (ФФПР), а в кризовий 2009 рік стали вже дотації на підтримку збалансованості бюджетів регіонів. Вони виросли за 2009 р. більш ніж в чотири рази (з 46 до 192 млрд. рублів) і досягли половини обсягу дотацій на
вирівнювання бюджетної забезпеченості (375 млрд. руб.).
Доходи бюджетів регіонів мали різну динаміку. Більш ніж в 50 регіонах доходи зросли, в 30 - скоротилися, особливо сильно - в Москві, Тюменської і Вологодській областях (на 21-23%) через різке зниження надходжень податку на прибуток (до кризи його частка в доходах бюджету цих регіонів досягала 42-48%). Регіональні відмінності в динаміці податку на прибуток за 2009 рік величезні. На Сахаліні його надходження зросли в 1,8 разів завдяки зростаючій видобутку нафти і газу, а в найбільш постраждалих від кризи регіонах металургійної спеціалізації (Вологодської, Челябінській, Кемеровської, Липецької областях) скоротилися в 4-7 разів. Стабілізуючу роль грав податок на доходи фізичних осіб (ПДФО), обсяги якого у 2009 році не змінилися. 33
Таким чином, видно, що вплив фінансово-економічної кризи виявилося досить істотним, у зв'язку з чим, нові цілі і завдання бюджетної політики Росії на 2010-2012 роки в області бюджетних доходів були засновані вже на більш песимістичних або, краще сказати, на помірно оптимістичних прогнозах соціально-економічного розвитку.
Аналіз бюджетних витрат
З падінням доходів бюджетів усіх рівнів бюджетної системи, Росія змушена значною мірою змінювати свою політику і в області бюджетних витрат. Причому це обумовлено не тільки впливом поточної світової економічної кон'юнктури, але і всіма тими результатами, які
були досягнуті в ході бюджетної політики попередніх років.
Витрати бюджетної системи РФ в період 2000-2008 років перебували в середньому на рівні від 31 до 34 відсотків ВВП. Це значно нижче рівня, характерного для найбільш розвинених країн, що становить близько 40% в середньому по ОЕСР та 46% у середньому по ЄС. У той же час в окремих країнах категорії «ринки, що розвиваються» (Тайланд, Мексика, Чилі) рівень витрат помітно нижче і становить від 18 до 25% ВВП.
Структура бюджетних витрат у Росії має суттєві відмінності від інших країн. У порівнянні з країнами ОЕСР рівень державних інвестицій в 2007 році в Росії можна назвати порівняно високим, тоді як соціальні витрати - на освіту і охорону здоров'я в Росії нижче середнього рівня.
У структурі витрат консолідованого бюджету Російської Федерації переважають витрати на фінансове забезпечення публічних послуг в сфері освіти, охорони здоров'я, культури, житлово-комунального господарства (близько 34%), потім слідують соціальна політика, включаючи трансферти позабюджетних фондів (близько 20%), забезпечення оборони і безпеки (близько 17%), підтримка національної економіки, включаючи розвиток інфраструктури (близько 16%), загальнодержавні питання (близько 9%).
Витрати федерального бюджету у 2000-2008 рр.. коливалися в діапазоні від 15,8% (у 2004 р.) до 19,3% ВВП (2000 р.) (табл. 5). Різке зростання витрат стався в 2009 році у зв'язку з прийняттям антикризового пакету заходів з підтримки національної економіки в розмірі 1 трлн. 135 млрд. рублів (до 24,7% ВВП). За словами Прем'єр-міністра В. Путіна «з урахуванням коштів федерального бюджету, Фонду національного добробуту, ресурсів ЦП, державних гарантій - фінансування антикризової програми перевищило 3 трлн. рублів »34, в той час як в цілому витрати федерального бюджету за 2009 рік склали 9,6 трлн. рублів. У 2010 році на антикризові заходи заплановано - 195 млрд. рублів.
Як видно з таблиці 5, основними статтями витрат у період 2000-2009 рр.. були «Міжбюджетні трансферти», «Загальнодержавні питання», «Національна оборона», «Національна безпека і правоохоронна діяльність», а з 2007 року значну частку стали займати витрати на національну економіку. Це відображає реальний прояв ролі бюджетної політики в регулюванні економічних процесів в загальнодержавному масштабі.
Таблиця 5
Витрати федерального бюджету 35
(З урахуванням трансфертів позабюджетних фондів)% ВВП
| 2000 | 2001 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 * | 2009 * | 2010 ** |
Всього витрат | 19,3 | 18,4 | 17,8 | 15,8 | 16,3 | 15,9 | 18,1 | 18,2 | 24,7 | 22,9 |
Загальнодержавні питання | 4,5 | 3,7 | 3 | 2,4 | 2,3 | 2 | 2,5 | 2 | 2,1 | 2,7 |
Національна оборона | 2,6 | 2,8 | 2,8 | 2,5 | 2,7 | 2,5 | 2,5 | 2,5 | 3 | 2,9 |
Національна безпека і правоохоронна деят-сть | 1,5 | 1,6 | 1,9 | 1,9 | 2,1 | 2 | 2 | 2 | 2,6 | 2,5 |
Національна економіка | 1,4 | 1,4 | 1,3 | 1,2 | 1,2 | 1,3 | 2,1 | 2,5 | 4,2 | 3,1 |
ЖКГ | 0,3 | 0 | 0,1 | 0,1 | 0 | 0,2 | 0,9 | 0,3 | 0,4 | 0,3 |
Охорона навколишнього середовища * | 0,29 | 0,07 | 0,09 | 0,07 | 0,02 | 0,02 | 0,02 | 0,02 | 0,03 | 0,03 |
Освіта | 0,7 | 0,8 | 1 | 0,9 | 0,7 | 0,8 | 0,9 | 0,9 | 1,1 | 0,9 |
| 2000 | 2001 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 * | 2009 * | 2010 ** |
Культура, кінематографія та ЗМІ | 0,2 | 0,2 | 0,2 | 0,2 | 0,2 | 0,2 | 0,2 | 0,2 | 0,3 | 0,3 |
Охорона здоров'я і спорт | 0,4 | 0,4 | 0,4 | 0,4 | 0,4 | 0,5 | 0,6 | 0,7 | 0,9 | 0,8 |
Соціальна політика | 0,6 | 0,8 | 1 | 0,9 | 0,8 | 0,7 | 0,6 | 0,7 | 0,8 | 0,8 |
Міжбюджетні трансферти | 7 | 6,6 | 6 | 5,3 | 5,8 | 5,6 | 5,8 | 6,4 | 9,2 | 8,6 |
* Розраховано за даними Федерального Казначейства і Росстату
** Розраховано за матеріалами Рахункової палати до проекту Закону про бюджет на 2010 рік і на плановий період 2011 та 2012 років.
Середньорічний номінальний приріст сукупних витрат федерального бюджету за 2000-2008 рр.. склав 26,4%, середній реальний приріст - 9,7%, у той час як реальний ВВП в середньому зростав на 6,9%. У докризовий період, включаючи 2008 рік, в інтервалі 2000-2008 років витрати федерального бюджету в номінальному вираженні виросли в 7,4 рази, у тому числі за статтями: "Національна оборона» - в 5,4 рази, «Національна безпека і правоохоронна діяльність »- майже в 8 разів,« державне управління »- майже в 15 разів,« міжнародна діяльність »- в 6,5 рази,« судова влада »(до 2005) або« судова система »(з 2005) - в 11 разів, «національна економіка» - майже в 18,5 разів, «ЖКГ» - майже в 6 разів, «соціально-культурні заходи» - в 7,6 рази, з них на освіту - в 9,3 рази, на культуру і кінематографію - більш ніж у 10 разів, на ЗМІ - у 5 разів, охорона здоров'я і спорт - на 16,5 рази, на соціальну політику - 4,3 рази. Міжбюджетні трансферти збільшилися більш ніж у 5 разів. Скорочення відбулося тільки по витратах на обслуговування державного і муніципального боргу в розмірі 40,5%.
Таким чином, можна сказати, що в Росії пріоритети бюджетної політики в даний період часу були в області фінансування національної економіки, охорони здоров'я і спорту, а також посилення державного управління. У порівнянні з темпом зростання загальних витрат федерального бюджету меншими темпами зростали витрати на соціальну політику, міжбюджетні трансферти, ЗМІ, національну оборону, міжнародну діяльність і ЖКГ.
У кризовий 2009 рік посилилася роль бюджетної політики в регулюванні економічних процесів і міжбюджетних відносин: відбувся різкий ріст витрат по розділу «національна економіка» і за статтею «міжбюджетні трансферти» (зростання на 34%). У зв'язку з падінням ВВП, її частка в ньому зросла майже на 50%. Можна відзначити, що в порівнянні з попереднім роком по відношенню до ВВП, у зв'язку з необхідністю розширення масштабів втручання держави в економічні та соціальні процеси через кризу, збільшилися витрати по всіх розділах. Практично по всіх розділах витрати зросли в номінальному і реальному вираженні (крім загальнодержавних питань в цілому, а також соціальної політики, яка є пріоритетом видатків територіальних бюджетів). Процентні витрати федерального бюджету в 2009 році були трохи вище (по відношенню до ВВП) у порівнянні з аналогічним періодом минулого року, у зв'язку зі збільшенням виплати відсотків за внутрішнім боргом.
