Інститут місцевого самоврядування в історії Росії

[ виправити ] текст може містити помилки, будь ласка перевіряйте перш ніж використовувати.

скачати

Реферат

У даній роботі досліджується виникнення, розвиток, місцевого самоврядування на різних етапах історичного розвитку Російської Імперії а згодом і Російської Федерації. Тема роботи «Інститут місцевого самоврядування в історії Росії». Метою є вивчення такого інституту суспільного життя як «місцеве самоврядування», його місце і зміст. Усвідомлення суті даного явища, причини його появи, його значущості, взаємодія з органами державної влади, вплив членів суспільства (громадян) на формування даного інституту. Проблеми, що виникають в процесі діяльності органів місцевого самоврядування, шляхи їх подолання.

Поставлена ​​мета визначила ряд основних завдань, що мають науково-практичне та прикладне значення:

1) простежити становлення і розвиток самоврядування на основі вивчення досвіду громадського управління дореволюційної Росії, специфіку переходу до сучасного самоврядуванню в РФ;

2) розглянути конституційно-правову основу самоврядування шляхом аналізу норм Конституції РФ, федерального законодавства.

3) розкрити зміст самоврядування;

  1. проаналізувати систему і організацію самоврядування;

5) дослідити основні проблеми самоврядування в Росії і визначити перспективи його розвитку.

У даній роботі спочатку визначається поняття місцевого самоврядування, різні погляди і теорії на природу його походження, в різних країнах, в різні історичні періоди.

Далі коротко викладаються відомості з історії держави Російської, які вказують на появу перших зачатків місцевого самоврядування, в різні епохи і різні періоди правління російських імператорів. І як наслідок розвитку даного процесу, більш докладно і детально розглядаються такі законодавчі акти: «Положення про губернські і повітові земські установи» 1864 р. і «Міське положення» 1870 р.. Наступним кроком центральних органів влади стали «контрреформи» 1890 і 1892 рр.. які практично, нанівець звели результати роботи земств, шляхом втручання держави у справи місцевого самоврядування. Поряд з проблемами відзначаються і позитивні результати роботи земств.

Незважаючи на існування позитивних моментів стосуються місцевого самоврядування в радянський період, наступним найбільш значущим кроком у справі відновлення місцевого самоврядування, слід визнати прийняття союзного 1990 р., а потім і Російського 1991 р. Законом про місцеве самоврядування. Наступним основоположним документом зробила величезний вплив на розвиток місцевого самоврядування стала прийнята восени 1993 року Конституція РФ, яка закріпила правові основи місцевого самоврядування.

Закон 1995 конкретизував положення, закріплені в Конституції РФ. Результатом подальшого удосконалення законодавчої бази місцевого самоврядування, виправлення допущених недоліків, стало прийняття нового закону 2003 зі старою назвою. Своєю появою він викликав багато суперечок, введення в дію цього закону проводився поетапно, на території деяких суб'єктів РФ він був введений в дію тільки з 1 січня 2009 р..

У заключній частині даної роботи я спробував представити деякі точки зору на результати розвитку місцевого самоврядування, його стан, причини гальмують його розвиток та перспективи його розвитку.

У процесі роботи були використані історичний, порівняльно - правовий і техніко - юридичний методи наукового пізнання, а також застосований комплексний підхід до розгляду досліджуваних проблем.

При виконанні роботи використовувалися відомості з історії, законодавчі акти різних періодів, думки вчених займалися і займаються вивченням місцевого самоврядування, статистичні дані. Аналізувалися проблеми, що виникають в ході діяльності органів місцевого самоврядування.

Дана робота може бути корисна студентам, що вивчають муніципальне право, при вивченні місцевого самоврядування, а може бути навіть і муніципальним службовцям та депутатам представницьких органів місцевого самоврядування.

Зміст

Введення

  1. Поняття «самоврядування» та «місцеве самоврядування»

  2. Виникнення і розвиток місцевого самоврядування в Росії

  3. Відродження місцевого самоврядування в 1990-1995 рр..

4 Розвиток місцевого самоврядування в 1995-2003рр.

5 Сучасний стан та перспективи розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації

Висновок

Список використаних джерел та літератури

а) нормативні правові акти

б) бібліографічний список

Введення

Місцеве самоврядування як форма народовладдя населення є важливою основою конституційного ладу Росії. Місцеве самоврядування визнано однією з фундаментальних складових російської системи народовладдя і відображає зростаючу роль місцевої влади в задоволенні потреб населення муніципальних утворень.

У Російській Федерації процес становлення та розвитку місцевого самоврядування йде складно і суперечливо. На його шляху стоїть цілий комплекс проблем (економічних, правових, соціальних та ін.) Мета місцевого самоврядування полягає в тому, щоб наблизити владу до населення. Така влада здатна більш ефективно і дієво вирішувати питання місцевого значення.

Діюча Конституція нашої країни визначила місцеве самоврядування як один з елементів основ конституційного ладу, як самостійну форму здійснення народом належної йому влади. Крім того, вона закріпила важливе положення щодо місцевого самоврядування: в межах своїх повноважень воно самостійно, та її органи не входять до системи органів державної влади.

Конституційні положення знайшли свій подальший розвиток у Федеральному законі 1995 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації». Саме з його прийняттям почалися формування правової основи становлення і нормативного регулювання інституту місцевого самоврядування та його органів, а також робота з їх реалізації.

У ході адміністративно-правової реформи почався новий етап розвитку місцевого самоврядування, який спрямований на забезпечення політичної та економічної самостійності муніципальних органів влади та підвищення відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування за підготовлювані і прийняті рішення. Відправною точкою реформи стало прийняття Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (далі Закон про місцеве самоврядування 2003 р.).

Закон про місцеве самоврядування 2003 р. в відміну від аналогічного закону про місцеве самоврядування 1995 закріпив важливу норму: місцеве самоврядування здійснюється не тільки на рівні районів, але і в міських, сільських поселеннях та на інших територіях.

У результаті проведеної реформи замість 11 436 муніципальних утворень, що існували в Російській Федерації відповідно до Закону 2003 р., було утворено 24 510 муніципальних утворень.

