Порівняльний аналіз місцевого самоврядування в Росії та Німеччині

Зміст

Введення

Глава 1. Загальна характеристика і моделі місцевого самоврядування

1.1 Конституційні основи діяльності місцевого самоврядування

1.2 Європейська Хартія місцевого самоврядування

1.3 Моделі місцевого самоврядування

Глава 2. Порівняльний аналіз місцевого самоврядування в РФ і комунального самоврядування в Німеччині

2.1 Компетенція, права та гарантії МСУ

2.2 Структура і організація органів місцевого самоврядування

2.3 Повноваження органів місцевого самоврядування

Глава 3. Загальні і особливі тенденції розвитку місцевого самоврядування

3.1 Про поняття комунального самоврядування (основні шляхи оптимізації місцевого самоврядування в РФ)

3.2 Особливості конституційної інтерпретації інституту місцевого (комунального) самоврядування в Росії та Німеччині

3.3 Умови розвитку місцевого самоврядування

Висновок

Список літератури та джерел

Введення

Актуальність теми. В умовах, коли світова спільнота об'єктивно відчуває на собі вплив історично неминучих процесів глобалізації та інтеграції, особливу актуальність набувають питання взаємопроникнення національних політичних і правових культур, встановлення спільних демократичних стандартів державного і суспільного устрою. Для Росії, відносно недавно вступила на шлях демократизації і взяла курс на інтеграцію з Європою, дуже важливою є вироблення власної концепції організації та здійснення публічної влади. Ця концепція в свою чергу повинна базуватися на знанні накопичених людством прогресивних форм демократичної державності, конкретних способів освіти, організації і функціонування політичних інститутів. Таким чином, об'єктивно зростає потреба в порівняльно-правових дослідженнях. Необхідно ретельне вивчення проблем адаптації апробованих в демократичних країнах норм і стандартів властеотношений до російської теорії та практиці, а також пошук на цій основі нових форм, що відповідають вимогам сучасного етапу розвитку держави.

Особливе значення в рамках російської концепції організації влади в умовах федеративної держави має реалізація ідеї місцевого самоврядування як найважливішого інструменту формування громадянського суспільства, з одного боку, і як владного інституту, з іншого. Ще не розкриті повною мірою багатий демократичний і управлінський потенціал, який несуть у собі федералізм і місцеве самоврядування Німеччини. Для вирішення цього завдання необхідно ретельне вивчення і творче використання правового досвіду Німеччини.

Зазначеними обставинами і зумовлюється вибір мною теми - порівняльний аналіз конституційних засад діяльності органів місцевого самоврядування на прикладі Німеччини і Росії.

Питання організації місцевої влади залишаються актуальними протягом багатьох років і продовжують впливати на її практичну реалізацію.

Вибір Німеччини в якості об'єкта дослідження і порівняльного аналізу не випадковий. Інтерес до німецького досвіду організації публічного управління і місцевого самоврядування, визначається не тільки тим, що Німеччина має глибокі демократичні традиції і в ній вже реалізовані багато ідей, які для Росії видаються поки програмними конституційними орієнтирами (розвинуте громадянське суспільство і т.п.). Німеччину і Росію відрізняють також близькість правових систем, історична зв'язаність, спільність федеративної форми державного устрою.

У Німеччині накопичений великий досвід організації та функціонування органів місцевого самоврядування, який, часто, недостатньо враховується в практиці місцевого самоврядування в Російській Федерації. Разом з тим, порівняльно-правове дослідження має свої межі, обумовлені неповторністю історичних умов у практиці формування державності у Німеччині та Російської Федерації, оскільки в даному випадку існує загальновизнана тенденція певного зближення їх державних і правових систем на базі загальних принципів організації державної влади.

Ступінь наукової розробленості теми. Теоретичну основу порівняльного дослідження становлять роботи: Куділінского М.Н., Зуєвої Ю.А., Левіна С. А. Глушко Є. К., Бутова В.І., Добриніна М.М., Дубровіна Ю.І. , Васильєва В.І. , Лапіна В.А, Бондаря Н.С., І.В. Видріна, Є.В. Гриценко, В.В. Маклакова, А. С. Пруднікова. Разом з тим, у російській літературі відчувається явний недолік як дослідження загального плану, пов'язаних з порівняльним аналізом публічно-правових інститутів різних демократичних держав з точки зору застосовності для Росії, так і робіт, присвячених вивченню безпосередньо німецького досвіду організації місцевого самоврядування.

Об'єктом дослідження є муніципальні системи у федеративних державах Німеччини та Російської Федерації, а також суспільні відносини, що виникають у сфері організації та функціонування місцевого самоврядування у федеративних державах.

Предмет дослідження складають норми конституційного права Російської Федерації, а також Федеративної республіки Німеччини, закріплюють інститут місцевого самоврядування, а також основні елементи муніципальних систем - правову основу, територіальну організацію, систему муніципальних органів, їх компетенцію.

Для розкриття теми роботи була поставлена ​​мета - провести порівняльний аналіз місцевого самоврядування в Росії та Німеччині. Для її досягнення визначені наступні завдання: на основі порівняльного аналізу визначити місце органів місцевого самоврядування в державно-правову структуру Російської Федерації; дослідити теоретичні основи місцевого самоврядування; здійснити порівняльний аналіз муніципальних систем і моделей місцевого самоврядування; вивчити вплив Європейської хартії місцевого самоврядування на розвиток місцевого самоврядування в європейських країнах; проаналізувати правові основи місцевого самоврядування в Німеччині та Російської Федерації; розглянути територіальну організацію місцевого самоврядування в Німеччині та Російської Федерації; піддати порівняльного аналізу особливості організації муніципальних органів; провести дослідження повноважень органів місцевого самоврядування Німеччини та Російської Федерації та фінансово-економічної основи для їх здійснення; запропонувати основні шляхи оптимізації, організації та функціонування місцевого самоврядування в Російській Федерації з урахуванням вивченого досвіду Німеччини.

Нормативна правова база дослідження. Нормативну базу дипломного дослідження складають міжнародні договори, учасником яких є Російська Федерація (перш за все, Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р.), Основний закон Федеративної Республіки Німеччини від 23 травня 1949 р., Конституція Баварії; Конституція Російської Федерації від 12 грудня 1993 р.; Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації";

Робота складається з 3 розділів. У першому розділі дається загальна характеристика місцевого самоврядування, досліджено та розглянуто конституційні основи діяльності місцевого самоврядування, Європейська Хартія місцевого самоврядування, на якій будується законодавство, що стосується місцевого самоврядування у сучасній Європі, в тому числі і в РФ, докладно розглянуто моделі місцевого самоврядування.

У другому розділі проведено порівняльний аналіз місцевого самоврядування в РФ і змішаної моделі місцевого самоврядування на прикладі Німеччини.

У третій главі мною були зроблені основні висновки та практичні рекомендації щодо вдосконалення МСУ в РФ. Завдання дослідження полягає в тому, щоб на основі порівняльно-правового аналізу муніципальних систем Федеративної республіки Німеччини визначити загальні та особливі тенденції розвитку місцевого самоврядування, а також запропонувати можливі напрямки вдосконалення російського федерального і регіонального законодавства про місцеве самоврядування.

У своєму дослідженні я використовував як літературу, так і джерела. Для дослідження місцевого самоврядування в ФРН і РФ була використана така література, як "Основні теорії місцевого самоврядування", "Конституційне право зарубіжних країн", "Адміністративно-державні реформи в країнах Європи: порівняльний аналіз", "Місцеве самоврядування і держава в умовах федералізму: Порівняльно-правове дослідження на прикладі Німеччини і Росії ", а також Інтернет-сайти з інформацією про місцеве самоврядування (http://www. bujet. ru; http:// www. bayern. de; http:// www. chinovnik. uapa. ru).

Глава 1. Загальна характеристика і моделі місцевого самоврядування

1.1 Конституційні основи діяльності місцевого самоврядування

Конституційне право сучасного федеративної держави може закріплювати статус місцевого самоврядування як самостійного рівня управління і регулювати його основи на національному рівні. Можливо і ставлення до місцевого самоврядування як до виключної креатурі суб'єктів федерації, повністю забезпечують правове регулювання даного інституту. Незважаючи на відмінності у підходах місцеве самоврядування вважається найважливішим елементом вертикального поділу влади, демократичного механізму управління. Як показує практика, місцеве самоврядування, з одного боку, певною мірою залежить від суб'єктів федерації та загальнонаціональних влади, а з іншого - має свої особливості як децентралізованого та організаційно відокремленого елементи всього механізму федеративного держав (значна залучення населення у вирішення питань місцевого значення, щодо часте використання форм безпосередньої демократії, менша, ніж на рівні центру і суб'єктів федерації, ступінь горизонтального поділу влади тощо).

Місцеві влади мають власної легітимністю і самостійністю. Легітимність місцевих органів визначається тим, що вони формуються безпосередньо населенням або за його участю і відображають локальні інтереси і специфіку. Самостійність ж місцевої влади полягає в наявності у них власних фінансових (податки, що стягуються на користь місцевих громад, позики, інші грошові надходження), матеріальних (муніципальна власність) і людських (штат службовців) ресурсів, а також юридичних повноважень (наприклад, можливість, діючи в якості юридичної особи, виступати в суді позивачем або відповідачем, укладати договори, набувати і відчужувати власність).

Конституційні положення про місцеве самоврядування конкретизуються і деталізуються в поточному законодавстві європейських країн, причому можуть прийматися як єдині закони про місцеве самоврядування, так і закони, що регулюють діяльність місцевих органів в окремих адміністративно-територіальних одиницях. У цілому муніципальне право континентальних європейських держав тяжіє до кодифікації: законодавчою основою місцевого самоврядування є або класичний кодекс (Кодекс комун у Франції і прийшов йому на зміну Загальний кодекс територіальних спільнот), або загальний закон, систематично викладає базові положення щодо організації місцевого самоврядування (Положення про громадах німецької землі Баден-Вюртемберг і т.д.).

Основний закон ФРН приймався як тимчасова конституція, а тому не був названий "Конституція". У Преамбулі було зазначено, що він діє аж до об'єднання країни. Однак досвід конституційного будівництва довів, що Основний закон - один з найбільш вдалих конституційних документів в історії Німеччини. Він забезпечив створення і функціонування життєздатної системи місцевого самоврядування та демократії в цілому на німецькій землі. Тому після об'єднання країни положення про тимчасовий характер Основного закону було видалено.

Особливістю розвитку конституційної гарантії комунального самоврядування в Німеччині є її розгляд не тільки в контексті забезпечення нормами національного права, але й у праві Європейського співтовариства, "проникаючому" в національну правову систему. Маючи на увазі тенденцію посилення міжнародної інтеграції і все зростаючого впливу міжнародно-правових норм на внутрішнє російське право, федеральний законодавець за європейським зразком передбачив можливість участі іноземних громадян у муніципальних виборах, якщо це передбачено міжнародним договором.

Крім того, місцеве самоврядування регулюється і різними актами, присвяченими іншим конституційно-правових інститутів, і в першу чергу, інституту виборів місцевих органів влади.

Крім загальних актів конституційного та муніципального права до діяльності місцевих органів можуть також безпосереднє відношення мати і закони, що відносяться до інших галузей права (адміністративного, фінансового та ін.)

Практично у всіх країнах окремі аспекти діяльності місцевих органів управління можуть регулюватися і подзаконннимі актами: міністерськими циркулярами, розпорядженнями і пр. У залежності від конкретної ситуації такі акти можуть мати як обов'язковий, так і рекомендаційний характер.

Необхідно пам'ятати і про важливу роль судової практики у визначенні прав і статусних характеристик місцевих органів у країнах-членах ЄС. Сучасні держави еволюціонують у бік визнання більшої ролі закону як джерела права. Ця тенденція найбільш помітна у регулюванні діяльності органів влади, тобто у сфері, функціонально порівнянної з європейським публічним правом. Ні в якому разі не варто недооцінювати ролі судових рішень у правовому регулюванні діяльності органів місцевого самоврядування - і, тим не менше, закон все частіше стає основним джерелом права в цій області.

Нарешті, багато питань внутрішньої організації діяльності місцеві органи самоврядування вирішують самостійно, видаючи власні правові акти.

У більшості сучасних держав управління всіма справами на місцях здійснюється спеціальними органами місцевого самоврядування, що формуються на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні, а також спеціально призначеними з центру органами місцевого управління. Місцевий або муніципальне самоврядування - це така система управління місцевими справами, що здійснюється спеціальними виборними органами, що безпосередньо представляють населення тієї чи іншої адміністративно-територіальної одиниці даної країни. Європейська хартія про місцеве самоврядування, прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 року і є важливою правовою основою самоврядування для всіх європейських країн, дає загальне визначення місцевого самоврядування, фактично стало універсальним і прийняте всіма демократичними державами.

Очевидно, концепція місцевого самоврядування виходить, насамперед, з того, що місцеві спільноти населення являють собою один з основних елементів будь-якого демократичного режиму, а право громадян на участь в управлінні громадськими справами є складовою частиною демократичних принципів побудови більшості сучасних держав.

Разом з тим, принцип місцевого самоврядування передбачає, що участь громадян в управлінні громадськими справами самим безпосереднім чином може бути реалізоване саме на місцевому рівні. При цьому, існування місцевих громад, наділених реальними повноваженнями, робить можливим забезпечити таке управління, яке було б найбільш ефективним і максимально наближеним до потреб населення.

Значення органів місцевого самоврядування визначається ще й тим, що в повсякденному житті громадяни стикаються саме з діяльністю цих органів, оскільки вони мають вирішальний вплив на створення у відповідній територіальній одиниці умов для життєзабезпечення населення, хоча загальний напрямок соціально-економічної та політичної діяльності визначається центральними органами державної влади і управління.

Велике значення має й та обставина, що органи місцевого самоврядування пов'язані організаційним єдністю, мають повноваження володіти і розпоряджатися певною власністю, укладати угоди, розпоряджатися місцевим бюджетом і т.д. Тому в умовах ринкової економіки необхідність широкого самоврядування на місцях, як правило, підтримується і захищається більшістю населення будь-якої країни.

Найважливіші повноваження органів місцевого самоврядування представлені в бюджетно-фінансовій сфері. Відповідно до Європейської Хартії про місцеве самоврядування місцеві спільноти мають право в рамках економічної політики держави на власні достатні ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень.

Думаю, в даний час найбільш суттєвими ознаками системи місцевого самоврядування в зарубіжних країнах є їх універсальна виборність і значна самостійність у вирішенні місцевих питань. Ця самостійність спирається на муніципальну власність, право стягування і розпорядження місцевими податками, можливість прийняття широкого кола нормативних правових актів з питань місцевого управління, розпорядження місцевої поліцією і т.д.

Комунальне самоврядування в Німеччині характеризується наступними принципами, характерними і для багатьох інших розвинених демократичних держав: самостійним незалежним від інших органів здійсненням місцевих комунальних функцій, власною відповідальністю у вирішенні місцевих громадських завдань, при цьому суб'єкти самоврядування є суб'єктами публічного права; діяльність службовців в комунальному представництві здійснюється на непрофесійною основі. Органи місцевого самоврядування наділені правом виборів органів самоврядування; правом приймати власні нормативні акти; фінансової автономією; незалежністю у проведенні кадрової політики; незалежністю в області комунального планування; здійсненням державного нагляду і контролю за діяльністю комуни. Такі принципи відображають найбільш характерні особливості системи місцевого самоврядування та в інших європейських країнах. Разом з тим, європейська система місцевого самоврядування зробила серйозний вплив і на загальні принципи формування і функціонування місцевого самоврядування в РФ.

