Органи місцевого самоврядування в Росії

Неповнота земської реформи полягала в тому, що вона вводилася головним чином в європейській частині Росії, а також у тому, що земські органи засновувалися тільки на рівні губерній та повітів. У самих дрібних адміністративних одиницях - волостях - земства не передбачалися. Не передбачалося і створення загальнодержавного органу, який об'єднав би зусилля всіх земств. Тим не менш, погана реформа поклала початок розвитку місцевого самоврядування в Росії,
Успіх земської реформи багато в чому був зумовлений тим, що вона проводилася комплексно поряд з селянської, судової та фінансової реформами.
Незважаючи на очевидні і істотні недоліки, земська реформа в цілому була схвалена ліберальної громадськістю. Успіх цього заходу змусив уряд всерйоз зайнятися питанням громадського самоврядування міст. Проектні роботи почалися в 1862 р ., А в 1866 р . проект був представлений до Державної ради. При розробці міської реформи враховувався перший досвід земств.
Міське положення 1870 р . істотно змінило формування органів міського самоврядування, ввівши принцип майнового цензу. Відповідно до ст. 17 "всякий міський обиватель, до якого б стану він не належав, має право голосу в обранні голосних при наступних умовах: 1) якщо він російський поданий; 2) якщо йому не менше 25 років від народження, 3) якщо він, за цих двох умовах, володіє в міських межах, на праві власності, нерухомим майном, що підлягає збору на користь міста, або містить торгове чи промисловий заклад за свідченням купецькому, або ж, проживає в місті протягом двох років підряд перед виробництвом виборів, хоча б і з тимчасовими відлучки, сплачує на користь міста встановлений збір зі свідчень: купецького, або промислового на дріб'язковий торг, або пріказнічьего першого розряду, або з квитків на утримання промислових закладів,.,, 4) якщо на ньому не числиться недоїмок по міських зборів ".
У Міському положенні 1870 р . вперше в історії міського самоврядування встановлювалося, що виборчі збори "не мають права давати обраним гласним жодних інструкцій".
Органами міського громадського управління були міські виборчі збори, які створювалися виключно для обрання гласних міської думи через кожні 4 роки; міська дума і міська управа.
Головним органом міського громадського управління була міська дума, яка представляла собою все міське товариство. На цій підставі вона відала справами, що стосуються всього міського суспільства і діяла від його імені. Її головою був міський голова, одночасно був і головою управи, що порушувало принцип поділу представницької та виконавчо-розпорядчої влади. Щоправда, таке суміщення було гарантією від можливих протизаконних постанов думи. Міський голова обирався думою і затверджувався міністром внутрішніх справ в губернських містах, а в інших - губернатором.
Міська управа була виконавчим органом, її члени обиралися міською думою і були підзвітні їй. Звіти управи друкувались для загального відома. На міську управу покладалося безпосереднє завідування справами міського господарства і управління суспільством, тому у відповідності зі ст. 72 вона займалася поточними справами по міському господарству, вишукувала заходи до його поліпшення, виконувала визначення думи, збираючи потрібні їй відомості, становила проекти міських кошторисів, стягувала і витрачала міські збори на встановлених думою підставах і представляла в призначені думою терміни звіти про свою діяльність. Члени міської управи могли бути присутніми на засіданнях думи, брати участь в обговоренні, але користувалися правом голосу тільки у випадку, якщо були голосними.
Сьогодні містах важливо звернутися до даного досвіду, при цьому не просто переносити його на нинішню ситуацію, а використовувати з урахуванням як позитивних моментів, так і помилок. Особливо слід звернути увагу на те, що представницький орган був головним у структурі міського громадського управління. Адже не всі суб'єкти Федерацій дотримуються даного принципу. Виходячи з історичного досвіду, члени виконавчого органу повинні призначатися головою міста не одноосібно, як це закріплено зараз у деяких статутах міст, а за згодою представницького органу або ж повністю обиратися ім. При цьому виконавчий орган повинен звітувати не тільки перед представницьким органом, але і перед населенням шляхом опублікування звітів у засобах масової інформації. І може варто замислитися, а чи потрібен глава самоврядування, що обирається населенням, якщо його можна обрати зі складу представницького органу.
Отже, ми спробували простежити розвиток міського самоврядування в дореволюційній Росії на прикладі реформ, що проводяться в XIX-початку XX ст, тому що саме вони сприяли розвитку самоврядних почав у містах. Як бачимо, у даний період був накопичений значний досвід місцевого, в тому числі міського самоврядування, який може бути використаний і в даний час.
1. Враховуючи досвід міського громадського управління, не можна допустити встановлення жорсткого контролю органів державної влади над органами місцевого, в тому числі і міського, самоврядування. Встановлення урядового нагляду можливо тільки в допустимих межах, тому що органи самоврядування в питаннях своєї компетенції мають бути самостійні і незалежні від органів державної влади.
2. На сьогоднішній день представляє інтерес структура органів міського громадського управління, при якій міська дума була головним органом, тому відала справами, що стосуються всього міського суспільства. Зі свого складу вона обирала голови, який одночасно був головою та виконавчого органу - управи. Члени управи обиралися міською думою і були підзвітні не тільки їй, але і населенню.
3. До членів міської думи пред'являлися певні вимоги, наприклад наявність освітнього цензу. На сьогодні ні в статутах міст, ні в інших нормативно - правових актах міста не міститься жодних професійних вимог до кандидатів у депутати міської представницького органу і на виборні посади міського самоврядування.
Далі, спадкоємність у збереженні традицій, яку необхідно використовувати і сьогодні, повинна полягати в тому, що депутат представницького органу міського самоврядування в разі неучасті в роботі представницького органу повинен визнаватися відмовився від виконання депутатських обов'язків, а відповідно і мандата.
1.2. Державна влада та управління у містах у радянський
період
Після Жовтневої революції 1917 р ., В 20-і роки, склався "особливий вид пролетарського самоврядування, ще мало диференційованого і знаходиться під сильним загальнодержавним впливом".
Суб'єктами цього самоврядування були місцеві Ради та виконкоми, які були одночасно і політичними, і господарськими органами. У перші роки після Жовтневої революції вони були, перш за все "бойовими органами повстання і організаторами мас. Їхня діяльність була спрямована на боротьбу з буржуазією і на утримання завоювань революції. Умови громадянської війни були такі, що довелося залишити в стороні всякі плани про систематичну господарської роботи . Валюта безперервно падала, радянські грошові знаки були нестійкі і знецінювалися, а безкоштовна роздача за картками, як продовольства, так і фабрикатів неминуче ставила міськради в безпосередню залежність від центральних органів ". Організаційна та адміністративна діяльність місцевих Рад зводилася до створення та зміцнення радянського апарату.
До моменту прийняття Конституції РРФСР у липні 1918 р . була встановлена ​​жорстка централізована система, що характеризується наявністю «главкократіі"; яка прагнула повністю підпорядкувати місцеві відділи центру і зробити їх незалежними від місцевих Рад. Цим порушувалося єдність управління і права місцевих виконкомів. Такий стан справ призвело до зростання бюрократії, а місцеве самоврядування почало поступово перероджуватися в місцеве державне управління. При цьому Конституція 1918 р . (Ст. 63) не обмежувала міськради і міськвиконкоми в організації будь-якої кількості необхідних їм відділів і не давала вказівок щодо необхідності тієї чи іншої їх організації.
Необхідно відзначити, що Конституція РРФСР 1918 р . вперше на законодавчому рівні закріпила досвід організації та діяльності нових місцевих органів влади. Спеціальний розділ "Організація радянської влади на місцях" був присвячений принципам формування місцевих органів влади, предметів їх відання; у розділі 11 містилися норми для утворення міських Рад.
На VII Всеросійському з'їзді Рад, який відбувся в 1919 р ., У звітній доповіді ВЦЙК і РНК РРФСР викладалися основні питання господарського будівництва, говорилося і про те, що зроблено Радами і що належить їм зробити в цьому відношенні в найближчому майбутньому. Крім того, з'їзд прийняв низку постанов, завдяки яким було відновлено єдність управління, всі відділи на місцях стали відділами місцевих виконкомів і в той же час повинні були підкорятися відповідним вищестоящим органам управління та комісаріатам РРФСР. Таким чином, було встановлено принцип подвійного підпорядкування.
У партійних документах ідея місцевого самоврядування пов'язувалася, насамперед, з Радами депутатів. Так, у програмі РКП (б), прийнятої VIII з'їздом РКП (б), стверджувалося: "... пролетарська чи радянська демократія перетворила масові організації ... величезної більшості населення на постійну і єдину основу всього державного апарату, місцевого і центрального, знизу і доверху. Тим самим Радянське держава здійснила ... в незрівнянно більш широкому вигляді, ніж коли б то не було, місцеве та обласне самоврядування. Завданням партії є невтомна праця над дійсним проведенням в життя повністю цього вищого типу демократизму, що вимагає для свого правильного функціонування підвищення рівня культурності, організованості і самодіяльності мас ".