Від стану місцевого самоврядування в муніципальних утвореннях залежить життя більшої частини громадян Російської держави,

Проблеми, пов'язані зі становленням інституту місцевого самоврядування в нашій країні, сягають корінням у минуле, без вивчення якого складно їх вирішувати. У зв'язку з цим становить інтерес історичний досвід земських установ і громадського управління, при вирішенні даними органами соціальних проблем, задоволенні потреб населення.

Як показує практика демократичних держав, місцевий рівень влади - це найкоротший і прямий шлях до вирішення насущних, життєво важливих для сучасної людини проблем. Ефективність влади люди оцінюють по елементарних, зрозумілим для кожного критеріям - тепло в будинках, освітленість вулиць, якість доріг, транспортне забезпечення тощо Ці питання раціональніше вирішувати з урахуванням думки населення в місцях безпосереднього проживання громадян - у містах, селищах, селах, хуторах та ін Саме тому одним з пріоритетних напрямів державної політики Росії є розвиток місцевого самоврядування, налагодження постійного і всебічного взаємодії муніципальних органів і населення.

1 Поняття «самоврядування» та «місцеве самоврядування»

Термін «самоврядування» визначається неоднозначно. У тлумачному словнику В. Даля самоврядування визначається як «управління самим собою, знання і суворе виконання боргу свого» 1. С. І. Ожегов розглядає самоврядування двояко: 1) Те ж, що автономія; 2) Внутрішнє, своїми власними силами управління справами в якій-небудь організації, колективі. 2 У словнику російської мови зустрічається таке визначення: «Самоврядування: 1) Право якої -якої організації, товариства, господарської, адміністративної одиниці і.т.п. вирішувати своїми, місцевими силами питання свого внутрішнього управління. 2) Право державної одиниці мати свої урядові органи, вирішувати питання внутрішнього законодавства і управління ». 3

Найбільш повне визначення поняття самоврядування в енциклопедичній літературі зустрічається в словнику Ф. А. Брокгауза та І. А. Ефрона.

«Самоврядування - інститут державного права. Термін «самоврядування» (Selbstberualtung) на континенті Європи досить нового походження (у Німеччині з 1850-х рр.., В Росії з 1860 рр..) Та надає переклад англійського «selfgobernment»; як вказує сама словотвір, він позначає управління будь-яких колом справ самими зацікавленими громадянами (безпосередньо або через обраних ними органів), без втручання сторонньої влади.

У широкому сенсі «Самоврядування» має місце скрізь, де уряд обирається і цілком залежить від народу (тобто переважно в республіках).

Але набагато частіше вживається термін «самоврядування» у більш вузькому сенсі, коли він є синонімом місцевого самоврядування і позначає, що господарськими та іншими справами будь-якої адміністративної одиниці (провінції, повіту, громади і.т.д.) завідують жителі цієї самої одиниці, а не органи центральної влади; в цьому сенсі «самоврядування» і є самостійним інститутом. 1

Російський юрист М.І. Свєшніков визначав «самоврядування як нову форму адміністрації, яка полягає у вільному участі народу в завідування справами, ввіреними місцевим адміністративним органом, тобто вільна участь народу в місцевій адміністрації ». 2

Самоврядування передбачає не тільки розмежування сфер компетенції влади центральних і місцевих, не тільки самостійність останніх, а й взаємну їхню незалежність; воно визнає відмінність самих джерел влади для тих і інших: перша або панує за власним правом, або отримує владу від народу; друга отримує її від місцевого суспільства.

Різниця між державним управлінням і самоврядуванням простягається на самий її характер. Уряд є носій державного суверенітету - влада ж органів самоврядування не суверенна; уряд є владою законодавчою - органи місцевого самоврядування діють у порядку та в межах компетенції, вказаних ним верховної урядовою владою. Урядова влада може законно сама себе реформувати, може навіть (в теорії) змінити свою сутність (замінити республіканську форму монархічної, необмежену монархічну владу - обмеженою і.т.д.), тоді як органи самоврядування створюються, формуються і реформуються верховною владою. Таким чином, уряд є влада верховна, органи самоврядування - влада підзаконна. З принципової точки зору це розходження надзвичайно важливо, вказуючи на повну протилежність між двома інститутами. На практиці, проте в різні епохи і навіть нині в різних державах сфера компетенції самоврядування так вигадливо розмежовується зі сферою компетенції держави, самоврядування приймає такі різні форми, що протиставлення це втрачає, почасти, своє значення ». 1

У Європейській хартії місцевого самоврядування «під місцевим самоврядуванням розуміються право і ефективна здатність місцевих органів влади регулювати і управляти в рамках закону і під власну відповідальність важливою частиною публічних справ у інтересах свого населення». 2

Відмінності у визначеннях поняття місцевого самоврядування обумовлюються різними теоретичними підходами і концепціями, використовуваними авторами при вивченні сутності даного інституту.

Теорія «вільної громади» виникла у 19 столітті як реакція на чиновницьке бюрократичне управління з усіма його негативними сторонами. Прихильники цієї теорії до трьох визнаним гілкам влади (законодавчої, виконавчої, судової) пропонували приєднати ще четверту - (комунальну) влада. Громада має право на самостійне і незалежне від центральної влади існування за самою своєю природою. Держава при цьому не створює громаду, а лише визнає її. Звідси випливає, що: а) коло общинних справ відмінний від справ державних, б) громада є суб'єктом особливо приналежних їй прав, а тому державне втручання в її справи є неприпустимим; в) посадові особи самоврядування є громадськими, а не державними чиновниками.

До кінця 19 століття, коли стала очевидною неспроможність теорії «вільної громади», в силу її абстрактності і утопічність, на зміну їй приходить теорія «господарська». Відповідно до даної теорії, самоврядування є завідування справами не державного управління, а власними справами громади, господарськими справами, нібито байдужими для держави. Однак органи місцевого самоврядування, крім суто господарських справ, здійснюють ряд заходів, які не є байдужими для держави (здійснення протипожежних заходів, соціальна підтримка певних категорій населення тощо). Провести чітку межу між громадськими справами і тільки місцевого господарювання дуже важко.