У Німеччині повноваження органів місцевого самоврядування можна розділити, в залежності від сфери компетенції, на дві групи. До першої належить вирішення завдань в рамках власної сфери компетенції, що стосуються функціонування даної територіальної одиниці, тобто завдань місцевого самоврядування. Земельні інстанції можуть здійснювати тільки правовий нагляд за діями органів муніципального управління при виконанні цих завдань, але не контролювати доцільність їх дій.

До другої групи належить вирішення завдань у рамках дорученої сфери компетенції. Це, перш за все, так звані державні доручення комунальним структурам управління з боку Федерації. Вони зазвичай стосуються цивільної оборони та реєстрації військовозобов'язаних.

На виконання державних доручень поширюється необмежений правової і предметний нагляд вищестоящих органів. Щось середнє між завданнями самоврядування та державними дорученнями являє собою виконання обов'язкових завдань за вказівкою. До них відносяться забезпечення будівельного нагляду, реєстрація місця проживання громадян та оповіщення населення про небезпеку.

Основними методами муніципальної діяльності є безпосереднє регулювання і управління. Регулююча діяльність - це видача ліцензій на право торгівлі, утримання різних підприємств побутового характеру, кінотеатрів, театрів і т.д., дозвіл на заняття промислами, встановлення правил торгівлі, забудови, виділення земельних ділянок під будівництво, встановлення правил поведінки в громадських місцях, дача дозволів або накладення заборон на проведення вуличних маніфестацій, мітингів, демонстрацій. Сюди ж відноситься нагляд у сфері охорони громадського порядку, протипожежної безпеки, санітарний нагляд і т.д. Нормотворча діяльність місцевих органів, як правило, обмежена, і часто для видання будь-якого акта потрібно його затвердження вищестоящим органом або представником уряду.

Говорячи про конституційну основі місцевого самоврядування Російської Федерації, слід зазначити, що відповідно до статті 3 Конституції РФ народ здійснює свою владу безпосередньо через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Тобто закріплюються дві основні групи форм реалізації народом свого суверенного повновладдя: форми безпосереднього народовладдя та форми опосередкованого народовладдя через системи органів влади. В останньому випадку мова йде про систему органів державної влади та системі органів місцевого самоврядування.

Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ" уточнює положення Конституції РФ.

Так, відповідно до частини 1 статті 3 названого Федерального закону громадяни Російської Федерації здійснюють своє право на місцеве самоврядування в міських, сільських поселеннях та інших муніципальних утвореннях за допомогою участі в місцевих референдумах, муніципальних виборах, за допомогою інших форм прямого волевиявлення, а також через виборні інші органи місцевого самоврядування.

В окрему групу форм можна виділити територіальне громадське самоврядування. Хоча ці органи представляють собою фактично опосередкована участь населення, більш правильним представляється підхід, відповідно до якого територіальне громадське самоврядування розглядається як одна з форм безпосередньої участі населення в місцевому самоврядуванні.

Сукупність організаційних форм здійснення місцевого самоврядування в рамках муніципального освіти утворює систему місцевого самоврядування. Таким чином, під системою місцевого самоврядування розуміється сукупність форм прямого волевиявлення громадян, органів місцевого самоврядування, територіального громадського самоврядування, інших організаційно-правових форм здійснення місцевого самоврядування, через які населення муніципального освіти реалізує визнану і гарантовану Конституцією РФ влада, вирішує, виходячи зі своїх власних інтересів, історичних та інших місцевих традицій питання місцевого значення.

Концептуальні основи побудови існуючої і розвивається системи місцевого самоврядування в Росії, такі, як самостійна форма здійснення влади народу, економічна основа місцевого самоврядування, муніципальна власність поряд з іншими формами власності, закладені в Конституції Російської Федерації.

Місцеве самоврядування належить до основ конституційного ладу, що означає неможливість його скасування шляхом ухвалення поправок до Конституції РФ (гл. 8 "Місцеве самоврядування"). Положення глави 1 "Основи конституційного ладу" Конституції РФ можуть бути переглянуті лише Конституційним Зборами.

За своєю природою місцеве самоврядування - явище значно складніше, ніж його формальний сучасний конституційно-правовий статус. Відповідно до Конституції Росії місцеве самоврядування визнається як політичний інститут в системі народовладдя. Політична складова - це лише один із проявів внутрішньої природи місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування займає "центральну позицію" між державою і суспільством. Саме тут цей суспільно-політичний інститут грає ключову роль в збереженні і зміцненні державності, по суті будучи механізмом узгодження інтересів суспільства і держави.

Важливим моментом в організації місцевого самоврядування в Росії є закріплення у Федеральному законі № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" прав громадян Російської Федерації на здійснення місцевого самоврядування.

З метою реалізації положень Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" затверджено Указ Президента РФ "Про оцінку ефективності діяльності органів місцевого самоврядування міських округів і муніципальних районів".

Згідно з Указом главам місцевих адміністрацій міських округів і муніципальних районів щорічно, до 1 травня, потрібно представляти у вищий виконавчий орган державної влади суб'єкта Російської Федерації, в межах якого розташований міський округ або муніципальний район, доповіді про досягнуті значеннях показників для оцінки ефективності діяльності органів місцевого самоврядування міських округів і муніципальних районів за звітний рік і їх планованих значеннях на 3-річний період і розміщувати зазначені доповіді на офіційному сайті відповідно міського округу або муніципального району в мережі "Інтернет", а в разі його відсутності - на офіційному сайті суб'єкта Російської Федерації, у межах якого розташований міський округ або муніципальний район. Упевнений, що цей указ має внести позитивні зміни в організацію і діяльність МС.

Одним з головних ознак нової моделі місцевого самоврядування є відповідальність представницьких органів, голів місцевого самоврядування, в першу чергу, перед населенням.

Принцип відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням покликаний забезпечити:

1. Ефективність забезпечення місцевих завдань, віднесених до ведення муніципальних утворень.

2. Облік і захист інтересів населення муніципальних утворень в діяльності органів місцевого самоврядування.

3. Тісний зв'язок з органами і посадовими особами місцевого самоврядування.

Ще однією ознакою самостійності місцевого самоврядування є законодавчо закріплена гарантія невтручання органів державної влади в питання місцевого значення.

У Статутах муніципальних утворень спеціально обмовляється, що ефективне управління муніципальної власністю покладається на органи місцевого самоврядування. Вони мають право здійснювати з муніципальним майном будь-які угоди, регламентувати умови використання муніципальної власності, здійснювати приватизацію муніципальної власності. Закон закріплює за органами місцевого самоврядування право на створення підприємств, установ і організацій для здійснення господарської діяльності.

1.2 Європейська хартія місцевого самоврядування

Міжнародно-правові акти відповідно до ч.4 ст.15 Конституції РФ є частиною правової системи РФ за умови, що вони містять загальновизнані принципи і норми міжнародного права. Це конституційне встановлення поклало початок проникненню міжнародних правових норм у російське право. Не минула ця доля і сферу місцевого самоврядування, основним міжнародним джерелом правового регулювання якої виступає Європейська хартія місцевого самоврядування. Підготовлена ​​спочатку в 1968 році у формі Декларації принципів місцевого самоврядування, Хартія набула звичний вигляд тільки до 1981 року. Ще чотири роки пішло на її доопрацювання. У остаточному вигляді Європейська хартія місцевого самоврядування була прийнята Комітетом міністрів Ради Європи в червні 1985 року у формі конвенції, відкритої до підписання 15 жовтня 1985

Від імені РФ хартія була підписана 28 лютого 1996 року. На території Росії хартія набрала чинності з 1 вересня 1998 року. Російське законодавство слід у фарватері, прокладеному Європейської хартії місцевого самоврядування. Це спостерігається у подібності багатьох загальних положень, закріплених в першій частині хартії, збігу різних рис і ознак. Так, згідно хартії органи місцевого самоврядування складають одну з основ будь-якого демократичного ладу; за Конституцією РФ місцеве самоврядування - один з елементів конституційного ладу Росії. Спільність проступає у визначеннях місцевого самоврядування, хоча і не повністю, в суб'єктів його здійснення, сферах компетенції муніципальних органів. Ч.2. ст.131 Конституції РФ, що встановлює, що зміна кордонів територій, у яких здійснюється місцеве самоврядування, допускається з урахуванням думки населення відповідних територій, відтворена відповідно до ст.5 хартії. Можливість здійснення вищого контролю, фінансової та судової гарантії реалізації права місцевого самоврядування передбачені і в Хартії, і в російському законодавстві.

В основу Хартії покладено класичний принцип субсидіарності. Згідно з цим принципом, питання, які можна вирішувати на низових рівнях управління, немає сенсу передавати нагору. Місцевим громадам потрібно довіряти як можна більше управлінських завдань, а втручання держави допускається лише там, де без нього не обійтися. Говорячи словами самої Хартії, здійснення державних повноважень, як правило, здійснюються переважно тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином.

У Європейській Хартії дається наступне визначення місцевого самоврядування: "Місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і керувати нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення".

Слід зазначити, що в оригіналі Хартії йдеться про "des affaires publiques", або "public affairs", що дослівно російською мовою означає "публічні справи", а не "державні справи" (як в офіційному перекладі), що не цілком коректно передає зміст фрази.

Відмінність формулювань російських законів від Європейської Хартії місцевого самоврядування в тому, що в Хартії особливо виділяється діяльність органів місцевого самоврядування з можливістю звернень зборів громадян та інших форм прямої демократії, тоді як російське законодавство згадує, перш за все, саме населення (народ), а вже потім - органи місцевого самоврядування.

Тобто російський менталітет сприймає місцеве співтовариство як первинний суб'єкт, а його органи влади - вторинний. Російська формула місцевого самоврядування виявляється більш ліберальної в порівнянні з європейською. Але наповнити її реальними справами нам поки що не вдається.

У той же час Європейська Хартія говорить не тільки про право, а й про реальну здатності органів місцевого самоврядування вирішувати місцеві питання. Саме реальна здатність, перш за все економічна і фінансова, є головним вразливим місцем в російському місцевому самоврядуванні. Вступ Росії до Ради Європи та ратифікація нею в 1998 р. Європейської Хартії вимагають обліку всіх відправних положень документа. Європейською Хартією встановлено, що принципи місцевого самоврядування повинні бути визнані в національному законодавстві і, по можливості, в конституції країни.

Метою Хартії є забезпечення і захист прав місцевих органів самоврядування, тому що саме місцеве самоврядування дозволяє громадянам брати участь у прийнятті рішень, що стосуються їх повсякденного життя. Ось чому розглянутий документ зобов'язує держави, що входять до Ради Європи, берегти і зміцнювати політичну, адміністративну і фінансову спроможність місцевих співтовариств. Тим самим принцип самостійності органів місцевого самоврядування закріплюється на досить високому міжнародному рівні, а його дотримання розцінюється як один з основних критеріїв справжньої демократії.

Хартія складається з преамбули і трьох частин. У преамбулі позначені мети Ради Європи, а також констатується, що місцеве самоврядування становить одну з основ демократичного ладу, забезпечуючи ефективне і, що найголовніше, близьке до громадянина управління. У документі знову і знову підкреслюється, що право на місцеве самоврядування - одне з найважливіших цивільних прав, що справжнє народовладдя треба шукати не там, де влада централізована, а там, де вона розосереджена й передана на місця.

Частина 1 Хартії розкриває поняття місцевого самоврядування, визначає сферу його компетенції, гарантії та механізми правового захисту, способи контролю за його діяльністю і джерела фінансування. Відповідно до Хартії, "під місцевим самоврядуванням розуміється право і спроможність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і керувати нею, діючи в рамках закону, відповідно до своєї компетенції, в інтересах місцевого населення". Важливо відзначити, що даний самоврядування немислимо без вільних виборів - не випадково воно "здійснюється радами або зборами, члени яких, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування". У ряді інших тут передбачено право місцевих співтовариств на власні територіальні межі; на самостійне визначення своїх внутрішніх адміністративних структур, що відповідають місцевим потребам і забезпечують ефективне управління; на стягнення податків.

Частина II Хартії встановлює зобов'язання держав, її підписали. Абсолютно однакових країн у світі немає, і, враховуючи особливості кожного члена Ради Європи, в Хартії передбачено досить широке розмаїття моделей місцевого самоврядування. Найбільш важливим у цьому її розділі є визначення основних принципів, на яких має будуватися місцеве самоврядування в кожній країні, що входить до європейської спільноти.

Частина III носить суто технічний характер - в ній роз'яснюється, як Хартія підписується, ратифікується і вступає в силу.

Основний зміст місцевого самоврядування розкривається в частині I характеризується документа, що складається з десяти статей (ст. 2 - 11). Стаття 2 встановлює, що "принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний у внутрішньому законодавстві і, по можливості, в Конституції держави".

Стаття 3 (ч. 1) містить визначення місцевого самоврядування, під яким розуміється "право і спроможність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину публічних справ і керувати нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення".

Стаття 3 (ч.2) дає найбільше приводів для політичних суперечок, оскільки встановлює, що місцеве самоврядування "здійснюється радами або зборами, члени яких, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування. Ради чи збори можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-який інший формі прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом ".

Стаття 4 вимагає встановити основні повноваження органів місцевого самоврядування в конституційному або іншому законодавчому порядку. Допускається делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів державної влади щодо вирішення конкретних завдань.

Стаття 5 спеціально присвячена захисту кордонів територій, у яких здійснюється місцеве самоврядування, і зокрема встановлює, що "зміна меж територій, в яких здійснюється місцеве самоврядування, допускається тільки з урахуванням думки населення відповідних територій, в тому числі шляхом проведення референдуму, якщо це допускається законом ".

Стаття 6 закріплює за органами місцевого самоврядування право самостійно визначати власну адміністративну структуру, не порушуючи при цьому більш загальних законодавчих положень, а також встановлює основи муніципальної служби, при цьому головними критерієм підбору кадрів називаються особисті гідності та компетентність.

Стаття 7 встановлює основи статусу місцевих виборних осіб, причому головним принципом проголошується можливість вільного здійснення мандата. Передбачається грошова компенсація витрат у зв'язку із здійсненням мандата, а також вказується, що "функції та діяльність, несумісні з мандатом місцевого обраного представника, визначаються законом або основоположними правовими принципами".

Стаття 8 передбачає можливість адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування, однак жорстко обмежує такий контроль. Зокрема, обмовляється, що "будь-який адміністративний контроль за органами місцевого самоврядування може здійснюватися лише в порядку і у випадках, передбачених Конституцією або законом" і, "як правило, має на меті тільки забезпечення дотримання закону та конституційних принципів".

Сама об'ємна стаття Хартії - стаття 9 - присвячена, як і в багатьох документах Єдиної Європи, фінансових питань. Найбільш загальні принципи фінансування місцевого самоврядування зводяться до того, що "органи місцевого самоврядування мають право ... на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень" і що "фінансові ресурси органів місцевого самоврядування відповідає функціям, передбаченим Конституцією або законом ". Разом з тим, визнається неминучість нерівності фінансової забезпеченості муніципалітетів. У зв'язку з цим розглядаються принципи державної бюджетної підтримки місцевого самоврядування.

