Удосконалення бюджетної політики в період фінансово-економічної кризи

ЗМІСТ

ВСТУП

1 ТЕОРЕТИЧНІ ОСНОВИ ФОРМУВАННЯ І РЕАЛІЗАЦІЇ БЮДЖЕТНОЇ ПОЛІТИКИ

1.1 Місце і роль бюджетної політики в системі державного регулювання економіки

1.2 Процес формування і реалізації бюджетної політики в Росії

1.3 Історія розвитку бюджетної політики Росії

Висновки

2 ОСОБЛИВОСТІ ФУНКЦІОНУВАННЯ БЮДЖЕТНОЇ ПОЛІТИКИ РОСІЇ В СУЧАСНИЙ ПЕРІОД

2.1 Аналіз управління доходами і видатками державного бюджету

2.2 Проблеми управління державним боргом та регулювання міжбюджетних відносин

Висновки

3 ОСНОВНІ ПРОБЛЕМИ І НАПРЯМКИ ВДОСКОНАЛЕННЯ БЮДЖЕТНОЇ ПОЛІТИКИ РОСІЇ В ПЕРІОД ФІНАНСОВО-ЕКОНОМІЧНОЇ КРИЗИ

3.1 Проблеми вдосконалення бюджетної політики в Росії в період фінансово-економічної кризи

3.2 Напрями вдосконалення бюджетної політики

Висновки

ВИСНОВОК

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ТА ЛІТЕРАТУРИ

ВСТУП

З ускладненням економічних відносин, в суспільному житті все більшу роль починає грати державне регулювання, здійснюване в рамках обраною владою економічної політики. Одним з найбільш важливих механізмів, що дозволяють державі здійснювати економічне і соціальне регулювання, є фінансовий механізм - фінансова система суспільства, головним ланкою якої є державний бюджет.

Для успішного виконання своїх законних функцій державі необхідно наявність достатніх фінансових ресурсів, а це в свою чергу вимагає концентрації в бюджеті частини грошових коштів, створюваних у державі. У ході мобілізації до бюджету цих коштів та їх використання, виникають фінансові відносини між державою, платниками податків та одержувачами бюджетних асигнувань. Ці відносини будуються у відповідності з фінансовою політикою, яка розробляється і здійснюється органами влади.

У фінансову політику в її широкому розумінні часто включають бюджетну, податкову, митну, кредитно-грошову політику. Однак, виходячи із специфіки фінансових відносин, вона має тільки 2 елементи: бюджетну і податкову політику.

Бюджетна політика в Росії постійно знаходиться в центрі громадської уваги. Це обумовлено як місцем, займаним нею серед основних інструментів економічної політики, так і досить гострою критикою, якою вона регулярно піддається з боку різних органів влади, громадських сил, політичних рухів, незалежних експертів, міжнародних організацій, засобів масової інформації. Це й не дивно, оскільки саме в бюджетній політиці, як, мабуть, ні в якій іншій, найяскравіше виявляються і найбільш жорстко стикаються інтереси різних суспільних груп.

Проведення бюджетної політики нерозривно пов'язане з аналізом

характеру та цілей держави, її економічної, соціальної, фінансової стратегією, загальними перспективами розвитку країни і, отже, з реальними шляхами досягнення рiшень, якi при цьому завдань. Тим більше актуально вивчення бюджетної політики в наш час, коли здійснюється поворот країни у бік прискореного інтенсивного розвитку і досягнення передових конкурентних позицій у світовій економіці.

Головною ж метою вдосконалення бюджетної політики держави має бути посилення її стимулюючої функції для переходу економіки країни в постіндустріальну стадію розвитку на початку третього тисячоліття.

Створення нового типу російської економіки і проведення структурних реформ в нашій країні вимагає оцінки ресурсного потенціалу в досягненні поставлених цілей. Найважливішим показником, що відбиває як фінансове забезпечення, так і роль держави в економіці, і взаємодія держави і бізнесу, є податкове навантаження і результативність державних витрат. Поряд з іншими повноваженнями та інструментами економічної політики бюджетна політика є основним інструментом досягнення наміченого результату.

Ефективна бюджетна політика держави в перехідний період залежить від багатьох факторів. Істотне значення мають активна позиція і координація діяльності центрального апарату та місцевих органів влади. Від ефективності проведення бюджетної політики залежать реалізація програм економічного і соціального розвитку, стійкість фінансового становища країни, темпи зростання обсягів виробництва, розвиток здорового конкурентного середовища у всіх секторах економіки, соціальний захист населення.

Актуальність теми дослідження. Значимість обраної теми визначається процесами, що відбуваються у світовій і російській економіці, а також в економічній науці. В кінці 1990-х років почала набирати силу тенденція до розширення державного втручання в економічну діяльність, яка остаточно оформилася десятиліття по тому. Міжнародна фінансова криза, що почалася в Росії в 2008 році, дав поштовх до різкого прискорення даного процесу, що зажадало серйозної уваги до підвищення ефективності використання бюджетних ресурсів.