У «Громадської» теорії, природним правом будь-якої громади визнавалося право на самоврядування. У роботах Лешкова В.М. виділялися такі форми російської громади, як сільська, міська, повітова обласна (губернська). 1 Сукупність цих форм і становить, на думку автора, земську громаду. Вчений підтримував ідею незалежності органів місцевого самоврядування від держави, оскільки земські установи - це установи народу і повинні бути відповідальні саме перед народом і під контролем держави.

Інший вчений, А.І. Васильчиков 2, вивчаючи системи самоврядування Англії, Франції та Пруссії, прийшов до висновку, що жодна з них не може бути перенесена на російський грунт. Самоврядуванням він називав такий порядок внутрішнього управління, при якому «місцеві справи і посади завідувачів і заміщуються місцевими жителями - земськими обивателями». Місцеве самоврядування автор вважав чужим політиці, але які мають свою особливу мету і свою сферу діяльності. Б.М. Чичерін зазначав наявність у місцевому управлінні двоякого початку - урядового та суспільного. Цю подвійність він пояснював необхідністю виділяти «чисто державну сферу» з області діяльності приватних спілок 3. Політичне початок знаходить втілення в бюрократичному апараті, суспільне - у місцевому представництві.

Прихильники «державної» теорії виходили з тісного зв'язку органів самоврядування з початком загального державного устрою і необхідності включення їх у систему державних установ. Так, А.Д. Градовський писав: «Якщо системою самоврядування може бути названа така система внутрішнього управління, за якої держава передає деякі зі своїх завдань у руки місцевого населення, то з цього випливає, що вони повинні діяти на правах державної влади». 1

Органи самоврядування повинні мати можливість у певних межах здійснювати державно-владні повноваження.

Академік В.П. Безобразов сутність самоврядування визначав як управління «за законами і через закони», протиставляючи його наказовому порядку управління. Установи самоврядування він вважав органами державного організму, як і бюрократичні установи. Ті й інші розглядалися ним як різні форми однієї і тієї ж влади. Тому головним пороком Положення про земства 1865 Безобразов вважав те, що земські установи не були введені в загальну систему державного управління, а «поставлені біля неї як окремі державно-громадські тіла, що не мають ніяких органічних зв'язків з цією системою». 2

«Політична» теорія, згідно з якою самоврядування є, перш за все, самостійність громадян, які не надійшли на урядову службу і тому не перестали бути громадянами, дисциплінарно і матеріально вільними у своєму волевиявленні. Місцеве населення і громадськість приймалися як щось ціле і солідарне, як «народ», що протистоїть начальству. 3

Поряд з названими теоріями П. Стучка висував так звану «органічну» теорію самоврядування. «Ця теорія, - писав він, - ... прирівнює всю державу до живого організму. Держава - це складна особистість. Нижча його організація - це громада. Як нижчий соціальний організм, вона має цілий ряд публічно-правових повноважень, не делегованих від держави, а належать їй самостійно, за власним правом, як соціального організму ». 1

Російськими вченими виділені такі основні ознаки місцевого самоврядування 2:

- Можливість самостійного існування територіального утворення, що виражається в організаційній та економічної відособленості місцевого самоврядування, його органів у системі управління суспільством, державою, в наділенні місцевого колективу статусом юридичної особи. Місцеве самоврядування не знаходиться в ієрархічних зв'язках з будь-якими структурами, погодить свою діяльність при прийнятті рішень тільки з законом, гарантоване від будь-якого втручання ззовні. Однак це не означає, що місцеве самоврядування знаходиться поза системою державно-владних відносин і абсолютно незалежно від держави. Мова йде про самостійність в межах повноважень, які визначаються нормативними актами, які приймаються органами державної влади. До того ж органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти в руслі єдиної загальнодержавної політики (економічної, соціальної, екологічної, політики в галузі культури, освіти, охорони здоров'я та ін), що само по собі є потужним фактором, що перешкоджає розвитку сепаратистських тенденцій на місцевому рівні;

- Наявність і реальне функціонування місцевих представницьких органів, які мають право представляти інтереси населення і приймати від її імені рішення, обов'язкові для виконання на території муніципального освіти. Функціонування представницьких органів місцевого самоврядування забезпечує участь широких верств населення в справах місцевого характеру, вчить людей азам демократичного гуртожитку, формує в них свідомість причетності до процесу управління територіальним утворенням;

- Можливість участі всього населення відповідної території у процесах вироблення і прийняття рішень по всіх основних питань життєдіяльності місцевого колективу. Для реалізації цього положення суттєве значення має право населення муніципального освіти на правотворчу ініціативу і на звернення до органів місцевого самоврядування. Народна правотворча ініціатива та звернення громадян до органів місцевого самоврядування дозволяють населенню територіального утворення брати участь у визначенні завдань і напрямів діяльності органів місцевого самоврядування, у виробленні проектів їх рішень, у контролі за діяльністю органів місцевого самоврядування. Громадська думка має велике значення при підготовці цільових програм, розробці місцевого бюджету, при побудові структури органів місцевого самоврядування, при оцінці діяльності депутатів та інших посадових осіб;

- Виборність місцевих органів влади на широкій демократичній основі, регулярна змінюваність їх складу, здійснення громадського контролю над апаратом управління. Наявність виборних органів місцевого самоврядування - найважливіше організаційне умова його реальності й ефективності. Їх діяльність сприяє реалізації самостійного статусу місцевого самоврядування, оскільки тільки обрані населенням органи місцевого самоврядування та їх посадові особи є незалежним при проведенні муніципальної політики;

- Відповідальність органів місцевого самоврядування в межах своєї компетенції власними ресурсами. Муніципальні органи несуть відповідальність за прийняті рішення - перед населенням, перед державою, перед господарськими структурами. При цьому всі намічені і здійснювані рішення і дії органів місцевого самоврядування повинні виходити з того, що муніципальні освіти є суб'єктами цивільно-правових відносин, економічно самостійні і тому самі відповідають за своїми зобов'язаннями, що належить їм на праві власності майном. Тому нерозумні дії органів місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх функцій можуть дорого обійтися муніципального утворення. Посадовим особам органів місцевого самоврядування необхідно завжди пам'ятати про це і ретельно аналізувати можливі наслідки прийнятих рішенні.