Отже, можна констатувати, що місцеве самоврядування вже не розглядалося як "особлива влада", протиставляє центральним органам державної влади. Його органи, створені у XVIII ст.,
поступово перетворювалися в органи державної влади, які діяли під керівництвом партії.
Міські Ради були важливою ланкою місцевих органів державної влади. Вони були автономні у питаннях місцевого характеру, але повинні були "погоджувати свою діяльність із загальними декретами і постановами центральної влади і з постановами тих більших радянських організацій, до складу яких входили. Таким шляхом створюється зв'язний, у всіх своїх частинах однорідний організм - Республіка Рад ".
Міські Ради як органи державної влади утворювали виконавчий апарат, який повністю їм підкорявся. Вони з усіх питань контролювали його діяльність, могли скасовувати його рішення і розпорядження, якщо вони суперечили закону. Цей апарат складали виконавчі комітети, відділи, управління та інші підрозділи і служби виконкомів міських Рад. Тобто виконавчий комітет був виконавчим і розпорядчим органом міської Ради.
З іншого боку, виконавчий комітет разом з підпорядкованими йому відділами та управліннями входив в загальну систему централізованого апарату державного управління і діяв як складова частина цієї єдиної системи. Виконавчий комітет практично організовував виконання рішень міської Ради, вищестоящих державних органів.
Переважна частина відділів та управлінь міської Ради перебувала у подвійному підпорядкуванні. По горизонталі відділи та управління підпорядковувалися утворили їх міській Раді та її виконавчому комітету, а по вертикалі - вищестоящому однойменним органу державного управління. Завдання подальшого підвищення ролі місцевих »у тому числі міських Рад вимагали подальшого перекладу на систему подвійного підпорядкування цілого ряду місцевих галузевих органів.
За Положенням про міських Радах, на зустрічі 7 грудня 1925 р ., Міські Ради депутатів утворювалися у всіх містах і селищах. Відповідно до ст. 3 встановлювалося, що "міські Ради в межах свого відання є вищими органами влади на території відповідного міста чи селища і об'єднують всі трудяще населення для участі у місцевому та державному управлінні та будівництві".
Це була чисто декларативне положення, так як головним виконавчим органом міськради був не власний виконком, а голова і президію того ж міськради. Міськради не мали підлеглого їм апарату, який міг би фактично здійснювати їх волю, як вищої влади на території міста, адже у багатьох містах не було спеціального апарату безпосереднього управління міським господарством, а саме міського комунального відділу.
Зміни, що відбувалися в системі місцевого управління, торкнулися і виборчого права, Згідно ст. 64, гл. 13, розділ IV організація радянської влади на місцях, Конституції РРФСР 1918 р ., "Правом обирати і бути обраними до Рад користуються незалежно від віросповідання, національності, осілості і т.п.» наступні обох статей громадяни РРФСР,
яким до дня виборів виповниться 18 років. а) всі добувають засоби до життя продуктивним і суспільно-корисною працею, а також особи, зайняті домашнім господарством, що забезпечує для перших можливість продуктивної праці, як-то: робітники і службовці всіх видів і категорій, зайняті в промисловості, торгівлі, сільському господарстві та ін., селяни і козаки - хлібороби, які не користуються найманою працею для отримання прибутку; б) солдати радянської армії і флоту, в) громадяни,
що входять до категорії "а" і "б ', що втратили в якій-небудь мірі працездатність.
Таким чином, за новою Конституцією до Ради могли обирати і бути обраними тільки трудящі, не експлуатують чужу працю, тобто робітники і селяни. Виборчої одиницею був не тільки той чи інший територіальний округ, а й однорідна виробнича або професійна одиниця (завод, фабрика, підприємство, навчальний заклад, профспілка). Це нерідко призводило до того, що кандидатів у депутати висували, наприклад, на підприємствах, а обирали за територіальними округами, тобто виборці іноді просто не знали своїх кандидатів.
Вибори проходили на основі однопартійної системи, в ролі єдиної політичної організації виступала Комуністична партія.
Позитивним моментом радянської виборчої системи, незаслужено зараз забутим, був тісний зв'язок депутатів з виборцями, що проявлялася в передвиборних наказах виборців і в періодичних відчитав депутатів, а також через право дострокового відкликання членів міськрад з боку виборців, що було закріплено в ст. 75 Конституції РРФСР та Положення про міськрадах від 26 січня 1922 р . Сьогодні містам слід уважно вивчати цей досвід і активно використовувати його. Все-таки дані інститути були не просто декларовані, вони ефективно діяли.
Отже, місцеві Ради були позбавлені самостійності: "державна влада вся в цілому стала самоврядуванням, а місцеве самоврядування стало державною владою, Жовтнева революція і радянська система зростила ці два поняття, створивши єдині і потужні органи масової самоврядної влади - Ради робітничих, солдатських і селянських депутатів ".
Таким чином, Ради стали органами державної влади, хоча фактично вони не мали ніякої самостійності, тому що "Кожен їх крок прямував з центру або вищестоящих державних органів, над якими в свою чергу" нависали "органи єдино правлячої компартії. Будь-яке рішення, що відбиває самостійність місцевих Рад, компартії. Будь-яке рішення, що відбиває самостійність місцевих Рад, могло бути скасовано вищестоящими органами за ознаками незаконність, а то й недоцільність ".
Надалі розвиток держави пішло по такому шляху, при якому самостійності територій не було місця. У 30 - 40-і роки політична доктрина виходила з несумісності єдиної системи Рад депутатів трудящих та місцевого самоврядування. Поняття самоврядування в той період взагалі не застосовувалося "по суті відкидалася сама ідея самоврядування місць". Такий стан справ призвело до того, що питань місцевого самоврядування довгий час не приділялося достатньої уваги в науковій літературі.
У Конституції СРСР 1936 р . місцеві Ради депутатів трудящих характеризувалися тільки як органи державної влади в краях, областях, автономних областях, округах, районах, містах, селах (станицях, селах, хуторах, кишлаках, аулах).
У 50-х роках самоврядування розглядалося лише як розширення участі громадян в управлінні, контроль з їхнього боку за діяльністю органів управління та посадових осіб, участь населення в обговоренні підготовлених проектів рішень і т.д.
У 60-х роках в партійних документах і науковій літературі знову з'явилося поняття "місцеве самоврядування", періодично проводилися кампанії з розширення прав місцевих Рад, але, на жаль, вони не супроводжувалися відповідними економічними заходами.
У науковій літературі в той час в центрі уваги були в основному питання народного представництва, загальнонародного самоврядування, компартії. Будь-яке рішення, що відбиває самостійність місцевих Рад, переходу до комуністичного самоврядування і т.д. Питання місцевого самоврядування ставилися досить рідко.
Виходячи з вищевикладеного, можна зробити висновок: незважаючи на те, що міські Ради депутатів трудящих були органами державної влади, однак при цьому вони мали і суспільний характер.
Як органи державної влади міські Ради мали державно - владними повноваженнями, тобто вони приймали рішення та інші акти, обов'язкові для виконання; організовували виконання прийнятих рішень за допомогою засобів виховання, переконання і заохочення і охороняли дані веління від порушення за допомогою різних засобів, у тому числі і заходів державного примусу, отже "вони були одночасно органами влади та органами управління ".
При цьому керівництво КПРС залишалося найважливішим і необхідною умовою діяльності всіх органів Радянської держави, в тому числі і Рад, Як вказували Г.В. Барабашов і К Ф. Шеремет головним чинником впливу КПРС на зміст роботи Рад були керівні вказівки партії, директиви з основних питань державної, господарської та суспільного життя. Про це свого часу говорив В.І. Ленін; надаючи, що в пролетарській державі "жоден важливий політичний чи організаційне питання не вирішується жодним державною установою в нашій республіці без керівних вказівок Цека партії".
У Положеннях про районні, міських і обласних Радах, затверджених в основному протягом 1957-1959 р.р. питання про взаємини Рад з непідлеглими їм підприємствами, організаціями та установами вирішувалося таким чином, що місцеві Ради не вправі були втручатися в оперативну діяльність зазначених організацій та контролювати їх виробничу діяльність
Виконавчі комітети Рад були підпорядковані Раді, як утворився, і вищестоящому виконавчому і розпорядчому органу, тобто знаходилися в "подвійному підпорядкуванні". Це пояснювалося тим, що виконавчі комітети були не лише органами Рад депутатів трудящих, їх утворили, але й органами держави в цілому, місцевими органами державного управління.