У Росії, в період створення системи державних фінансів у 90-х роках минулого століття, бюджетна політика проводилася вкрай неефективно. У результаті чого її негативні наслідки проявилися, в кінцевому рахунку, в системному фінансової кризи 17 серпня 1998 року. У наслідку проведення бюджетних реформ в галузі міжбюджетних відносин, бюджетного процесу та бюджетної мережі (реорганізація бюджетних установ) забезпечило радикальне оздоровлення бюджетної системи і заклало хорошу основу для позитивних структурних змін в економічній і соціальній сфері. Тим не менш, згідно з офіційними прогнозами Міністерства економічного розвитку, за відсутності значних поліпшень, у першу чергу, на міжнародних фінансових ринках, очікувані доходи російського бюджету в 2010 році будуть нижче запланованих. Президент Росії у своєму бюджетному посланні констатує, що перспективи відновлення позитивного зростання ВВП залишаються невизначеними, високий рівень кількості безробітних, повільно знижується інфляція, вперше за десятиліття прогнозується зниження реального рівня доходів громадян.

Таким чином, в умовах важкої фінансово-економічної кризи наша країна, особливо, потребує знаходженні ефективних шляхів і методів удосконалення бюджетної політики, здатних стабілізувати ситуацію в національній економіці і прискорити процес переходу до стійкого економічного зростання.

Мета дипломної роботи полягає в дослідженні особливостей бюджетної політики Росії і розробці напрямів її вдосконалення.

Для досягнення поставленої мети необхідно вирішити такі завдання:

• розкрити теоретичні засади формування бюджетної політики;

• дослідити еволюцію бюджетної політики Росії в пострадянський період;

• визначити особливості реалізації бюджетної політики в Росії на сучасному етапі;

• виявити особливості реалізації бюджетної політики в умовах фінансово-економічної кризи та основні її проблеми;

• визначити основні напрями вдосконалення бюджетної політики Російської Федерації на середньострокову перспективу.

Нормативно-правовою базою даної роботи послужили: Бюджетний кодекс, закони Російської Федерації, інші нормативні документи. У процесі написання дипломної роботи були використані праці російських і зарубіжних вчених з проблем бюджетної політики в Росії, а також статистичні дані Держкомстату РФ, періодичні видання, мережа Інтернет, інформаційно-правова система «Консультант-плюс» та інші джерела. Значний внесок у розвиток теорії управління публічними фінансами внесли такі автори: Врублевська О.В., Глазьєв С.Ю., Горегляд В.П., Грязнова А.Г, Дмитрієва О.Г., Іванов В.В., Іванова Н. Г., Ігудін А.Г., Ілларіонов О.М., Карданів А.Т., Котляревський С.І., Кузнєцов С.М. , Лавров А.М., Лексин В.М., Мінський X., Павлова Л.П., Пансков В.Г., Подпоріна І.В., Позднякова Т.А., Поляк Г.Б., Попова М. І., Родіонова В.М., Романова В.Ф., Романовський М.В., Сабантуй Б.М., Сабітова Н.М., Сенчагов В.К., сомо Р.Г., Сичов М.Г. , Ткачук М. І., Фісенко М. К., Христенко В.Б., Швецов О.М. і цілий ряд інших.

Об'єктом дослідження є бюджетна політика Російської Федерації.

Предметом дослідження виступають бюджетні відносини і процеси в умовах фінансово-економічної кризи.

Дипломна робота складається з вступу, трьох розділів, висновків, списку

джерел та літератури.

У першій главі розкрито місце і роль бюджетної політики в системі

державного регулювання та її основні риси, характерні основи процесів формування і реалізації бюджетної політики РФ, а також деякі завдання здійснення бюджетної політики в Росії на сучасному етапі.

У другому розділі проаналізовано особливості структури доходної та видаткової частин бюджету РФ і дана оцінка її змін за досліджений період, проаналізовано питання бюджетної збалансованості та управління державним боргом, досліджено основні проблеми міжбюджетних відносин.

У третьому розділі дипломної роботи проведений аналіз основних проблем вдосконалення бюджетної політики в Росії в період фінансово-економічної кризи, на підставі яких дано деякі пропозиції щодо її вдосконалення на середньостроковий період.

1 ТЕОРЕТИЧНІ ОСНОВИ ФОРМУВАННЯ І РЕАЛІЗАЦІЇ БЮДЖЕТНОЇ ПОЛІТИКИ

1. Місце і роль бюджетної політики в системі державного регулювання

Основу політики будь-якої держави становить соціально-економічна політика, пов'язана з розподілом і перерозподілом життєвих цінностей одних суб'єктів на користь інших, формуванням та використанням державних фінансово-грошових ресурсів з метою фінансування виконання завдань, що стоять перед країною. Головна ланка соціально-економічної політики - фінансова політика. Центральне місце в останній займає бюджетна політика.

Бюджетна політика - це багатосторонній процес, що включає дії органів влади всіх рівнів не тільки в бюджетній сфері, але в податкової, цінової, кредитної та в цілому у фінансовій.

Незважаючи на відмінності в поглядах вчених, фахівців у галузі державних фінансів з приводу визначення бюджетної політики, всі вони сходяться в тому, що в порівнянні з іншими напрямками фінансової політики та пов'язаних з нею іншими елементами економічної політики (грошово-кредитної, інвестиційної, цінової, податкової ) бюджетна політика посідає провідне місце і служить для виконання державою своїх цілей і завдань.