Сучасні теоретичні уявлення про природу російського місцевого самоврядування, на жаль, багато в чому полярні 1. У першому з них місцеве самоврядування протиставляється організації влади на місцях у радянський період розвитку держави. Другий аспект полягає в тому, що місцеве самоврядування аналізується і пояснюється з позицій його відмінності і навіть протиставлення держави і державної влади.

Законодавець закріплює поряд з існуючими раніше формами народовладдя на конституційному рівні місцеве самоврядування. У населення з'явилася нова конституційно позначена форма реалізації влади, яка мала обмежений вираз у дорадянський період і була зведена до мінімуму в радянський. Витоки російського місцевого самоврядування були обумовлені в першу чергу центристськими началами в організації народовладдя.

Тому прагнення ввести нині місцеве самоврядування зверху зустрічає нездоланні бар'єри на своєму шляху. Можна лише констатувати становлення російського місцевого самоврядування. Воно ще тільки зароджується. При цьому населення і сіл, і міст не представляє всієї суті цієї місцевої влади, ставиться до неї багато в чому з байдужістю, що підтверджується низькою явкою виборців на вибори депутатів представницьких органів місцевого самоврядування, малою активністю і ініціативністю самих органів представницької влади.

2 Виникнення місцевого самоврядування в Росії

Становлення та розвиток місцевого самоврядування в Росії обумовлює необхідність теоретичного осмислення даних процесів у правовому аспекті, використовуючи аналіз історичного минулого, зарубіжного досвіду та сучасних тенденцій. 1

Форми народного самоврядування Російської держави, налічують більш ніж тисячолітню історію.

Так, наприклад, загальновідомим є звичай вічового вирішення життєво важливих справ в Стародавній Русі. Віче, висловлюючись сучасною мовою, мало широкими повноваженнями, які охоплювали законодавчу, виконавчу і судову владу. Народним волевиявленням вирішувалися питання запровадження і скасування податків, війни і миру, обрання князя. Таким же способом визначалася доля полонених.

Класичними зразками самоврядних міських громад Київської Русі є Новгород і Псков. Новгородці і псковичі виробили, на їхню думку, найбільш стабільну форму повноважного народних зборів. Згідно прийнятим у той час грамотам, для визнання віче встановлювався певний склад учасників. Проте ініціаторами скликання віче могли виступати як народ в цілому, князі, так і окремі приватні особи.

Аналогічні питання вирішувалися і на козацькому колі в козачих громадах. 2

Громадська самодіяльність на рівні місцевих структур, аж до XVI ст. не була унормована законом і фактично розвивалася на основі народного звичаю, сформованих традицій.

Своєрідною формою російського варіанту самоврядування були земства. Вони почали зароджуватися ще в XVI-му столітті. Земська реформа Івана IV, покликана знищити спустошувала країну систему годувань, надала широкі повноваження «земським» і «губним» старостам, що обирається населенням. У завдання земських і губних влади входило переважно виконання доручень центрального уряду з управління, перш за все збір податків. Рішення ними місцевих проблем вважалося другорядною справою. ХVII століття оголосив війну реформам ХVI століття, звівши нанівець ідею місцевої самостійності і виборних посад. «Коронні» чиновники - воєводи витіснили «виборних людей» ХVI століття і фактично стали безконтрольними начальниками областей та повітів. У 1719 р. Петро I зробив нову реформу, яка призвела до ще більшої бюрократизації країни і централізації адміністративної системи. Корінна реформа у сфері земського та міського управління послідувала потім в кінці ХVIII століття при Катерині II. Звернути увагу на цей бік російської життя Катерину II змусили незліченні зловживання адміністрації та широко поширився невдоволення населення. Результатом такого соціального замовлення стала поява найбільш значних до другої половини ХІХ століття законодавчих актів, що визначають і закріплюють окремі принципи місцевого самоврядування на території Російської Імперії: Установа про губернії (1775-1780 рр..) І Жалувана Грамота на права і вигоди містам Російської Імперії (Городовое Положення) (1785г.).

Проте проведення радикальних реформ в цій сфері виявилося можливим тільки після скасування кріпосного права.

У своїй книзі «Земство і земська реформа» Б.Б. Веселовський писав: «При кріпосне право, до 60-х років минулого століття, Росія керувалася цілком чиновниками і поміщиками, яких Микола I називав своїми поліцмейстера ... Недосконалості такого управління і таких порядків ставали все ясніше і ясніше, в міру того, як життя розвивалася і російське держава повинна була дорівнювати за іншим цивілізованим державам ...

Доводилося подумати, як поліпшити це управління. І вже на початку ХІХ століття уряд став складати різні проекти, як виправити справи місцевого управління ... Складалися таємно різні проекти, як би послабити гніт кріпосного права, однак боялися вступити рішуче - боялися повстання селян, боялися пошкодити і інтересам поміщиків. Але життя робила свою справу і, врешті-решт довелося відмовитися від кріпосного права. Одночасно з цим було поставлено і питання, як поліпшити управління на місцях. За кріпосного права не можна було поліпшити місцеве управління; скасування ж кріпосного права відразу висунуло і питання про таке поліпшення ». 1

19 лютого 1861 Олександром II був підписаний ряд законодавчих актів про селянську реформу. 2 Маніфест передбачав протягом дворічного терміну: 1) відкриття в кожній з 45 губерній, на які поширювалася дія законів 19 лютого 1861 губернських присутності у справах про колишніх поміщицьких селян; 2) введення інституту мирових посередників, на яких покладалися вирішення спорів між селянами і поміщиками і проведення реформи на місцях; 3) утворення селянського громадського управління.

Відповідно до «Загального положення про селян, що вийшли з кріпосної залежності» створювалася двоярусна система селянського самоврядування: нижнім ланкою було сільське управління на чолі з сільським старостою, верхнім - волосне управління на чолі з волосним старостою. В основу освіти сільської громади було покладено панський маєток.

Після проведення селянської реформи в систему земських установ стали входити виборчі з'їзди (на яких один раз на три роки обиралися земські голосні), губернські і повітові земські зібрання, губернські і повітові земські управи. Земства були представлені різними станами - дворянами, чиновниками, духовенством, купцями, промисловцями, міщанами і селянами.