Отже, самоврядування не повинно було протиставлятися розвитку державних почав, а, навпаки, мало сприяти поліпшенню діяльності державного апарату.
У 70-ті роки через жорстку централізованої системи не було концепції місцевого самоврядування, стримувалися навіть ідеї та теоретичні міркування про місцеве самоврядування.
За Конституцією СРСР 1977 р . Поради, що залишалися політичною основою держави, стали іменуватися не "Радами депутатів трудящих", а "Радами народних депутатів", - що мало знаменувати зміцнення їх соціальної бази, розширення ролі в умовах загальнонародної держави.
Ні Конституція СРСР 1977 р ., Ні конституції республік не визначали компетенції місцевих Рад. У конституційних статтях (ст. 97 Конституції СРСР, ст. 79 Конституції РРФСР) лише перераховувався крутий питань їх діяльності. Це ті питання, якими в тій чи іншій мірі місцеві Ради займалися, які перебували в поле їх уваги, але не компетенції.
У 80 - ті роки почалася реформа політичної системи суспільства, в якій одне з важливих місць займала ідея відновлення місцевого самоврядування як організації нижчої ланки влади. Її метою було надання населенню можливості самостійно вирішувати питання свого повсякденного життя. Був також піднято питання про співвідношення представницьких і виконавчих органів, перш за все на місцевому рівні, про поділ їх повноважень, XXVII з'їзд КПРС висунув ідею про необхідність послідовного проведення в життя принципу самоврядування народу і визначив стратегію його розвитку: "Соціалістичний лад успішно розвивається лише тоді, коли сам народ реально управляє своїми справами, коли мільйони людей беруть участь у політичному житті. Це і є самоврядування трудящих у ленінському його розумінні, воно становить суть радянської влади. самоврядних почав розвиваються не поза, а всередині нашої державності; все глибше проникаючи в усі пори державної і суспільного життя, збагачуючи зміст демократичного централізму, зміцнюючи його соціалістичну природу ".
Було взято курс на посилення самостійності та активності місцевих органів влади у вирішенні питань місцевого значення. Однак при цьому підкреслювалася провідна роль партії як головного гаранта розвитку соціалістичного самоврядування.
Далі, XIX Всесоюзної партійної конференцією було визнано за необхідне відкрити максимальний простір самоврядуванню суспільства, створити умови для повного розвитку ініціативи громадян, представницьких органів влади, партійних та громадських організацій, трудових колективів.
Після тривалого періоду заперечення офіційною ідеологією принципу місцевого самоврядування він знову був відроджений. У Законі СРСР "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР" від 9 квітня 1990 р . концепція місцевого самоврядування отримує ідеологічне визнання і правове вираження. Суть її в тому, що самоврядні початку розвиваються не поза, а всередині державності, тому що місцеве самоврядування має державний характер.
Закон СРСР визначав місцеве (територіальне) самоврядування як самоорганізацію громадян для вирішення безпосередньо або через обрані ними органи всіх питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення та особливостей адміністративно-територіальних одиниць, на основі законів і відповідної матеріальної і фінансової бази.
Законодавчо була закріплена система місцевого самоврядування, що включає місцеві Ради народних депутатів, органи територіального громадського самоврядування (ради і комітети мікрорайонів, житлових комплексів, будинкові, вуличні, квартальні, селищні, сільські комітети та інші органи), а також місцеві референдуми, збори, сходи громадян , інші форми безпосередньої демократії (ст. 2).
У союзний Закон на відміну від прийнятого в 1991 р , Російського закону про місцеве самоврядування було введено поняття первинного територіального рівня місцевого самоврядування, а саме сільрада, селище (район}, місто (район у місті). Допускалася навіть можливість з урахуванням місцевих умов і національних особливостей союзних і автономних республік визначати інші рівні місцевого самоврядування. представницькими органами місцевого самоврядування були Ради народних депутатів. Вони були головним ланкою самоорганізації народу як суб'єкта управління, органом самопредставітельства народу »покликаним забезпечити поєднання представницької і безпосередньої демократії з діяльністю державного апарату.
До принципів самоврядування ставилися поєднання представницької і безпосередньої демократії, самостійності і незалежності Рад народних депутатів та їх відповідальності за вирішення питань місцевого значення, захисту прав і законних інтересів громадян, виборності, гласності та врахування громадської думки, поєднання місцевих і державних інтересів (хоча в Законі механізм здійснення цього поєднання був відсутній), законності.
У Законі було проголошено право громадян на безпосереднє вирішення найважливіших питань місцевого значення, обирати органи місцевого самоврядування, приймати рішення про їх розпуск відповідно до законів союзних і автономних республік (ст. 5). Необхідно відзначити також появу нових форм представницької і безпосередньої демократії, а саме комітетів і рад територіального громадського самоврядування, місцевих референдумів.
Даний Закон залишив неврегульованим ряд питань і, тим не менш, він зіграв найважливішу роль в становленні місцевого самоврядування в нашій країні. Він не тільки визначив концепцію місцевого самоврядування, а й вніс нові підходи у сфері відносин, пов'язаної із здійсненням населенням місцевого самоврядування, хоча природа місцевих Рад як місцевих органів державної влади не змінилася. Вперше в ньому було сформульовано поняття місцевого самоврядування, визначалася економічна основа та гарантії місцевого самоврядування.
Після розпаду СРСР авторитет Рад у Росії неухильно знижувався.
Передбачалося, що з прийняттям Закону РРФСР від 6 липня 1991 р . "Про місцеве самоврядування в РРФСР" ⁷⁴ буде утворена нова система організації діяльності громадян для самостійного вирішення всіх питань місцевого значення шляхом підвищення ролі самих місцевих Рад як представницьких органів населення за рахунок зменшення впливу на них виконавчих комітетів, які формально були підзвітні їм, а фактично надавали на Ради величезний вплив. На жаль, більшість положень цього Закону так і не були реалізовані на практиці. Проте, він зробив крок вперед у порівнянні з Законом СРСР 1990р., Який тільки визначив концепцію місцевого самоврядування. Закон РРФСР не тільки конкретизував багато з його положень і досить детально розкрив питання, що стосуються місцевого самоврядування, але і виділив його як особливий інститут, відмінний від державно-владних установ. Місцеве самоврядування тепер являло своєрідну альтернативу управління місцевими справами "зверху", хоча і не виключалося наявності представників центральної влади на місцях.
Він визначив місцеве самоврядування як систему організації діяльності громадян для самостійного (під свою відповідальність) вирішення питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення, його історичних, національно - етнічних та інших особливостей, на основі Конституції і законів РРФСР, а також законів республік у її складі (ст. 1).
Відповідно до Закону РРФСР представницькі органи влади - місцеві Ради народних депутатів і відповідні органи управління (місцева адміністрація) наділялися власної компетенції, тобто кожен діяв самостійно в межах своїх повноважень, закріплених законодавством. Таким чином, вперше було чітко проведено розмежування компетенції представницьких і виконавчих органів. В результаті дані органи зазнали якісних змін: була укріплена виконавча влада і введена персональна відповідальність керівників, перш за все у виконавчій структурі. У той же час в Законі були правові норми, за допомогою яких можна впливати на дані органи для того, щоб вони не стали безконтрольними. У зв'язку з розширенням повноважень виконавча влада могла діяти досить незалежно, особливо у вирішенні питань оперативного управління.
Позитивним моментом було встановлення єдиної компетенції для всіх міських органів і, отже, однакового обсягу повноважень, тому що в Законі відсутні поняття''місто районного підпорядкування "," місто обласного підпорядкування ".
Розвиток місцевого самоврядування неможливо без самостійності бюджетів територій. Економічну основу самостійності будь-якої влади можна забезпечити тільки незалежними джерелами поповнення бюджету. У порівнянні з Законом СРСР у російському Законі норми щодо збільшення фінансової бази місцевих бюджетів первинного рівня були менш розробленими. Крім того, законодавець намагався реформувати колишню систему місцевого самоврядування зверху, і виходячи із застарілих принципів організації влади на місцях. Все це призвело до того, що місцеве самоврядування було задекларовано, але не реалізовано.
На підставі вищевикладеного можна зробити висновок: у розглянутий період всі Ради, включаючи і місцеві, складали єдину систему органів державної влади, вищим організаційним принципом якої був демократичний централізм. Формально він допускав самостійність на місцях, але насправді виявлявся в централізації та концентрації державної влади у вищих шарах системи державних органів.
У 1991 - 1992 роках у зв'язку з відомими історичними подіями в країні і проводилися конституційними реформами змінюється і система місцевого самоврядування. Якщо ми прослідкуємо послідовність внесення змін і доповнень до Конституції РРФСР 1978 р ., То побачимо, як відбувалося реформування місцевого самоврядування.