Наприклад, на думку одного з визнаних фахівців у галузі фінансів Г.Б. Поляка «Фінансово-бюджетна політика - це сукупність дій та заходів, що проводяться органами влади, щодо використання фінансових відносин для виконання ними своїх функцій і управління бюджетною системою». ¹ У цьому визначенні слід відзначити деяку некоректність: бюджетна політика є частиною фінансової політики. Фінансова політика в цілому здійснюється, головним чином, в ході робіт, вироблених органами влади з мобілізації коштів бюджету та їх використання, тобто в ході бюджетного процесу. ² У Бюджетному кодексі дається визначення бюджетного процесу, як «регламентируемая законодавством Російської Федерації діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування та інших учасників бюджетного процесу по складанню і розгляду проектів бюджетів, затвердженню і виконанню бюджетів, контролю за їх виконанням, здійснення бюджетного обліку, складання, зовнішньої перевірки, розгляду і затвердження бюджетної звітності ^»3

На думку авторів підручника «Фінанси» під редакцією проф. М.В. Романовського, проф. О.В. Врублевської та проф. Сабантуй Б.М., «не можна зводити бюджетну політику тільки до бюджетного процесу, хоча це найбільша за обсягом і важливості робота. Бюджетна політика виражається у визначенні частки ВВП, концентріруемих в бюджеті, у взаєминах між федеральною владою і суб'єктами Федерації, у структурі видаткової частини бюджету, у розподілі видатків між бюджетами різних рівнів, у частці федерального бюджету із загальної суми консолідованого бюджету, в управлінні державним боргом, у визначенні шляхів покриття дефіциту бюджету тощо ^»4

Академік А. М. Годін і колишній заступник керівника апарату Комітету Ради Федерації по бюджету, податковій політиці, фінансовому, валютному і бюджетному регулювання банківської діяльності І. В. Подпоріна вважають, що «бюджетна політика як цілеспрямована діяльність держави щодо визначення основних завдань і кількісних параметрів формування доходів і витрат бюджету, управління державним боргом, - є одним з основних інструментів економічної політики держави». ⁵ Тут розкриваються як деякі напрямки бюджетної політики, так і її місце в реалізації економічної політики держави в цілому.

І.М. Александров визначає бюджетну політику з точки зору бюджетної сфери як «сукупність дій та заходів, що проводяться органами влади в сфері управління формуванням та виконанням бюджету щодо виконання ними функцій перед суспільством і державою». ⁶

У будь-якому випадку всі автори єдині в одному: бюджетна політика пов'язана з комплексом рішень в області доходів і витрат бюджету.

Бюджетна політика безпосередньо реалізується в діяльності різних структур органів влади всіх рівнів бюджетної системи.

До таких органів належать:

• органи представницької та виконавчої влади;

• фінансові та податкові органи;

• органи грошово-кредитного регулювання та органи фінансового контролю;

• головні розпорядники та розпорядники бюджетних коштів;

• державні цільові позабюджетні фонди.

Представницькі органи влади всіх рівнів розглядають, регулюють і затверджують проекти бюджетів і звітів про їх виконання. Виконавчі органи влади всіх рівнів здійснюють бюджетне планування, складання проектів бюджетів та їх внесення на розгляд представницьких органів влади, виконання бюджетів, аналіз та контроль за виконанням бюджетів відповідно до функціональної і відомчої бюджетної класифікації. Уряд РФ розробляє та подає на розгляд Державній Думі РФ основні напрями бюджетної політики, Банк Росії обслуговує грошові рахунки Казначейства РФ, рахунки державних позабюджетних фондів і рахунки територіальних бюджетів. Головним розпорядником бюджетних коштів є перший отримувач бюджетних коштів, який має право розподіляти кошти між розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів. Головний розпорядник бюджетних коштів готує бюджетний розпис по розпорядникам та одержувачам коштів, стверджує їм кошторису доходів і витрат, змінює у разі необхідності розподіл коштів між статтями затвердженого кошторису, здійснює контроль за цільовим використанням бюджетних коштів. Розпорядником бюджетних коштів є орган виконавчої влади, який розподіляє кошти між одержувачами, затверджує кошториси доходів і витрат, контролює цільове використання бюджетних коштів одержувачами. Бюджетополучателям є бюджетна установа (організація), що фінансується в кошторисному порядку з бюджету чи позабюджетного фонду. До контрольно-рахунковим органів належать Рахункова Палата РФ, контрольно-рахункові палати суб'єктів РФ і муніципальних утворень. Контрольно-лічильні органи здійснюють контроль за виконанням бюджетів і позабюджетних фондів, проводять зовнішній аудит звітів використання коштів бюджетів і позабюджетних фондів. ⁷

Бюджетна політика покликана забезпечити низку стратегічних цілей:

• забезпечення збалансованості бюджетних ресурсів і зобов'язань;

• створення ефективної системи управління державними фінансами;

• забезпечення прийнятної податкового навантаження на економіку;

• концентрація фінансових і економічних ресурсів на вирішенні пріоритетних соціальних завдань;

• зниження залежності бюджетних доходів від кон'юнктури світових цін;

• реформування міжбюджетних відносин. Держава активно впливає на економічні відносини

за допомогою використання інструментів фінансової політики, тому її іноді називають податково-бюджетної по основних інструментів, за допомогою яких вона впливає на господарську ситуацію в країні.

Основними інструментами проведення державної бюджетної політики є, перш за все, податки, державні витрати, держзакупівлі, трансферти, держпозики, стратегічні фінансові резерви. Наприклад, використовуючи податки, як фіскальний інструмент держава шляхом зменшення збору податків з населення може підвищити такий компонент сукупного попиту, як споживчі витрати. Зменшення податків на прибуток корпорацій призведе до зростання інвестицій. Через державні закупівлі держава може стимулювати виробництво та інвестиційних, і споживчих товарів.