Селянська реформа виявилася недостатньою поступкою - вона не внесла заспокоєння, а викликала новий вибух обурення народу. Позбавивши селян кращої частини їх земельних наділів, залишивши їх по суті підлеглими поміщикам, селянська реформа породила хвилю народних повстань. У 1859-1861 роках у Росії склалася обстановка, яку багато хто характеризували як революційну ситуацію. Звідси необхідність нових реформ, нових поступок. Скасування кріпосного права, будучи важливою передумовою створення земства, не могла автоматично призвести до утворення земських установ. Основною і вирішальною причиною, що викликала цю реформу, було революційний рух у країні. 1

Основним недоліком селянського самоврядування було збереження станового принципу у його формуванні. Органи селянського громадського управління перебували під подвійним контролем як з боку місцевих установ по селянських справах, основний склад яких формувався з поміщиків, так і з боку судово-адміністративних органів, представники яких одночасно заміняли посади по селянському управління.

Масове невдоволення селян своїм становищем, усвідомлення місцевим дворянством тяжкого стану справ у губерніях призвело до сплеску політичної та громадської активності, у відповідь репресіям адміністративного апарату, відкритій боротьбі протистояння на всіх рівнях влади, включаючи уряд та імператорський двір.

До березня 1863 року проект «Положення про губернські і повітові земські установи» був підготовлений. Після обговорення в Державній раді він був затверджений 1 січня 1864 Олександром II і отримав силу закону. 2

Всесословное земське самоврядування було створено на основі затвердженого 1 січня 1864 «Положення про губернські і повітові земські установи». 1

В основі реформування земського самоврядування лежало кілька теорій. Однією з найбільш популярних була так звана «громадська» (або «господарська») теорія, біля витоків якої стояв князь А. І. Васильчиков. 2 Стрижнем цієї теорії було твердження, що інтереси суспільства не завжди збігаються з інтересами держави (а іноді і протиставляються ), тому за місцевими установами відстоювалося право самостійно займатися всією сукупністю місцевих господарських і громадських справ. «Громадська теорія, - писав відомий російський державознавець М. М. Коркунов, - бачить сутність самоврядування у наданні місцевому суспільству самому відати свої громадські інтереси і в збереженні за урядовими органами завідування одними тільки державними справами. Громадська теорія виходить з протиставлення місцевої громади державі, громадських інтересів політичним, вимагаючи, щоб суспільство і держава, кожне відало тільки свої власні інтереси ». 3

Земська (1864 р.) та міська (1870 р.) реформи Олександра II мали на меті здійснити децентралізацію управління та розвинути початку місцевого самоврядування в Росії. Відомий дореволюційний юрист і соціолог М.М. Ковалевський вважав, що ці реформи, включаючи і судову, з'явилися поворотним пунктом у внутрішньому розвитку Росії, бо вони внесли ті обмеження, яким бюрократія змушена була підкорятися. Положенням про губернські та повітові земські установи від

1 січня 1864 в губерніях і повітах створювалися земські органи: виборні земські зборів (губернські, повітові) і обрані ними відповідні земські управи. Земське виборче право було обумовлено майновим цензом; вибори будувалися на становому початку.

Повітове земське зібрання складалося з земських гласних, що обираються: а) повітовими землевласниками, б) міськими товариствами, в) сільськими громадами. Вибори проводилися відповідно на трьох виборчих з'їздах. На волосних сходах селяни обирали виборщиків, які потім на спеціальних з'їздах обирали встановлене число гласних повітового земського зібрання.

У виборчих з'їздах не брали участь:

а) особи молодше 25 років;

б) особи, що знаходяться під кримінальним слідством або судом;

в) особи, спаплюжений по суду або громадському вироку;

г) іноземці, які не присягнули на підданство Росії.

Не могли обиратися в голосні: губернатори, віце-губернатори, члени губернських правлінь, губернські і повітові прокурори, і стряпчі, чини місцевої поліції.

Голосні обиралися на три роки, у строки, які призначаються міністром внутрішніх справ. Губернські земські збори складалося з голосних, що обираються повітовими земськими зборами зі свого складу. Гласним жодних службових переваг не присвоювалося і змісту не належало. Призначення змісту голові та членам земських управ залежало від земського зібрання.

Земським органам самоврядування доручалося загальне завідування місцевими господарськими справами. До них належали:

1) завідування имуществами, капіталами та грошовими зборами земства;

2) влаштування та утримання належать земству будівель, інших споруд і шляхів сполучення, які утримуються за рахунок земств;

3) заходи забезпечення народного продовольства;

4) завідування земськими благодійними установами;

припинення жебрацтва; піклування про побудову церков;

5) піклування про розвиток місцевої торгівлі і промисловості;

6) участь в піклуванні про народну освіту, охорону здоров'я;

7) виконання покладених на земство потреб військового і цивільного управління; участь у справах про поштовий повинності;

8) розклад тих державних грошових зборів, разверстание яких по губернії і повітах покладалося на земські установи;

9) призначення, розкладка, стягування і витрачання, на підставі Статуту про земські повинності, місцевих зборів, для задоволення земських потреб та ін

Земські установи мали право, на підставі загальних цивільних законів, набувати у власність рухоме та нерухоме майно, укладати договори, брати зобов'язання, виступати в якості позивача і відповідача в судах з майнових справах земства.

Представницькими органами земств були повітові і губернські земські збори.

Губернські земські збори складалося з голосних, що обираються таємним голосуванням повітовими земськими органами. Крім голосних до складу повітової входили за посадою голова та члени повітової управи. Головою цих зборів був місцевий предводитель дворянства. Губернський предводитель дворянства керував роботою зборів лише у тому випадку, якщо імператор не призначав для головування іншу особу. Земські представницькі органи мали у своєму складі внутрішньоструктурної підрозділи-комісії (ревізійну, протестну, юридичну, доповідну і ін), що утворюються з числа гласних, для попереднього розгляду питань, що виносяться потім на обговорення зборів.

Губернські збори проводилися 1 раз на рік, але могли скликатися і надзвичайні збори. На засіданнях головував губернський предводитель дворянства.