"Захист більш слабких у фінансовому відношенні органів місцевого самоврядування передбачає запровадження процедур бюджетного вирівнювання або аналогічних заходів, спрямованих на подолання наслідків нерівного розподілу потенційних джерел фінансування, а також тягара витрат", - заявляється у Хартії. Проте тут же обмовляється, що "такі процедури або заходи не повинні обмежувати свободу вибору органів місцевого самоврядування в межах їхньої власної компетенції".

Щоб уникнути пов'язання фінансової допомоги муніципалітетам з прийняттям ними тих чи інших конкретних рішень, автори Хартії заявляють, що "надані місцевим органам самоврядування субсидії, по можливості, не повинні призначатися для фінансування конкретних проектів". "Надання дотацій не скасовує основоположну свободу органів місцевого самоврядування політики у сфері їх власної компетенції", - декларується в Хартії.

За органами місцевого самоврядування визнається право на співпрацю в рамках закону і право на асоціацію, що вказується в статті 10. Нарешті, стаття 11 визнає за муніципалітетами право на судовий захист. Такі основні тези, що визначають правовий статус місцевого самоврядування в європейських країнах.

Частина II Хартії разом зі статтею 1 присвячена зобов'язанням і застережень, а частина III традиційно містить так звані заключні положення, пов'язані з вступом договору в силу і його дією в часі і просторі, а також інформаційним і технічних питань.

1.3 Моделі місцевого самоврядування

Прийнято вважати, що в Європі були сформовані дві основні моделі місцевого самоврядування, які в тому чи іншому поєднанні поширилися по всьому світу - англосаксонська та континентальна.

Англосаксонська модель поширена у Великобританії, США, Канаді, Австралії та інших країнах із англосаксонською правовою системою, де місцеві представницькі органи формально виступають автономно в межах своїх повноважень, без прямого підпорядкування вищим органам. Для цієї моделі характерне те, що на місцях немає уповноважених центрального уряду, які б опікувалися представницькі органи, що обираються населенням адміністративно-територіальних одиниць.

Поряд з представницькими органами у цих країнах, особливо в США, безпосередньо населенням обираються і деякі посадові особи адміністрації. Великими повноваженнями тут наділяються комісії (або комітети) місцевих представницьких органів, які відіграють значну роль у підготовці і прийняття окремих рішень.

Контроль за діяльністю місцевих органів управління в цих країнах здійснюється через центральні міністерства і через суд. По місцю і ролі місцевих органів у політичній системі цих країн можна зробити висновок, що вони фактично є складовою частиною державного механізму.

Ознаки англосаксонської моделі:

1) високий ступінь автономії місцевого самоврядування, виборність, контроль перш за все з боку населення; відсутність на місцях спеціальних державних уповноважених, контролюючих органи місцевого самоврядування;

2) відсутність місцевих адміністрацій (органів державної влади місцевого рівня).

Основний принцип тут "діяти самостійно в межах наданих повноважень" (у Великобританії повноваження надаються парламентом країни, тобто з "центру"). Виборні органи місцевого самоврядування в межах закону, звичаю, сформованої практики, судового прецеденту самостійно і під свою відповідальність вирішують питання, не віднесені до компетенції держави. Державне регулювання може здійснюватися в непрямій формі, наприклад, за рахунок прийняття модельних законів, які органи місцевого самоврядування можуть вводити на своїй території зі змінами. Державний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування здійснюється у формі судового контролю. Засіб впливу - державні дотації.

Континентальна модель поширена в країнах континентальної Європи (Франція, Італія, Іспанія, Бельгія) і в більшості країн Латинської Америки, Близького Сходу, франкомовної Африки. Ознаки континентальної моделі:

1) поєднання місцевого самоврядування та місцевих адміністрацій (органів державної влади місцевого рівня), виборності і призначуваності; певна ієрархія системи управління, в якій місцеве самоврядування є нижчестоящим ланкою в порівнянні з вищим державним;

2) обмежена автономія місцевого самоврядування; наявність на місцях спеціальних державних уповноважених, контролюючих органи місцевого самоврядування.

Яскравим прикладом є Франція, де передбачено місцеве самоврядування на рівні комун, більші кантони та округи є місцевими рівнями державної влади, елементи самоврядування знову з'являються на рівні департаменту, щоб повністю змінитися державною владою на рівні регіону. Основною ланкою місцевого самоврядування є комуни, кожна комуна має свій представницький орган - раду і мера, обраного з числа депутатів ради. Мер і депутати муніципальної ради, працюють на постійній основі, утворюють муніципалітет. У той же час мер є державним службовцем. Діяльність мера здійснюється під контролем муніципальної ради і під адміністративним контролем комісара республіки. Останній також спостерігає за законністю прийнятих комуною рішень і в разі потреби звертається до суду за їх скасуванням (тобто щодо муніципального ради принцип адміністративного контролю вже не діє).

У Німеччині, Австрії, в деяких постсоціалістичних країнах і країнах діють змішані моделі, що увібрали в себе різні риси англосаксонської і континентальної.

Порівнюючи англосаксонську та континентальну моделі місцевого самоврядування, слід мати на увазі, що в демократично розвинутих країнах відмінності між цими двома моделями не носять принципового характеру. Їх сучасна форма, багато в чому є результатом проведених реформ місцевого самоврядування, дозволяє говорити про певне зближення колись вельми відмінних муніципальних систем.

Важливо відзначити, що спільними для країн з розвиненими демократичними інститутами є тенденції як до зближення названих моделей місцевого самоврядування, так і до посилення децентралізації управління, в тому числі підвищення автономії місцевого самоврядування, його ролі та впливу на вирішення публічних справ.

У підсумку можна констатувати, що у всіх вітчизняних і зарубіжних визначеннях місцевого самоврядування є загальні ознаки, серед яких: а) місцеве самоврядування - одна з основ державного устрою, основоположний принцип організації сучасного демократичного суспільства, б) місцеве самоврядування являє собою систему суспільних відносин, пов'язаних з територіальною самоорганізацією населення, самостійно вирішує, без втручання ззовні будь-яких інших владних структур, питання місцевого значення; в) місцеве самоврядування - реально існуюча таксономічна одиниця зі своїми нижніми і верхніми територіальними межами; г) суб'єктом місцевого (територіального) самоврядування виступає населення, проживає на відповідній території і утворює цілісну соціально-економічну спільність (місто, село, комуна і т.п.); місцеве самоврядування реалізується через представницькі органи влади, обрані місцевими жителями, тому зацікавленими в успішній діяльності останніх.

У цілому в Європі ставлення до місцевого самоврядування поляризується по осі "північ" - "південь". Скандинавські країни відрізняються високим ступенем автономії місцевого самоврядування, країни Південної Європи - низькою.

Адольф Гессер у своїй книзі "Свобода муніципальних утворень як порятунок Європи" пов'язує рівень розвитку місцевого самоврядування з історією розвитку громадських свобод і державності, виділяючи:

"Ісконно-вільні" країни з традиційно високим ступенем громадянських свобод, що виробили імунітет проти монархічно-бюрократичної централізації (Великобританія, держави Північної Європи, Нідерланди, Швейцарія)

"Лібералізовані держави верховної влади", засновані на загальному підпорядкуванні бюрократичного апарату і залишають мало місця для реального "управління під свою відповідальність" на місцевому рівні (Іспанія, Франція, Італія і Німеччина).

Тим самим Гессер дає більш широку класифікацію, ніж англосаксонська та континентальна моделі.

Для першої групи країн у його класифікації "точкою відліку" є місцева громада, для другої - держава. Наприклад, ще в XIX столітті законодавці Бельгії відстоювали тезу: громада старше держави, закон її знаходить, а не створює. Для Франції справедливо зворотне, а саме - верховенство держави, там закон може створити громаду.

Першість громади проявляється в тому, яку увагу у країнах першої групи приділяють впливу і контролю громадян за місцевим самоврядуванням.

Наприклад, у Фінляндії принципи здійснення демократичних прав громадян гарантовані законом про місцеве самоврядування, який складається з 105 статей, з них 6 - про права безпосередньої участі громадян в місцевому самоврядуванні і 13 статей - про право громадян не погодитися з рішенням муніципалітету або подати скаргу на нього . У законі є положення, що зобов'язують муніципалітет інформувати громадян про свою діяльність. Громадяни можуть в індивідуальному порядку виступити з ініціативою щодо будь-якого питання місцевого значення. При цьому закон наказує обов'язковий розгляд органами місцевого самоврядування громадських ініціатив. У країнах Скандинавії вивчення всіляких скарг громадян за рішеннями муніципалітетів - важлива частина адміністративної роботи. Такі скарги відокремлюються від звичайних судових позовів і розглядаються в спеціальних адміністративних судах - швидко, дешево, обгрунтовано.

У країнах другої групи також вважають, що активні громадяни - благо для муніципалітету, проте більше уваги приділяють державному контролю. У Німеччині начальник окружного управління - керівник району в землі, здійснює загальний або правовий нагляд за громадами районного підпорядкування, адміністрація округу здійснює правовий нагляд за містами нерайонного підпорядкування, одночасно вона є вищим органом нагляду за громадами районного підпорядкування. Міністерство внутрішніх справ федеральної землі здійснює нагляд за районами і містами нерайонного підпорядкування. Особливі норми діють щодо державного фінансового нагляду. Бюджет кожного муніципалітету до його вступу в силу піддається ретельному державному контролю, зокрема, на предмет збалансованості доходів і витрат і підлягає затвердженню в рамках спеціальних погоджувальних бюджетних процедур.

Думаю, сутнісні риси для всіх муніципальних систем, що розвиваються в умовах демократії, - збереження і розвиток різноманітності форм місцевого самоврядування. Це справедливо і для тих країн, які приділяють особливу увагу дотриманню єдиних стандартів рівня життя для жителів різних територій. Наприклад, у Німеччині, де комунальне право - виняткова компетенція земель, існує безліч відмінностей між земельними Комунальними конституціями.

У ФРН на рівні громад виділяють 4 моделі організації місцевого самоврядування: 1) модель магістрату (населення обирає представницький орган - рада, який потім зі свого складу обирає голову і призначає колегіальний виконавчий орган - магістрат - з професійних управлінців), 2) Північнонімецьку система ради ( обраний місцевим населенням представницький орган рада - обирає зі свого складу бургомістра, що виконує представницькі функції, і призначає директора громади, який здійснює виконавчу владу); 3) модель бургомістра (обраний населенням рада обирає бургомістра, який є главою виконавчої влади, і управу - колегіальний орган виконавчої влади); 4) південно-німецька модель (близька до моделі бургомістра, але бургомістр як глава виконавчої влади обирається населенням).

На сьогоднішній день практично повністю скрізь довела свою максимальну ефективність південно-німецька модель. Сенс південно-німецької моделі полягає в тому, що є бургомістр, який одночасно очолює два органи: виконавчий і представницький. Він є виборним, і тільки прямими виборами обирається, одночасно за посадою після обрання очолює два органи місцевого самоврядування.

Глава 2. Порівняльний аналіз місцевого самоврядування в РФ і змішаної моделі місцевого самоврядування на прикладі Німеччини

2.1 Компетенція, права та гарантії МСУ

На перший погляд може здатися, що між ФРН і РФ в рамках конституційних засад організації і діяльності органів місцевого самоврядування немає ніяких істотних відмінностей. Здавалося б, близькість правових систем, історична зв'язаність (використання німецького досвіду в ході земської реформи 1864г.), Спільність федеративної форми державного устрою, однакова модель місцевого самоврядування (змішана), тим більше використання німецької форми місцевого самоврядування (південнонімецька). Однак, це не зовсім так. У чому ж різниця між місцевим самоврядуванням у ФРН і РФ?

Незважаючи на єдиний дуалістичний підхід до оцінки завдань місцевого (комунального) самоврядування, в обох країнах існують відмінності в порядку їх правового оформлення, в аналізі їх змісту. Так, в Росії на федеральному рівні закріплюється приблизний каталог "питань місцевого значення", в Німеччині ж федеральний законодавець виходить із принципу "всеохоплюючої компетенції" громад, а значить, з відсутності необхідності перерахування їх предметів відання. Питання ведення місцевого співтовариства, що знаходяться у віданні громад та їх об'єднань, традиційно поділяються на добровільні й обов'язкові (Прямо закріплені за територіальними корпораціями у федеральних або земельних законах комунальні завдання). У Росії ж, поділ питань місцевого значення на обов'язкові та добровільні до цих пір не отримало ні теоретичної, ні практичної інтерпретації, хоча законодавча основа для подібної класифікації міститься у Федеральному законі "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації": одні питання перебувають у віданні муніципальних утворень, інші можуть бути прийняті до розгляду (ст. 14, ст. 15, ст. 16, ст.17 ФЗ № 131 "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ").

На Федеральному рівні Основним законом Німеччини (§ § 1-3 ст. 28) встановлено, що питання місцевого самоврядування знаходяться в компетенції федеральних земель, і Федерація не втручається в політику федеральних земель щодо місцевого самоврядування. Згідно з параграфом 1: "Конституційне устрій земель має відповідати основним принципам республіканського, демократичного і соціально-правової держави в дусі справжнього Основного Закону. У землях, округах і муніципалітетах громадяни повинні мати представництва, обрані шляхом загальних, вільних і рівних виборів при таємному голосуванні. У муніципалітетах виборний територіальний орган може замінюватися муніципальним зборами ". У Росії в опитування місцевого значення - це питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення муніципального освіти, вирішення яких відповідно до Конституції Російської Федерації і Федеральним законом здійснюється населенням, органами місцевого самоврядування самостійно і під свою відповідальність.

Відповідно до пункту 2: "Муніципалітетам повинно бути надано гарантоване право вирішувати в рамках закону всі їхні місцеві справи під свою відповідальність. Асоціації муніципалітетів також користуються правом самостійності в рамках їх законних повноважень та відповідно до положень законодавства". У 3-му параграфі "Федеральний уряд гарантує відповідність конституційного устрою земель основним правам і положенням, викладеним у § § 1,2". Таким чином, у Німеччині на федеральному рівні встановлені тільки основні права та гарантії місцевого самоврядування.

Згідно з Конституцією РФ: "У РФ визнається і гарантується місцеве самоврядування" (ст.12), "Місцеве самоврядування в Російській Федерації гарантується правом на судовий захист ..." (ст.133). Таким чином, в РФ на федеральному рівні встановлено основні гарантії місцевого самоврядування, де місцеве самоврядування становить одну з основ конституційного ладу Російської Федерації, визнається, гарантується і здійснюється на всій території Російської Федерації.

У російській та німецькій правовій теорії і законодавстві спостерігаються різні підходи до аналізу статусу суб'єктів місцевого самоврядування. У Німеччині носіями права на комунальне самоврядування визнаються територіальні спільноти - засновані на членстві громадян за ознакою їх проживання на відповідній території, юридичні особи публічного права - громади та їх об'єднання (типу районів або повітів), а самі громадяни і жителі здійснюють своє права щодо участі в управлінні в рамках цієї корпорації і через неї. Відповідно право на самоврядування не розглядається як основне право громадян. Право на місцеве самоврядування практично у всіх землях не вписується також у конструкцію "основних прав юридичних осіб" (що зумовлено особливим статусом громад та їх об'єднань, їх "включеністю" до системи державного устрою). У Росії ж як в теорії, так і в судовій практиці право на місцеве самоврядування розглядається, перш за все, як конституційне право громадянина. Суб'єктом цього права визнається також територіально організоване в рамках муніципального освіти населення, тобто муніципальне утворення, статус якого в цілому можна порівняти зі статусом громад та їх об'єднань в Німеччині. Однак поряд з муніципальними утвореннями правосуб'єктністю у сфері місцевого самоврядування мають органи місцевого самоврядування, наділені відповідно до статуту правами юридичної особи. Відповідно і в Конституції РФ рішення всіх питань на місцевому рівні закріплюється за органами місцевого самоврядування: відповідно до ст. 132, саме органи місцевого самоврядування вирішують питання місцевого значення, вони ж наділяються окремими державними повноваженнями. Подібна ситуація з "двоїстої правосуб'єктністю" веде до серйозної плутанини на практиці, до необгрунтованої підміні муніципальних утворень їх органами, а отже, до обмеженого сприйняття права на місцеве самоврядування.