Через міжбюджетні трансферти долається вплив об'єктивних відмінностей у зрівнянні соціально-економічного розвитку регіонів і забезпечується збалансованість бюджетів суб'єктів РФ і місцевих бюджетів, здійснюється співфінансування довгострокових програм розвитку. Розглядаючи форми і типи бюджетної політики, не можна її відокремлювати від податкової політики - другої складової частини фінансової політики, оскільки це спотворить розуміння самого її механізму.

За рівнем участі держави в процесі макроекономічного регулювання фінансова політика може проводитися у двох формах: дискреційна і недискреційна (автоматична).

Перша - дискреційна форма - заснована на свідоме втручання держави в податкову систему (зміна податкової структури, податкових ставок) і держвитрати. Її метою є бюджетне регулювання економічного зростання, зайнятості та інфляції.

Друга - недискреційна форма фінансової політики - має менше значення. Вона заснована на автоматично діючих нормах, тобто вступають в дію без необхідності прийняття урядом будь-яких спеціальних заходів. Вона реалізується за допомогою "вбудованих стабілізаторів", до яких відносять, насамперед, систему прогресивного оподаткування, а в сфері бюджетних витрат - і співфінансування громадських робіт і систему соціальної допомоги. Так, в період процвітання економіки внаслідок зростання доходів податкові надходження автоматично зростають (при колишніх ставках), що, у свою чергу, стримує економічний підйом. У період спаду при скороченні ВНП податкові надходження автоматично скорочуються, і ці скорочення утримують спад. Трансферні платежі (соціальні допомоги) - один з компонентів бюджетних витрат - ведуть себе прямо протилежно. Виплати по них посібників і субсидій малозабезпеченим верствам населення скорочуються під час підйому і зростають в міру спаду виробництва. ⁸

Розрізняють також два типи фінансової політики, щодо підходу до бюджетного дефіциту.

Стимулююча фінансова політика має на меті подолання циклічного спаду економіки і передбачає збільшення державних витрат, зниження податків або комбінування цих заходів. У довгостроковому підході політика зниження податків може призвести до зростання бюджетного потенціалу (зниження бюджетного дефіциту) за рахунок розширення виробництва та накопичення капіталу.

Стримуюча фінансова політика (фіскальна рестрикція) обмежує циклічний підйом економіки шляхом обмеження бюджетних витрат (зниження бюджетного дефіциту або його повної нуліфікації), збільшення податків або комбінування цих заходів. У короткостроковій перспективі такий тип бюджетно-податкової політики дозволяє знизити інфляцію попиту ціною зростання безробіття і спаду виробництва. У довгостроковій перспективі, особливо при мінімізації державних інвестицій, стримуюча бюджетно-податкова політика при поєднанні з жорсткою грошово-кредитною політикою та неефективним управлінням економікою з боку держави створює передумови для руйнування економічного потенціалу, що нерідко є реальністю в перехідній економіці, у тому числі і в Росії. ⁹

У цілому ефективність фінансової політики і бюджетної, як її частини, визначається відповідністю інтересам суспільства, інакше - результатами регулювання економічних і соціальних процесів, і досягненням макроекономічної стабільності.

Ефективність функціонування бюджетної політики в істотному ступені залежить від бюджетного потенціалу, що характеризує потенційну можливість акумулювання фінансових ресурсів до бюджету (можливий бюджетний потенціал). Поряд з цим слід виділяти реальний бюджетний потенціал, який фактично здатне організувати держава (фактичний обсяг грошових ресурсів, акумульованих у руках держави).

На основі категорії бюджетного потенціалу слід оцінювати можливості реалізації функцій держави, включаючи функції державного регулювання економіки. Зростання і падіння бюджетного потенціалу позначається на інвестиційній, соціальної, оборонної, регулюючої функції бюджету і всієї держави. Як правило, в умовах економічної та фінансової кризи, відбувається істотне зменшення бюджетного потенціалу та наявність великого розриву між можливим потенціалом і фактичним бюджетом в основному в силу низької збирання податків. ¹⁰

1.2 Процес формування і реалізації бюджетної політики в Росії

У зв'язку з тим, що бюджетна політика здійснюється, головним чином, в ході бюджетного процесу, а роль бюджету є центральною у всіх політичних рішеннях, які приймаються органами, відповідальними за проведення бюджетної політики, вважаємо за можливе прийняти ту інформаційну базу, яка застосовується для підготовки бюджету, в якості основи для розгляду процесу формування бюджетної політики.

Таким чином, бюджетна політика в Росії, головним чином, формується на основі:

• законів і нормативно-правових актів, що регулюють сферу бюджетних відносин;

• основних положень бюджетного послання Президента РФ Уряду Російської Федерації;

• прогнозів соціально-економічного розвитку;

• основних напрямів бюджетної та податкової політики відповідної території на черговий фінансовий рік;

• відомостей середньострокового фінансового плану суб'єкта РФ (муніципального утворення);

• показників зведеного фінансового балансу;

• показників грошової програми, яка складається Центральним банком;

• показників довгострокових федеральних цільових програм, ¹¹

Відповідно до Конституції РФ і Бюджетним кодексом РФ (ст. 170) пріоритет у розробці бюджетної політики належить Президенту РФ, що у щорічних посланнях Федеральним Зборам РФ визначає в загальному плані пріоритетні напрями бюджетної політики на поточний рік і середньострокову перспективу (3 роки). У рамках цього послання Уряд РФ розробляє відповідні проекти законів, необхідних для реалізації фінансової політики, вносить їх у Державну Думу для розгляду та прийняття. У ході цієї роботи первинного змісту законів може зазнати значних змін. Уряд РФ має або погодитися з пропонованими змінами або піти у відставку. У разі відмови від прийняття федерального закону про бюджет можливий розпуск

Державної Думи.