Для поточної роботи і повітові, і губернські збори обирали Управи у складі 3-х чоловік: голови і двох членів (число членів земських управ могло бути збільшено до 4-х у повітах, до 6-8 у губерніях). Повітові і губернські управи були виконавчими органами земств, які здійснювали розпорядчу владу і загальний нагляд за ходом земських справ. До обов'язків губернських управ входило ще й розгляд скарг на повітові управи, а також утворення канцелярій при них. 1

Управи виконували розпорядження земських зборів, управляли під керівництвом зборів майном земства і «взагалі господарством губернії чи повіту». У своїй діяльності вони керувалися рішеннями земських зібрань, їх постановами та інструкціями з окремих напрямків роботи. Законодавство містила перелік обов'язків управ і передбачало їх щорічний звіт перед зборами. 2 На першому засіданні земських зборів обирався особовий склад повітових земських управ, який включав голови і двох членів, які обиралися на три роки з числа учасників зборів. Її голова затверджувався губернатором. Губернська земська управа складалася з голови і шести членів, які обиралися строком на три роки. Її голова затверджувався на посаду міністром внутрішніх справ.

Основну роботу, пов'язану з керуванням і розвитком галузей земського господарства здійснювали наймані земські службовці - фахівці: медики, вчителі, агрономи, статистики, інженери, ветеринари і.т.п. Вони були найманими службовцями. Для додаткового контролю за особливо важливим напрямком діяльності управи могли призначати комісії, до складу яких входили як голосні, так і наймані службовці.

В основу Положення 1864 р. був покладений принцип майнового цензу, причому на перший план висувалися інтереси дворян-землевласників, з інтересами ж промисловців і селян вважалися мало. Переважний вплив на місцеві справи було надано дворянства.

Коли в Державній Раді було висунуто питання про земство, міністр внутрішніх справ і одночасно голова земської комісії

П.А. Валуєв, як би вибачаючись за половинчастість реформи, заявив, що «перший крок не повинен вважатися останнім, що установа земства - є

лише створення форми, яка, зацим, за вказівкою досвіду, буде наповнюватися відповідним змістом ». 1

Положенням про земських установах встановлювалося, що ведення земських установ підлягає розпорядження місцевими зборами губернії та повіту. При цьому за Земського Положення всі місцеві повинності і деякі державні повинні були ставитися до ведення земства. Але і без того невеликі фінансові кошти земства були ще більш урізані при складанні Тимчасових правил про разверстание земського збору між казною і земством. На підставі тимчасових правил, всі державні повинності були вилучені з компетенції земства. Із загальних губернських повинностей у веденні земських установ знаходилися:

а) пристрій та утримання доріг, мостів, перевозів і верстових стовпів;

б) наймання будинків для рекрутських присутностей, станових приставів і судових слідчих;

в) зміст підвід при поліцейських управліннях та станових квартирах; г) зміст посередників за спеціальним межеванию і канцелярій посередницьких комісій;

д) утримання місцевих по селянських справах установ;

е) зміст статистичних комітетів.

Земство мало дуже мізерними засобами. Головним джерелом нових доходів було право оподатковувати земських платників податків новими податками. При будь-якому поліпшенні, яке робилося земством, за браком інших джерел, доводилося вдаватися до підвищення податків. Але і в цій сфері компетенція земства була обмежена: право земства на обкладення торгово-промислових підприємств було значно урізано, тимчасовими правилами; для нових податків залишалися одні землі, хоча землі і без того несли високі платежі, які на селянських ділянках нерідко перевершували прибутковість.

Участь земських установ в народну освіту, у створенні умов народного охорони здоров'я було допущено тільки в господарському відношенні, тобто земство могло асигнувати відомі суми на справу народної освіти та на лікарську частину, але розпоряджатися цими сумами воно не мало права. До господарських справах, на які поширювалася компетенція земства, ставилися також справи за взаємною страхуванню та з розвитку торгівлі та промислів.

Але навіть в таких вузьких межах земства не користувалися свободою і самостійністю: багато постанов земств, укладення позик, проекти кошторисів вимагали затвердження губернатором або міністром внутрішніх справ.

Кожне постанову могло бути опротестоване губернатором. Справи по таких протестів в останній інстанції вирішувалися Сенатом. Нарешті, залишаючи місцеву поліцейську владу у веденні урядових установ і тим позбавляючи земство виконавчої влади, закон 1864 р. ще більш знесилив їх. Для стягнення належали земству зборів залишався лише один шлях - звернення «до сприяння» місцевої поліції, що не завжди забезпечувало проведення в життя земських розпоряджень.

На початку 60-х років уряд ставилося ще досить прихильно до діяльності земських зборів, не дивлячись на зіткнення і шорсткості, які встановилися між окремими земствами, з одного боку, і місцевою адміністрацією - з іншого. Але вже в початку 1866 р. з'явилися загрозливі симптоми. У січні 1866 р. міністр внутрішніх справ видав циркуляр, що обмежує право обкладення земствами сплавних лісів. Підготовляли також обмеження в обкладенні казенних земель. Все це проводилося урядом досить поспішно, причому абсолютно ігнорувалося думку земств. Циркуляром від 17 травня 1866р. роз'яснювалося, що земства не мають права «оподатковувати зборами самі вироби і продукти, виробляє або продаються на фабриках і заводах, а також і інших промислових і торгових закладах, оплачуваних акцизом на користь скарбниці». Циркуляри підготували грунт для появи закону 21 листопада 1866, остаточно паралізував, на думку А. А. Головачова, яку-небудь корисну діяльність земських зборів. 1

Вироблення закону 21 листопада відбувалася в повній таємниці і в пресі не було про це ніяких звісток; видання закону збіглося з проведенням чергових губернських засідань, і управам довелося спішно переробляти дохідні кошториси для погодження з новим законом, лишившим земства припливу значних коштів. 13 червня 1867 був виданий закон, ще більше тиснув земську діяльність, тому що земські доповіді, журнали і т.д. повинні були тепер проходити губернаторську цензуру. Крім того, закон 13 червня значно розширив влада голови і заборонив земствам різних губерній взаємодіяти один з одним. Відтепер друкування постанов і земських промов допускалося тільки з дозволу губернатора - для земських видань була також встановлена ​​попередня цензура. Незабаром було нове істотне сором для земської діяльності: Височайше затвердженим положенням Комітету міністрів від 19 вересня 1869 земства були позбавлені права безкоштовної пересилки кореспонденції.