Статус внутрішньоміських муніципальних утворень визначається статутом муніципального освіти, в якій органи місцевого самоврядування міського адміністративного округу також можуть бути наділені статусом юридичної особи. Органи територіального громадського самоврядування відповідно до російського законодавства також можуть визнаватися юридичними особами і як такі виступати в громадянського обороті від власного імені, у тому числі при реалізації переданих їм на рішення окремих повноважень місцевого самоврядування.

Істотні відмінності спостерігаються у підходах до забезпечення судової зашиті права на самоврядування, що обумовлено відмінностями в інтерпретації права на місцеве самоврядування. У Росії право на місцеве самоврядування захищається, перш за все, як конституційне право громадян (до Конституційного Суду РФ - через інститут конституційної скарги громадян). Конституційно-правовий захист права на комунальне самоврядування в Німеччині здійснюється через інститут спеціальної комунальної конституційної скарги (мова йде про захист права громад та їх об'єднань на місцеве самоврядування). При цьому в обох країнах не виключається і інший шлях конституційно-правового захисту - за допомогою здійснення Конституційним судом нормоконтролю в порядку, передбаченому Конституцією.

Право громад та їх об'єднань на місцеве самоврядування в Німеччині підлягає також захисту в адміністративно-правовому порядку (через систему адміністративних судів). У Росії органи місцевого самоврядування мають право виступати від імені муніципальних утворень у судах загальної юрисдикції (в рамках цивільного судочинства) і в арбітражних судах (у рамках арбітражного судочинства). При цьому потрібно, щоб органи володіли статусом юридичної особи, що вносить плутанину у вирішення питання про те, чиї інтереси захищає орган - свої власні як юридичної особи або муніципального освіти.

Конституції земель містять докладні положення, що регламентують форму і обсяг повноважень місцевих органів влади. Конституції земель повинні дотримуватися гарантії, які надаються ст. 28 Основного Закону. Настільки значне розходження в компетенції федерального рівня Росії і Німеччини щодо місцевого самоврядування пояснюється тим, що німецька федеративна держава склалося в результаті об'єднання суверенних держав. Російська ж Федерація складалася шляхом передачі частини повноважень федерального центру суб'єктам Федерації, що знаходяться тільки в процесі свого становлення. Строго уніфікованого порядку в організації влади на рівні федеральних земель не існує, тому цей порядок у різних землях може значно відрізнятися.

Зокрема, у деяких федеральних землях передбачений проміжний рівень влади (між органами влади федеральної землі і місцевим самоврядуванням). Цей рівень у Німеччині називають середнім рівнем. За правовим статусом органи влади середнього рівня є територіальні підрозділи органів влади федеральних земель. Основне завдання даного рівня державної влади федеральних земель, - забезпечення контролю за дотриманням законодавства всіма нижчестоящими рівнями влади.

З певною часткою умовності як аналог німецького середнього рівня в Росії можуть розглядатися утворені в деяких суб'єктах Федерації територіальні підрозділи органів державної влади суб'єктів Федерації.

Незважаючи на те, що і в Росії, і в Німеччині право муніципальних утворень (територіальних корпорацій) на об'єднання визнається законом як елемент права на здійснення місцевого самоврядування, інтерпретація цього права, як і юридичної природи можливих форм співпраці, серйозно різниться. У Росії всі горизонтальні форми взаємодії муніципальних утворень (договори, асоціації) регламентуються нормами цивільного, тобто приватного права. Так, статус асоціацій муніципальних утворень як некомерційних організацій особливого роду в даний час закріплюється цивільно-правовими актами про некомерційні організації. Та обставина, що асоціації муніципальних утворень вдягаються у приватноправових форму, обмежує сферу їх застосування. Асоціації з російським законодавством не є суб'єктами права на здійснення місцевого самоврядування, їм не можуть бути передані повноваження місцевого самоврядування; реєструються вони також у порядку, передбаченому для суб'єктів підприємницької діяльності.

Звертають на себе увагу різноманітність форм горизонтального взаємодії комун в Німеччині і розгалужена система общинних об'єднань (спілок, асоціацій). Це як публічно-правові корпорації, так і юридичні особи приватного права. Причому об'єднанням громад - корпораціям публічного права можуть бути передані для вирішення за їх членів окремі питання місцевого значення.

Це зовсім не виключає можливості створення громадами асоціацій у приватноправових формах для координації їх дій, представництва та захисту інтересів місцевого самоврядування на рівні Федерації або її суб'єктів без передачі повноважень з реалізації питань місцевого значення.

Практика використання різних форм общинних об'єднань в Німеччині показує, що в багатьох випадках передача повноважень союзам громад значно підвищує ефективність виконуваної місцевої завдання або взагалі дозволяє забезпечити її виконання.

Думаю, для російської практики представляється актуальним змінити підхід законодавця до статусу асоціацій муніципальних утворень: передбачити можливість передачі міжмуніципальний об'єднанням окремих повноважень місцевого самоврядування та відповідні інструменти по здійсненню контролю за їх реалізацією з боку муніципалітетів.

Різниця в моделях федеративного устрою Росії та Німеччини зумовлює різні підходи до розмежування предметів ведення і повноважень між Федерацією та її суб'єктами. Якщо в Німеччині питання правової регламентації комунального самоврядування, а також забезпечення інституційної гарантії самоврядування, відносяться до компетенції земель, то в Росії "визначення загальних принципів організації місцевого самоврядування" - предмет спільного ведення Федерації і суб'єктів. Відповідно Федерація володіє широким колом законодавчих повноважень у цій сфері. Органи місцевого самоврядування часто наділяються окремими федеральними повноваженнями безпосередньо у федеральних законах, їх компетенція також безпосередньо визначається Федерацією, в тому числі і без будь-якої участі суб'єктів РФ. Нагляд за законністю місцевого самоврядування також здійснюється в першу чергу через систему федеральних органів прокуратури (у Німеччині ця функція покладена на земельні міністерства внутрішніх справ та їх територіальні структури), а судовий контроль - через систему федеральних судів.

Перед громадами відкривається широке поле діяльності в рамках повноважень, прийнятих місцевими "законодавчими" органами. Певною мірою ця діяльність забезпечується самофінансуванням. Разом з тим для ФРН характерна велика гармонізація діяльності трьох ступенів управління.

Громади є органами опосередкованого державного управління. На них лежить обов'язок по дотриманню федеральних і земельних законів, і в цій частині їх діяльність підлягає державного нагляду.

Хоча в обох країнах проводиться розмежування між правовим і галузевим контролем (наглядом), в наявності відмінності як в організації державної контрольної (наглядової) діяльності (у тому числі пов'язані з розподілом повноважень у цій сфері між Федерацією та її суб'єктами), так і в її формах і методах. Так, наприклад, в Росії до останнього часу не отримала належного розвитку така форма галузевого контролю, як "дача вказівок", найбільш поширена в Німеччині.

У Німеччині вироблені різноманітні форми правового нагляду за видаються комунами у рамках їх правотворчої автономії актами, при цьому мова йде не тільки про статутах (як в Росії), але і про положення. Поряд з "доведенням до відома" органу правового нагляду вельми поширені такі форми нагляду, як "уявлення" і "затвердження" акта місцевого самоврядування.

Якщо в Німеччині питання правової регламентації комунального самоврядування, а також забезпечення інституційної гарантії самоврядування, відносяться до компетенції земель, то в Росії "визначення загальних принципів організації місцевого самоврядування" - предмет спільного ведення Федерації і суб'єктів. Відповідно Федерація володіє широким колом законодавчих повноважень у цій сфері.

2.2 Структура і організація органів місцевого самоврядування

Основний закон Німеччини виходить з дворівневої територіальної організації комунального самоврядування в землях (виняток становлять міста-землі): територіальні корпорації першого рівня - громади; територіальні корпорації другого рівня - райони (повіти). Причому пріоритет в розмежуванні компетенції віддається першому рівню: райони (повіти) здійснюють місцеве самоврядування, тільки в рамках відведеної їм законом компетенції. Принципи розмежування статусу громад та їх об'єднань дані безпосередньо в Основному законі (ст. 28), конкретно ж компетенція "другого рівня" визначається в законодавстві земель. Важливою особливістю районного (повітового) самоврядування є подвійний статус деяких її органів, які одночасно виступають низовими органами безпосереднього державного управління землі. Таким чином, організаційне відокремлення громад та їх об'єднань (наділення статусом юридичних осіб публічного права) не означає їх повного відокремлення від держави.

Відмінності мають місце у формах організації самоврядування та управління у частинах території комуни. Якщо в Німеччині за адміністративно-територіальними утвореннями - частинами території громади принципово не визнається якість правосуб'єктності (органи управління міських округів завжди виступають зовні від імені комуни в цілому), то в Росії законодавчо допустимі різні варіанти.

Яка ж територіальна організація і структура місцевого самоврядування в Росії?

У Росії, як і в ФРН, існує дворівнева територіальна організація місцевого самоврядування (міський округ і муніципальний район); питання територіальної організації муніципальних утворень практично повністю віднесені до ведення суб'єктів Федерації з урахуванням думки населення відповідних територій. Зміна меж муніципального освіти здійснюється законом суб'єкта Російської Федерації з ініціативи населення, органів місцевого самоврядування, органів державної влади суб'єкта Російської Федерації, федеральних органів державної влади.

У Росії структуру органів місцевого самоврядування складають представницького органу муніципального утворення, голова муніципального освіти, місцева адміністрація (виконавчо-розпорядчий орган муніципального освіти), контрольний орган муніципального освіти, інші органи та виборні посадові особи місцевого самоврядування, передбачені статутом муніципального освіти і володіють власними повноваженнями по вирішення питань місцевого значення.

Структура органів місцевого самоврядування у разі створення на межселенних територіях новоствореного муніципального освіти або в разі створення новоутвореної муніципального освіти шляхом перетворення існуючого муніципального освіти визначається населенням на місцевому референдумі (в муніципальному освіту з чисельністю жителів, що володіють виборчим правом, не більше 100 осіб - на сході громадян) або представницьким органом муніципального освіти і закріплюється в статуті муніципального освіти.

Структура місцевого самоврядування в містах ФРН складається з двох основних гілок влади - "законодавчої" (представницької) і виконавчої, принципи організації та взаємодії яких засновані, як правило, на концепції сильної виконавчої влади і досить уніфіковані по всім територіальним одиницям (земель). Крім того, кожна земля і багато міст мають свої специфічні, закріплені в земельному та місцевому законодавствах (в положеннях про громади), організаційні особливості, що відбивають своєрідність структури, функцій та способів обрання керівників органів управління містами.

Вищим органом влади на місцях є міська рада або рада громади. Це - муніципальні збори, представницький орган, безпосередньо обирається населенням, так званий "комунальний парламент". Згідно з Основним законом ФРН, ради обираються жителями громади на п'ятирічний термін на основі публічних, прямих, вільних, рівних і таємних виборів. Виборцями можуть бути жителі старше 18 років, які мають німецьке громадянство і прожили в місті (громаді) не менше трьох місяців. Кандидати на вибори до ради зазвичай висуваються різними політичними партіями. Відповідно до Закону про вибори, кандидати від політичних рухів повинні бути старше 18 років, прожити в громаді не менше шести місяців, мати німецьке громадянство не менше року. Кількість членів ради залежить від чисельності населення і коливається в містах Німеччини від п'яти до 93.

Будучи обраними, члени ради мають вільний мандатом, тобто виконують свої обов'язки в рамках законів у відповідності з їх власними переконаннями і виключно в цілях суспільного процвітання. Вони не обмежені будь-якої відповідальністю, яка зменшила б їх свободу у прийнятті рішень в якості членів ради. На першому засіданні з кількох кандидатур обираються голова ради і його заступники (обер-бургомістр і бургомістри), які займають свої посади протягом строку повноважень ради. Члени ради виконують свою роботу на громадських засадах, але мають право отримувати компенсацію витрат відповідно до їх громадськими обов'язками і втратою заробітку. Засідання ради завжди відкриті для публіки. Час проведення, місце і порядок денний публікуються у формі офіційного оголошення у щоденних газетах.

Як вищий законодавчий орган громади, рада приймає рішення з усіх найважливіших питань, спектр яких широкий і різноманітний: суспільні витрати, збільшення обсягів або розширення сфер ділової активності, отримання кредитів, забезпечення безпеки, будівництво нових плавальних басейнів, лікарень, центрів дозвілля, будинків для людей похилого віку, шкіл та ін У відповідності з правами, наданими громадам, рада здійснює і свій власний "бізнес" на основі місцевого (міського) законодавства. Він також розпоряджається використанням коштів, що виділяються на підтримку чистоти і порядку в місті, прибирання вулиць, переробку відходів, водоспоживання та водоочищення. Він може приймати рішення по керівництву міської виконавчої владою (адміністрацією), відстежує виконання своїх рішень. Для підготовки рішень рада може створювати спеціальні комісії з членів ради та залучених фахівців.

Ландтаг (земельна парламент) - це орган, члени якого обрані з представників народу. Він є вищим конституційним органом землі. Ландтаг приймає закони, затверджує бюджет і вибирає прем'єр-міністра. Крім цього, ландтаг бере участь у формуванні уряду та здійснює контроль його роботи. Поряд з ландтагом приймати закони можуть безпосередньо і громадяни шляхом проведення референдуму. Для цього в так званий ініціативний комітет повинні надійти заяви, у кількості не меншій, ніж одна десята загального числа осіб, які мають право голосу.

Другим важливим органом управління в громаді після міської ради є органи виконавчої влади (міська влада чи міська адміністрація), що включають обираються або призначаються, в залежності від типу структури управління, керівників департаментів. Виконавча влада відповідає за щоденне оперативне управління містом і за підготовку і виконання рішень міської ради. Адміністрація має право оскаржувати рішення, що суперечать закону. У цьому випадку рада зобов'язана переглянути своє рішення. При повторному протесті виконавчої влади рішення приймається вищими органами управління на рівні земель.

У Росії ж чільну роль на місцях займає глава муніципального освіти. Він є вищою посадовою особою муніципального освіти і наділяється статутом муніципального освіти власними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення. Статутом муніципального освіти, що має статус сільського поселення, внутрішньоміського муніципального освіти міста федерального значення, може бути передбачено формування виконавчо-розпорядчого органу, очолюваного главою муніципального освіти, виконуючим повноваження голови представницького органу муніципального утворення (ст.34 п.2 ФЗ № 131).

Це положення, на мій погляд, є істотним недоліком у ФЗ № 131, тому що збільшується авторитарність влади, виходить, що одна особа (голова муніципального освіти) має більшу легітимність, ніж представницький орган. Разом з тим, голова муніципального освіти підконтрольний, підзвітний населенню і представницькому органу муніципального освіти.