Згідно з проектом федерального бюджету, в 2010 році обсяг витрат зазнає незначні зміни у бік їх скорочення на 44,4 млрд. руб. - До 9886,9 млрд. руб. (22,9% від ВВП). Це обумовлено тим, що більша частина антикризових витрат були зроблені в 2009 році. Тим не менш відбулася зміна структури витрат бюджету. З одного боку, істотно скорочуються витрати по розділу «Національна економіка» (-27% порівняно з обсягом видатків у 2009 році), а також за розділами «ЖКГ» (-3,6%), «Освіта» (-3,5 %), «Охорона здоров'я» (-4,5%), «Культура» (-5,7%), «Охорона навколишнього середовища» (-8,3%), а з іншого, зростають витрати на «Міжбюджетні трансферти державним позабюджетним фондам РФ »(25,4%) за рахунок зростання трансфертів Пенсійному фонду, на" Загальнодержавні питання »(23,7%) в основному через збільшення витрат на обслуговування державного боргу РФ (101,5 млрд. руб.) та на майновий внесок у держкорпорацію «Олімпбуд» (102,0 млрд. руб.), а також за розділами «Національна оборона» (3,4%) і «Національна безпека і правоохоронна діяльність» (5,6%). 36
Пріоритетами формування видаткової частини федерального бюджету на 2010-2012 роки стали:
підвищення витрат на соціальні цілі, в основному на збільшення розміру пенсій;
збільшення витрат на загальнодержавні питання, національну оборону і національну безпеку. Відзначимо, що за винятком соціальних витрат, ці три статті функціональної класифікації видатків бюджету - єдині, які безперервно ростуть з 2008 року. Це означає, що в бюджетній політиці РФ посилюється пріоритетність загальнодержавних питань, що вирішуються виключно за рахунок коштів федерального бюджету.
Якщо розглядати структуру витрат консолідованого бюджету суб'єктів РФ, то в таблиці 6 можна побачити, що переважаючими серед них є витрати на соціально-культурні заходи (в середньому 48,7%), національну економіку (17,4%) і ЖКГ (15,4 %).
Таблиця 6
Структура витрат консолідованого бюджету суб'єктів РФ 37
| 2000 | 2002 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Витрати - всього | 1032,1 | 1687,2 | 2373,0 | 2941,2 | 3657,7 | 4790,5 | 6253,1 | 6256,3 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
з них: |
|
|
|
|
|
|
|
У докризовий період, включаючи 2008 рік, в інтервалі 2000-2008 років витрати консолідованого регіонального бюджету в номінальному вираженні виросли в 6,1 рази, у тому числі за статтями: «правоохоронна діяльність та забезпечення національної безпеки» - у 9,5 рази, « державне управління та місцеве самоврядування »- майже в 8 разів,« національна економіка »- майже в 11,5 разів,« ЖКГ »- в 5,1 рази« соціально-культурні заходи »- в 7,6 рази,« обслуговування державного та муніципального боргу »- в 1,9 рази. За підсумками кризового 2009 року в цілому динаміка видатків по регіонах не була сприятливою: перестали зростати витрати бюджетів внаслідок істотного скорочення доходів за статтею податок на прибуток організацій: різко скоротилися витрати на ЖКГ, почалося скорочення витрат на охорону здоров'я, а зберігся зростання витрат на освіту не компенсує інфляцію, знизилися темпи зростання соціальних виплат, хоча вони все одно величезні - майже на третину. Тим не менш, в цілому за рік видатки бюджетів зросли в трьох чвертях регіонів (64 з 83) і найбільше там, де криза майже не відчувався - в Інгушетії (в 1,7 разів), Дагестані, Адигеї та Приморському краї (на третину ). Прискорений ріст був забезпечений федеральними трансфертами. Навпаки, максимально скоротилися витрати в розвинутих регіонах з найбільш сильним зниженням надходжень податку на прибуток - в Ханти-Мансійському АО, Тюменської і Челябінської областях (на 16-19%), в Москві (на 12%), Санкт-Петербурзі і Свердловській області ( на 9%). У результаті більш серйозного характеру нинішньої фінансово-економічної кризи, ніж передбачалося раніше, відбулося різке зростання диспропорцій між фактично надходять доходами і заздалегідь запланованими видатками бюджетів. У результаті цього дефіцит бюджету розширеного уряду в 2009 році склав 6,2% ВВП, федерального бюджету - 5,9% ВВП, при розмірі ненафтогазового дефіциту 13,5% ВВП. Очікується що в 2010 році дефіцит федерального бюджету складе 2,93 трлн. руб., або 6,8% від ВВП і трохи знизившись, збережеться як мінімум до 2012 року. Для зниження ризику погіршення цієї ситуації і проведення модернізації управління громадськими фінансами, в рамках бюджетної політики був розроблений проект Програми підвищення ефективності бюджетних видатків на період до 2012 року. Головним інструментом підвищення ефективності, закладеним у даній програмі, є програмно-цільовий принцип організації управління державними фінансами, у результаті чого відбудеться заміна традиційної класифікації статей витрат на перелік довгострокових цільових програм. Дана міра суттєво змінює процес реалізації бюджетної політики. Зараз на частку програмних витрат (ФЦП, нацпроекти) припадає близько 15% бюджетних витрат, довгостроковими ж програмами будуть охоплені майже 100%, крім витрат, які забезпечують діяльність держави в цілому. Випробувати програмно-цільовий принцип Міністерство фінансів РФ планує при підготовці бюджету 2011 р., а бюджет на 2012 р. і на період до 2014 р. вже повністю готувати за новою методикою. Для підвищення ефективності роботи державного сектору з 2008 року бюджетна політика реалізується за допомогою системи моніторингу якості фінансового управління, здійснюваного головними розпорядниками коштів федерального бюджету. З метою ефективності бюджетних витрат поки що важко, але поступово впроваджуються нові методи управління державними фінансами: замість старої моделі управління витратами здійснюється перехід до моделі управління результатами. Для переходу на принципи бюджетування, орієнтованого на результат необхідна реструктуризація бюджетного сектора. Діючий в більшості випадків механізм кошторисного фінансування є неефективним, оскільки не пов'язаний з результатами діяльності бюджетної установи. Для вирішення цієї проблеми було розроблено проект федерального закону "Про внесення змін в окремі законодавчі акти Російської Федерації у зв'язку з удосконаленням правового становища державних (муніципальних) установ". У ньому пропонується змінити механізми фінансового забезпечення державних (муніципальних) послуг, що надаються бюджетними установами (з розширеним обсягом прав): перевести їх з 1 січня 2011 року з кошторисного фінансового забезпечення на субсидії на виконання державного завдання; надати право бюджетним установам (з розширеним обсягом прав) займатися прибутковою діяльністю з надходженням відповідних доходів у самостійне розпорядження цих установ; усунути субсидіарну відповідальність держави (муніципального освіти) за зобов'язаннями бюджетних установ (з розширеним обсягом прав); розширити права бюджетних установ за розпорядженням будь-яким закріпленим за ними рухомим майном, за винятком особливо цінного рухомого майна, перелік якого встановлює орган державної влади та місцевого самоврядування - засновник відповідної установи. 38 Для соціально орієнтованої держави, яким є і Росія, важливим є оцінка реалізації через бюджетну політику державного соціального захисту. Державна соціальна захист складається із соціальної допомоги та соціального страхування. Соціальна допомога (соціальне забезпечення) - система заходів, спрямована на підтримку вразливих малозабезпечених верств населення. Фінансується з коштів державних і муніципальних бюджетів і управляється відповідно державою та місцевим самоврядуванням. Соціальна допомога призначена для виборчої та адресної підтримки нужденних і, по суті, являє собою інститут піклування і соціальних допомог. Соціальне страхування - система заходів, спрямована на забезпечення соціальної захищеності зайнятого населення від можливої зміни матеріального чи соціального становища. Будується на базі відрахувань із заробітку працівника в спеціальні позабюджетні страхові фонди, які управляються на тристоронній основі (представники працівників, роботодавців та держави). Радянська система соціального захисту в різний період свого розвитку включала в себе як соціальну допомогу населенню, так і соціальне страхування працюючих громадян. Вона фінансувалася з внесків підприємств, організацій, установ, які в той же час розглядалися як складова частина держбюджету 39 Існування державного соціального страхування - це об'єктивна потреба й умова нормального, сталого розвитку сучасного суспільства. Тому в більшості країн держава створює спеціальні фонди, за допомогою яких він концентрує значні фінансові ресурси і тим самим забезпечує надійний соціальний захист населення країни. Вперше соціальні позабюджетні фонди стали створюватися після прийняття Закону РРФСР «Про основи бюджетного устрою і бюджетного процесу в Україні» від 10 жовтня 1991 Так, на початку 90-х рр.. були створені Пенсійний фонд РФ, Фонд соціального страхування РФ, Фонду обов'язкового медичного страхування РФ, Державний фонд зайнятості населення РФ. Починаючи з 2001 р., один із соціальних позабюджетних фондів - Державний фонд зайнятості населення РФ був з'єднаний з бюджетом і перестав існувати в якості самостійного. В цілому створення самостійних соціальних позабюджетних фондів у Росії в 90-і рр.. зіграло позитивну роль, оскільки це дозволило в першу чергу зняти залежність забезпечення соціальної сфери від бюджету, дефіцит якого негативно позначався на галузях, що фінансуються у кошторисному порядку. Тим не менш, виділення як самостійних державних соціальних позабюджетних фондів не отримало однозначної оцінки в суспільстві. На думку деяких фахівців, існуюча форма функціонування державних соціальних позабюджетних фондів нічим не відрізняється від бюджетної. У зв'язку з цим було б достатньо прийняти законодавчі рішення, які забороняють в рамках бюджету використовувати цільові платежі на інші потреби. Тоді не треба було б створювати автономні фонди. Прихильниками консолідації позабюджетних фондів у системі бюджетів виступають переважно представники урядових, зокрема фінансових та податкових структур, які виходять, насамперед, з міркувань фіскального порядку. Згідно з їх точки зору, переваги консолідації коштів позабюджетних фондів в бюджетній системі країни полягають у запобіганні утворення в одних фондах зайвих коштів поряд з браком їх в інших. Значно спростилася б і процедура централізації надлишкових коштів цих фондів, що утворилися в окремих регіонах. Супротивники консолідації, навпаки, вважають, що ні в якому разі не можна об'єднувати позабюджетні фонди з бюджетом. На їхню думку, при стійкому дефіциті федерального бюджету зберігається реальна небезпека нецільового використання коштів соціальних позабюджетних фондів, неповного здійснення соціальних платежів, гарантованих державою. Ще однією причиною заперечень проти бюджетної консолідації є те, що у складі бюджету у соціальних фондів не буде можливості отримувати відсотки від розміщення тимчасово вільних коштів. А це посилить залежність від загальноекономічної кон'юнктури. Нарешті, повна централізація коштів фондів у федеральному бюджеті призведе до ослаблення функцій регіональних органів управління в соціальній сфері, ускладнить їх роботу. Наявність різних думок свідчить про те, що позабюджетні соціальні фонди як економічний суб'єкт державної фінансової системи не є однорідними і не володіють ні абсолютними перевагами, ні абсолютними вадами порівняно з бюджетною формою її існування. 