Незважаючи на спроби уряду обмежувати самостійність земств, вони виявилися досить життєздатною системою. За півстоліття земствами було відкрито близько 30 тис. шкіл, у яких навчалося близько двох мільйонів дітей. За цей час земства підготували 45 тис. вчителів. Більшість шкіл отримало свої будівлі. Збільшилася кількість лікарів, розширилася мережа аптек, стало застосовуватися віспощеплення. Саме тоді медицина проникла в селянське середовище. Земські лікарі перемогли деякі небезпечні епідемічні захворювання, що не сповільнило позначитися на зниженні рівня смертності в країні. У роки існування земств вона неухильно знижувалася: у 1867 р. в Росії помирало 37 осіб з 1000, у 1887-му - 34, у 1907-му - 28, у 1917-му - 27. 1

Широке поширення в земствах отримала організація дрібного поземельного кредиту для сприяння сільським громадам у купівлі та оренди землі. Багато земства організовували позиково-ощадні товариства, кустарні артілі, видавали продовольчі та грошові допомоги голодуючим селянам, клопотали про зниження сплачуваних селянами викупних платежів, про заміну подушної податі всесословним прибутковим податком, про сприяння переселенню селян. Але всі ці заходи не в змозі були корінним чином полегшити становище села. Певну роль тут, звичайно, зіграла нестача земських коштів (джерела надходження яких, як зазначалося вище, були обмежені), але головне все ж полягала не в цьому. За рідкісним винятком навіть самі ліберально налаштовані земські діячі були поміщиками, яким була чужа сама думка про переділ земель.

Особливо хотілося б сказати про земській статистиці, завдяки якій вперше було проведено детальне обстеження російського села, яке охопило 4,5 млн. селянських дворів. Земські статистики застосовували новітні досягнення статистичної науки, а їх обстеження мали велике значення не тільки прикладне, а й наукове значення. Російська земська статистика вважалася кращою в світі за багатством, точності й цінності зібраних нею відомостей. 2

За допомогою земств активізувалася агрономічна та ветеринарна служби, увійшли в практику кредит і страхування від пожеж. І все це робилося без державного фінансування.

Кілька краща доля склалася у найбільш прогресивної реформи місцевого самоврядування, оголошеної з твердженням Олександром II 16 червня 1870 Городового Положення. 1

Міська реформа 1870 заміняла станові міські Думи катерининських часів виборними органами міського самоврядування, що обираються на основі цензового виборчого закону.

Міському положенні 1870 р. виборче право, як активне, так і пасивне, було надано кожному міському обивателеві, до якого б стану він не належав, якщо він був російським підданим, мав не менше 25 років від роду і володів в межах міста який-небудь нерухомою власністю або ж сплачував на користь міста збір зі свідчень: купецького, промислового на дріб'язковий торг (ліцензію на право дрібної торгівлі) і т.п. Тобто, кожен, хто володів хоч малесеньким будиночком, хто в якості торговця чи ремісника платив у казну міста, користувався правом не тільки обирати, а й самому бути обраним до голосні.

Відповідно до закону, всі особи, які мають право участі у виборах, були включені до списків у тому порядку, в якому вони слідують за сумою належних з кожного з них зборів у дохід міста; потім вони діляться на три розряди. До першого розряду зараховувалися ті городяни з показаних на початку списку, які сплачували разом одну третину загальної суми зборів з усіх виборців; до другого - наступні за ними за списком, сплачують також третину зборів; до третього - всі інші. Кожен розряд становив особливе виборче зібрання під головуванням міського голови і вибирав одну третину гласних у міську думу.

Перший розряд зазвичай налічував лише десятки (якщо не одиниці) виборців, які належали до найбільш великих домовласникам або торговцям, а третій - тисячі, тобто основну масу міського населення, і тим не менше кожен з них посилав до думи однакову кількість представників. Нерівність у користуванні виборчими правами доходило до величезних розмірів. Так, на початку 70-х років у Петербурзі різниця в представництві першого і третього розряду становила 65 разів (!). 2

Що ж стосується внутрішньої організації міського управління, то вона була досить раціональною. Розпорядчі функції були надані міській думі, виконавчим органом, що діє в рамках, відведених їй думою, стала управа. Розподіл занять і порядок дій управи та підпорядкованих їй органів встановлювалися інструкцією, що видається думою. Члени управи обиралися думою і не потребували затвердження адміністрацією.

Постановою думи члени управи могли бути усунені від посади і віддані суду. Міський голова, також обирався думою, але затверджувався на посаді губернатором або міністром внутрішніх справ (в залежності від рангу міста).

Кращою стороною реформи 1870 р. було надання міському громадському управлінню порівняно широкої самостійності у веденні міського господарства та вирішенні місцевих справ. Утвердженню губернської адміністрації або в деяких випадках міністерства внутрішніх справ підлягали лише найбільш важливі постанови думи (як правило, фінансові). Величезне ж більшість справ, в тому числі і річні кошториси, вирішувалися думою остаточно і не потребували ні в чиєму затвердження. На губернатора покладався нагляд лише за законністю дій органів міського самоврядування. Судовий захист міського самоврядування повинні були забезпечувати губернські по міських справах присутствія. До складу губернського у міських справах присутності входили: губернатор, віце-губернатор, голова казенної палати, прокурор окружного суду, голова губернської земської управи, міський голова губернського міста і голова мирового з'їзду. А. А. Головачов зауважував з цього приводу: «У нас вважається необхідним всі питання, що виникають в адміністративній практиці, вирішувати також адміністративним порядком ... У нас забувають, що питання, що виникають в адміністративній практиці, тобто питання про так званих сперечаннях, про межі влади та законності адміністративних розпоряджень суть також питання про право і, як такі, підлягають вирішенню судових місць. ... Немає ніякої необхідності засновувати особливу присутність, тому що всі питання, у разі поміченою незаконність дій міського управління або скарг і суперечок, могли б розглядатися судом у загальному порядку, встановленому законами ». 1

Але при всіх своїх недоліках Положення 1870 р. все ж було великим кроком вперед як в порівнянні з попереднім періодом, так і з тією ситуацією, в якій опинилося міське самоврядування у кінці ХІХ - початку ХХ століть. Будучи побудовано на ідеї довіри до суспільної самостійності, воно викликало російські міста зі сплячки і додало їм ту силу і значення, про які лише мріяли перетворювачі ХVIII століття. Воно дозволило говорити про реальні передумови формування в Росії муніципального права, і, незважаючи на посилення адміністративних почав 90-х років ХIХ століття, сприяло сплеску муніципального законотворчості 1906-1917 років.