Підводячи підсумки можна відзначити наступне. Після Жовтневої революції органи місцевого самоврядування поступово були перетворені в державні органи - Ради. Вони стали частиною єдиної державної влади і не розглядалися як "особлива влада", відокремлена від центральних органів, У межах свого відання Поради були вищими органами влади на відповідній території. Вони не обмежувалися рішенням місцевих питань, а, будучи частиною єдиної системи, виконували рішення партії, здійснювали державні заходи.
Для повсякденного оперативного управління справами території Поради обирає зі свого складу виконавчі комітети, а також утворювали їх відділи і управління, тобто виконавчі і розпорядчі органи. Останні були підзвітні Радам і вищих органів управління.
Хоча Конституція передбачала верховенство Рад у цій системі, на практиці весь період радянської влади виконавчі органи були фактично від них мало залежні, більше орієнтуючись на вертикаль виконавчої влади і підпорядкування її вищим ланкам. Фактично виконавчі і розпорядчі органи Рад взяли гору над Радами, перетворивши депутатів у придаток виконавчого апарату.
Даний досвід необхідно враховувати, щоб не повторювати помилок минулого. Не можна допустити, щоб виконавчі органи взяли гору над представницькими, як це було з Радами, так як це може призвести до фактичного усунення депутатів від реальної влади.
Виходячи з досвіду Рад, не можна позбавляти органи самоврядування самостійності, інакше вони перетворяться на органи державної влади. При цьому треба враховувати, що самоврядування не повинно протиставлятися розвитку державних почав, а повинна сприяти поліпшенню діяльності державного апарату.
Завершуючи розділ, у цілому треба відзначити, що, використовуючи історичний досвід, необхідно витягувати позитивні моменти з практики самоврядних почав як дореволюційних земських і міських органів самоврядування, так і Рад.
Сьогодні розвиток теорії і практики місцевого самоврядування набуває нових рис, цьому присвячена наступна глава.

Глава 2. Загальні основи і повноваження міського самоврядування
в Російській Федерації
2.1.Констітуціонно-правові основи міського самоврядування
Починаючи цей розділ, слід зауважити, що в законодавчих актах не дається спеціального визначення міського самоврядування. Це можна пояснити тим, що "в житті, реальній практиці не існує" місцевого самоврядування "взагалі, а є самоврядування міст, міських і сільських районів, селищ, сільських населених пунктів і т.д. І не випадково в статутах деяких міст (Рязань, Орел, Липецьк, Мурманськ, Туапсе, Кострома і ін) замість терміна "міське самоврядування" використовується - "місцеве самоврядування міста". Тому в цьому параграфі, незважаючи на специфіку теми, я вважаю за доцільне спочатку розглянути, що ж являє собою місцеве самоврядування, так як все, що відноситься до місцевого самоврядування, стосується безпосередньо і міського самоврядування, і потім спробуємо дати визначення міського самоврядування, вивести риси, йому властиві.
Місцеве самоврядування - самостійне вирішення населенням питань місцевого значення як безпосереднім шляхом (референдуми, збори жителів), так і через створювані ними органи. Місцеве самоврядування, таким чином, - одна з форм здійснення народовладдя, своєрідна альтернатива управління місцевими справами "зверху".
Місцеве самоврядування - це право і дійсна здатність місцевих громад самостійно і під свою відповідальність через формовані (створювані) ними органи здійснювати контроль і управління переданої в їх ведення державою частиною громадських справ на благо населення при частому і широкої участі цього населення. До даного визначення слід додати, що тільки частина справ передається державою, інша ж частина це взагалі недержавна категорія.
Місцеве самоврядування можна розглядати як основоположного принципу здійснення влади в суспільстві та державі, який, поряд з принципом поділу влади визначає систему управління демократичної правової держави.
Визнання місцевого самоврядування, в якості одного з принципів організації і здійснення влади в суспільстві та державі передбачає встановлення децентралізованої системи управління, закріплення інших (ніж у умовах централізації і концентрації влади) основ взаємовідносин центру і місць, центральних і місцевих органів.
Дійсно, роль правових звичаїв і традицій у муніципальному праві має важливе значення. Це пояснюється тим, що місцеве, зокрема і міське самоврядування повинно розвиватися, виходячи з "історичних та інших місцевих традицій". Тому при розробці статутів міст необхідно враховувати традиції населення даної території. Це передбачається і низкою законів суб'єктів РФ про місцеве самоврядування.
Слід зазначити, що існує кілька точок зору на природу муніципальних органів. Зокрема, деякими вченими місцеве самоврядування розглядається як державне управління. Так, наприклад, відомий німецький вчений Г. Єллінек дав наступне визначення: "Самоврядування - це є державне управління через посередництво осіб, які не є професійними державними посадовими особами. Точніше, вона представляє, на противагу державно - бюрократичному управлінню, управління за посередництвом самих зацікавлених осіб ". У дореволюційній Росії Н.І. Лазаревський вважав, що "самоврядування є децентралізоване державне управління, де самостійність місцевих органів забезпечена системою такого роду юридичних гарантій, які, створюючи дійсність децентралізації, разом з тим забезпечують і тісний зв'язок органів місцевого державного управління з данною місцевістю та її населенням".
Є.В. Мірошниченко вважає, що теоретично більш суворим було б ставлення до місцевого самоврядування як до децентралізованій формі державного управління протистоїть центру в якості деякого противаги у вертикалі державного механізму.
На думку Г.В. Атаманчука, місцеве самоврядування являє собою прикордонне явище між державою і суспільством, що з'єднує їх між собою, в ньому має місце зчленування суспільних форм і владних повноважень.
Деякі вчені вважають, що сьогодні місцеве самоврядування як недержавна структура - це, швидше, певна ідеальна сутність. Г.В. Барабашов характеризував концепцію недержавної природи самоврядування як міф, який створений на основі взяття застарілої західної концепції місцевого самоврядування. На його думку, місцеве самоврядування - це державна влада особливого роду. А.В. Петров вважає, що формула "органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади" народилася від нашої російської безвиході, від нашої одвічної туги за децентралізації і, що найімовірніше, від нашого невміння цивілізовано вирішувати питання організації влади.
З ними можна погодитися, адже не можна переходити з крайності в крайність. Раніше радянські вчені схилялися до державної теорії самоврядування: "органи внутрішньодержавної територіальної одиниці є органи державності, а аж ніяк не органи особливого юридичної особи - територіальної корпорації", сьогодні ми спостерігаємо прагнення відокремити органи місцевого самоврядування від держави, показати їх суспільну природу, це видно зі статей Конституції.
Отже, думки вчених розділилися: одні стверджують, що місцеве самоврядування - це державна влада особливого роду; інші говорять про недержавну природу місцевого самоврядування.
Ми вважаємо, що в місцевому самоврядуванні поєднуються два начала - як державне, так і суспільне; іншими словами, громадське самоврядування виконує певні державні повноваження. При цьому держава, відповідно до ст. 8 Європейської Хартії місцевого самоврядування, може встановлювати будь-який адміністративний нагляд за місцевими властями, якщо це передбачено конституцією або законом. Він повинен бути спрямований на забезпечення відповідності праву і конституційним принципам і здійснюватися при доцільності, владою вищого рівня стосовно завдань, виконання яких делеговано місцевій владі. Втручання контролюючих влади проводиться відповідно важливості інтересів, які вони мають намір захистити.
Як писав Г.В. Барабаша: "Місцеве самоврядування має бути провідником загального інтересу, має діяти в єдиній зв'язці з Центром та бути вписаним в структуру федеральної влади. Неоднозначність місцевого самоврядування, яке одночасно є і місцевим управлінням, породжує двоїстість його ідеалів. Воно покликане і захищати права (і свободи населення від диктату Центру, і доводити до населення упорядковують волю цього Центру. Кажучи коротко, ідеалами місцевого самоврядування є свобода проживають на одн0й території громадян і громадський порядок ".
Таким чином, місцеве самоврядування не відокремлено від держави, незважаючи на наявність норми, відповідно до якої органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. Дана норма означає гарантію самостійності місцевого самоврядування в межах своїх повноважень.
Це підтверджується і тим, що даний інститут передбачається конституцією (державно - правовим актом). Його модель закріплена в Конституції РФ, в якій йому присвячена спеціальна глава.
Вона закріплює місцеве самоврядування як одну з основ конституційного ладу, як самостійну форму здійснення народом належної йому влади. При цьому в ній є норма, відповідно до якої органи місцевого самоврядування зобов'язані дотримуватися законів. А прийняття законів - це прерогатива саме держави, тобто мова йде про самостійність місцевого самоврядування в межах закону та наданих прав.