Другим важливим органом повинен бути представницького органу муніципального утворення, але на практиці не завжди виявляється так. Швидше за все, більш важливим органом є місцева адміністрація (виконавчо-розпорядчий орган муніципального освіти).

Наявність в структурі органів місцевого самоврядування представницького органу муніципального утворення, глави муніципального освіти, місцевої адміністрації (виконавчо-розпорядчого органу муніципального утворення) є обов'язковим, за винятком випадків, передбачених цим Законом.

Депутату, члену виборного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування забезпечуються умови для безперешкодного здійснення своїх повноважень. Термін повноважень депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування встановлюється статутом муніципального освіти і не може бути менше двох і більше п'яти років.

Виборні посадові особи місцевого самоврядування можуть здійснювати свої повноваження на постійній основі відповідно до Федеральним законом № 131 і статутом муніципального освіти.

Депутати представницького органу муніципального утворення здійснюють свої повноваження, як правило, на непостійній основі. На постійній основі можуть працювати не більше 10 відсотків депутатів від встановленої чисельності представницького органу муніципального утворення, а якщо чисельність представницького органу муніципального утворення складає менше 10 людей, - 1 депутат.

У федеральній землі Баварія багато важливих питань вирішуються органами місцевого самоврядування. Вони представлені на трьох рівнях: у громадах, районах і округах. Цим установам, сформованим за територіальним принципом, наказаний відповідний коло завдань. На них лежить відповідальність за рішення, прийняті щодо статей бюджету. Ці представницькі органи народ обирає теж прямим голосуванням. У результаті адміністративної реформи в Баварії були створені територіально наближені до громадян великі управлінські одиниці, ефективно виконують свої функції.

Приміром, Свердловська область. Є в багатьох побоювання, що 530 муніципальних утворень - це величезна кількість, навряд чи воно доцільне, адже втрачається керованість територією. Проте якщо зіставити Свердловську область з федеральною землею Баварія, то в Баварії 2031 громада, 71 район і 25 міст, і все це функціонує, нічого страшного не відбувається. Чому ж 530 вважається дуже багато? У публічної влади та публічної політики не потрібно говорити про керованість - потрібно говорити про регулювання. Управління досягається у публічній владі через механізм регулювання, а не прямого адміністрування. Якщо адміністрація вважає, що управляти - це адмініструвати, тоді не тільки 530, але і 70 муніципальних утворень багато. Добре, якби було одне: не треба нічого ділити і управляти легко. Все, що суб'єкту потрібно - це відрегулювати процеси, а потім контролювати, як ці заходи регулювання будуть реалізовуватися.

На сьогоднішній день практично повністю скрізь довела свою максимальну ефективність південно-німецька модель. Сенс південно-німецької моделі полягає в тому, що є бургомістр, який одночасно очолює два органи: виконавчий і представницький. Він є виборним, і тільки прямими виборами обирається, і одночасно за посадою після обрання очолює два органи місцевого самоврядування.

Структура органів виконавчої влади в Німеччині побудована на єдиних для всіх земель принципах: вся міська адміністрація розділена на департаменти, що мають уніфіковану нумерацію. Кожен департамент має вертикальну структуру.

Адміністрація має вісім основних департаментів: 1) загального управління; 2) фінансів, 3) безпеки та підтримки порядку; 4) культури та освіти; 5) у справах молоді; 6) будівництва; 7) управління громадськими службами; 8) економіки і транспорту.

Якщо в Німеччині організаційна модель місцевого самоврядування закріплюється у земельних законах про громади (районах), а організаційне верховенство комун обмежується правом визначення внутрішніх адміністративних структур, деяких інших питань внутрішньої організації відповідно до закону земель, то в Росії структура органів місцевого самоврядування визначається населенням самостійно. Таким чином, вибір організаційної моделі місцевого самоврядування залишається за муніципалітетом.

2.3 Повноваження органів місцевого самоврядування

Повноваження органів місцевого самоврядування в Німеччині можна розділити, в залежності від сфери компетенції, на дві групи. До першої належить вирішення завдань в рамках власної сфери компетенції, що стосуються функціонування даної територіальної одиниці, тобто завдань місцевого самоврядування. Земельні інстанції можуть здійснювати тільки правовий нагляд за діями органів муніципального управління при виконанні цих завдань, але не контролювати доцільність їх дій.

Ці завдання місцевого самоврядування в свою чергу поділяються на обов'язкові (організація енерго-і водопостачання, пожежної охорони, утримання будівель початкових шкіл, управління дорогами тощо) та добровільні (їх громада ставить перед собою сама з урахуванням своїх фінансових можливостей, наприклад, будівництво спортивних споруд, парків, музеїв тощо).

До другої групи належить вирішення завдань у рамках дорученої сфери компетенції. Це, перш за все, так звані державні доручення комунальним структурам управління з боку Федерації або земель. Вони зазвичай стосуються цивільної оборони та реєстрації військовозобов'язаних.

На виконання державних доручень поширюється необмежений правової і предметний нагляд вищестоящих органів. Щось середнє між завданнями самоврядування та державними дорученнями являє собою виконання обов'язкових завдань за вказівкою. До них відносяться забезпечення будівельного нагляду, реєстрація місця проживання громадян та оповіщення населення про небезпеку.

З метою вирішення питань місцевого значення в РФ органи місцевого самоврядування поселень, муніципальних районів і міських округів володіють такими повноваженнями: прийняття статуту муніципального освіти і внесення до нього змін і доповнень, видання муніципальних правових актів, забезпечення збалансованості місцевих бюджетів і дотримання встановлених федеральними законами вимог до регулювання бюджетних правовідносин, здійснення бюджетного процесу, розмірами дефіциту місцевих бюджетів, рівня і складу муніципального боргу, виконання бюджетних і боргових зобов'язань муніципальних утворень; встановлення офіційних символів муніципального освіти; створення муніципальних підприємств та установ, фінансування муніципальних установ, формування і розміщення муніципального замовлення; встановлення тарифів на послуги, що надаються муніципальними підприємствами і установами; регулювання тарифів на товари та послуги організацій комунального комплексу (за винятком тарифів на товари та послуги організацій комунального комплексу - виробників товарів і послуг у сфері електро-та (або) теплопостачання); організаційне та матеріально- технічне забезпечення підготовки та проведення муніципальних виборів, місцевого референдуму, голосування з відкликання депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування, голосування з питань зміни кордонів муніципального освіти, перетворення муніципального освіти;

прийняття і організація виконання планів і програм комплексного соціально-економічного розвитку муніципального освіти, а також організація збору статистичних показників, що характеризують стан економіки і соціальної сфери муніципального освіти, і надання зазначених даних органам державної влади в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України; заснування друкованого засобу масової інформації для опублікування муніципальних правових актів, обговорення проектів муніципальних правових актів з питань місцевого значення, доведення до відома жителів муніципального освіти офіційної інформації про соціально-економічний і культурний розвиток муніципального освіти, про розвиток його громадської інфраструктури та іншої офіційної інформації; здійснення міжнародних та зовнішньоекономічних зв'язків відповідно до федеральних законів; організація підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації виборних посадових осіб місцевого самоврядування, членів виборних органів місцевого самоврядування, депутатів представницьких органів муніципальних утворень, а також професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації муніципальних службовців та працівників муніципальних установ; затвердження та реалізація муніципальних програм у галузі енергозбереження та підвищення енергетичної ефективності, організація проведення енергетичного обстеження багатоквартирних будинків, приміщення в яких складають муніципальний житловий фонд в межах муніципального освіти, організація і проведення інших заходів, передбачених законодавством про енергозбереження та про підвищення енергетичної ефективності.

"Надіслані державні повноваження" відповідно до німецької теорією і практикою також не однорідні за своїм правовим значенням. Відповідно виділяються "обов'язкові завдання з правом дачі вказівок", "завдання, що виконуються за дорученням держави", і "державні завдання, що здійснюються органом місцевого самоврядування як органом безпосереднього державного управління". Перша група завдань займає проміжне становище між державними та комунальними: по суті, це такі ж обов'язкові комунальні завдання, як що їх "за вказівкою" держави, тобто вони підпадають під предметний (галузевої) державний нагляд. Якщо держава відмовляється від дачі вказівок територіальним корпораціям при виконанні ними цих завдань, то вони переходять в розряд звичайних обов'язкових комунальних завдань. В останньому ж випадку мова зовсім не йде про передачу компетенції громадам або їх об'єднанням: повноваження покладається тільки на орган, який держава як би орендує у територіальної корпорації для реалізації своїх завдань; при здійсненні переданого повноваження орган розглядається як безпосередньо входить в систему відповідно до федерального або земельної управління. "Завдання за дорученням" головним чином передаються територіальним корпораціям землями як суб'єктами Федерації, у віданні яких відповідно до Основного закону ФРН знаходиться виконавча компетенція (ст. 83), - оскільки виконання федеральних законів, за загальним правилом, є предметом власного ведення земель, то та порядок їх здійснення визначається землями (ст. 85 Основного закону), тобто землі вирішують питання про передачу відповідних виконавчих повноважень на рівень громад та їх об'єднань. У той же час містяться у ст. 83 і абз. 1 ст. 85 Основного закону застереження ("якщо інше не передбачено цим Основним законом", "якщо інше не визначено у федеральних законах, прийнятих з дозволу Бундесрату") допускають як виняток безпосередню передачу Федерацією управлінських завдань громадам та їх об'єднанням. У російському законодавстві передаються органам місцевого самоврядування державні повноваження не розмежовуються за критерієм різних юридичних наслідків передачі. Мова йде лише про виділення федеральних державних повноважень, які передаються на підставі федеральних законів, і державних повноважень органів влади суб'єктів РФ, покладених регіональними законами. Хоча на увазі є повноваження виконавчого характеру, це зовсім не означає, що основну роль у передачі повноважень грають суб'єкти РФ. На відміну від Німеччини, в Росії не діє принцип презумпції виконавчої компетенції суб'єктів Федерації. Відповідно основна частина повноважень виконавчої влади зосереджена також на федеральному рівні і передається вниз федеральними законами. Незважаючи на те, що за загальним правилом обов'язкові для виконання завдання покладаються на місцеве (комунальне) самоврядування в обох країнах законом (у Німеччині - формальним законом), існують і деякі відступи від цього правила. Однак ці "відступи" далеко не рівнозначні. Так, наприклад, в окремих землях Німеччини (Шлезвіг-Гольштейн) завдання, що виконуються відповідно до вказівок держави, можуть бути передані громадам постановою виконавчого органу державної влади, прийнятим на основі закону. У Росії ж законодавчо встановлено, що наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями здійснюється лише федеральними законами і законами суб'єктів (ст. 132 Конституції РФ). Таким чином, на органи місцевого самоврядування покладаються обов'язкові для виконання державних повноважень, від яких вони не мають права відмовитися. У той же час в російській правовій теорії і на практиці (у регіональному законодавстві) досить поширена позиція, згідно з якою передача державних повноважень органам місцевого самоврядування не вичерпується наділенням і може бути зроблена також з урахуванням принципів добровільності і взаємності на договірних засадах.

Місцеве самоврядування не здатне функціонувати без певної свободи фінансової діяльності. Основою бюджетного господарства ФРН є бюджетна автономія - самостійність Федерації, земель і громад у сфері планування, розгляду у представницьких органах, реалізації і контролю за виконанням відповідних бюджетів. Фінансовий суверенітет Федерації і земель регулюється ст. 104а Основного закону ФРН.

Регламентація економічної діяльності муніципальних утворень в РФ здійснюється переважно нормами цивільного, а не публічного права. У зв'язку з цим особливості участі муніципальних утворень як суб'єктів публічного права в господарському обороті не враховуються в необхідній мірі. Не отримали належного розвитку в законодавстві та практиці публічно-правові форми економічної діяльності муніципальних утворень (такі, наприклад, як "публічний договір", адміністративний договір).

У Німеччині, навпаки, є розвинена система муніципального господарського законодавства, що регламентує публічно-правові форми економічної діяльності громад та їх об'єднань, а також особливості здійснення комунальними корпораціями господарської діяльності через приватноправові форми.

Суверенітет громад у фінансових питаннях прямо не випливає з положень Основного закону. Він є похідним від права на самоврядування, зафіксованого в п. 2 ст. 28, і діє в рамках федеральних і земельних законів. У всіх федеральних землях громади мають право стверджувати власний проект бюджету представницькими органами комун. Однак статути комун, що складаються на рівні громад, аналогічно бюджетного закону на федеральному й земельному рівнях, можуть бути прийняті за умови, що загальна сума кредитів і зобов'язальних повноважень, максимальна сума касових кредитів і розмір податкових ставок будуть затверджені державою.

Економічну основу місцевого самоврядування в РФ становлять знаходиться в муніципальній власності майно, кошти місцевих бюджетів, а також майнові права муніципальних утворень. Муніципальна власність визнається і захищається державою нарівні з іншими формами власності.

Розподіл фінансування між трьома рівнями державної влади в Німеччині здійснюється у відповідності з принципом німецького права - "обсяг завдань визначає розмір фінансування". Забезпеченню фінансовими засобами окремих суб'єктів управління у відповідності зі стоять перед ними завданнями сприяє збалансованість їх бюджетів. Це також дозволяє більш економно витрачати фінансові ресурси країни. Як показує досвід, власні кошти суб'єктів управління витрачаються, як правило, більш економно, ніж фінансова допомога інших управлінських рівнів.

Комунальні фінанси є основою всього місцевого самоврядування. У розпорядженні органів місцевої влади знаходиться значний обсяг фінансових коштів. Загальний розмір комунальних бюджетів складає більше половини бюджету Федерації і близько 75% загального бюджету земель. Дана обставина пояснюється великою кількістю завдань, безпосередньо виконуваних комунами. Однак фінансова автономія місцевих органів носить відносний характер, що пов'язано з проведенням загальфедеральній макроекономічної політики та економічними завданнями окремих земель.

Більш успішно громади залучаються до регіональну і структурну політику, що має особливе значення для Німеччини, яка проголосила себе соціальною державою (ст. 20 Основного закону), що передбачає, серед іншого, і заходи щодо зменшення великих соціальних відмінностей у суспільстві. У ФРН діє система бюджетного регулювання, що включає вертикальне і горизонтальне "фінансове вирівнювання". Вертикальне (первинне) фінансове вирівнювання охоплює фінансові відносини між Федерацією, її суб'єктами (землями) і які входять до їх складу комунами. Воно стосується розподілу податкових надходжень між ними. Комуни розпоряджаються лише незначною частиною зібраних на її території коштів.

Горизонтальне (вторинне) фінансове вирівнювання здійснюється між суб'єктами одного рівня з метою зближення їх потенціалів і умов життя населення. Наприклад, відмінності у рівні розвитку міст, передмість і сільській місцевості рахуються в ФРН допустимими лише в обмежених межах, щоб уникнути міграції з сіл і перенаселення міст, що вимагає об'єднання зусиль державних органів Федерації і земель з владою на місцях у сферах управління, планування і в галузі фінансів. Громади швидше є частиною єдиного цілого, ніж незалежними територіальними одиницями: можливість зробити що-то на муніципальному рівні більше залежить від ситуації в державі, ніж від специфічних місцевих обставин. У разі необхідності комуни отримують додаткові фінансові відрахування з бюджету землі або Федерації, які можуть досягати в окремих випадках 50% дохідної частини комунальних бюджетів.