Складанню проектів бюджетів передує розробка прогнозів соціально-економічного розвитку Російської Федерації, її суб'єктів, муніципальних утворень і галузей економіки, а також підготовка зведених фінансових балансів. На підставі останніх органи виконавчої влади розробляють проекти бюджетів.

Перспективний фінансовий план розробляється на основі даних і показників прогнозу соціально-економічного розвитку держави. Він містить дані про прогнозні можливостях бюджету щодо мобілізації доходів, залучення державних або муніципальних запозичень і фінансуванню основних витрат бюджету. Цей план законодавчо не затверджується. Його завдання полягає в інформуванні законодавчих (представницьких) органів про передбачувані середньострокових тенденції розвитку економіки та соціальної сфери.

Довгострокові цільові програми розробляються органом виконавчої державної влади або органом виконавчої влади місцевого самоврядування і затверджуються відповідним законодавчим або представницьким органом влади. Довгострокові цільові програми містять техніко-економічне обгрунтування, прогноз очікуваних соціально-економічних результатів реалізації програми, відомості про розподіл об'єктів та джерел фінансування за роками та інші дані. ¹²

У відповідності з бюджетним посланням Президента РФ Федеральним зборам і іншими необхідними документами і матеріалами розробляється закон про бюджет, який є головним фінансовим законом, що виражає економічну і соціальну політику держави. У Російській Федерації, відповідно до конституційного розподілом повноважень між рівнями влади - федеральним рівнем, регіональним і місцевим самоврядуванням, приймаються і реалізуються закони про федеральний

бюджет, регіональний бюджет і бюджет місцевого самоврядування.

У законі (рішенні) про бюджет повинні міститися основні характеристики бюджету, до яких належать загальний обсяг доходів бюджету, загальний обсяг витрат, дефіцит (профіцит) бюджету. Також у ньому повинні міститися нормативи розподілу доходів між бюджетами бюджетної системи Російської Федерації у випадку, якщо вони не встановлені бюджетним законодавством Російської Федерації.

Законом (рішенням) про бюджет встановлюються:

• перелік головних адміністраторів доходів бюджету;

• перелік головних адміністраторів джерел фінансування дефіциту бюджету;

• розподіл бюджетних асигнувань за розділами, підрозділами, цільовим статтям і видам головних адміністраторів, джерел фінансування дефіциту бюджету;

• розподіл бюджетних асигнувань за розділами, підрозділами, цільовим статтям і видам витрат класифікації видатків бюджетів у відомчій структурі витрат на черговий фінансовий рік (черговий фінансовий рік і плановий період);

• загальний обсяг бюджетних асигнувань, що спрямовуються на виконання публічних нормативних зобов'язань;

• величина нафтогазового трансферту на черговий фінансовий рік і плановий період в абсолютному розмірі, обчисленого як 3,7 відсотка прогнозованого на відповідний рік обсягу валового внутрішнього продукту, зазначеного у федеральному законі про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік і плановий період.

• обсяг міжбюджетних трансфертів, одержуваних з інших бюджетів і (або) надаються іншим бюджетам бюджетної системи Російської Федерації в черговому фінансовому році (черговому фінансовому році і плановому періоді);

• загальний обсяг умовно затверджуються (затверджених) витрат у разі

затвердження бюджету на черговий фінансовий рік і плановий період на перший рік планового періоду в обсязі не менше 2,5 відсотка загального обсягу видатків бюджету, на другий рік планового періоду в обсязі не менше 5 відсотків загального обсягу видатків бюджету;

• джерела фінансування дефіциту бюджету, встановлені статтями 94 (у разі прийняття федерального бюджету з дефіцитом), 95 і 96 цього Кодексу на черговий фінансовий рік (черговий фінансовий рік і плановий період);

• верхня межа державного (муніципального) внутрішнього боргу і (або) державного зовнішнього боргу станом на 1 січня року, наступного за черговим фінансовим роком (черговим фінансовим роком і кожним роком планового періоду), із зазначенням, в тому числі верхньої межі боргу за державними або муніципальним гарантіям;

• інші показники федерального бюджету і бюджетів державних позабюджетних фондів Російської Федерації, бюджету суб'єкта Російської Федерації і бюджетів територіальних державних позабюджетних фондів, місцевого бюджету, встановлені відповідно кодексом, законом суб'єкта Російської Федерації, муніципальним правовим актом. ¹³

Закон про бюджет складається на певний період часу, іменований бюджетним періодом. У практиці бюджетного планування розрізняють поняття «бюджетний рік» та «бюджетний період». Бюджетний період може охоплювати будь-часовий простір (один, два, три календарні роки і навіть бути більш тривалим) в залежності від того, на якій за тривалістю строк поширюється розрахунок планованих бюджетних показників. При бюджетному плануванні той чи інший конкретний бюджетний рік може бути взятий за основу розрахункових проектировок. У цьому випадку такий бюджетний рік стає базовим роком. ¹⁴ Росія вперше перейшла з однорічного на трирічне планування бюджету в 2007 році, де перший рік є поточним, інші - входять в плановий період. Таким чином, з 2007 року бюджетна політика розробляється на 3 роки. Однак у зв'язку зі світовою економічною кризою наша країна тимчасово була змушена повернутися в 2009 році до колишнього періоду планування. У озврат ж до принципу 3-річного бюджетного планування був здійснений, починаючи з бюджету на період 2010-2012 років. Це яскраво відображає динамізм бюджетної політики.