40 Відділення від бюджету державних соціальних позабюджетних фондів не змінило при цьому зміст бюджетної політики - всі питання соціального захисту населення як і раніше залишаються одним з її напрямів. До 1 січня 2001 р. державні соціальні позабюджетні фонди формувалися, головним чином, за рахунок страхових внесків роботодавців, а до Пенсійного фонду страхові внески відраховували і працівники. Їх справлянням займався кожен окремий фонд. Для поліпшення адміністрування надходження грошей в соціальні фонди з 1 січня 2001 року був введений єдиний соціальний податок, який замінив обов'язкові страхові внески в Пенсійний фонд, Фонд соціального страхування і фонди обов'язкового медичного страхування. Засоби, що йдуть на поповнення Пенсійного фонду стали спочатку перераховуватися до державного бюджету. З часу введення податку була знижена його ставка і впроваджена регресивна шкала. У зв'язку з вкрай несприятливою соціально-демографічною ситуацією і з необхідністю заміни податкових джерел покриття державних пенсійних зобов'язань на страхові потреби, а також зниження залежності від трансфертів з федерального бюджету, було прийнято рішення про повний перехід на страхові принципи в системі обов'язкового пенсійного страхування, а саме - про скасування єдиного соціального податку з 1 січня 2010 року. 41 Дана міра спрямована на скорочення дефіциту Пенсійного фонду, який, на думку міністра фінансів А. Кудріна може скласти в 2010 році 1166 мільярдів. рублів. 42 Обсяг внесків на пенсійне страхування з урахуванням підвищення їх ставки з 2011 р. до 26% при зростанні загальної ставки відрахувань на соціальне страхування до 34% збільшиться до 5.4% ВВП (у 2009 р. 3.3% без урахування коштів ЄСП), що забезпечить скорочення сумарного трансферту з федерального бюджету Пенсійному фонду до 6.4% ВВП у 2009 р. до 3.9% ВВП в 2012 р. Проте ця оцінка не враховує ризику недобору внесків на соціальне страхування через відхід у тінь частини фонду оплати праці в небюджетному секторі економіки, а також ймовірного збільшення трансферту для забезпечення більш високих темпів індексації пенсій в порівнянні із закладеними в бюджет. 43 Разом з тим в умовах фінансово-економічної кризи є ризики, пов'язані з тим, що в 2011 - 2012 року не будуть забезпечені додаткові надходження до бюджету Пенсійного фонду від підвищення розміру страхових внесків до запланованих обсягах і буде потрібно додаткове збільшення бюджетних асигнувань з федерального бюджету для покриття дефіциту бюджету Пенсійного фонду. 2.2 Проблеми управління державним боргом та регулювання міжбюджетних відносин Під управлінням державним боргом розуміють сукупність дій держави з регулювання його величини, структури та вартості обслуговування. Завдання управління:
Управління державним боргом у широкому сенсі слова є прерогативою законодавчих органів і включає в себе наступні елементи: - Формування боргової політики стосовно зовнішнього та внутрішнього боргу як частини бюджетної; - Визначення напрямів та цілей впливу на мікро-і макроекономічні показники; - Визначення основних показників та граничних значень державної заборгованості. Управління боргом у вузькому сенсі - припускає:
В управлінні державним боргом беруть участь: вищий орган управління в РФ - Федеральні збори (встановлює граничні розміри залучення коштів та обсягів кредитування за рахунок бюджетних коштів); Уряд РФ (встановлює граничний обсяг випуску конкретних державних цінних паперів). Мінфін і ЦБ не мають можливості безпосередньо впливати на величину сукупного державного боргу. Управління державним боргом у широкому сенсі слова є прерогативою законодавчих органів влади. Якщо розглянути динаміку державного боргу (див. Дод. 1) на ранньому періоді розвитку РФ (1992-1999 рр..), То можна побачити, що величина державного боргу в поточних цінах збільшився в 30,9 рази, склавши на початок 2000 р. 4871 , 0 млрд. руб. Загальний рівень боргового навантаження зріс в 1,5 рази, досягнувши на початок 2000 р. 108,8% ВВП. При цьому за рахунок високої інфляції, приводила до знецінення накопиченого внутрішнього боргу, і досягнутих домовленостей в 1996 і 1997 роках із зовнішніми кредиторами показник загальної боргового навантаження в 1995-1997 рр.. стабілізувався на прийнятному рівні: 47-49% до ВВП. Однак боргова криза і девальвація рубля, що послідувала за прийняттям відомих рішень від 17 серпня 1998 р., перервали позитивну динаміку показника боргового навантаження - до кінця 1998 р. він збільшився в 3 рази і склав 148,7% ВВП. У структурі державного боргу РФ до 2008 року переважав найбільш важкий за наслідками для економіки зовнішній борг. Серйозним успіхом боргової політики РФ, як частини її бюджетної політики, стало заміщення зовнішнього боргу вн ранковим і суттєве скорочення сукупного боргу до найнижчого значення в Європі до 2009 року (мал.3), збільшення частки ринкових інструментів. У 1998 - 2002 рр.., Коли Росія виявилася нездатна обслуговувати борги, уряд зробив зусилля з реструктуризації зовнішнього боргу.
Рис. 3. Динаміка структури державного боргу РФ за період 1993-2012 рр.. 44 * (% ВВП). * З 2005 року пораховано за даними Банку Росії і Мінфіну РФ Неринкові боргові зобов'язання перед Лондонським клубом кредиторів, а потім і вивірена частина комерційної заборгованості, що утворилася в результаті імпортних операцій ВЕО, були переоформлені в єврооблігації, що поклало початок сек'юритизації зовнішнього боргу. Тим не менш, до початку 2002 року обсяг державного боргу Російської Федерації становив близько 50% ВВП, а співвідношення витрат на його обслуговування до доходів федерального бюджету дорівнювало 2,7% ВВП, що становило досить високий у порівнянні з країнами порівнянними за рівнем економічного розвитку. Це й не тільки це змусило Уряд переглянути принципи функціонування системи управління державним боргом з урахуванням світового досвіду і особливостей тодішнього становища країни. У результаті в 2002 році була розроблена єдина концепція управління державним боргом, що містить такі основні завдання:
з реформою пенсійної системи;
У березні 2003 року Уряд схвалив основні напрямки політики в галузі державного боргу в 2003 - 2005 роках. Основними її підсумками стали: - Зниження розміри державного боргу РФ. Так, обсяг державного боргу РФ на 01.01.2006 р. склав в абсолютному вираженні 4149,5 млрд. і зменшився на 538,9 млрд. руб. в порівнянні з його величиною на 01.01.2004 р. Ставлення обсягу державного боргу до обсягу ВВП скоротилося з 36% на початок 2004 р. до 19,2% на 01.01.2006 р., тобто на 16,8%. - Закріплення тенденції заміщення зовнішніх запозичень внутрішніми. Частка внутрішнього боргу у загальному державному борзі РФ збільшилася з 16,3% на 01.01.2004 р. до 27,7% на початок 2006 р. - збільшення на 11,4 процентних пункту, при відповідному скороченні зовнішнього боргу. - Створення окремого сегменту ринку державних внутрішніх запозичень для «пасивних» інвесторів - ринок державних ощадних облігацій (далі - ДСО). Тим самим було враховано істотний приріст обсягу пенсійних накопичень, які в найближчі роки будуть вкладатися в державні цінні папери. 45 У січні 2005 р. достроково в повному обсязі був погашений залишок боргових зобов'язань перед Міжнародним валютним фондом. У червні 2006 року Російська Федерація повністю погасила заборгованість по боргу колишнього СРСР перед офіційними кредиторами Паризького клубу кредиторів. 