Наділення органів місцевого самоврядування владними повноваженнями проявляється в тому, що їх рішення носять обов'язковий характер. Носієм влади є народ, а представницькі органи і державної влади, і місцевого самоврядування формуються на одних і тих же принципах. Держава уособлює державну владу, місцеве самоврядування - громадську, незважаючи на те, що в основному регулюється нормами права, тобто державою.
Держава гарантує місцеве самоврядування. І звідси цілком логічно випливає, що рішення органів місцевого самоврядування можуть бути захищені в судовому порядку. Громадяни також мають право звертатися в судові органи з скаргами на дії або бездіяльність органів місцевого самоврядування. Таким чином, в цьому відношенні місцеве самоврядування є елементом державної організації.
Отже, ми приходимо до висновку, що місцеве самоврядування - це особливий елемент державного устрою, закріплений Конституцією.
Конституція РФ врегулювала основні питання організації місцевого самоврядування, його співвідношення з державною владою, ролі населення у здійсненні функцій і повноважень місцевого самоврядування та визначенні структури його органів, наділення органів місцевого самоврядування державними повноваженнями та гарантіями. Положення
Конституції, діючи безпосередньо, в той же час розвиваються в інших правових актах. Основоположним серед них є Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" від 28 серпня 1995 р . (Далі - Закон про місцеве самоврядування). У ньому закладені правові норми, що дозволяють на базі основ конституційного ладу, прав і свобод людини і громадянина, принципів федеративного устрою Російської держави забезпечити самостійне рішення громадянами Росії питань місцевого значення.
2.2. Повноваження міського самоврядування
Для реалізації завдань і функцій міського самоврядування держава визнає за ним певну сукупність повноважень.
Повноваження місцевого самоврядування - закріплені федеральним законодавством, а також правовими актами суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування за населенням, виборними та іншими органами місцевого самоврядування права та обов'язки, пов'язані з реалізацією завдань і функцій місцевого самоврядування на відповідній території.
Відповідно до статті 132 Конституції РФ органи місцевого самоврядування можуть наділятися законом окремими державними повноваженнями з передачею необхідних для їх здійснення матеріальних і фінансових засобів (дана формула міститься і в статті 6 Закону про місцеве самоврядування). З цього випливає, що повноваження органів місцевого самоврядування двоякі: власні повноваження і державні повноваження.
Цей поділ, на наш погляд, умовно. Адже по суті перед органами державної влади та органами місцевого самоврядування стоять одні й ті самі завдання і вони разом повинні нести відповідальність за їх виконання. Наприклад, загальні питання освіти, охорони здоров'я, громадського порядку відносяться до предметів спільного ведення РФ і суб'єктів (ст. 72 Конституції РФ), в той же час органи місцевого самоврядування також займаються вирішенням даних питань (ст. 6 Закону про місцеве самоврядування). Очевидно, що діяльність органів місцевого самоврядування в даних сферах не може бути повністю виділена з вирішення спільних питань освіти, вона повинна здійснюватися в рамках, заданим федеральним законодавством.
Таким чином, питання мають місцеве значення лише в тому плані, що вирішуються на конкретній території і даним суб'єктом місцевого самоврядування, а так вони все-таки є частиною питань державного значення. У віданні центральної влади знаходяться загальнодержавні справи, а справи місцевого значення вирішує безпосередньо саме населення »проживає на даній території, утворювані їм органи місцевого самоврядування, Статути міст також не обійшли увагою дане положення. Наприклад, в статуті м. Чити в статті 7 "Здійснення окремих державних повноважень" закріплено, що наділення органів міського самоврядування окремими державними повноваженнями здійснюється лише федеральними законами, законами Читинської області з одночасною передачею необхідних матеріальних і фінансових коштів. Реалізація переданих повноважень підконтрольна державі.
Наділення органів місцевого самоврядування державними повноваженнями випливає з концепції децентралізації державної влади, яка полягає в необхідності передачі федеральними органами частини своїх повноважень органам суб'єктів РФ і надання державним органам права на передачу окремих своїх повноважень органам місцевого самоврядування. У той же час не слід забувати про самостійність місцевих органів, їх незалежності від органів державної влади, можливості самостійного самовизначення. При наділення органів місцевого самоврядування державними повноваженнями державні органи не вправі втручатись у компетенцію самих органів місцевого самоврядування.
Наділення державними повноваженнями може здійснюватися у формі їх передачі або делегування. Передача є спосіб регулювання повноважень органу місцевого самоврядування, при якому будь-яке повноваження державного органу виключається з його компетенції і включається до компетенції органів самоврядування. Делегування - це надання державним органом належного йому права рішення будь-якого питання органам місцевого самоврядування на один раз, на певний термін або безстроково.
Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" розмежував повноваження органів державної влади РФ і органів державної влади суб'єктів РФ по відношенню до місцевого самоврядування і визначив предмети відання місцевого самоврядування.
Стаття 4 цього Закону, конкретизуючи п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституції РФ, в якій закріплюється, що у спільному віданні Федерації і її суб'єктів перебуває встановлення загальних принципів організації місцевого самоврядування, містить повний перелік повноважень органів державної влади РФ у сфері місцевого самоврядування. Дані повноваження можна розділити на кілька груп:
а) Нормативне регулювання. Прийняття федерального закону про загальні принципи місцевого самоврядування та федеральних програм розвитку місцевого самоврядування. Перевірка їх реалізації. Забезпечення відповідності законодавства суб'єктів про місцеве самоврядування федеральному законодавству. Прийняття федеральних законів "Про особливості організації та діяльності місцевого самоврядування в прикордонних територіях", "Про закриті адміністративно-територіальних утвореннях" та "Про основи муніципальної служби".
б) Власність. Регулювання порядку передачі об'єктів федеральної державної власності в муніципальну. Для цього необхідно прийняти спеціальний закон.
в) Делегування повноважень. Федерація може безпосередньо наділяти органи місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями.
г) Бюджетно-фінансова сфера. Регулювання відносин між федеральним бюджетом і місцевими, а також фінансової звітності. Встановлення державних мінімальних соціальних стандартів. Забезпечення федеральних гарантій фінансової самостійності місцевого самоврядування. На рівні Федерації повинен бути встановлений консолідований бюджет.
д) гарантії. Забезпечення компенсації місцевому самоврядуванню додаткових витрат, що виникли внаслідок рішень, прийнятих федеральними органами державної влади. Регулювання і захист прав громадян на здійснення місцевого самоврядування. Встановлення федеральних гарантій виборчих прав громадян. Регулювання та встановлення відповідальності органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування за порушення законів.
е) Судовий захист. Встановлення порядку судового захисту.
ж) Нагляд. Здійснення прокурорського нагляду за органами місцевого самоврядування.
У статті 5 дан повний перелік повноважень органів державної влади суб'єктів РФ, до них відносяться нормативне регулювання місцевого самоврядування, регулювання бюджетно-фінансових відносин і муніципальної власності, визначення території, на якій діє місцеве самоврядування, делегація повноважень, контроль, гарантії.
Як видно з вищесказаного, відмінність повноважень Федерації і суб'єктів полягає в тому, що Федерація визначає стратегію місцевого самоврядування, а суб'єкти детально регулюють систему і всю організацію місцевого самоврядування. При цьому кожен суб'єкт повинен мати свою муніципальну систему з урахуванням історичних та інших місцевих традицій.
На основі дослідження федерального законодавства, законодавчих актів суб'єктів і статутів міст можна виділити кілька груп повноважень міського самоврядування:
1. Сфера бюджету і фінансів.
2. Сфера управління муніципальної власністю, взаємин з підприємствами, установами та організаціями
3. Сфера земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища.
4. Сфера будівництва, житлового господарства, комунального, побутового та торговельного обслуговування населення, транспорту і зв'язку.
5. Сфера соціально-культурного обслуговування населення »
6. Сфера охорони громадського порядку, прав і свобод громадян.

Глава 3. Система міського самоврядування
3.1. Форми безпосередньої участі населення у здійсненні
міського самоврядування
У Конституції РФ визначаються найважливіші організаційні форми місцевого самоврядування. Так, статтею 130 передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється громадянами, шляхом референдуму, виборів, інших форм прямого волевиявлення, через виборні інші органи місцевого самоврядування, тобто закріплюються основні інститути прямої (безпосередньої) і представницької демократії, за допомогою яких громадяни можуть самостійно приймати рішення з питань місцевого значення.
Даний параграф я почну з розгляду форм прямої демократії, до яких відносяться такі, які передбачають прийняття основних рішень безпосередньо громадянами, а саме референдуми, збори (сходи), звернення, опитування, народна правотворча ініціатива і т.д.
Відповідно до статті 22 Закону про місцеве самоврядування, яка присвячена питанням місцевого референдуму, порядок призначення та проведення місцевого референдуму встановлюється статутом муніципального освіти відповідно до законів суб'єктів Федерації. Отже, положення про місцевий референдум містяться або в законі суб'єкта РФ про місцеве самоврядування або ж у спеціальному законі, а також у статуті, в тому числі в статутах міст.