Як вже було зазначено вище, бюджетна політика реалізується в ході робіт, вироблених органами влади з мобілізації коштів до бюджету та їх використання, а також у процесі визначення основних напрямів розвитку бюджетних відносин та вироблення конкретних шляхів їх використання в інтересах громадян, суспільства і держави. Всвязи з цим, представляється, що основними ланками в сукупному комплексі заходів щодо реалізації б юджетной політики виступають:

• політика в області доходів бюджету;

• політика в області видатків бюджету;

• політика в галузі забезпечення збалансованості бюджету та ефективного управління державним (муніципальним) боргом;

• політика в галузі регулювання міжбюджетних відносин.

Відповідно до основних напрямків бюджетної політики Президент Росії у своєму щорічному бюджетному посланні Федеральним зборам визначає і конкретизує ті завдання, які повинні знайти свою реалізацію у федеральному бюджеті на поточний і наступний плановий період. Так, в бюджетному посланні Президента РФ «Про бюджетну політику в 2010 - 2012 роках» чітко виділені 4 великих спрямування бюджетних заходів - в області доходів, витрат, міжбюджетних відносин, вдосконалення технологій формування та виконання бюджету.

В області доходів бюджету необхідно продовжити заощадження частини нафтогазових доходів в умовах кон'юнктурно високих цін на сировину, а також вжити заходів щодо мобілізації додаткових бюджетних доходів та підвищення власного бюджетного потенціалу бюджетів всіх рівнів публічної влади. Повинна бути продовжена робота по оптимізації податкової системи.

В області бюджетних витрат, головним чином, бюджетна політика повинна забезпечити максимально ефективне використання ресурсів, для чого необхідно відмовитися від реалізації завдань, що не носять першочерговий характер, переглянути терміни реалізації та обсяги фінансового забезпечення раніше заявлених проектів і програм, скоротити участь держави в тих сферах, де в необхідних обсягах і якісно послуги громадянам можуть надаватися ринковими приватними інститутами.

У рамках заходів, що стосуються бюджетної збалансованості поставлено завдання обмежити розміри бюджетного дефіциту з метою збереження макроекономічної стабільності і стійкості виконання соціальних зобов'язань у наступні роки. Передбачається передбачити достатні трансферти для покриття виникаючого дефіциту бюджету Пенсійного фонду Російської Федерації, в тому числі за рахунок коштів Фонду національного добробуту.

В області міжбюджетних відносин деякими з поставлених завдань є: інвентаризація, аналіз фінансового забезпечення та оптимізація публічних зобов'язань; створення стимулів для підвищення якості управління бюджетним процесом на регіональному та місцевому рівнях; активне розширення регіональних і місцевих повноважень з урахуванням принципу закріплення за кожним рівнем влади тих з них, які можуть бути найбільш ефективно виконані на даному рівні влади, забезпечення реструктуризації бюджетної мережі при збереженні якості та обсягів державних і муніципальних послуг, перехід від фінансування бюджетних установ до фінансування надання державних та муніципальних послуг; посилення механізмів фінансового адміністрування найбільш постраждалих від кризи публічно- правових утворень; у разі невиконання суб'єктами Російської Федерації або муніципальними утвореннями своїх зобов'язань, а також у разі неефективного використання фінансової допомоги передбачається ініціювати введення тимчасової фінансової адміністрації. ¹⁵

Більш докладно процеси формування і використання дохідної і видаткової частин бюджету, а також основні напрямки і пропорції бюджетних потоків, їх адаптацію до нинішніх умов фінансово-економічної кризи, досліджені в наступному розділі дипломної роботи.

1.3 Історія розвитку бюджетної політики Росії

Бюджетна система СРСР проіснувала понад шістдесят років. Після встановлення Радянської влади в Росії перші піврічні та річні бюджети складалися як єдині. Така централізація бюджетної системи була викликана вкрай важкої економічної і політичної ситуації в країні.

Освіта в 1922 р. Союзу Радянських Соціалістичних Республік послужило підставою для створення нової бюджетної системи держави. До неї увійшла широко розгалужена мережа бюджетів місцевих Рад, яка була наділена власними джерелами доходів, отримувала надбавки, дотації на покриття різниці в доходах і витратах, а також субвенції за пайової участі власних коштів. Організація різних видів бюджетів та порядок їх складання регулювалися законодавчими актами держави.

Бюджетне пристрій, що складається з союзного бюджету, що фінансує загальнодержавні потреби, бюджетів союзних республік і місцевих бюджетів, зафіксоване в першій Конституції СРСР 1924 р., було докорінно змінено тільки в 1991 р.

У залежності від ступеня централізації розподіл фінансових ресурсів між бюджетами змінювалося, у бік збільшення в результаті концентрації коштів в територіальних бюджетах (табл. 1).