46 До 2006 р. Росія стала нетто-кредитором. У структурі державного зовнішнього боргу РФ за станом на 1 січня 2004 року 36% зобов'язань припадало на ринкові інструменти, тобто цінні папери, номіновані в іноземній валюті. До них відносяться єврооблігації та облігації внутрішньої державної валютної позики. На 1 січня 2010 року ринкові інструменти займали вже 74,4%. У структурі зовнішнього боргу державного сектора в розширеному визначенні (охоплює зовнішню заборгованість органів державного управління, органів грошово-кредитного регулювання, банків і нефінансових підприємств, в яких органи державного управління безпосередньо або опосередковано володіють 50 і більше відсотками участі в капіталі) частка довгострокових зобов'язань збільшилася з початку 2006 року по початок 2010 року з 86,1% до 92,7%. У структурі зовнішнього боргу органів державного управління частка довгострокових зобов'язань за цей же період збільшилася з 90,9% до 98,4%. У структурі державного внутрішнього боргу за період з 1 січня 2000 року по 1 січня 2010 року зменшилась частка облігацій федеральної позики з постійним купонним доходом (ОФЗ-ПД) з 75,9 до 38,4%, а з'явилися в 2002 році облігації федеральної позики з амортизацією боргу (ОФЗ-АТ), за якими погашення основної суми боргу здійснюється частинами, на 1 січня 2010 року стали займати 47%. Цей фінансовий інструмент був запропонований інвесторам Мінфіном РФ для оптимізації платіжного графіка і подовження строків запозичень. Зміна політики Мінфіну Росії, спрямоване на подовження термінів запозичень призвело до збільшення термінів дюрації з 473 днів в кінці 2002 року до 1580 днів на початку січня 2010 року. Переважання боргу, номінованого в іноземній валюті, у загальному обсязі боргових зобов'язань РФ є серйозним чинником ризику, що ставить управління, зокрема, зовнішнім боргом в жорстку залежність як від зовнішніх чинників, так і від валютної політики держави і стану платіжного балансу. У зв'язку з цим, з метою оптимізації структури державного боргу та зменшення валютних ризиків, починаючи з 2002 року пріоритет при здійсненні державних запозичень був відданий внутрішніх запозичень. Частка іноземної валюти у валютній структурі зовнішнього боргу російської економіки на 01.01.2005 становила 91,2%, а на 01.01.10 вже дорівнювала 80,9%. Багато експертів відзначають, що сьогодні відбувається трансформація приватного корпоративного боргу в борг державний. Так, якщо зовнішній борг органів державного управління в період з 01.01.06 р. по 01.01.10 р. скоротився на 56% і склав 2,42% ВВП, то зовнішній борг державного сектора в розширеному визначенні за цей же період виріс на 16% і склав вже 13,51% ВВП. А в період фінансово-економічної кризи ця ситуація ще більше ускладнюється у зв'язку з тим, що державі доводиться рятувати великі, стратегічно важливі підприємства від банкрутства і купуючи їх за рахунок власних коштів. Якщо подивитися на основні показники, що характеризують ступінь боргової стійкості федерального бюджету за період 2007 по 2012 рр.. (З урахуванням прогнозних), що використовуються в міжнародній практиці, то потрібно констатувати, що вони свідчать про значне зростання боргового навантаження і зниженні боргового стійкості (Додаток 2). Непроста ситуація з борговим стійкістю складається і в суб'єктах РФ, що видно за даними по боргової залежності консолідованих бюджетів суб'єктів РФ у процентному відношенні до власних доходів в 2009 році (див. Дод. 3). Як видно з даних таблиці 7 загальний обсяг запозичень, здійснених за 11 місяців 2009 р., виявився на 32% більше, ніж за весь 2008 рік. Однак важливо підкреслити, що 59% боргових запозичень припадає лише на один суб'єкт - м. Москви. Таблиця 7 Обсяг державного боргу суб'єктів РФ в 2008-2009 рр.. 47
За даними Рахункової палати, в результаті виконання основних параметрів боргової політики, закладених в Бюджетному посланні Президента і закон про федеральний бюджет на 2010-2012 рр.., Обсяг державного боргу РФ в 2010 у порівнянні з 2009 роком збільшиться на 40,2%, до кінця 2012 року - більш ніж в 2 рази і складе 15,4% ВВП. Обсяг державного внутрішнього довго збільшиться в 2010 році в порівнянні з 2009 роком на 31,2%, до кінця 2012 року в 1,7 рази і складе 8,1% ВВП. Обсяг державного зовнішнього боргу в 2010 році в порівнянні з 2009 роком у рублевому еквіваленті збільшиться в 1,6 рази, до кінця 2012 року в 2,8 рази, в доларовому еквіваленті - в 1,5 рази і 2,4 рази відповідно. Загальний обсяг зовнішніх запозичень за 2010-2012 рр.. запланований на рівні 60 млрд дол З ростом обсягів державного боргу збільшуються витрати федерального бюджету на його обслуговування, в 2010 році вони будуть вищі в 1,5 рази, ніж у 2009 році, в 2012 році - в 2,8 рази. Зростання обсягів запозичень збільшить навантаження на федеральний бюджет. У 2011-2012 роках може відбутися перевищення граничного значення (10%) показника ліквідності бюджету, що характеризує відношення витрат з обслуговування і погашення боргу до доходів федерального бюджету. 48 Наступним важливим для федеративної держави є проведення бюджетної політики у сфері регулювання міжбюджетних відносин. У період розпаду планової економічної системи та становлення нових ринкових засад господарювання знадобилися і нові механізми взаємодії між бюджетами різних рівнів бюджетної системи нашої країни, що поклало початок бюджетної реформи в області міжбюджетних відносин. В кінці 1991 р. починається перший етап реформування міжбюджетних відносин в Росії, який тривав до 1994 р. Цей період можна назвати періодом «стихійної» децентралізації колишньої бюджетної системи, чи етапом «стихійного федералізму». В кінці 1991 р. були прийняті закони «Про основи податкової системи в РРФСР» і «Про основи бюджетного устрою і бюджетного процесу у РРФСР», що заклали фундамент багаторівневої бюджетної системи і забезпечували різке розширення податково-бюджетної автономії регіональних і місцевих властей. Однак в умовах економічної та політичної кризи об'єктивно необхідна децентралізація міжбюджетних відносин здійснювалася шляхом компромісів між центром і регіонами. Прийняття в кінці 1993 р. нової Конституції Росії і зміцнення позицій федерального центру призвели до упорядкування міжбюджетних відносин і початку нового, другого етапу їх розвитку. Цей етап розпочався в 1994 р. і тривав до 1998 р. Головним досягненням цього етапу стало створення в 1994 р. Фонду фінансової підтримки регіонів (ФФПР), кошти якого вперше стали розподілятися на основі використання спеціальної формули. При цьому були розширені податкові повноваження регіональних і місцевих органів влади і водночас почався процес легалізації (у формі договорів та угод) раніше неформальних двосторонніх домовленостей між федеральним центром і найбільш впливовими суб'єктами. У 1998 р. Урядом РФ була підготовлена і прийнята «Концепція реформування міжбюджетних відносин в Російській Федерації в 1999 -2001 рр..». Саме ця концепція стала основою нового, третього етапу реформування міжбюджетних відносин у Росії. Основною метою була прийнята у 1998 р. «Концепції реформування міжбюджетних відносин в Російській Федерації в 1999 - 2001 рр..» Став поетапний перехід до принципово новою методикою розподілу трансфертів ФФПР, заснованої на зіставленні реальної бюджетної забезпеченості регіонів з використанням об'єктивних оцінок видаткових потреб та податкового потенціалу територій . 49 У цілому, завдання, поставлені Концепцією реформування міжбюджетних відносин у РФ, були вирішені. Однак до того часу не були вирішені три глобальні проблеми: розмежування витрат і доходів між рівнями бюджетної системи; врегулювання міжбюджетних відносин на субфедеральними рівні, створення нормативно-правової бази бюджетного процесу на регіональному та місцевому рівнях. Найважливішим етапом у подальшому реформуванні міжбюджетних відносин стала реформа 2003-2004рр. Її сутність полягає в розділенні рівнів бюджетної системи з чітким визначенням на постійній основі їхніх зобов'язань і дохідних джерел і, що саме важливе, повноважень щодо їх регулювання. Відповідно до реформи місцевого самоврядування вводиться два рівні місцевих бюджетів - бюджетна система РФ стає чотирирівневої. Зміна податкового та бюджетного законодавства призвело до збільшення централізації дохідних джерел консолідованого бюджету суб'єктів РФ на користь регіональних бюджетів. 50 Пропорції формування доходів консолідованих бюджетів суб'єктів РФ за один рік між регіональними і місцевими бюджетами змінилися з 60% і 40% в 2005 р. на 70% і 30% в 2006 р. відповідно. За період 1998-2005 рр.. відбулося істотне зниження частки податкових доходів суб'єктів РФ в консолідованому бюджеті - з 56,6 до 30,9% (табл. 8). Дана тенденція більшою мірою обумовлюється економічною кон'юнктурою (зростання цін на енергоносії привів до збільшення надходжень митних зборів та ресурсних платежів у федеральний бюджет), ніж перерозподілом дохідних джерел між рівнями бюджетної системи. А істотне зростання в 2009 році навпаки пов'язаний насамперед з різким падінням доходів федерального бюджету від ПВКК і митних зборів. На сьогоднішній день міжбюджетні відносини включають 3 функціональних елементи:
Таблиця 8 Частка деяких показників бюджетів суб'єктів РФ в консолідованому бюджеті Росії в 1992-2009 рр. (%) 51
МБТ - кошти, надані одним бюджетом іншому бюджету на безоплатній основі. Через цей механізм з редством від багатих територій передаються бідним. За 2005 - 2008рр. МБТ з федерального бюджету збільшилися більш ніж в 2 рази і склали 2,7 трлн. Рублів (35% від усіх витрат). Засоби між бюджетами перерозподіляються також через бюджетні кредити (140 млрд. на 2010 р. суб'єктам РФ). МБТ надаються з відповідних фондів, які формуються в бюджеті кожного рівня, і використовується відповідна єдина методика. Тим не менш, розроблені урядом методики розрахунку трансфертів не вирішують проблеми кількісної оцінки видаткових зобов'язань бюджетів, і часто реальна практика розподілу трансфертів на всіх бюджетних рівнях зводиться до старовинного методом «від досягнутого», тобто, не менше, ніж у минулому році з урахуванням інфляції 52 У проекті бюджету на 2010 р. і на період до 2012 р. нараховується понад 87 різних трансфертів, що з огляду на нерівномірний виділення коштів, може призвести до перевищення витрат з оцінки їх цільового використання над одержуваними вигодами, не кажучи вже про оцінку ефективності здійснюваних витрат. У розвинених країнах з федеративною формою державного устрою, як правило, існує 1-3 найбільших трансферту з федерального бюджету бюджетам територій та 3-15 дрібніших трансфертів. Незважаючи на позитивні зміни в системі міжбюджетних відносин і в організації бюджетного процесу в суб'єктах Російської Федерації та муніципальних утвореннях, досягнуті в ході реформи міжбюджетних відносин, зберігаються численні проблеми, головними з яких є:
В даний час ступінь диференціації по всіх найважливішим економічним і соціальним параметрами показників між регіонами Росії дуже висока. Бюджетні витрати на душу населення значно варіюються в різних регіонах: на охорону здоров'я більш ніж у 6 разів, на соціальне забезпечення - в 15 разів, на освіту - більш ніж у 5 разів. Вирішенню цих проблем може зокрема сприяти, схвалена розпорядженням Уряду РФ від 8 серпня 2009р «Концепція міжбюджетних відносин та організації бюджетного процесу в суб'єктах Російської Федерації та муніципальних утвореннях до 2013 року». Висновки Проаналізувавши бюджетну політику Росії за останні 10 років, можна відзначити, що в цілому вона була спрямована на оптимізацію податкового навантаження, розв'язання боргової проблеми, захист бюджетної системи і російської економіки в цілому від непередбачуваних коливань зовнішньої кон'юнктури, збільшення ефективності функціонування державних фінансів та реформування міжбюджетних відносин . З метою оптимізації податкового навантаження, починаючи з 2000 року в Росії було проведено суттєве реформування податкової системи, що дозволило перенести більшу частину податкового навантаження з обробного на сировинний сектор і зменшити негативний вплив подорожчання сировини на світових ринках на конкурентоспроможність російських товаровиробників. Для розв'язання боргової проблеми в 2002 році була розроблена концепція управління державним боргом, проходження якої дозволило знизити величину державного боргу до ВВП за період 2000-2009 рр.. з 108,8 до 8,3%. Але, незважаючи на позитивні результати в цій частині, найближчим часом внаслідок кризи очікується підвищення боргової залежності, як від національних, так і від іноземних кредиторів. З метою зниження залежності бюджетної системи від зовнішньоекономічної кон'юнктури було створено Стабілізаційний фонд, в якому накопичувалися кошти від нафтових доходів. Згодом він був розділений на два фонди, які акумулюють доходи від нафти і газу. Резервний фонд був використаний під час фінансово-економічної кризи для заміщення випадаючих бюджетних доходів. ФНБ призначений для покриття дефіциту Пенсійного фонду. Тим не менш, з огляду на збереження дисбалансу в бюджетній системі очікується, що ресурси цих фондів будуть вичерпані вже в найближчі пару років, що ще більше загострить залежність бюджетів від кон'юнктури світових ринків. В результаті масштабної реформи міжбюджетних відносин було вироблено і законодавчо закріплено розмежування витрат і доходів між різними рівнями бюджетної системи, реформою місцевого самоврядування введені два рівня місцевих бюджетів, що зробило бюджетну систему РФ чотирирівневої. Основні проблеми, які залишаються невирішеними: проблема централізації доходів і децентралізації видатків; проблема посилення диференціації рівня економічного і соціального розвитку територій. З метою підвищення ефективності державних витрат підготовлена база для проведення масштабної бюджетної реформи: переходу від методу управління витратами до методу управління результатами та впровадження програмно-цільового принципу організації діяльності державного сектора. 3 ОСНОВНІ ПРОБЛЕМИ І НАПРЯМКИ ВДОСКОНАЛЕННЯ БЮДЖЕТНОЇ ПОЛІТИКИ РОСІЇ В ПЕРІОД ФІНАНСОВО-ЕКОНОМІЧНОЇ КРИЗИ 3.1 Проблеми вдосконалення бюджетної політики в Росії в період фінансово-економічної кризи Проведення бюджетної політики в кризовий період вже не йде в руслі тих прогнозів соціально-економічного розвитку, під які спочатку закладалися всі бюджетні проектування. Погіршення всіх найбільш значущих соціально-економічних показників ставить під сумнів досягнення тих цільових параметрів, які закладалися в довгостроковій бюджетної стратегії. Одним з наслідків кризи стало відхилення реальної політики від ряду принципових положень, закріплених у Бюджетному кодексі, зокрема:
Крім цього, виходячи з публічних заяв керівництва Мінфіну Росії, можна зробити висновок, що готовність до коректування нормативно-встановлених принципів бюджетної політики існує і в даний час. Слід привести в приклад пропозицію повернути використання ціни відсікання в якості механізму визначення пропорції між витрачанням і заощадженням нафтогазових доходів федерального бюджету, а також рішення про передачу в розпорядження Зовнішекономбанку доходів, отриманих від розміщення коштів Фонду національного добробуту. Все вищезазначене свідчить про високу невизначеність базових принципів бюджетної політики, яка буде надавати негативний вплив на стійкість бюджетної сфери незалежно від сценаріїв розвитку світової і російської економіки. Вплив фінансово-економічної кризи і значне погіршення макроекономічної стабільності призвело до істотних змін, перш за все, в поточної бюджетної політики. Падіння як нафтогазових (на 32% в 2009р. До 2008р.), Так і ненафтогазових (16,5%) доходів федерального бюджету, укупі зі скороченням запланованих раніше витрат і збільшенням фінансування заходів антикризової підтримки привело до утворення дефіциту бюджету в 2009 році в розмірі 5,9% ВВП. Важка ситуація з регіональними бюджетами зажадала посилення заходів по наданню їм фінансової допомоги. Відбулась зміна механізму міжбюджетних трансфертів, зокрема, співвідношення двох основних видів дотацій (на вирівнювання бюджетної забезпеченості і на збалансованість бюджетів) чітко показувало зрушення від формульного до «ручного» розподілу федеральних коштів: у 2008 р. обсяг дотацій на збалансованість становив 13,9% від дотацій на вирівнювання, а в 2009 р. - трохи більше 50%. Фактично криза підштовхнула федеральну владу до перегляду пріоритетів у соціальній політиці. Результатом монетизації пільг, проведеної в 2005 р., стало зростання соціальних зобов'язань регіонів, і багато хто з них не могли з цими зобов'язаннями впоратися. До останнього часу федеральний бюджет змушений був надавати регіонам значну фінансову допомогу, перераховуючи трансферти на співфінансування регіональних повноважень (на підтримку регіональних категорій пільговиків). У 2009 р. ця система дала тріщину - федеральне співфінансування регіональних повноважень з соціальної політики зростало повільно. У 2010 р. відбудеться її злам - у проекті федерального бюджету збережено тільки федеральне співфінансування витрат по підтримці репресованих та реабілітованих, а допомога іншим, більшим за чисельністю, категоріям регіональних пільговиків (ветерани праці, трудівники тилу), малозабезпеченим сім'ям з дітьми (дитячі посібники ), а також надання малозабезпеченим громадянам субсидій на оплату ЖКП повністю ляже на плечі регіонів. Якщо криза затягнеться і при цьому, як записано в проекті бюджету, федеральні перерахування регіонах скоротяться на 20%, суб'єкти РФ навряд чи зможуть впоратися зі своїми соціальними зобов'язаннями. Скорочення фінансування цих зобов'язань може привести до зростання соціальної напруженості в регіонах. 53 Високий рівень зобов'язань регіональних бюджетів, у тому числі пов'язаних з підтриманням існуючої мережі бюджетних установ, і різке падіння їх податкових і неподаткових доходів в 2009 р. привели до появи середньостроковій проблеми вирівнювання доходів та зобов'язань регіональних бюджетів. Продовжує наростати обсяг боргу регіонів, де все більшу його частину починають складати бюджетні кредити: 14% у 2009 році замість колишніх 6,6% в 2008 році. У ряді суб'єктів боргове навантаження зашкалює за обмеження, встановлене Бюджетним кодексом РФ. Деякі з них вже мають боргове навантаження, практично дорівнює обсягу надходжень податкових доходів. Зокрема, це Камчатський край (90%), Московська область (85%), Північна Осетія (80%). Переважній більшості суб'єктів РФ довелося прийняти поправки до законів про бюджети на 2009 рік, скорочуючи свої витрати. Довгострокові програми фінансувалися в окремих випадках тільки частково або були припинені. Незважаючи на спільні зусилля федеральних і регіональних органів влади, проблема безробіття в суб'єктах Федерації зберігається, що визначається, перш за все, ситуацією в реальному та фінансовому секторах економіки. Обставини світової фінансової кризи призвели до посилення фінансової залежності місцевих утворень від регіональної влади і ще більше погіршили ситуацію низького економічного потенціалу сільських і міських поселень. У період кризи відбулося серйозне збільшення присутності держави в економіці, у зв'язку з чим, прем'єр-міністр Росії В. Путін вказує, що «в міру зниження гостроти кризових проблем, відновлення економіки та повернення до стійкого зростання необхідно мати ясний і зрозумілий план роботи з надмірними активами ». Як повідомила у свою чергу міністр економічного розвитку Е. Набіулліна, прогнозні доходи бюджету від приватизації в 2010 році збільшено до 70 млрд. рублів з 7 млрд. 54 Разом з тим протягом 2009 р. і в ході підготовки проекту Закону про федеральний бюджет 2010 р. і на плановий період 2011 і 2012 рр.. був прийнятий ряд рішень, що мають значущі наслідки у середньостроковій перспективі. По-перше, мова йде про проведення в 2010 р. валоризації пенсійних прав громадян, що заробили свій стаж за радянських часів, яка в сукупності з індексацією, проведеної з 1 грудня 2009 р., збільшить в 2010 р. середній розмір трудової пенсії на 46% в номінальному вираженні. При цьому бюджетні проектування, так само як і покладені в їх основу параметри прогнозу соціально-економічного розвитку, припускають мінімальні темпи підвищення середнього розміру пенсії у 2011-2012 рр.. Дане рішення має два практично неминучих слідства:
враховуючи стадію політичного циклу, заплановані бюджетом мінімальні темпи індексації пенсій у 2011-2012 рр.. представляються нереалістично низькими, а отже, слід припускати, що соціальне навантаження на бюджет в найближчі роки буде ще вище, ніж зараз планується. По-друге, бюджет взяв на себе низку політично значущих зобов'язань: проведення Олімпіади-2014 в Сочі і саміту АТЕС у Владивостоці; помітне підвищення витрат на оборону і правоохоронну діяльність. Зростання соціальної та політичної складових у витратах федерального бюджету в 2010 р. при збереженні загальної величини витрат був забезпечений за рахунок скорочення видатків на національну економіку - перш за все, витрат антикризового пакету. Не зупиняючись на питаннях ефективності конкретних заходів, спрямованих на підтримку економіки в стадії гострої кризи, слід відзначити, що різке скорочення масштабів бюджетних вливань в економіку в 2010 р. в будь-якому разі негативно позначиться на динаміці сукупного попиту. Зростання соціальної складової у видатках бюджету також обмежує можливості для фінансування витрат на освіту, охорону здоров'я та інфраструктуру. З цієї точки зору характерними є позиції, зазначені у проекті Закону про бюджет в частині забезпечення житлом (переважно військовослужбовців) та фінансування дорожнього будівництва (зростання витрат на будівництво доріг в рамках підготовки до Олімпіади в Сочі витісняє витрати на будівництво, ремонт та утримання доріг загального користування ). 55 Перехід до стійко дефіцитного бюджету в умовах зберігається високої невизначеності щодо траєкторії виходу світової економіки з кризи і витрачання на початок 2010 р. значної частини накопичених бюджетних резервів (скорочення Резервного фонду з 10 до 5% ВВП та інвестування частини коштів ФНБ) підвищує загальну уразливість бюджетної системи . Для покриття дефіциту Уряд у проекті бюджету на 2010 рік вже включило необхідність зовнішніх запозичень в обсязі 17 млрд. доларів. У 2010 році закінчаться кошти Резервного фонду, Фонд національного добробуту передбачається витрачати в першу чергу на покриття бюджетного дефіциту Пенсійного фонду. Беручи до уваги складність завдань середньострокового планування в поточній ситуації, існує необхідність врахування самих останніх змін зовнішньоекономічної кон'юнктури та соціально-економічних умов у країні в цілому. Можливо, саме з цим пов'язано звернення міністра фінансів А. Кудріна з пропозицією перенести термін внесення федерального бюджету на 2011 рік до Держдуми з покладеного за Бюджетним кодексом 26 серпня на 1 жовтня. 56 Незважаючи на негативні ефекти самої кризи, зберігається ряд системних недоліків і невирішених проблем:
використання ними фінансових ресурсів;
3.2 Напрями вдосконалення бюджетної політики На нашу думку, залишаючись в рамках основних напрямків бюджетної політики на 2010-2012 рр.., Встановлених Президентом РФ найбільш важливими завданнями і заходами в бюджетній політиці на середньострокову перспективу є:
Кінцевою метою реформи бюджетної мережі має бути підвищення ефективності її роботи за рахунок впровадження конкурентних принципів і економія бюджетних коштів, що виникає внаслідок усунення дублюючих функцій і припинення надання аналогічних видів послуг різними установами. У той же час реорганізації не повинні піддаватися установи, які за характером або умовами своєї діяльності не пристосовані до існування в ринковому середовищі, а їх перебудову може мати негативні соціально-економічні наслідки. Для досягнення кінцевої мети реформування необхідна реструктуризація всієї бюджетної мережі. Очевидно, що зараз переведення державних установ на автономні організації стимулюється недостатньо. У силу об'єктивних складнощів як в отриманні оперативної інформації про стан бюджетної мережі регіонального та муніципального підпорядкування, так і під час відсутності межуровневом координації та порядку діяльності щодо реорганізації субфедерального мережі та інших обмежень у найближчі 2-3 роки доцільно зосередитися на реформі бюджетної мережі федерального підпорядкування. В якості основного механізму оптимізації федеральної бюджетної мережі бачиться необхідність зміни правового положення нині діючих бюджетних організацій, або шляхом збереження ними оновленого статусу бюджетних установ, який передбачає надання їм права вільного розпорядження самостійно заробленими коштами і придбаним на них майном, або за допомогою переходу в положення казенних установ , які будуть фінансуватися за кошторисом, а всі зароблені ними кошти будуть надходити в бюджет їх засновників. У комплексі з реалізацією даних оптимізаційних процедур слід по можливості здійснити:
При здійсненні оптимізаційних процедур необхідно враховувати галузеву специфіку мережі ФБУ, а також повинна бути створена система моніторингу результативності діяльності реструктуризованих установ.
З метою формування єдиного інтегрованого циклу планування, розміщення держзамовлення і виконання державних контрактів, який забезпечує безумовне виконання публічних зобов'язань держави, адекватний потребам держави якість поставлених товарів, робіт і послуг, ефективне використання ресурсів, надійне управління ризиками технологічного, економічного та корупційного характеру, представляється виправданим виконання наступних заходів:
У справжніх умовах особливої актуальності набуває завдання організації обліку потенційного впливу, як на регульований суб'єкт, так і на економіку, суспільство в цілому регулюючого акта ще на стадії його підготовки. Тому з метою підвищення обгрунтованості прийнятих управлінських рішень представляється виправданим обов'язкове здійснення відомствами - розробниками нормативних документів комплексної оцінки наслідків передбачуваних і проведених заходів соціально-економічної політики. У якості методичних основ оцінки регулюючого впливу доцільно застосовувати аналіз витрат і вигод (costbenefit analysis) як найбільш прийнятний метод, що враховує по можливості всі значущі впливу запропонованої регуляторної заходи. У рамках підвищення ефективності системи внутрівідомчого планування представляється доцільним вжити такі заходи:
відповідні форми у складі бюджетної звітності. 60
Необхідно забезпечити підвищення оперативності управління інвестиційними проектами, які вже відібрані і фінансуються за рахунок Інвестиційного фонду, в тому числі за рахунок посилення заходів відповідальності за невиконання в зазначені терміни всіх запланованих заходів. Однак у зв'язку з тим, що Інвестфонд по можливості перенесення залишків невикористаних грошових коштів на наступний рік є винятком із загального порядку управління бюджетними коштами, встановленого Бюджетним кодексом РФ, за доцільне в подальшому відмовитися від використання даного інструменту організації інвестиційної діяльності держави на користь бюджетних цільових програм . Слід внести зміни та доповнення у Федеральний закон «Про особливі економічні зони в Російській Федерації» і відповідні підзаконні акти з метою спрощення процедури відбору регіонів, які претендують на розміщення на своїй території особливих економічних зон, переглянути розміри співфінансування проектів щодо створення зон у бік збільшення частки регіональних і муніципальних бюджетів, посилити стимули (зобов'язання) для інвесторів до передачі прав на використання розроблених ними технологій після п'яти років резидентства в зоні та ін Всі зміни повинні бути спрямовані на збільшення кількості ОЕЗ і масштабів їх діяльності на території країни. Необхідно організувати проведення навчання за програмами підвищення кваліфікації кадрів у сфері державно-приватного партнерства як для державних і муніципальних службовців, так і для фахівців у приватному сектору. В умовах обмеженості бюджетних ресурсів для стимулювання притоку інвестицій в окремі сектори економіки альтернативою прямих бюджетних витрат є надання державних гарантій. З метою розвитку даного механізму необхідно:
Поширення практики залучення комерційних банків до фінансування та управління інвестиційними ресурсами в інфраструктурних проектах. Зокрема, представляється можливим більш активне залучення найбільших комерційних банків у процес моніторингу реалізації інвестиційних проектів, здійснюваних за рахунок держави, а в перспективі наділення їх функціями державного замовника. Очікується, що це дозволить підвищити ефективність управління державними інвестиціями та знизити витрати будівництва з поправкою на якість. 61
У багатьох регіонах і муніципальних утвореннях спостерігається ситуація, коли значну частку бюджетних доходів складають субвенції на виконання делегованих повноважень, що несе в собі дві групи ризиків для підвищення якості фінансового управління державними і муніципальними фінансами. По-перше, регіональні і муніципальні власті можуть бути не зацікавлені в максимально ефективному виконанні по суті чужих повноважень, а механізми моніторингу ефективності виконання делегованих повноважень недостатньо опрацьовані. По-друге, неминуче виникають певні труднощі з фінансуванням делегованих повноважень. Перш за все, існує певна асиметрія інформації, коли дані, що безпосередньо впливають на обсяги субвенцій, надходять у федеральні міністерства і відомства від суб'єктів Російської Федерації. Крім того, в ході виконання бюджету може вийти, що на виконання одних делегованих повноважень з федерального бюджету (бюджету суб'єкта Російської Федерації) конкретного суб'єкта Російської Федерації (муніципального утворення) виділена надлишковий обсяг фінансування, а на виконання інших повноважень - недостатній. При існуванні жорстких умов витрачання субвенцій строго на певний делеговане повноваження це призводить до неефективного використання бюджетних коштів і необхідності термінового внесення змін до законодавства суб'єктів Російської Федерації наприкінці фінансового року. Останнім часом перегляд розмежування повноважень між рівнями бюджетної системи відбувається практично щороку, що знижує передбачуваність основних параметрів бюджетної системи для регіональних і місцевих властей і негативно позначається на якості управління державними і муніципальними фінансами. У зв'язку з цим недоцільно вносити зміни до розмежування видаткових повноважень у 2010 році. Разом з тим доцільно використовувати даний період для моніторингу та оцінки ефектності діючої системи розмежування повноважень. 62 Починаючи з 2011-2012 рр.. необхідно передбачити можливість перегляду сформованої системи розмежування повноважень з метою знизити число делегованих повноважень, а також закріпити за кожним рівнем влади ті повноваження, які можуть бути найбільш ефективно виконані даними рівнем влади. Значні ресурси з «обміну повноваженнями» між рівнями влади відкриваються у зв'язку з прийняттям рішення про фінансування органів внутрішніх справ виключно з федерального бюджету.