Міський референдум - безпосереднє волевиявлення мешканців міста шляхом голосування, спрямоване на рішення (імперативний референдум) або обговорення (консультативний референдум) питань міського значення. Він проводиться на всій території міста, визначеної міською межею.
Рішення, прийняте на міському референдумі з питань місцевого значення, діє на території відповідного муніципального освіти і є обов'язковим для виконання органами та посадовими особами міського самоврядування, підприємствами, організаціями та установами, що знаходяться на території міста, незалежно від форм власності, а також громадськими об'єднаннями, організаціями , фізичними особами та громадянами, що володіють виборчим правом.
У місцевому референдумі мають право брати участь усі громадяни, які проживають на території муніципального освіти, що володіють виборчим правом. У Положенні про міський референдум м.Туапсе уточнюється, що в референдумі має право брати участь кожен житель міста, який на день проведення референдуму 18 років і має постійне місце проживання на території міста.
Рішення про проведення місцевого референдуму приймається представницьким органом місцевого самоврядування з власної ініціативи або за пропозицією населення, тобто встановлені тільки два суб'єкти, які мають право ініціювати проведення міського референдуму.
Відмова в призначенні референдуму може мати місце лише у випадках, якщо запропонований питання не відноситься до компетенції місцевого самоврядування, або по ньому не може бути отриманий ясний однозначну відповідь, або у зв'язку з порушенням порядку складання петиції громадян про проведення референдуму.
Федеральним законом "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" визначаються основні гарантії реалізації громадянами РФ конституційного права на участь у референдумі. Відповідно до цього Закону для проведення місцевого референдуму кожен виборець або група виборців, а рівно громадське об'єднання можуть утворити ініціативну групу з проведення референдуму в кількості не менше 10 людей.
Референдум не проводиться в умовах воєнного чи надзвичайного стану в країні, або на території, на якій передбачається проводити референдум, або на частині цієї території, а також протягом трьох місяців після скасування воєнного чи надзвичайного стану. Даний перелік обставин, що виключають проведення референдуму, що міститься в ст. 14 Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації", вичерпний, тому що ні суб'єктам федерації, ні муніципальним утворенням не допускається встановлювати інші обставини.
Поряд з імперативними можуть проводиться і консультативні референдуми. Деякими законами суб'єктів РФ і статутами міст вони передбачені.
Виходячи з того, що федеральне законодавство не говорить про проведення консультативних референдумів на місцевому рівні, ці питання можуть регулюватися суб'єктами самостійно.
У порядок підведення підсумків варто відзначити, що даний інститут отримує широке поширення, якщо мати на увазі його нормативно - правову основу, якої є не тільки федеральне законодавство і закони суб'єктів, але і статути міст »а також спеціальні положення, в яких більш детально, ніж в статутах,, висвітлюються порядок проведення референдуму, голосування, визначення та оголошення результатів референдуму, а також підбиття підсумків голосування. Чи варто часто користуватися інститутом міського референдуму - це залежить від доцільності конкретних міст, характеру питань, ефективності досліджуваного за підсумками референдуму рішення, а також, що дуже важливо, багато що пов'язане з організаційними труднощами і витратами, неминучими при проведенні міських референдумів.
Іншою формою прямої демократії є вибори. За допомогою виборів утворюються представницькі органи міського самоврядування і обираються голови муніципальних утворень.
У деяких суб'єктах РФ прийнято два закони, окремо регулюють вибори депутатів представницьких органів та посадових осіб місцевого самоврядування, наприклад, в Новгородській області - закони "Про вибори депутатів представницького органу місцевого самоврядування" від 5 червня 1996 р . і «Про вибори голів місцевого самоврядування» від 11 липня 1996 р ., В інших же суб'єктах РФ - один закон, наприклад, Закон Кіровської області "Про вибори органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Кіровській області" від 30 січня 1996 р .
Ці закони встановлюють на основі Конституції і законодавства РФ гарантії виборчих прав громадян при виборах органів та посадових осіб місцевого самоврядування, порядок виборів органів місцевого самоврядування, голів муніципальних утворень та інших посадових осіб місцевого самоврядування, що обираються безпосередньо населенням. У містах ці питання деталізуються статутами.
Як і референдум, вибори є вищим безпосереднім вираженням волі жителів міста. Необхідно відзначити, що вибори мають деякі подібні з референдумом риси. Так само, як і в міському референдумі, в муніципальних виборах право брати участь належить виборцям, якими є жителі міста, що мають громадянство Російської Федерації і досягли вісімнадцятирічного віку. Не мають право брати участь у референдумі міста, обирати і бути обраними до органів міського самоврядування особи, визнані судом недієздатними, та перебувають в місцях позбавлення волі за вироком суду. Однакова і процедура голосування. Проте на цьому схожість референдуму і виборів закінчуються. Їх головна відмінність полягає в тому, що референдум - це вирішення питань (про це ми писали вище), а вибори - це обрання осіб.
Вибори призначаються представницьким органом міського самоврядування, причому термін призначення виборів глави місцевого самоврядування може відрізнятися від терміну виборів представницького органу. Так, наприклад, відповідно до ст. 4 Закону Новгородської області "Про вибори голів місцевого самоврядування" дані вибори призначаються за три місяці до закінчення терміну перебування на посаді голів місцевого самоврядування, Законом Новгородської області "Про вибори депутатів представницького органу місцевого самоврядування" встановлено, що рішення про проведення виборів депутатів представницьких органів місцевого самоврядування повинно бути оприлюднене не пізніше, ніж за 65 днів до дня виборів.
Організація і проведення виборів покладається на виборчі комісії. Вони працюють колегіально, їх діяльність здійснюється гласно і відкрито. У рішенні всіх питань, пов'язаних з підготовкою і проведенням виборів, виборчі комісії в межах своєї компетенції незалежні від державних органів, органів місцевого самоврядування, громадських та інших організацій і органів.
Останнім часом на муніципальному рівні формується досить активне політичне життя, зазначена конфліктами, протиріччями, боротьбою різних сил, яка впливає на політичний процес загальнообласного масштабу, і сама, у свою чергу, відчуває сильний вплив останнього.
Однією з найбільш масових форм безпосередньої участі населення у вирішенні багатьох питань місцевого значення є збори і сходи громадян за місцем їх проживання: додому, вулицями, житловим комплексам чи іншим ділянкам території міста. Таким шляхом населення долучається до управління справами міста і має можливість здійснювати контроль за діяльністю органів міського самоврядування. З питань загальноміського значення можуть проводитися загальноміські конференції представників населення міста.
Основні питання функціонування зборів (сходів) регулюються Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", крім того можуть застосовуватися статті 80-86 Закону РРФСР 1991 р . "Про місцеве самоврядування в РРФСР". Порядок скликання і проведення зборів (сходу) громадян, прийняття і зміни його рішень »межі його компетенції встановлюються статутом муніципального освіти відповідно до законів суб'єктів РФ.
Збори (сход) громадян є однією з форм волевиявлення, за допомогою якої громадяни за місцем їх проживання вирішують питання місцевого значення, виходячи з інтересів населення, його історичних та інших місцевих традицій. Збори (сход) громадян скликається головою відповідного муніципального освіти або органами територіального громадського самоврядування по мірі необхідності. Він проводиться в обстановці відкритості і гласності. Крім жителів міста, на збори (сход) запрошуються керівники підприємств, установ, організацій, розташованих на відповідній території, представники преси та інших засобів масової інформації.
Звернення зборів (сходу) громадян підлягають обов'язковому розгляду органами державної влади та місцевого самоврядування посадовими особами, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності.
Зборам (сходу) громадян може бути надано право застосовувати заходи впливу до осіб, що допускають порушення громадського порядку, правил гуртожитку, які не виконують обов'язки по вихованню дітей, або не виконують рішення зборів, сходів.
У законодавстві закріплена нова форма участі громадян у міському самоврядуванні - пряме волевиявлення за допомогою правотворчої ініціативи. Раніше у вітчизняній практиці не існувало такого поняття. Правотворча ініціатива здійснюється шляхом внесення проекту правового акту до органів міського самоврядування або петицій з пропозиціями про прийняття правових актів міста, скасування або зміни раніше прийнятих актів, Таким чином, передбачається два способи здійснення правотворчої ініціативи.
У деяких міських статутах замість поняття "народна правотворча ініціатива" використовується інше - "громадянська ініціатива".
Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" не встановлює, кількість громадян має право на правотворчу ініціативу і порядок її внесення. Значить число підписів, необхідних для внесення правотворчої ініціативи, має визначатися статутом міста. Так, у м. Кемерово число підписів, необхідних для внесення проекту правового акта, має становити не менше 1% від числа членів міської спільноти, в Челябінську і Липецьку потрібно не менше однієї тисячі підписів громадян.
Право на правотворчу (цивільну) ініціативу мають громадянин або група громадян, що володіють активним виборчим правом, а одно місцеве відділення загальноросійського чи обласного громадського об'єднання, міське громадське об'єднання, статут якого передбачає участь у міських (муніципальних) виборах і зареєстрований в органах юстиції в установленому порядку не пізніше тим за шість місяців до звернення з громадською ініціативою, можуть утворити ініціативну групу громадян у кількості, передбаченій статутом, для організації збору підписів на підтримку цілей громадянської ініціативи.
Отже, формами прямого волевиявлення, за допомогою яких громадяни
безпосередньо здійснюють міське самоврядування, є референдум, вибори, збори, сходи, обговорення населенням питань місцевого значення, проектів рішень органів міського самоврядування, виявлення шляхом опитувань громадської думки, індивідуальні та колективні звернення громадян до органів міського самоврядування.
Формами представницької демократії виступають виборні інші органи місцевого самоврядування, через які громадяни здійснюють свою владу, їх статус і повноваження ми розглянемо в наступному параграфі цієї ж голови.
На практиці форми представницької і безпосередньої демократії не просто взаємопов'язані, але й доповнюють один одного, наприклад, за допомогою прямої демократії забезпечується більш повну участь громадян у законотворчій діяльності та управлінні. Тим самим вона доповнює представницьку демократію.
3.2. Органи і посадові особи міського самоврядування
Важливою складовою частиною системи міського самоврядування є виборні та інші органи місцевого самоврядування. Вони утворюються відповідно до Федеральними законами "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" і «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації», законами суб'єктів Федерації, статутами міст та іншими нормативними гнітом, які приймаються органами міського самоврядування.
Міська Управа (мерія) у своїй діяльності підзвітна міській Думі. Міська Дума здійснює контроль за діяльністю всіх органів і посадових осіб міського самоврядування з питань виконання бюджету міста, планів і програм економічного і соціального розвитку міста, інших питань в межах її компетенції, а також за виконанням підприємствами, організаціями, установами різних форм власності, що знаходяться на території міста, правил про створення або перетворення підприємств та інших об'єктів ринкової структури, їх розміщення на підвідомчій території, дотриманням правил користування природними ресурсами, екологічних, санітарних і будівельних норм, договірних зобов'язань щодо проведення заходів пов'язаних з діяльністю міського самоврядування, які можуть викликати несприятливі екологічні зміни, зміни демографічної ситуації або інші негативні наслідки. Таким чином »міська дума має досить широкі повноваження, щоб контролювати діяльність усіх підприємств, установ і організацій на території міста.
Передбачається посаду секретаря міської Думи, який
обирається нею з числа депутатів. За статусом секретар міської Думи є заступником міського Голови і виконує функції але організації роботи міської Думи, Міський Голова {мер міста) - вища посадова особа місцевого самоврядування. Він обирається населенням міста на 4-річний термін з числа його жителів. Міський Голова керує виконавчим міської Управою (мерією) на засадах єдиноначальності, але в цій роботі він підзвітний міській Думі.
Органами міської Управи є структурні підрозділи міської Управи (департаменти, комітети, управління, відділи). Вони самостійно вирішують питання, віднесені до їх відання, керують підлеглими їм підприємствами, організаціями та установами за дотримання встановлених законодавством гарантій самостійності цих підприємств, установ, організацій.
У містах Росії використовуються такі моделі місцевого самоврядування:
глава міста, що обирається населенням, що входить до складу представницького органу місцевого самоврядування і є його головою;
голова міста, обраний представницьким органом міського самоврядування з числа депутатів і який є одночасно головою представницького органу;
голова міста, обраний населенням, що входить до складу представницького органу місцевого самоврядування, але не є його головою: останній обирається депутатами в якості самостійного особи, що діє на звільненій або незвільнені основі;
голова міста, обраний з числа депутатів представницького органу місцевого самоврядування, але не є головою представницького органу, останній обирається представницьким органом;
голова міста, обраний населенням, і призначається голова міської адміністрації.
Відповідно до Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" органи самоврядування можуть формуватися шляхом виборів і призначення, яри цьому наявність виборних органів є обов'язковим (ст. 14). Так, згідно з відомостями Центральної виборчої комісії РФ про хід реформи місцевого самоврядування на 1 вересня 1998 р . з 12.522 муніципальних утворень, утворених в суб'єктах РФ в 12,350 є виборні органи місцевого самоврядування. Таким чином, майже у всіх суб'єктах Федерації є виборні органи самоврядування.
Представницькі органи складаються з депутатів, обраних безпосередньо населенням міста на основі загального рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні, виражають волю всього населення міста та здійснюють від його імені владу. Виборні представницькі органи є не просто складовою частиною системи міського самоврядування, вони займають у ній провідне місце, їм підконтрольна діяльність всіх інших органів і посадових осіб міського самоврядування. Вони мають право представляти інтереси населення міста і приймати від її імені рішення, які діють на території міста. Чисельний склад представницьких органів різний. Він залежить від розміру міста, кількості мешканців, обсягу роботи даного представницького органу і т.д.
Міський представницький орган є постійно діючим органом міського самоврядування. У його функції входить забезпечення участі населення у вирішенні питань місцевого значення; управління муніципальної власністю; обслуговування та соціальний захист населення, захист прав і свобод громадян, забезпечення законності і правопорядку, захист інтересів і прав міського самоврядування.
Повноваження представницького органу умовно можна розділити на дві групи: 1) повноваження щодо закріплення його статусу і депутатів. До них належать затвердження регламенту, внесення до нього змін і доповнень; обрання та звільнення з посади голови, заслуховування звітів про його роботу; утворення, обрання і скасування постійних і тимчасових комісій (комітетів); затвердження структури. штатів та оплати праці апарату тощо; 2) повноваження щодо вирішення питань місцевого значення.
У містах в залежності від чисельності і компетенції представницького органу зазвичай створюються такі постійні комісії або комітети: з регламентом, по законності, з бюджету і податків, у справах молоді, з питань соціальної політики та культури, за освітою і охороні здоров'я, з промисловості, транспорту і зв'язку, з питань дорожнього господарства і благоустрою, наглядові і т.д.
Поряд з постійними комісіями, представницький орган має право створювати тимчасові комісії. Тимчасові комісії діють в міру необхідності вирішення тих чи інших питань тимчасового характеру, по завершенню своїх обов'язків вони скасовуються рішенням представницького органу міського самоврядування, який створив ці комісії.
Депутат представницького органу міського самоврядування переважно повинен працювати на громадських засадах, на непостійній основі.
У законодавстві закріплюється можливість імперативного мандата, який проявляється в наказах (дорученнях) депутата і в можливості відкликання населенням. Необхідно забезпечувати реальний зв'язок депутатів з населенням, для чого і потрібен інститут відкликання. Тоді виборці зможуть не лише контролювати діяльність депутатів, але й реалізувати своє право, закріплене в ст. 3 Конституції РФ - здійснювати свою владу безпосередньо, а також через органи державної влади та місцевого самоврядування. Слід зазначити, що за завданням Центральної виборчої комісії творчим колективом під керівництвом професора С.А. Авак 'яна розроблений модельний закон про порядок відкликання депутата представницького органу місцевого самоврядування. Він затверджений на засіданні Центральної виборчої комісії в грудні 1998 р . і розісланий в усі суб'єкти РФ. До цього закони про відкликання депутатів представницького органу місцевого самоврядування були прийняті в 14 суб'єктах РФ. Треба сподіватися, що в 1999 р . вони з'являться в набагато більшій кількості суб'єктів РФ.
Звернення депутата до Думі, голові самоврядування, заступникам голови адміністрації, до керівників розташованих на території міста органів, підприємств, установ, організацій незалежно від їх організаційно - правових форм та форм власності вносяться у письмовій формі і оголошуються на засіданні Думи.
Для організаційного, правового, інформаційного та господарського забезпечення діяльності представницького органу створюється апарат, структура і штатна чисельність якого встановлюється ним безпосередньо за пропозицією її голови та з урахуванням думок постійних комітетів (комісій).
Глава міста наділяється власної компетенцією.
Він має всю повноту повноважень з вирішення питань управління містом, по керівництву адміністрацією та здійснення контролю, віднесених до компетенції органів місцевого самоврядування, за винятком повноважень представницького органу. Він підзвітний як населенню міста безпосередньо, так і представницькому органу і несе відповідальність за належне виконання своїх обов'язків. При цьому він очолює діяльність щодо здійснення місцевого самоврядування на всій території міста.