Таблиця 1

Структура видатків державного бюджету СРСР за рівнями бюджетної системи (%) ¹⁶

1928/29 р 1938 р 1946 р 1965 р 1988 р

Основними доходними джерелами державного бюджету того періоду були надходження від громадського господарства та залучені кошти населення, які надходили через систему оподаткування та купівлю позик. Основний дохід після податкової реформи 1930 року став приносити податок з обороту.

Основними статтями витрат бюджету були витрати на народне господарство та соціально-культурні заходи. Ця тенденція в розвитку витрат бюджету збереглася й надалі. ¹⁷

Державний борг Росії з урахуванням гарантованих урядом залізничних та іпотечних позик напередодні Жовтневої революції становив 41,6 млрд. рублів, у тому числі зовнішній 14,86 млрд. За розміром зовнішнього боргу в той час Росія займала перше місце в світі. ¹⁸ До початку 1992 року внутрішній борг досяг розміру вже 1050 млрд. рублів, а зовнішній

борг СРСР оцінювався в 96,6 млрд. доларів США (2 місце після Бразилії). ¹⁹

У пострадянський період бюджетна система була трансформована. Протягом 1990-х років створювалася система державних фінансів Російської Федерації, що відповідає умовам і вимогам ринкової економіки. Бюджетна політика в цей період проводилася у вкрай несприятливих умовах. Протягом ряду років низький рівень податкової та бюджетної дисципліни приводив до хронічного бюджетного дефіциту і неповного фінансування державних зобов'язань; наростали як заборгованість платників податків в бюджетну систему, так і кредиторська заборгованість бюджетів усіх рівнів. Широке поширення отримали негрошові форми виконання бюджету, на частку яких припадало до чверті доходів розширеного бюджету і понад половини доходів територіальних бюджетів.

У середині 1990-х років бюджети всіх рівнів хронічно виконувалися з дефіцитом. Для розширеного бюджету дефіцит лежав в діапазоні від 6 до 10 відсотків ВВП. У рамках макроекономічної стабілізації монетарне фінансування дефіциту було замінено борговим фінансуванням через ГКО / ОФЗ.

Фінансова криза 1998 року показав крихкість і ненадійність сформованої системи державних фінансів. Погіршення зовнішньої кон'юнктури викликало різке скорочення бюджетних доходів і підірвало довіру інвесторів. У результаті держава виявилася не в змозі виконувати свої витратні зобов'язання та проводити боргові виплати.

Після кризи 1998 року різко впали доходи бюджету, девальвація рубля призвела до того, що виплати з погашення та обслуговування зовнішнього боргу виявилися порівнянними з доходами федерального бюджету, а обсяг державного боргу досяг критичного значення.

На початковому етапі післякризового розвитку проведення істотно скоригованого бюджетної політики забезпечило радикальне оздоровлення бюджетної системи. ²⁰ Починаючи з 2000 року, федеральний і розширений бюджет Російської Федерації жодного разу не виконувалися з дефіцитом. Зовнішній борг колишнього СРСР був реструктуризований, а борг, що утворився після 1 січня 1991 року, обслуговувався своєчасно і в повному обсязі. Введення в дію нового Бюджетного кодексу заклало міцні фундаментальні основи бюджетного процесу на федеральному і субфедеральними рівні. Перехід до виконання бюджетів усіх рівнів через систему Федерального Казначейства підвищив прозорість і підконтрольність фінансових потоків, забезпечив цільове використання бюджетних асигнувань.

На наступному етапі бюджетна політика була спрямована на створення сприятливих умов для розвитку економіки, вирішення найважливіших соціальних завдань, підвищення ефективності державного сектора. У ході податкової реформи була знижено податкове навантаження на несировинні галузі, з одночасним збільшенням вилучення до бюджету природної ренти, що утворюється при видобутку корисних копалин. Для згладжування залежності доходів бюджетної системи від зовнішньоекономічної кон'юнктури було створено Стабілізаційний фонд. Була проведена всебічна реформа міжбюджетних відносин, що включає чіткий розподіл видаткових зобов'язань і доходів між усіма рівнями бюджетної системи, введення нової об'єктивної методики розподілу фінансової підтримки регіонів, знаходження балансу між децентралізацією доходів і вирівнюванням бюджетної забезпеченості.

Однією з вирішальних передумов підвищення ефективності бюджетної політики стала концентрація бюджетних ресурсів на ключових напрямках державної політики та структурних реформ. В останні роки значно активізувалося державна політика підтримки економічного зростання. Створений Інвестиційний фонд, Російський банк розвитку, випереджаючими темпами зростали витрати на національну економіку. Почалося використання принципів бюджетування, орієнтованого на результати. Головне завдання цього напрямку реформ полягає в тому, щоб змістити бюджетний процес від управління ресурсами бюджету до управління результатами за рахунок розширення повноваження та підвищення відповідальності учасників бюджетного процесу в умовах чітких планів на середньострокову перспективу. У 2007 році був вперше розроблений і прийнятий Закон про федеральний бюджет на три роки.