У Російській Федерації згідно з проектом бюджету на 2010 р. і на період до 2012 р. нараховується понад 87 різних трансфертів (4 в підрозділі дотацій, 43 у підрозділі субсидій, в тому числі федеральні цільові програми та підпрограми, 21 у підрозділі субвенцій і 19 в підрозділі інших міжбюджетних трансфертів). По 35 напрямах фінансування складає менше 1 млрд руб., Це означає, що для окремого суб'єкта Російської Федерації фінансування за рядом напрямків може становити десятки або сотні тисяч рублів. Очевидно, що при цільовому характері більшості напрямків (субсидії та субвенції) витрати за оцінкою цільового використання даних коштів, не кажучи вже про оцінку ефективності здійснюваних витрат, можуть перевищити вигоди від одержуваних коштів. Стає очевидною необхідність систематизації надаються міжбюджетних трансфертів, включаючи чітке дотримання принципу, згідно з яким розподіл фінансової допомоги повинне здійснюватися з урахуванням рівня бюджетної забезпеченості суб'єктів Російської Федерації. Частково це завдання може бути вирішена за допомогою вдосконалення розмежування видаткових повноважень. Разом з тим вже очевидна необхідність об'єднання значної частини незначних за обсягом цільових міжбюджетних трансфертів у консолідовані трансферти. Суть консолідованих трансфертів полягає в тому, що фінансові ресурси в рамках одного міжбюджетного трансферту можна використовувати за кількома напрямками. При цьому рівень влади, з бюджету якого виділяються консолідовані трансферти, може встановлювати як формулу розподілу даних трансфертів, так і умови витрачання коштів по кожному напрямку фінансування. Рівень влади, який одержує консолідований трансферт, може самостійно вибрати пропорції використання виділених коштів по кожному напрямку, включеному в даний трансферт. Це підвищить якість управління державними і муніципальними фінансами за рахунок максимального врахування переваг місцевого населення при реалізації загальнонаціональних пріоритетів. Після 2010 р. представляється доцільним поступово замінити значну частку фінансування в рамках національних проектів, а також більшу частину розрізнених субсидій регіонам на консолідовані міжбюджетні трансферти. У зв'язку з високим ступенем диференціації податкового потенціалу та вартості надання бюджетних послуг у регіонах Російської Федерації на федеральному рівні доцільне виділення консолідовані субсидій з урахуванням бюджетної забезпеченості регіонів. Однак прогресивність вирівнювання має бути істотно нижче, ніж при виділенні дотацій з Фонду фінансової підтримки регіонів. Пропонується виділяти консолідовані трансферти пропорційно відставання бюджетної забезпеченості регіонів від бюджетної забезпеченості самого багатого регіону. 63 Висновки Одним з наслідків кризи стало відхилення реальної політики від ряду принципових положень, закріплених у Бюджетному кодексі, що свідчить про високу невизначеність базових принципів бюджетної політики, яка буде надавати негативний вплив на стійкість бюджетної сфери незалежно від сценаріїв розвитку світової і російської економіки. Ряд заходів поточної бюджетної політики був спрямований скоріше не на її вдосконалення, а на адаптацію до ситуації фінансово-економічної кризи. Так у проекті Закону про федеральний бюджет 2010 р. і на плановий період 2011 і 2012 рр.. був прийнятий ряд рішень, що мають значущі наслідки у середньостроковій перспективі. По-перше, мова йде про майбутню в 2010 р. валоризації пенсійних прав громадян, по-друге, бюджет взяв на себе низку політично значущих зобов'язань: проведення Олімпіади-2014 в Сочі і саміту АТЕС у Владивостоці; помітне підвищення витрат на оборону та правоохоронну діяльність . Зростання соціальної та політичної складових у витратах федерального бюджету в 2010 р. при збереженні загальної величини витрат був забезпечений за рахунок скорочення видатків на національну економіку - перш за все, витрат антикризового пакету. Незважаючи на негативні ефекти самої кризи і зберігається ряд системних недоліків і невирішених проблем бюджетних реформ, вирішення яких може сприяти виділення наступних завдань на середньострокову перспективу:
ВИСНОВОК За підсумками дослідження можна сказати, що бюджетна політика є центральною ланкою розвитку сектора державного управління. Представляючи собою комплекс рішень та заходів щодо здійснення бюджетного процесу та виконання державних функцій, вона справляє визначальний вплив практично на всі галузі життєдіяльності. Це досягається за допомогою планування досягнення цільових показників доходів і видатків державного бюджету і розподілу його грошових ресурсів за пріоритетними напрямами бюджетної політики. Дані напрями визначаються Президентом Росії в щорічному Бюджетному посланні Федеральним Зборам, що є головною підставою для розробки проекту закону про федеральний бюджет на наступний рік і плановий період. Пріоритети бюджетної політики об'єднуються в кілька взаємопов'язаних блоків, серед яких особливо можна виділити політику: в області доходів, витрат, управління державним боргом, міжбюджетних відносин. У ході дослідження доходної та видаткової частин державного бюджету була проаналізована їхня структура, динаміка складових її елементів. У результаті проведеного аналізу, можна відзначити, що в період з 2000 по 2008 рр.. доходи і витрати як розширеного бюджету Уряду, так і бюджетів окремих рівнів бюджетної системи мали висхідну динаміку. У частині формування дохідної бази підвищувалася частка податкової складової, що пов'язано в першу чергу з перенесенням податкового навантаження з обробного на сировинний сектор. При наявності середнього рівня загального податкового навантаження ВВП Росії серед розвинених країн, в нашій країні зберігається досить невисокий рівень оподаткування споживання і соціальних відрахувань. Це пояснюється значною роллю, яку грають у російському бюджеті податки на міжнародну торгівлю. Стабільний період розвитку національного господарства з 2000 по 2008 рр.., дозволив збільшити і видаткову частину консолідованого бюджету. У ньому переважають витрати на фінансове забезпечення публічних послуг в сфері освіти, охорони здоров'я, культури, житлово-комунального господарства (близько 34%), потім слідують соціальна політика, включаючи трансферти позабюджетних фондів (близько 20%), забезпечення оборони і безпеки (близько 17% ), підтримка національної економіки, включаючи розвиток інфраструктури (близько 16%), загальнодержавні питання (близько 9%). Однак порівняння даних показників з країнами ОЕСР показує, що рівень державних інвестицій в нашій країні можна назвати порівняно високим, тоді як соціальні витрати - на освіту і охорону здоров'я в Росії нижче середнього рівня. У результаті розгляду особливостей бюджетної політики в галузі управління державним боргом в період з 2000 по 2008 рр.., Можна відзначити суттєве скорочення його величини з 61,3% ВВП до 6,8%. Зовнішній борг колишнього СРСР, що становить саму значну частку в загальній масі, був реструктуризований, а боргова політика була спрямована на розвиток ринкових інструментів запозичення, заміщення зовнішнього боргу внутрішнім, збільшення його дюрації. Незважаючи на позитивні зміни вже в докризові роки намітилася небезпечна тенденція до різкого нарощування корпоративного боргу, особливі побоювання викликає його трансформація в борг державний. За останні роки великі зрушення відбулися в галузі міжбюджетних відносин. Здійснено перехід до нової методики розподілу трансфертів ФФПР, заснованої на зіставленні реальної бюджетної забезпеченості регіонів з використанням об'єктивних оцінок видаткових потреб та податкового потенціалу територій. У результаті реформи 2003-2004рр. на постійній основі розмежовані доходи та витратні зобов'язання між рівнями бюджетної системи, підвищена ефективність механізмів горизонтального і вертикального вирівнювання бюджетів за рахунок введення додаткових відрахувань з більш забезпечених бюджетів менш забезпеченим, забезпечення мінімального рівня бюджетної забезпеченості найбільш відсталих територій. Тим не менш, незважаючи на успішний розвиток всіх самих значущих сторін бюджетної сфери в докризовий період, у бюджетній політиці Росії вже тоді зберігалися багато системні недоліки, які з початком кризового часу тільки посилилися. Фінансово-економічна криза, що вибухнула в кінці 2008 року, дестабілізував ситуацію на світових ринках, що призвело до падіння доходів федерального бюджету більш ніж на 20% за 2009 рік та утворення його дефіциту в розмірі 5,9% ВВП. Масштабні грошові вливання, вчинені в рамках антикризової програми, і зростання цін на нафту в другій половині 2009 року, дозволили дещо послабити негативні наслідки для економіки та соціальної сфери. Тим не менш, в параметрах федерального бюджету на 2010 рік і плановий період вже значною мірою враховані песимістичні прогнози багатьох експертів. Так за загальними оцінками очікується збереження дефіциту федерального бюджету в 2010 році, а ймовірність продовження цієї тенденції залишається високою. На його покриття в 2010-2012 рр.. передбачені зовнішні запозичення в сумі 60 млрд. дол, а зростання загального обсягу державного боргу до кінця 2012 року в порівнянні з 2009-им очікується більш ніж в 2 рази, що складе 15,4% ВВП. Незважаючи на те, що кризовий роки оголили багато системні недоліки у функціонуванні сфери державних фінансів, тільки рішення сьогоднішніх першочергових проблем дозволить нашій країні отримати можливість згодом провести повноцінну модернізацію в економіці і з часом стати на інноваційний шлях розвитку. У даному дослідженні була зроблена спроба особливо виділити деякі з цих проблем і позначити шляхи їх ефективного вирішення. СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ТА ЛІТЕРАТУРИ Джерела
Література
Вид. 2-е, доп. і перераб. - М.: ИНФРА-М, 2007. - 360 с.