У Росії ж вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості поселень здійснюється шляхом надання дотацій з утвореного в складі видатків бюджету суб'єкта Російської Федерації регіонального фонду фінансової підтримки поселень і утворених у складі видатків бюджетів муніципальних районів районних фондів фінансової підтримки поселень. Тобто, реально існує тільки вертикальне вирівнювання (між суб'єктами РФ і муніципальними утвореннями).

Розміри дотацій з регіонального фонду фінансової підтримки поселень визначаються для кожного поселення суб'єкта Російської Федерації в розрахунку на одного жителя міського, сільського поселення.

Зазначені дотації можуть бути повністю або частково замінені встановленими для бюджетів поселень додатковими нормативами відрахувань від федеральних і регіональних податків і зборів, податків, передбачених спеціальними податковими режимами. Порядок розрахунку даних нормативів встановлюється законом суб'єкта Російської Федерації відповідно до вимог Бюджетного кодексу Російської Федерації.

З метою надання місцевим бюджетам субсидій для часткового фінансування інвестиційних програм і проектів розвитку суспільної інфраструктури муніципальних утворень у складі видатків бюджету суб'єкта Російської Федерації може бути утворений фонд муніципального розвитку.

Відбір інвестиційних програм і проектів, а також муніципальних утворень, яким надаються зазначені субсидії, здійснюється в порядку, встановленому законами суб'єктів Російської Федерації відповідно до вимог Бюджетного кодексу Російської Федерації. Простіше кажучи, не кожне муніципальне утворення може розраховувати на субсидії і дотації, а тільки ті, які грамотно склали план, проект, статистичну звітність і дійсно цього потребують.

Розподіл субсидій з фонду муніципального розвитку між муніципальними утвореннями затверджується законом суб'єкта Російської Федерації про бюджет суб'єкта Російської Федерації на черговий фінансовий рік.

З метою надання бюджетам муніципальних утворень субсидій для часткового фінансування пріоритетних соціально значущих витрат бюджетів муніципальних утворень у складі видатків бюджету суб'єкта Російської Федерації може бути утворений фонд співфінансування соціальних витрат.

Повноваження в соціальній сфері: допомога бідним, старим, інвалідам, соціальне обслуговування, безкоштовні їдальні, медична допомога для бездомних і незаможних, будинки пристарілих, будинки для осіб, які потребують спеціального догляду. Основний закон ФРН виходить з пріоритету особистої відповідальності кожного за загальне благополуччя. Тому ФРН бере на себе відповідальність за доступність кожному таких важливих благ, як житло, продовольство, соціальне забезпечення і обслуговування, освіту. У Росії соціальне забезпечення гірше, ніж у Німеччині (хоча перші кроки в цьому напрямі зроблено). Соціологічні дослідження показують, що передача на муніципальний рівень значної частини соціальних повноважень не підкріплена фінансовими важелями. Реально свої доходи муніципалітети можуть покрити в даний час не більше 30% від їх витратних зобов'язань.

Глава3. Загальні і особливі тенденції розвитку місцевого самоврядування

3.1 Про поняття комунального самоврядування (основні шляхи оптимізації місцевого самоврядування в РФ)

Комунальне (місцевий) самоврядування є інститутом публічного управління. Комунальне самоврядування в Німеччині виступає не просто як інституту публічної влади, а як елемент системи публічного управління - особливого виду виконавчо-розпорядчої діяльності, здійснюваної в суспільний інтерес і не відноситься до інших видів державної діяльності - законодавству, правосуддя, а також діяльності уряду. Інтерпретація місця і ролі комунального самоврядування в системі публічного управління залежить від тлумачення співвідношення публічного та державного управління. Комунальне самоврядування може бути охарактеризоване відповідно або як різновид опосередкованого земельного управління (у разі визнання всякого публічного управління державним), або як самостійний тип публічного управління (при розбіжності понять публічного та державного управління). Управлінська спрямованість предметів відання місцевого самоврядування, допоміжне (адміністративне) значення правотворчих повноважень російських муніципалітетів свідчить про те, що місцеве самоврядування в РФ також є елементом системи публічного управління.

Виділяються два основних напрямки інтерпретації місця комунального самоврядування (самоврядування громад і громадських об'єднань) у державі, представлені різними концепціями в сучасній правовій і політичній науці Німеччини, - демократично-парламентарної (комунальне самоврядування - громадянське самоврядування, громадська, публічна, але не державна влада) і адміністративне (державне) (комунальне самоврядування - різновид державної влади і, перш за все, державного управління). Аналіз сучасних російських концепцій місцевого самоврядування та їх зіставлення з німецькими дозволяє констатувати: існують також два основних підходи до оцінки співвідношення в місцевому самоврядуванні державних і суспільних елементів; ці підходи засновані на визнанні державної або недержавної природи питань місцевого значення та на різному тлумаченні принципу організаційної відособленості місцевого самоврядування від системи органів державної влади.

Право на місцеве самоврядування має комплексний і колективний характер, його суб'єктами є соціально-територіальні спільності: громади та їх об'єднання в Німеччині, муніципальні освіти в Росії. Право на комунальне самоврядування в Німеччині не визнається основним правом людини (громадянина) або юридичної особи, а виступає в якості гарантії демократичного державного устрою. У той же час це самостійна й під свою відповідальність діяльність в рамках законів організаційно відокремлених від держави територіальних комунальних корпорацій, юридичних осіб публічного права - громад та їх об'єднань. Німецька типологія суб'єктів права на комунальне самоврядування дозволяє виявити недоліки в російському підході до характеристики правосуб'єктності у сфері місцевого самоврядування, намітити шляхи їх подолання. Мова йде про відмову від плюралістичної концепції суб'єктів права на місцеве самоврядування (право громадянина, з одного боку, і право населення, місцевого співтовариства, муніципального освіти, з іншого); про визнання колективного характеру права на місцеве самоврядування, суб'єктом якого є муніципальне утворення; про виділення сутнісних ознак муніципального освіти - не просто території, а особливою соціально-територіальної спільності; про подолання ситуації з "двоїстої правосуб'єктністю" у зовнішніх відносинах муніципальних утворень та їх органів, наділених правами юридичної особи.

Організаційна самостійність комунального (місцевого) самоврядування не означає його повного функціонального відокремлення від державних завдань і відповідальності. У Німеччині ця теза підтверджується законодавчим встановленням меж діяльності комунальних корпорацій, наявними підходами до характеристики завдань громад та їх об'єднань, закріпленням механізмів нагляду з боку держави за діяльністю комун. Характер питань місцевого значення російських муніципалітетів свідчить про відсутність чіткого розмежування між державними і муніципальними завданнями, про неможливість повного виділення предметів відання місцевого самоврядування зі сфери державних інтересів і відповідальності, а, отже, про функціонального взаємозв'язку предметів відання місцевого самоврядування і державних завдань.

Принцип організаційної відособленості місцевого (комунального) самоврядування від системи державних органів не слід абсолютизувати. Організаційне відокремлення німецьких комунальних корпорацій від держави не виключає двоїстого статусу общинних об'єднань - районів (їх органи є одночасно низовими органами безпосереднього земельного управління). Цей принцип не вважається порушеним також у процесі організації управління в містах-землях, де державна і громадська діяльність не розмежовуються, а органи управління здійснюють повноваження як міста-держави і як громади, і як об'єднання громад, і як землі. Невходження органів місцевого самоврядування в Росії в систему органів державної влади не слід трактувати як неприпустимість здійснення державних і муніципальних функцій в рамках однієї системи органів; представляється необхідним передбачити варіанти поєднання державних і муніципальних функцій в рамках однієї системи органів (наприклад, в районах, містах федерального значення ).

Територіальні комунальні корпорації (муніципальні освіти) різних рівнів мають різний статус. Громади і їх об'єднання в Німеччині надають два рівні територіальних корпорацій, що мають різний правовий статус. Громади виступають в якості первинних носіїв права на комунальне самоврядування, оскільки їх компетенція заснована на принципі універсальності (регулюють всі питання місцевого співтовариства), а громадські об'єднання здійснюють завдання тільки в окреслених для них законом рамках. Німецький досвід ще раз підтверджує значимий для російської практики висновок про неминучість різного статусу для муніципальних утворень різних типів і рівнів. У Росії в даний час рішення питання про рівні муніципальних утворень, як і про відмінності у статусі російських муніципалітетів в залежності від їх рівня частково встановлені в ФЗ № 131 від 6 жовтня 2003р. "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ": Місцеве самоврядування здійснюється на всій території Російської Федерації в міських, сільських поселеннях, муніципальних районах, міських округах і на внутрішньоміських територіях міст федерального значення. Наділення муніципальних утворень статусом міського, сільського поселення, муніципального району, міського округу, внутрішньо території міст федерального значення Москви й Санкт-Петербурга здійснюється законами суб'єктів Російської Федерації, тобто допускається лише можливість розмежування повноважень між муніципальними утвореннями в регіональних законах. Разом з тим, думаю, що принципи розмежування повноважень між муніципалітетами, які належать до різних рівнів, повинні бути чітко визначені у федеральному законі.

Інституційна гарантія комунального самоврядування в Німеччині має складну структуру. Вона включає в себе три елементи: формальну гарантію правосуб'єктності громад і громадських об'єднань, формальну і матеріальну гарантію комунального самоврядування як інституту та принципу; гарантію суб'єктивного права громад і громадських об'єднань на захист. Формальна і матеріальна гарантія комунального самоврядування як інституту та принципу в свою чергу також має складну структуру і включає в себе наступні елементи: сфера діяльності (для громад відповідно - "всі справи місцевого співтовариства", а для общинних об'єднань - встановлені законом завдання), характер діяльності (регулювання, управління), спосіб діяльності (під власну відповідальність), межі діяльності (у рамках законів).

Для класифікації завдань і визначення структури компетенції німецьких і російських муніципалітетів можна використовувати подібні критерії. Як у Німеччині, так і в Росії серед виконуваних комунальними корпораціями та муніципальними утвореннями завдань можуть бути виділені задачі, що знаходяться під правовим наглядом (контролем) держави, і завдання, реалізація яких відбувається також під спеціальним галузевим (з точки зору доцільності) наглядом (контролем) . Крім того, грунтуючись на німецькому підході до характеристики компетенції громад та їх об'єднань і на аналізі повноважень російських муніципальних утворень, у структурі компетенції муніципалітетів необхідно розмежовувати компетенцію щодо виконання покладених на них завдань і компетенцію щодо участі у здійсненні державних функцій (повноваження за погодженням питання, висловом думки, що підлягає обліку, в процесі здійснення державними органами повноважень, які зачіпають інтереси муніципальних утворень).

Особливості німецької та російської моделей федералізму зумовлюють різний підхід в Німеччині та Росії до розмежування повноважень між федеральним і регіональним рівнями влади у справі організації відповідно комунального та місцевого самоврядування, а також різну роль комунального (муніципального) права в системі російського і німецького права. У Німеччині повноваження в сфері організації місцевого самоврядування концентруються на земельному рівні, і комунальне право розвивається як галузь земельного законодавства. Делегування державних повноважень на муніципальний рівень здійснюється переважно земельними законами; організаційна модель комунального самоврядування визначається в законах про громади (районах) земель; функція адміністративного правового нагляду за комунальним самоврядуванням реалізується земельними органами правового нагляду, в якості яких виступає система органів внутрішніх справ. Для Росії характерне зосередження всіх видів діяльності в сферах спільного ведення, до яких відноситься також встановлення загальних принципів організації місцевого самоврядування, в першу чергу на федеральному рівні. При цьому розмежування повноважень у сфері правового регулювання місцевого самоврядування між трьома рівнями влади - федеральним, регіональним і місцевим - не є оптимальним і потребує серйозного коригування за наступними напрямками: подолання нечіткості в розмежуванні правотворчих повноважень; усунення надмірної децентралізації правового регулювання щодо одними напрямами і зайвої централізації за іншими; більш активне і ефективне використання регіонального законодавства у процесі регулювання питань місцевого самоврядування (наприклад, у сфері розмежування галузевих виконавчих повноважень між регіональними та муніципальними органами з предметів спільного ведення РФ і суб'єктів, що охоплює також питання місцевого значення);

Важливим напрямком удосконалення функції державного контролю за законністю місцевого самоврядування в Росії є розвиток адміністративного нагляду з боку органів виконавчої влади суб'єктів РФ. Механізм адміністративного правового нагляду за комунальним самоврядуванням у ФРН представляє собою розвинену систему, що охоплює крім органів, що здійснюють наглядову функцію, види (попередній та наступний правовий нагляд) і засоби (форми) правового нагляду, що розрізняються в залежності від виду та об'єкта наглядової діяльності. Німецька модель адміністративного правового нагляду дає багатий матеріал для творчого узагальнення і застосування у російській практиці. Має сенс встановлення обов'язку органу місцевого самоврядування інформувати населення муніципального освіти про видаються муніципальних актах (через інтернет, ЗМІ), а також представлення окремих прийнятих актів до державного органу з умовою набуття ними чинності після закінчення певного терміну з моменту подання, затвердження державним органом найбільш важливих нормативних актів органів місцевого самоврядування (і не тільки статуту). Варто задуматися про випадки та межах використання в російській практиці таких форм (засобів) правового нагляду як дача вказівок, примусове виконання завдання.

Поглиблення процесу європейської інтеграції, що виражається у проникненні права Європейського співтовариства в національну правову систему, а, отже, в його прямий і непрямий вплив на розвиток німецького федералізму та комунального самоврядування, має поєднуватися з закріпленням як у внутрішньому праві Німеччини, так і в праві ЄС додаткових гарантій участі земель і комун у європейських справах, а також механізмів захисту їх прав на європейському рівні. Досвід ФРН в цій сфері дозволяє заздалегідь передбачити комплекс тих проблем, з якими належить зіткнутися Росії в процесі реалізації статті 79 Конституції про передачу частини повноважень міждержавного об'єднання відповідно до міжнародного договору, і виробити механізм запобігання колізій між процесом інтеграції та централізації окремих повноважень на рівні міждержавного об'єднання, з одного боку, і принципами федеративного устрою держави і самостійності місцевого самоврядування, з іншого.

Необхідні теоретична опрацювання і законодавче вдосконалення гарантії судового захисту права на місцеве самоврядування російських муніципалітетів у рамках адміністративного та конституційного судочинства. Досвід реалізації в ФРН гарантії суб'єктивного права громад та їх об'єднань на захист дає багатий матеріал для вироблення пропозицій щодо вдосконалення механізмів судового захисту права на місцеве самоврядування в Росії. Суть цих пропозицій полягає у визначенні юридичної природи муніципальних спорів, їх класифікації; у проведенні розмежування між суб'єктом права на захист місцевого самоврядування та суб'єктами, що звертаються за захистом окремих прав у сфері місцевого самоврядування; введення системи адміністративних позовів; у розкритті напрямків вдосконалення конституційно-процесуального способу зашиті цього права на рівні Федерації та її суб'єктів.

3.2 Особливості конституційної інтерпретації інституту місцевого (комунального) самоврядування в Росії та Німеччині

Незважаючи на істотні відмінності в традиціях і досвіді демократичного розвитку Росії та Німеччини, при зіставленні російського та німецького законодавчого і теоретичного підходів до аналізу співвідношення місцевого самоврядування в них можна побачити досить багато спільних моментів. Всі вони обумовлені, перш за все тим, що обидві держави намагаються будувати місцеве самоврядування на основі універсальних демократичних принципів, викладених в Європейській хартії місцевого самоврядування. Наявність загальних вихідних принципів в оцінці ролі місцевого (комунального) самоврядування в суспільстві і державі, однак, не може і не повинно призвести до ігнорування особливостей правової інтерпретації та практичної реалізації даного інституту в Росії та Німеччини. Серед цих особливостей необхідно виділити наступні:

Якщо в Росії переважає заснована на тлумаченні конституційних положень позиція, відповідно до якої місцеве самоврядування характеризується як вид публічної, але не державної, влади, то в Німеччині в теорії та судовій практиці домінує протилежний підхід: комунальне самоврядування розглядається як державна влада, державне (публічне ) управління, здійснюване організаційно відокремленими ланками - територіальними корпораціями публічного права.