25 серпня 2008 був розроблений проект бюджетної стратегії до 2023 року, де були визначені головні напрями нового етапу бюджетної політики, які включають:

• пріоритет довгострокового і середньострокового бюджетування, що дозволяє враховувати стратегічні пріоритети економічної політики;

• підвищення ефективності використання бюджетних коштів, орієнтацію бюджетних витрат на досягнення кінцевих соціально-економічних результатів;

• підвищення доступності та якості державного освіти та охорони здоров'я,

• зниження бідності, підвищення результативності соціальної політики,

• конкурсні засади розподілу бюджетних ресурсів, розширення практики залучення недержавних підприємств до виконання послуг, що фінансуються з державного бюджету;

• відкритість і загальнодоступність інформації щодо здійснення видаткових операцій на всіх рівнях бюджетної системи. ²¹

У своїй доповіді до даної стратегії міністр фінансів А. Кудрін відзначив, що «весь період з 2009 по 2023 ціна на нафту буде надавати все менш значимий вплив на доходи бюджету. Вона вже не має вирішального значення. З цього, на жаль, випливає, що в найближчі десятиліття держава буде перебувати в ситуації необхідності скорочення держвидатків. Це абсолютно новий тренд ». Однак ситуація фінансово-економічної кризи, що послідувала незадовго після, показала, що зниження кон'юнктурних доходів державного бюджету зробило дуже серйозний вплив на систему державних фінансів, що призвело до виникнення дефіциту бюджету та посилення боргової залежності. А вихід з кризового становища багато експертів пов'язують безпосередньо з підвищенням цін на нафту.

Висновки

Бюджетна політика посідає важливе місце в системі державного управління, будучи ядром загальної економічної політики, так і центральною ланкою фінансової політики.

Роль і значення бюджетної політики визначається тим, що вона впливає на всі процеси, пов'язані з формуванням бюджету та використанням бюджетних коштів, тим самим зачіпаючи інтереси держави, бізнесу і суспільства в цілому. Від того наскільки об'ємна бюджетна ресурсна база і великий бюджетний потенціал - залежить сама можливість сталого розвитку держави і модернізація його національного господарства.

Ефективна система державних витрат може існувати тільки при наявності ефективної бюджетної політики, що відповідала б спільною ідеологією державної влади, прогнозами соціально-економічного розвитку країни та наявними фінансовими ресурсами. Широкий набір учасників, які мають повноваження у сфері формування і реалізації бюджетної політики робить необхідним створення чітких законодавчо закріплених правил взаємодії між ними. Прийняття бюджетного кодексу в 1998 році послужило великим поштовхом в цьому

напрямі зокрема і розвитку бюджетного законодавства в цілому.

Вибираючи ту чи іншу форму державного регулювання бюджетних відносин, уповноважені органи влади, тим самим, проявляють себе, як прихильники певного економічного і політичного мислення.

Бюджетна політика в Росії формується і реалізується головним чином у ході бюджетного процесу, який охоплює всі етапи, пов'язані з складанням, розглядом, прийняттям та виконанням бюджету країни.

Закон про бюджет є головним фінансовим законом, що виражає економічну і соціальну політику держави. У ньому закріплюються всі основні фінансові параметри майбутніх доходів та витрат держави.

Основними сферами реалізації бюджетної політики виступають: політика доходів, політика витрат, політика в галузі забезпечення збалансованості бюджету та ефективного управління державним (муніципальним) боргом, політика в галузі регулювання міжбюджетних відносин.

2 ОСОБЛИВОСТІ ФУНКЦІОНУВАННЯ БЮДЖЕТНОЇ ПОЛІТИКИ РОСІЇ В СУЧАСНИЙ ПЕРІОД

2.1 Аналіз управління доходами і видатками державного бюджету

Аналіз бюджетних доходів.

Державна політика в галузі бюджетних доходів є найважливішою ланкою бюджетної політики, оскільки можливість реалізації державних зобов'язань безпосередньо пов'язана з обсягом і стійкістю доходної бази бюджетної системи.

Головним джерелом доходів бюджетів різних рівнів є національний дохід.

Якщо розглядати бюджетну систему в цілому, то можна відзначити, що д оходи розширеного бюджету в період з 2000 по 2008 рік збільшилися в номінальному виразі в 5,9 рази і лежали в межах від 36,4 до 40,2% ВВП. Причому з 2003 до 2007 року вони поступово росли, але з початком кризи почали знижуватися і за прогнозом МЕРТ до 2012 року складуть 31% ВВП.

Рис. 1. Динаміка частки доходів розширеного бюджету в% від ВВП ²²

* Розраховано за даними Росстату і Федерального казначейства

Значення цього показника близько до середнього рівня по країнах ОЕСР (рівному 39% ВВП) і поступається середнім показникам по ЄС, що становить 47% ВВП.

Основним методом перерозподілу національного доходу в умовах ринкової економіки є фіскальний. За допомогою податків формується основна частина бюджету.

Доходи федерального бюджету в період з 1998 по 2009 рік в основному формувалися за рахунок ПДВ, митних зборів та ресурсних податків, які в середньому за період становили 69% від усіх доходів. Слід зазначити, що в бюджетній класифікації доходів, що існувала до 2005 року доходи від зовнішньоекономічної діяльності та платежі за користування природними ресурсами, ставилися до неподаткових доходів. З метою порівнянності даних у таблиці 2 дані види надходжень включені, оскільки вони дійсно мають фіскальний характер.

По даній таблиці видно, що за останні роки частка податкових доходів у федеральному бюджеті значно зросла. У більшості країн світу така ситуація є досить поширеною.

Таблиця 2

Доля та структура податкових доходів у Федеральному бюджеті РФ ²³