Довідкові та інформаційні видання
Адреси Інтернет-ресурсів
1 Бюджетна система Росії: Підручник для вузів / Під ред. Г.Б. Поляка. - М.: Юнити-Дана, 1999. - 550 с. 2 Фінанси: підручник / за ред. Г.Б. Поляка. - 3-е изд., Перераб. і доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008 .- с. 103 3 Бюджетний кодекс РФ. Збори законодавства РФ від 28.12.2009. - Ст. 6 4 Фінанси: Підручник для вузів / Під ред. М.В. Романовського, О.В. Врублевської, Б.М. Сабантуй. - М: Юрайт-М, 2004. - С. 110-111 5 Годін А. М. Бюджет і бюджетна система Російської Федерації. - М.: Видавничо-торгова корпорація «Дашков і К °», 2002. - 340 с. 6 Александров І.М. Бюджетна система Російської Федерації. - М.: Видавничо-торгова корпорація «Дашков і К °», 2007. - С.32 7 Александров І.М. Указ. соч., с.35-36 8Федеральний фонд навчальних курсів РУДН [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.ido.rudn.ru/ffec/econ/ec9.html 9 Державні і муніципальні фінанси / За заг. ред. І.Д. Мацкуляка. - М.: РАГС, 2007. - С. 235 10 Фінансово-кредитний енциклопедичний словник / під ред. А.Г. Грязнова. - М.: Фінанси і статистика, 2002. 11 Бюджетного кодексу РФ. Збори законодавства РФ від 28.12.2009. - Ст. 172 12 Бюджетного кодексу РФ. Збори законодавства РФ від 28.12.2009. - Ст. 175, 179 13 Бюджетного кодексу РФ. Збори законодавства РФ від 28.12.2009. - Ст. 184 14 Глосарій. Сайт групи компаній «РУСКОНСАЛТ» [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.rusconsult.ru/glossary/ 15 Бюджетне послання Фереральному Зборам «Про бюджетну політику в 2010 - 2012 роках». / / Консультантплюс. ВерсіяПроф [Електронний ресурс]. - Електрон. дан. - [М., 2009]. - Режим доступу: http://www.consultant.ru/ 16 Бюджетна система Росії / під ред. Г.Б. Поляка. - М.: ЮНИТИ, 1999. - 550 с. 17 Фінанси. Указ. соч., с.159 - 164 18 Проблема зовнішнього боргу / / Експерт. - 1999. - № 25. - С. 22. 19 Фінанси. Указ. соч., с. 126 20 Проект бюджетної стратегії РФ на період до 2023г. Мінфін РФ [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.minfin.ru 21 Проект бюджетної стратегії РФ на період до 2023г. Мінфін РФ [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.minfin.ru 22 Дані Мінфіну РФ. Проект бюджетної стратегії на період до 2023г. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.minfin.ru 23 Розраховано за даними Росстату Росії [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.gks.ru 24 Підраховано за даними Росстату і Федерального Казначейства [Електронні ресурси]. - Режим доступу: http://www.gks.ru, http://www.roskazna.ru 25 Проніна Л.І. Про новий податковому та бюджетному законодавстві, законодавстві про місцеве самоврядування, вступає в силу в 2009 році [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.admhmao.ru/economic/finans/seminar/2105/new_zacon.htm 26 Проект бюджетної стратегії РФ на період до 2023г. Мінфін РФ [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.minfin.ru/ 27 Проект бюджетної стратегії РФ на період до 2023г. Мінфін РФ [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.minfin.ru/ 28 Про Стабілізаційному фонді. Мінфін РФ [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www1.minfin.ru/ru/stabfund/about 29 Бюджетне послання Фереральному Зборам «Про бюджетну політику в 2009 - 2011 роках». / / Консультантплюс. ВерсіяПроф [Електронний ресурс]. - Електрон. дан. - [М., 2009]. - Режим доступу: http://www.consultant.ru/ 30 Новини економіки. NEWSru. Com [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.newsru.com/finance/ 22 jan 2009 / newprognos. Html 31 Дані Банку Росії [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.cbr.ru 32 Огляд економічних показників. Економічна експертна група Мінфіну РФ. - 9 лютого, 2010. - С. 45-47. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.eeg.ru 33 Н.В. Зубаревич. Вплив кризи на регіони Росії: моніторинг [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://atlas.socpol.ru/overviews/social_sphere/kris.shtml 34Сайт Голови Уряду РФ В. Путіна. - Режим доступу: http://premier.gov.ru/events/news/10291 35 Дані Проекту бюджетної стратегії РФ на період до 2023г. Мінфін РФ [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.minfin.ru/ 36 Укладання Центру макроекономічних досліджень і стратегічних розробок БДО Юнікон за проектом Федерального закону про бюджет. - С. 8 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.bdo.ru/media/smi/cmei/expert.pdf 37 Підраховано за даними Росстату і Федерального Казначейства [Електронні ресурси]. - Режим доступу: http://www.gks.ru, http://www.roskazna.ru 38 Програма підвищення ефективності бюджетних видатків на період до 2012 року. Мінфін РФ. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.minfin.ru 39 Обов'язкове соціальне страхування: сценарії розвитку. Інститут сучасного розвитку [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/341 40 І.М. Мисляева. Державні і муніципальні фінанси. - М.: ИНФРА-М, 2007. - С. 47, с. 265-272 41 Плюси і мінуси скасування ЕСН / / Адвокатський Вісник, № 51. - Листопад 2009 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.advpalataro.ru/publications/index.php?ID=6094 42 Висловлювання О. Кудріна інформаційним агентствам на нараді у Президента РФ Д. Медведєва з питань розвитку пенсійної системи [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.minfin.ru/ru/press/speech/index.php?id4=7874 43 Акіндінова Н.В., Петроневіч М.В. Стійкість бюджетної сфери в 2010-2012 рр.. / Форсайт. - 2009. - № 12. - С. 34 44 Мордвинцева А.Д. Державний і муніципальний борг: навч. посібник [Електронний ресурс]. - 2006. - Режим доступу: http://abc.vvsu.ru/Books/gos_i_mun_dolg/page0003.asp 45 Пшеніннікова Ю.І. Роль боргової політики в перспективному фінансовому плануванні / / Євразійський міжнародний науково-аналітичний журнал. - 2007. - № 3 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.m-economy.ru/art.php3?Artid=22910 46 Бюджетна політика 2006-2008рр .. Мінфін РФ [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.minfin.ru/ 47 Дані огляду Інституту економіки відкритого періоду «Російська економіка в 2009 році. Тенденції та перспективи ». - С. 106 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.iet.ru 48 Укладання Рахункової палати Російської Федерації на проект федерального закону "Про федеральний бюджет на 2010 рік і на плановий період 2011 та 2012 років". [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.ach.gov.ru/ru/expert/before/?id=378 49І.М. Мисляева, Державні і муніципальні фінанси. - М.: ИНФРА-М, 2007. - С. 47 50 Капліна О.В. Проблеми зміцнення доходної бази місцевих бюджетів / / Фінансові дослідження. - 2007. - № 15 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://finis.rsue.ru/2007-2/Ka.pdf 51 Дані огляду Інституту економіки відкритого періоду «Російська економіка в 2009 році. Тенденції та перспективи ». - С. 106 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.iet.ru 52 Тенденції розвитку міжбюджетних відносин в РФ. Аналітичний вісник Ради Федерації. - 2006. - № 23. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.council.gov.ru 53 Н.В. Зубаревич. Вплив кризи на регіони Росії: моніторинг [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://atlas.socpol.ru/overviews/social_sphere/kris.shtml 54 Безкоштовної роздачі держмайна не буде. Фінансовий портал Бюджет. Ru. - 7 жовтня. - 2009р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://bujet.ru/article/63793.php 55Акіндінова Н.В., Петроневіч М.В. Стійкість бюджетної сфери в 2010-2012 рр.. / / Форсайт. - 2009. - № 12. - С. 31-33 56 Непередбачуваність економіки затримала підготовку російського бюджету-2011. Фінансовий портал Бюджет. Ru. - 8 квітня. - 2010р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://bujet.ru/article/74487.php 57 Програма підвищення ефективності бюджетних видатків на період до 2012 року. Мінфін РФ. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.minfin.ru 58 М. Я. Евра. Про останні зміни в системі держзамовлення. За матеріалами виступу на Форумі Держзамовлення-2010 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://bujet.ru/article/77140.php 59 Програма підвищення ефективності бюджетних видатків на період до 2012 року. Мінфін РФ. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.minfin.ru 60 І.В. Стародубровская. Бюджетування, орієнтоване на результат, на регіональному і муніципальному рівнях: підходи і рекомендації / І.В. Стародубровская. - М.: ІЕПП, 2008. - З 140-184. 61 Чернишов О.А., Калашникова Е.О. Розвиток державно-приватного партнерства в Росії. - 17 лютого. - 2009р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.rusk.ru/st.php?idar=113838 62 Програма підвищення ефективності бюджетних видатків на період до 2012 року. Мінфін РФ. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.minfin.ru 63 Концепція міжбюджетних відносин та організації бюджетного процесу в суб'єктах Російської Федерації та муніципальних утвореннях до 2013 року / / Консультантплюс. ВерсіяПроф [Електронний ресурс]. - Електрон. дан. - [М., 2010]. - Режим доступу: http://www.consultant.ru |