Оскільки органи місцевого самоврядування в Росії не входять до системи органів державної влади, то місцеве самоврядування не може бути вписане в структуру поділу державної влади і віднесено до однієї з її гілок. Будучи самостійним видом публічної влади, місцеве самоврядування організується на власних принципах розмежування правотворчих і виконавчих функцій її органів (відповідно представницьких і виконавчих).

Ряд вітчизняних теоретиків і практиків вбачає істотні відмінності у федеральній конституційної інтерпретації інституту місцевого (комунального) самоврядування в Росії та Німеччині. Ці відмінності полягають в наступному: якщо в Основному законі ФРН інститут місцевого самоврядування розглядається в рамках державного будівництва - у розділі "Федерація і землі", то в російській Конституції - більшою мірою як інститут суспільного устрою, сполучна ланка між суспільством і державою (ст. 12 Конституції РФ). Згідно ж пануючому в Німеччині думку, комунальне самоврядування в цілому характеризується як частина системи публічного (а саме державного, земельного) управління, а правотворчість громад та їх об'єднань розглядається в рамках адміністративного нормотворчості; муніципальні правові норми є відповідно нормами особливої ​​частини адміністративного права.

Різниця в моделях федеративного устрою Росії та Німеччини зумовлює різні підходи до розмежування предметів ведення і повноважень між Федерацією та її суб'єктами. Якщо в Німеччині питання правової регламентації комунального самоврядування, а також забезпечення інституційної гарантії самоврядування, відносяться до компетенції земель, то в Росії "визначення загальних принципів організації місцевого самоврядування" - предмет спільного ведення Федерації і суб'єктів. Відповідно Федерація володіє широким колом законодавчих повноважень у цій сфері. Органи місцевого самоврядування часто наділяються окремими федеральними повноваженнями безпосередньо у федеральних законах, їх компетенція також безпосередньо визначається Федерацією, в тому числі і без будь-якої участі суб'єктів РФ. Нагляд за законністю місцевого самоврядування також здійснюється в першу чергу через систему федеральних органів прокуратури (у Німеччині ця функція покладена на земельні міністерства внутрішніх справ та їх територіальні структури), а судовий контроль - через систему федеральних судів.

Незважаючи на те, що і в Росії, і в Німеччині право муніципальних утворень (територіальних корпорацій) на об'єднання визнається законом як елемент права на здійснення місцевого самоврядування, інтерпретація цього права, як і юридичної природи можливих форм співпраці, серйозно різниться. У Росії всі горизонтальні форми взаємодії муніципальних утворень (договори, асоціації) регламентуються нормами цивільного, тобто приватного права. Так, статус асоціацій муніципальних утворень як некомерційних організацій особливого роду в даний час закріплюється цивільно-правовими актами про некомерційні організації. Та обставина, що асоціації муніципальних утворень вдягаються у приватноправових форму, обмежує сферу їх застосування. Асоціації з російським законодавством не є суб'єктами права на здійснення місцевого самоврядування, їм не можуть бути передані повноваження місцевого самоврядування; реєструються вони також у порядку, передбаченому для суб'єктів підприємницької діяльності.

Звертають на себе увагу різноманітність форм горизонтального взаємодії комун в Німеччині і розгалужена система общинних об'єднань (спілок, асоціацій). Це як публічно-правові корпорації, так і юридичні особи приватного права. Причому об'єднанням громад - корпораціям публічного права можуть бути передані для вирішення за їх членів окремі питання місцевого значення.

Це зовсім не виключає можливості створення громадами асоціацій у приватноправових формах для координації їх дій, представництва та захисту інтересів місцевого самоврядування на рівні Федерації або її суб'єктів без передачі повноважень з реалізації питань місцевого значення, тобто спілок муніципалітетів в тій формі, яка є єдиною відомою російському законодавству формою міжмуніципальної об'єднання.

Практика використання різних форм общинних об'єднань в Німеччині показує, що в багатьох випадках передача повноважень союзам громад значно підвищує ефективність виконуваної місцевої завдання або дозволяє забезпечити її виконання.

У цьому зв'язку для російської практики представляється актуальним змінити підхід законодавця до статусу асоціацій муніципальних утворень: передбачити можливість передачі міжмуніципальний об'єднанням окремих повноважень місцевого самоврядування та відповідні інструменти по здійсненню контролю за їх реалізацією з боку муніципалітетів.

. Місцеве самоврядування становить одну з основ конституційного ладу Російської Федерації, визнається, гарантується і здійснюється на території Росії. Сьогодні як ніколи ця норма актуальна. Свідчення тому - реформа місцевого самоврядування. 131-й Федеральний закон в корені змінила уявлення про місцеве самоврядування, позначив повноваження всіх рівнів влади, визначивши майнову та фінансову основу для реалізації цих повноважень. Але, на жаль, досить великий перелік питань місцевого значення вимагає відповідного обсягу видаткових зобов'язань муніципальних утворень. Дохідна база місцевих бюджетів при цьому не збільшується. Також до цього часу не існує обгрунтованої методики формування видаткових зобов'язань з вирішення питань місцевого значення.

Протягом 2006-2010 р.р. законодавча база місцевого самоврядування в Росії значно покращилася. Інноваційні моделі муніципального управління були апробовані, поширені й узагальнено, які, у свою чергу, сприяли підвищенню якості муніципальних послуг і використання муніципальних ресурсів, а також відкрили нові можливості для виявлення місцевих пріоритетів та реалізації відповідальних політичних рішень на місцевому рівні. Однак більшість з поширювалися практик на даний момент є всього лише простими моделями управління, а не більш складними інструментами формування згоди між різними державними відомствами та державними і приватними установами. Крім того, стало очевидно, що місцеві громади не цілком готові до того, щоб відповісти на нові виклики часу, пов'язані з розвитком ринкової економіки і збільшеної мобільністю населення, наприклад, проблеми безробіття, проблеми житлової сфери і ЖКГ, питання соціального забезпечення. Тому необхідно розробити моделі вирішення і цих проблем.

З 2006 року розпочався новий етап реформи місцевого самоврядування в Росії (набрав чинності закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" і відповідні поправки до Бюджетного і Податкового Кодексів). Тим не менш, є небезпека того, що збільшена незбалансованість між ресурсами та обов'язками місцевих органів самоврядування, що виникла через прийнятих нових законів, значно обмежить здатність цих органів забезпечувати потреби населення і знизить ефективність і результативність надання послуг. Цей ризик посилюється ще й тим, що намітився загальний зсув у бік централізації прийняття рішень, тим часом як сам характер місцевих проблем швидше вимагає взаємодії на міжтериторіальне рівні.

Реформа зараз йде навколо органів місцевого самоврядування. Населення не бере участь в цьому процесі. Хоча передбачається, що повинно би: за вибори, сходи, референдуми, публічні слухання. Публічні слухання - одна з форм прийняття рішень при безпосередній участі мешканців. Чи багато залів, забитих людьми, при обговоренні, наприклад, містобудівного плану або муніципального бюджету? Ні. Тому що населенню це не цікаво. Наші жителі вважають, що за них рішення про їхню долю має приймати президент, прем'єр-міністр, губернатор, мер. Ми все-таки більше азіатська країна, ніж європейська. У нас і на місцеві вибори люди не ходять. На президентські - так. У ФРН, по-іншому. Там висока відповідальність місцевої влади перед населенням, тому що 80% усіх питань вирішуються на низовому рівні.

Визначальним для характеристики самоврядування громад і громадських об'єднань в Німеччині та місцевого самоврядування в Росії є виділення сутнісного змісту комунального (місцевого) самоврядування, так званого "ядра", його абсолютних і відносних меж. Згідно з німецькою доктрині суттєвий зміст ("ядро") комунального самоврядування утворюють верховні права комунальних корпорацій, що визначають тип і структуру інституту комунального самоврядування: статутна і правотворча автономія; територіальне верховенство; організаційне верховенство; верховенство у сфері управління персоналом, фінансове верховенство; верховенство у сфері планування . Неприпустимість повного вилучення та вихолощення зазначених сутнісних елементів являє собою критерій встановлення абсолютної межі права на самоврядування, в яку не може бути здійснено будь-яке вторгнення. Конкретний набір прав громад, в тому числі у зазначених сферах відносний, їх "рамки" встановлюються законами.

Ці "рамки" утворюють відносну кордон права на комунальне самоврядування, в яку допустимі вторгнення. Німецька теорія "ядра" комунального самоврядування має теоретичне значення і для подальшої розробки питань сутності місцевого самоврядування і меж його самостійності в науці муніципального права Російської Федерації.

У зв'язку з цим до сутнісних елементів російського місцевого самоврядування необхідно віднести - власну правову основу місцевого самоврядування (статути та інші нормативні правові акти органів місцевого самоврядування); територіальну основу місцевого самоврядування; організаційні основи місцевого самоврядування (включаючи самостійне вирішення питань, пов'язаних з муніципальною службою); фінансово-економічні основи місцевого самоврядування; права в галузі планування комплексного розвитку території та містобудівного планування.

3.3 Умови розвитку місцевого самоврядування

З огляду на роль і місце місцевого самоврядування у вирішенні питань переходу України до сталого розвитку та підвищення конкурентоспроможності країни, становлення і розвиток місцевого самоврядування має стати однією з пріоритетних завдань державного будівництва. Процес здійснюється в рамках спеціальної загальнодержавної програми.

Умовою розвитку місцевого самоврядування є наявність загальної стратегії державотворення і уявлень про роль і місце місцевого самоврядування в системі публічної влади.

Роль держави у становленні та розвитку місцевого самоврядування в цілому повинна зрости.

Посилення ролі держави щодо муніципальних утворень повинно здійснюватися не в напрямку безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення, а в напрямку посилення його ролі в координації всіх процесів державного будівництва, що впливають на розвиток муніципальних утворень. Не пряме управління, а швидше за все федеральне регулювання і контроль.

У законодавчому розвитку потребують організаційно-правові форми економічної діяльності російських муніципальних утворень. Порівняльно-правовий аналіз організаційно-правових форм економічної діяльності муніципалітетів в Росії і Німеччини дозволяє виявити ряд недоліків та суперечностей, закладених в російській моделі: недостатня забезпеченість матеріальними ресурсами, податковими надходженнями, недостатня врегульованість форм контролю за використанням муніципального майна муніципальними підприємствами і установами; неотработанность форм прикордонного співробітництва муніципальних утворень. У подальшому розвитку потребує взаємодія муніципальних утворень з господарськими товариствами і товариствами на вірі. Досвід німецьких комунальних корпорацій в організації та діяльності торговельних товариств, в реалізації договірних взаємовідносин з приватними компаніями, а також в приватизації муніципального майна і муніципальних завдань дозволяє заздалегідь усвідомити ті проблеми, з якими вже стикаються російські муніципалітети на цьому шляху. Так, у Німеччині широко дискутується питання про вироблення ефективних важелів впливу, що дозволяють комунам забезпечити доступність, якість і необхідний обсяг муніципальних послуг, що надаються приватними компаніями.

Бюджети муніципальних утворень регіонів має право мати спеціальну статтю фінансової підтримки місцевих ініціатив та соціально значущих проектів, і ця стаття в процентному відношенні має збільшуватися в міру розширення соціальної економіки, стимулюючи людей підвищувати активність і розвивати навички самоврядування.

У державі повинна скластися така система фінансування проектів соціальної спрямованості, коли частка особистого вкладу членів місцевого співтовариства підкріплюється грантами районного, обласного та федерального рівнів, можливо, через створення федеральної цільової програми Міністерства розвитку.

Федеральним законодавством потрібно більш чітко позначити статус об'єднань муніципальних утворень, їх працівників у системі органів управління, зобов'язати прийняти регіональні закони про ради муніципальних утворень, де врегулювати систему взаємодії органів державної влади та рад, визначити їх фінансову і матеріальну базу.

Документи Рахункової палати говорять про те, що сьогодні 90% муніципальних утворень є дотаційними, і в цьому сенсі вони підштовхуються до якогось утриманства. Приймати рішення, що зачіпають сферу відповідальності та повноваження місцевого рівня влади, потрібно, на мій погляд, тільки з обов'язковою участю представників муніципального співтовариства. Потрібна коригування міжбюджетних відносин. Витрати повинні бути забезпечені доходами. Для цього необхідно в першу чергу порахувати витрати, які несуть міста, селища і села, і після цього стане очевидним, що необхідно розглянути можливість збільшення власної податкової бази муніципальних утворень за рахунок закріплення за місцевими бюджетами податкових відрахувань від підприємств малого та середнього бізнесу, частини на прибуток, транспортного податку, збільшити частку від ПДФО. При цьому необхідно змінити ситуацію, що штовхає місцеві влади до певного утриманства. Для цього як мінімум треба зафіксувати на трирічний період, як це зроблено з федеральним бюджетом, нормативи, що регулюють джерела та трансферти муніципалітетів.

Необхідно переходити від політики державної підтримки місцевого самоврядування (як політичного інституту) до державної політики щодо муніципальних утворень і поселень (як соціально-економічних цілісностей відповідно до їх типологією і державною стратегією - демографічної, економічної, регіональної, геополітичної та ін.)

Найбільш "вузьким" місцем державного будівництва залишаються питання взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування. Тому основна стратегічна задача - зробити все можливе, щоб 131-й ФЗ дійсно "заробив", щоб оптимальна система розподілу повноважень за рівнями влади та механізми її корекції і вдосконалення відповідно до реальних можливостей конкретних категорій муніципальних утворень створювали стимули соціально-економічного розвитку.

Структура місцевої влади - дворівнева, перший рівень складають міське та сільське поселення, другий - муніципальний район або міський округ. Визначальним чинником стає принцип формування муніципального освіти: міське та сільське поселення утворюється в залежності від чисельності громадян, які проживають на території (від 1000 осіб); в основу утворення району або міський округ покладено територіальний принцип.

У систему органів входить представницький (законодавчий) орган, голова муніципального освіти, місцева адміністрація, контрольний орган і виборча комісія. Представницький орган може обиратися населенням або формуватися з глав і депутатів входять до муніципальне утворення поселень на основі рівного представництва. Глава муніципального освіти або обирається населенням (при цьому він втрачає право на керування місцевим представницьким органом), або вибирається місцевими депутатами (при цьому глава муніципального освіти втрачає право очолити місцеву адміністрацію, а господарською діяльністю муніципалітету керує особа, яка призначається на посаду голови місцевої адміністрації за контрактом , що укладається за результатами конкурсу на заміщення посади на строк повноважень, який визначається статутом муніципального освіти. Контракт з головою місцевої адміністрації укладається на термін повноважень представницького органу муніципального утворення, який прийняв рішення про призначення особи на посаду голови місцевої адміністрації (до дня початку роботи представницького органу муніципального утворення нового скликання), але не менш ніж на два роки).

Необхідно визначення чіткого списку повноважень місцевого самоврядування та юридичної відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування.