Глава міста здійснює свої повноваження на засадах єдиноначальності та в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які набирають чинності з моменту їх опублікування.
З метою забезпечення взаємодії представницького і виконавчого органів міського самоврядування голова міста може призначати своїх представників до представницького органу.
Ще один орган міського самоврядування - це адміністрація. Він є виконавчо-розпорядчим органом, який формується за професійною ознакою, для здійснення функцій управління соціально - економічними процесами розвитку міста.
Глава міста, будучи вищою посадовою особою міського самоврядування, очолює адміністрацію і, отже, несе відповідальність за її діяльність перед міським представницьким органом і міським співтовариством у цілому. Він визначає структуру, штати та фонд оплати праці адміністрації в межах коштів, передбачених міським бюджетом на ці цілі. На жаль, не у всіх статутах міст, зазначено, чи має право міської представницький орган брати участь у формуванні адміністрації.
Якщо ж ми звернемося до досвіду земств і міського громадського управління в XIX столітті, яке було розглянуто в главі 1, то побачимо, що представницькі органи, а саме міська дума, не тільки самі формували міські управи (виконавчі органи), а й визначали структуру їх управління та основні напрямки діяльності. Цей позитивний приклад можна використовувати і в даний час. Адже в більшості російських міст структуру виконавчого органу визначає мер (голова адміністрації). "Міську адміністрацію очолює голова самоврядування міста. Структура міської адміністрації і штатний розклад визначається главою самоврядування міста в межах затверджених Думою бюджетних коштів" ^159. Як бачимо, в даному випадку представницькому органу відведена досить скромна роль.
Як ми зазначали вище, згідно з Конституцією РФ населення має право самостійно визначати структуру органів місцевого самоврядування, зокрема і адміністрації міста, виходячи з цього передбачається й участь представницького органу у формуванні адміністрації шляхом затвердження її структури. З іншого боку, якщо адміністрація міста підзвітна населенню міста і представницькому органу в межах його компетенції, то значить, вони повинні брати безпосередню участь в її формуванні.
Виходячи з вищесказаного та історичного досвіду нашої країни, найбільш вдалим для системи місцевого самоврядування я вважаю варіант, при якому збережеться пріоритет представницьких органів над виконавчими, що виражається не тільки у підзвітності адміністрації міста представницькому органу самоврядування, а й у його участі при формуванні адміністрації. Мова йде лише про обмеження, додержання з боку іншої влади, чіткого встановлення повноважень.
Діяльність адміністрації, крім статуту, регулюється регламентом і спеціальним положенням.
У складі адміністрації створюються територіальні, галузеві та функціональні структурні підрозділи у формі управлінь, комітетів та відділів. Структура кожного підрозділу, його функції і завдання регламентуються окремим Положенням.
Функціональні структурні підрозділи (комітети, відділи) утворюються з метою забезпечення діяльності адміністрації в цілому, в тому числі для економічного та правового забезпечення управління міським господарством. Їх діяльність очолюють відповідно голови та завідуючі.
Адміністрація міста з предмета своєї діяльності може видавати правові акти, які не повинні суперечити Конституції РФ, федеральним законам і законам суб'єкта РФ, статутом міста і правовим нормативним актам представницького органу. Суб'єктами цього права є глава міста і керівники структурних підрозділів.
Глава міста приймає правові акти нормативного характеру - постанови, правові акти ненормативного характеру - розпорядження, і акти, що регулюють трудові відносини - накази. Керівники територіальних та галузевих структурних підрозділів адміністрації в межах своєї компетенції видають розпорядження - правові акти з питань діяльності підрозділу та підвідомчих підприємств і установ, та накази - акти, що регулюють трудові правовідносини. Керівники функціональних структурних підрозділів адміністрації з усіх питань своєї діяльності видають накази.
Глава міста вправі скасувати правові акти керівників структурних підрозділів, а також правові акти, підписані ним раніше, у випадках: порушення чинного законодавства, Статуту міста і рішень міської представницького органу; протиріч раніше прийнятим правовим актам; відсутності матеріального або фінансового забезпечення для виконання правового акту.
Отже, адміністрація як виконавчо-розпорядчий орган міста здійснює управління муніципальним господарством, майном і об'єктами муніципальної власності, розробляє проекти плану соціально - економічного розвитку та бюджету міста, проект схеми управління містом, структуру органів міської адміністрації та положень про них, виконує інші функції. З питань своєї діяльності видає правові акти.
Розглянемо Адміністрацію як самостійний орган міського самоврядування на прикладі адміністрації м. Сорочинська Оренбурзької області.
Структура і склад міської адміністрації Сорочинська визначається на основі територіально-галузевого принципу. Це постійно діючий орган місцевого самоврядування. Очолює Мер. Діяльність та організація цього органу визначається Статутом, Положенням про міську адміністрації. Робота Адміністрації здійснюється у формі оперативної, виконавчої і розпорядчої діяльності з реалізації рішень обласної Адміністрації.
До складу міської адміністрації входять: мер міста, перший заступник голови адміністрації, заступники голови адміністрації, начальник апарату, комітети, Територіальні підрозділи адміністрації (далі ТПА), управління, відділи та їх посадові особи. Комітети, управління, відділи є структурними підрозділами адміністрації та здійснюють виконавчі, розпорядчі функції в конкретних сферах управління. ТПА здійснюють виконавчі та розпорядчі функції на відповідних територіях, встановлених схемою управління містом з метою створення оптимальних умов життєдіяльності населення, а також управління даною територією. У структуру комітетів ТПА, управлінь, відділів входять відділи, сектори, які здійснюють діяльність за окремими напрямками діяльності структурних підрозділів адміністрації.
Компетенції:
· Розробка та виконання планів і програм розвитку міста, проекту бюджету, проектів інших нормативних правових актів з питань місцевого значення, а також звітів про їх виконання;
· Діяльність з управління та розпорядження муніципальної власністю, керівництво та управління муніципальним охороною здоров'я, житлово-комунальним господарством, дошкільним, основним загальним і професійною освітою, торговим і транспортним обслуговуванням населення, керівництво діяльністю інших муніципальних унітарних підприємств і муніципальних установ;
· Забезпечення охорони громадського порядку, навколишнього середовища;
· Здійснення окремих повноважень, делегованих органами державної влади області законом області;
· Здійснення інших виконавчих і розпорядчих повноважень, віднесених до відання міської адміністрації Статутом, обласним, федеральним законодавством.
Відповідно до Федерального Закону "Про муніципальної службі" в органах місцевого самоврядування здійснюється організація муніципальної служби. Це виконання на професійній, постійно оплачуваній основі обов'язків на штатних посадах муніципальних в міській адміністрації щодо забезпечення в інтересах населення муніципального освіти реалізації цілей, функцій, прав, повноважень мера міста, органів місцевого самоврядування в порядку, встановленому Статутом, Законом про муніципальну службу, іншими нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування відповідно до обласним, федеральним законодавством. Статутом міста передбачені категорії посад муніципальної служби, а також порядок надходження, проходження, звільнення муніципальних службовців. Згідно Статуту муніципальні посади в Адміністрації міста в залежності від характеру виконання посадових повноважень і порядку заміщення поділяються на:
· Посади категорії "А" (безпосереднє виконання повноважень органів місцевого самоврядування) - Мер міста. Це виборна посада і не є муніципальним службовцям органів міського самоврядування.
· Посади категорії "Б" (затверджувані Мером міста для виконання повноважень органів міського самоврядування та особи, що заміщає посаду "А").
· Посада категорії "В" (Затверджувані Мером міста для забезпечення виконання діяльності органів міського самоврядування). Категорії "Б", "В" відносяться до муніципальних службовців.
При аналізі Постанов, прийнятих мером міста Сорочинська Оренбурзької області за останні 2 роки 2006-2007р.р. можна зробити висновок, що переважна частина місцевих актів носить індивідуально правової, а не нормативний характер. А також слід врахувати і те, що не всі правові акти, видані органами міського самоврядування, представилося можливим переглянути. Окремі акти носять одиничний характер. Після перегляду актів можна позначити основні напрями діяльності адміністрації міста Сорочинська у нормотворчій діяльності:
· Питання організації діяльності органів міського самоврядування
· По місцевому бюджету - питання поточного фінансування
· Питання земельних правовідносин - за поданням, вилучення земельних ділянок, видача дозволів на будівництво
· Питання шлюбно-сімейних відносин - в основному, вирішуються питання видачі дозволу на вступ у шлюб і зниження шлюбного віку; питання опіки та піклування.
· Реєстрація суб'єктів підприємницької діяльності
· Житлові правовідносини - рішення про приватизацію об'єктів муніципального житлового фонду, рішення про забезпечення інтересів неповнолітніх при здійсненні операцій з об'єктами житлового фонду