На сучасному етапі розвитку російської держави здійснюється перехід від загальнодержавної власності до різноманіття форм власності, включаючи і муніципальну, що вимагає регулювання економічних процесів на місцях і наявності достатніх можливостей у місцевої влади в сфері врегулювання в діяльності малого та середнього бізнесу у вигляді власних бюджетних земельних та інших ресурсів .

У Росії виробництво довгий час було представлене крупними підприємствами, які чинили значний вплив на життєдіяльність міст, тоді як вплив міст на великі виробництва було і залишається зведено до мінімуму, більше того, процес приватизації цих підприємств без участі місцевої влади призвів до тяжких наслідків.

У Росії здійснюється економічна реформа, чия особливість полягає в тому, що процес роздержавлення і децентралізація виробництва не супроводжується суттєвими змінами в податковій і фінансовій сферах держави; тут обов'язковим завданням є перерозподіл податків за рівнями залежно від рівня оподатковуваної бази. У зв'язку з цим відбувається зацікавленість органів місцевого самоврядування в більш повному використанні цього принципу і переходу від фінансування галузей господарства до фінансування на місцях.

Розвиток регіонів та окремих територій в Росії відбувається нерівномірно: різні умови для господарського життя, різний рівень розвитку доходної частини місцевих бюджетів вимагає наявності механізмів вирівнювання, а також індивідуального підходу до розвитку кожної території, на якій здійснюється місцеве самоврядування.

Важко переоцінити важливість місцевого самоврядування в сучасному житті, як Росії, так і Німеччини. Місцеве самоврядування представляє собою інститут, за допомогою якого населення може вирішувати питання місцевого характеру. Розглянувши принципи функціонування муніципалітетів у ФРН і в нас, можна сказати, що в Росії такий інститут не досить функціонує. І тому може бути кілька пояснень. У нашого народу відсутній досвід самоорганізації, самостійної координації дій, самостійного вирішення проблем та завдань на низовому рівні, що стоять перед муніципальними утвореннями. І справа не тільки в тривалому періоді існування СРСР, відсутність практики вільної організації. Справа швидше в менталітеті, звичкою покладати всю відповідальність на державу, чекати рішення проблем з боку влади.

Якщо подивитися на організацію місцевого самоврядування в Німеччині, то можна побачити (принаймні, в невеликих містах), як люди самі, не покладаючись на федеральні влади, вирішують свої проблеми, що стосуються поліції, пожежної охорони та податків. Радячись, люди вирішують там найрізноманітніші питання. Наприклад, якщо місто спокійне і вони вважають, що поліцейський департамент їм ні до чого, можуть домовитися з сусіднім містом і об'єднати ділянки в один, тим самим зменшивши податковий тягар. Важко уявити подібну практику у нас. Бути може, згодом, грамотно використовуючи накопичений у ФРН досвід, співвідносячи його з реаліями нашої країни, в Росії буде вибудувана система місцевого самоврядування анітрохи не поступається західним. Але для цього мало що спускаються зверху директив, законів та приписів, необхідно змінити ставлення людей до місцевого самоврядування, заручиться їхньою підтримкою і розумінням.

І, нарешті, органам влади всіх рівнів потрібно в цілому вчитися тісніше взаємодіяти один з одним. У них багато спільних, перехресних запитань. При цьому відповідальність перед народом неподільна. Саме тому зроблені зміни в 131-й Федеральний закон, що передбачають формування системи показників оцінки ефективності діяльності органів місцевого самоврядування.

Висновок

На підставі дослідження розвитку теоретичних концепцій місцевого самоврядування у ФРН, можна зробити висновок про те, що в даний час в її конституційно-правовій доктрині панує дуалістична теорія місцевого самоврядування, відповідно до якої місцеве самоврядування, з одного боку, визнається продовженням державного управління на місцевому рівні, а з іншого - є легітимним виразником інтересів місцевого співтовариства. Втілення даної теорії в муніципальному законодавстві ФРН дозволило подолати протиставлення державного, публічно-правового і локального почав у місцевому самоврядуванні та сприяло успішному проведенню муніципальних реформ в кінці XX - початку XXI ст.

Вивчення моделей місцевого самоврядування, реалізованих у зарубіжних державах, дозволило мені зробити висновок про те, що на формування муніципальної системи в конкретній державі істотний вплив роблять не тільки особливості її правової системи, але і державний устрій і пов'язані з ним принципи територіального розподілу владних повноважень, а також специфіка історичного розвитку місцевого самоврядування, і держави в цілому. Вважаю, федеративний устрій держави обумовлює різноманітність організаційних форм здійснення місцевого самоврядування, відповідність історичним і національним традиціям місцевого управління у багатонаціональних державах, а також дозволяє розподілити повноваження між державними органами суб'єктів федерації і муніципальними органами відповідно до наявним рівнем фінансово-економічної забезпеченості місцевого самоврядування.

На підставі дослідження положень Європейської хартії місцевого самоврядування 1985 р. і особливостей їх реалізації в законодавстві і правозастосовчій практиці зарубіжних федеративних держав та Російської Федерації думаю, що Хартія не містить імперативної вимоги побудови місцевого самоврядування за єдиним зразком у всіх державах-учасниках, вона є лише інструментом гармонізації стандартів місцевого самоврядування з урахуванням шанобливого ставлення до національної своєрідності кожної держави.

Є загальні тенденції розвитку місцевого самоврядування у федеративних державах, які ратифікували Європейську хартію місцевого самоврядування: 1) підвищення самостійності місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення; 2) розширення переліку державних повноважень, якими наділяються органи місцевого самоврядування; 3) надання гарантій міжнародного захисту місцевому самоврядуванню. На цій підставі можна зробити висновок про те, що реалізація положень Європейської хартії в законодавстві і правозастосовчій практиці федеративних держав може в подальшому призвести до виникнення спільної європейської моделі місцевого самоврядування.

Незважаючи на істотні відмінності в досвіді демократичного розвитку РФ та Німеччини, при зіставленні російського та німецького законодавчого і теоретичного підходів до аналізу співвідношення місцевого самоврядування в них можна виділити наступні загальні моменти:

1. Закріплення місцевого самоврядування на рівні федеральної Конституції як найважливішого принципу демократичної та правової держави.

2. Проголошення обов'язки держави гарантувати місцеве самоврядування.

3. Визнання двоякою природи місцевого самоврядування - поєднання в ньому демократичного і владного (управлінського) почав.

4. Здійснення населенням муніципального освіти (територіальної корпорацією публічного права) питань місцевого значення самостійно, під власну відповідальність і в рамках закону (ст. 28 абз.2 Основного Закону Німеччини; земельні закони про громади; ст. 130 Конституції РФ; ст. 14 Федерального закону № 131, регіональні закони про місцеве самоврядування).

5. Обов'язкова наявність у громадах, районах (повітах), муніципальних утвореннях виборних органів місцевого самоврядування (органів народного представництва), сформованих на основі вільних, загальних, рівних, прямих виборів при таємному голосуванні (ст. 28 абз. 1 Основного Закону Німеччини, ст. 130 Конституції України, ст. 35,40 Федерального закону № 131).

6. Встановлення та зміна кордонів муніципальних утворень (громад та їх об'єднань) державою з урахуванням думки населення відповідних територій (земельні закони про громади; ст. 131 Конституції України, ст. 12 Федерального закону № 131, регіональні закони про місцеве самоврядування).

7. Наявність в обох державах міст федерального значення, в яких діяльність по здійсненню місцевого самоврядування не відокремлена від державної діяльності.

8. Дуалістичний підхід до розмежування предметів ведення і повноважень місцевого самоврядування: виділення "питань місцевого значення" ("предметів відання місцевого співтовариства" - Angelegenheiten der oertlichen Gemeinschaft) і переданих державних повноважень (переданих державних завдань - vom Staat uebertra-gene Aufgaben).

9. Закріплення принципу фінансового та матеріального відшкодування державою необхідних для реалізації переданих державних повноважень витрат (ст. 104 "а" абз. 2 Основного закону Німеччини, конституції і закони про громади земель; ст. 132,133 Конституції України, ст. 63 Федерального закону № 131, регіональні закони про місцеве самоврядування).

10. Відповідальність місцевого (комунального) самоврядування перед державою як за здійснення власних, так і переданих повноважень. У ФРН висока відповідальність місцевої влади перед населенням, тому що 80% усіх питань вирішуються на низовому рівні. Разом з тим для ФРН характерна велика гармонізація діяльності трьох ступенів управління.

11. Існує певна різниця меж і засобів контролю (нагляду) за місцевим (комунальним) самоврядуванням з боку держави в залежності від характеру виконуваних завдань: правовий контроль (правовий нагляд - Rechtsaufsicht), тобто перевірка актів і дій суб'єктів місцевого самоврядування тільки на предмет відповідності законодавства у процесі реалізації власних повноважень; галузевої, предметний, цільовий контроль (галузевої нагляд - Fachaufsicht) в процесі реалізації переданих державних повноважень.

Здійснений мною порівняльно-правовий аналіз місцевого самоврядування у ФРН і РФ показує, що у федеративних державах більш привабливим є встановлення основ місцевого самоврядування федеральними конституціями і детальне регулювання місцевого самоврядування законодавства суб'єктів федерації. Про це ж свідчить передача у відання земель ФРН повноважень щодо встановлення правового статусу муніципальних утворень і їх об'єднань. Таким чином, докладний врегулювання в Росії федеральними законами порядку організації та функціонування місцевого самоврядування є явно надмірною для федеративної держави і не дозволяє врахувати особливості здійснення місцевого самоврядування в суб'єктах Російської Федерації.

На підставі дослідження досвіду реформування територіальної організації місцевого самоврядування у ФРН, думаю, що можливо встановити в російському муніципальному законодавстві різні (у т.ч. податкові, бюджетні) методи заохочення об'єднання малочисельних муніципальних утворень.

Доцільно також використовувати об'єднання муніципальних утворень за територіальною ознакою (федерації і агломерації поселень) в якості форми заохочення укрупнення муніципальних утворень.

Досвід реалізації інститутів безпосередньої демократії (таких як місцевий імперативний і консультативний референдум, народна правотворча ініціатива) у місцевому самоврядуванні ФРН корисний для російського місцевого самоврядування, що сприяє залученню місцевого населення до вирішення питань місцевого значення, а також утвердженню муніципальних утворень як самостійних суб'єктів конституційного права.

Глибоке вивчення законодавства про місцеве самоврядування, а також практики муніципальних реформ у ФРН, їх врахування при розробці та реалізації федеральних законів і законів суб'єктів Російської Федерації, а також інших нормативних правових актів, що регулюють місцеве самоврядування, взаємодія і взаємозв'язок місцевого самоврядування і державних інститутів можуть і повинні зіграти важливу роль у зміцненні органів місцевого самоврядування, вдосконалення їх роботи і підвищення ефективності функціонування.

Особливістю розвитку конституційної гарантії комунального самоврядування в Німеччині є її розгляд не тільки в контексті забезпечення нормами національного права, але й у праві Європейського співтовариства, "проникаючому" в національну правову систему. Маючи на увазі тенденцію посилення міжнародної інтеграції і все зростаючого впливу міжнародно-правових норм на внутрішнє російське право, федеральний законодавець за європейським зразком передбачив можливість участі іноземних громадян у муніципальних виборах, якщо це передбачено міжнародним договором.

Як би не оцінювалися відмінності в підходах до оцінки співвідношення місцевого самоврядування в Росії та Німеччині, ясно одне: демократичні традиції місцевого самоврядування в Росії знаходяться лише в стадії формування. Знання багатого досвіду, накопиченого Німеччиною, близькою нашій країні не тільки за формою державного устрою (федерація), але і по сформованій у ній правовій системі, минулим історичних зв `язків (використання німецького досвіду в ході земської реформи і ін), допомогло в чималому ступені Росії виробленні власної концепції демократичного устрою місцевої влади в умовах федералізму.

Наявність деяких загальних вихідних принципів в оцінці ролі місцевого (комунального) самоврядування в суспільстві і державі, однак, не може применшити значення особливостей правової інтерпретації та практичної реалізації даного інституту в Росії та Німеччини.

Список літератури

1. Нормативні правові акти:

1. Конституція Російської Федерації від 12 грудня 1993 року, прийнята всенародним голосуванням. Волгоград, 2009 р.

2. ФЗ № 131 від 6 жовтня 2003р. "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ"

3. Указ Президента РФ № 607 "Про оцінку ефективності діяльності органів місцевого самоврядування міських округів і муніципальних районів". Москва, Кремль 28 квітня 2008

2. Навчальна, наукова і спеціальна література:

4. Куділінскій М.М. Конституційне право зарубіжних країн. СПбДУ, 2010.

5. Видрін І.В. Муніципальне право Росії. М, 2008

6. Маклаков В.В. Конституційний контроль у країнах-членах Європейського союзу. М.: ИНИОН РАН, 2009.

7. Дубровін Ю.І. Адміністративно-державні реформи в країнах Європи: порівняльний аналіз / / Сибірський інститут міжнародних відносин і регіонознавства. - Новосибірськ, 2009.

8. Глушко О. К. Адміністративна реформа: (зарубіжний і російський досвід). М.: Теза, -2009

9. Ебзеев Б.С. Державна влада. Місцеве самоврядування. М.: МАУП, 2009. 7. Павлов Є.Я. Конституційне право зарубіжних країн. М., 2008

10. Бутов В.І. Місцеве самоврядування: Російська практика та зарубіжний досвід. СПб, 2009

11. Добринін М.М. Російський Федералізм: проблеми і перспективи / / Держава і право. 2010. № 4. С. 85-89.

12. Прудников А.С. Місцеве самоврядування в зарубіжних країнах. М., 2009

13. Гриценко Е. В. Місцеве самоврядування і держава в умовах федералізму: Порівняльно-правове дослідження на прикладі Німеччини і Росії. Державний інститут регіонального законодавства. Іркутськ, 2008.

14. Дубровін Ю.І. Нові напрямки сучасних адміністративних реформ в провідних країнах Європейського Союзу / / Влада. - 2009.

15. Васильєв В.І. Місцеве самоврядування. Навчальний та науково-практичний посібник. - М., 2008. -С. 177;

16.Лапін В.А Реформа місцевого самоврядування та адміністративно-територіальний устрій України .- М.: Дело, 2008;

17Бондарь Н.С. Громадянська та органи влади: конституційне забезпечення прав і свобод у місцевому самоврядуванні: навчальний посібник .- М.: Городец, 2009.

18. Глотов С.А., Мазаєв В.Д. / Європейська Хартія / Путівник по спеціальному лекційному курсу для студентів. - М.: Інститут національної стратегії, 2009.-С. 345-387.

19. Дементьєв А. Тенденції формування територій муніципальних утворень і забезпечення їх стійкості / / Муніципальне право. - 2009. - № 3. - C. 5-16

20. Зуєва Ю.А. Інститути місцевого самоврядування у процесі політико-правової модернізації російської держави і суспільства / / Юрист - правознавець. - 2009. - № 1. - C. 6-9

21. Левін С. А. Місцеве самоврядування у федеративних державах Європи: Порівняльно-правове дослідження. - М.. Вид-во МосГУ. 2008.

22. Журнал "Проблеми місцевого самоврядування" стаття "Предмет ведення і повноваження місцевого самоврядування"

3. Адреси сайтів в Інтернеті:

23. http://chinovnik.uapa.ru

24. Www. Bayern. De

25. Www. Bujet. Ru, www. Budgetrf. Ru