Роки царювання Олександра III висунули на політичну арену ідеї централізації і зміцнення принципу бюрократичного самодержавства. «Російське самодержавство, - писав М. Н. Катков, не може і не повинно терпіти ніякої непідлеглою йому чи не від нього вихідної влади в країні, ніякої держави в державі. ... Найголовніше - влаштувати на твердих засадах і поставити в правильне ставлення до центрального уряду земство і місцеве управління ». 2

Між земськими та міськими установами, з одного боку, і бюрократією - з іншого, незабаром виникли зіткнення, що обумовлюються відмінностями того духу, яким пройняті ті й інші. У значній мірі їжу для сутичок давала невизначеність земського і міського положень: межі відомства громадського управління були ними визначені недостатньо ясно. Бюрократія вдавалася до систематичного і не завжди согласному з духом земського і городового положень, все більш і більш обмежувального тлумачення повноважень органів самоврядування, самостійність яких була, таким чином, істотно зменшена.

12 червня 1890 було опубліковано нове Положення про земських установах, затверджене Олександром III, що відновить становість виборчих груп і, завдяки зміні цензу, ще більше посилило представництво від дворян. За новим Положенням в першу виборчу групу входили дворяни потомствені та особисті, в другу - інші виборці і юридичні особи, в третю - селяни.

Губернські голосні, як і колись, обиралися на повітових земських зборах, в губернське зібрання обов'язково включалися всі повітові ватажки дворянства і голови повітових земських управ (з 1890 р.). Реформа 1890 дала дворянам абсолютне переважання. Склад губернських гласних в 1897 р. наприклад, по станам складався так: дворяни та чиновники - 89,5%, різночинці - 8,7%, селяни - 1,8%. 1

Нове Земське Положення фактично заперечувало будь-який зв'язок з ідеєю місцевого самоврядування. За положенням 1890 були позбавлені виборчих прав: духовенство, церковний притч, селянські товариства, селяни, які володіють у повіті приватної землею, особи, які мають купецькі свідоцтва, власники торгових і промислових закладів, а також євреї. Сільські виборчі з'їзди були скасовані, голосні призначалися губернатором з числа кандидатів, обраних волосними сходами. Був по суті знищений принцип виборності управ, вводився порядок затвердження не тільки для голови управи, але і для всіх членів управи, причому земські зборів позбавлялися права оскаржити незатвердження.

Доля земських установ у 1892 р. спіткала і міське самоврядування. Міському Положення 1892 значно зменшив виборче право для городян, що призвело до зменшення числа виборців у 6-8 разів (до 0,5% - 2% всього міського населення). Разом з тим скорочено було і число гласних (приблизно у 2 рази). Відбулися також зміни і у внутрішньому устрої органів міського управління: управа була поставлена ​​в більш незалежне від думи положення, права міського голови, як голови думи, значно розширені за рахунок прав гласних, дума була позбавлена ​​права віддачі під суд членів управи. Разом з тим нове Міському Положення приравнивало виборних посадових осіб міського управління до урядовців і ставило в дисциплінарну залежність від адміністрації. Міські голови та члени управи вважалися перебувають на державній службі, губернатор отримав право робити їм розпорядження та вказівки, а губернське у міських справах могло усувати їх від посади, дума ж цього права була позбавлена. «Чи є щось ненормальне такого стану речей», - гірко вигукував з цього приводу К. А. Пажитнов. «Можна сказати, що після реформи 1892 р. у нас взагалі не залишилося самоврядування в загальноприйнятому сенсі слова ...». 1 Реформа 1890-1892 рр.. відкинула пристрій місцевої влади в Росії далеко назад. Якщо Міському Положення 1870 р. під чому нагадувало той порядок, який існував у містах Західної Європи, то закони 1890-1892 рр.. внесено таке обмеження виборчого права і таке втручання в місцеві справи з боку адміністрації, яких не знало в той час жодна цивілізована держава.

Реально чинне земство не протрималось і 25 років ... Офіціозні

«Московские Ведомости» тих років писали: «Земство потрібно тільки нашим конституціоналіста, плекають мрію виростити з цього чахлого рослинки велике і зелене дерево, а місцеве благоустрій тільки виграє від вилучення його з чіпких рук земських ділків».

Земське рух став базою для формування ліберальних і демократичних політичних партій Росії. У 1865 р. петербурзьке земське зібрання наполягало на створенні земського установи; в 1867 р. воно зажадало участі земства в законодавчій роботі. У 1879 р. в Москві проходив великий земський з'їзд, що утворив «Суспільство земського союзу та самоврядування» (Земський союз).

У 1881 р. Земський союз сформулював свої політичні принципи: заперечення урядового і революційного терору (це відбувалося невдовзі після вбивства Олександра II; децентралізація державного управління; центральне народне представництво (Державна дума); скасування самодержавства. Обмеження діяльності земських органів урядом не давало значних результатів - рух посилювався і розширювалося.

В існуючих умовах земства не змогли повністю розкрити свій потенціал. В урядових колах існувала думка, що земські установи були придатком адміністративного апарату, ледь терпимим, а іноді і просто небажаним. Реформа не створила нижчої ланки, яке могло б замкнути систему земських установ, - волосного земства. Спроби багатьох земських зборів на самому початку своєї діяльності поставити це питання з усією рішучістю припинялися урядом. Поставлені в пряму залежність від дворянського стану, земства чим довше, тим більше втрачали свої достоїнства (йшов процес оскуднения дворян) і поступово заповзали в смугу криз. Число дворян скоротилося настільки, що уряд просто боявся давати дозвіл не перевибори земських зборів. Автори збірника, присвяченого 50-річчю земств, писали: «залишати земське представництво в існуючому вигляді, у вигляді гегемонії невеликої групи дворян - обезземелити, майже не несучої податків в земську касу і збіднілих на місцях, є абсолютно неможливим». 1

Позбавлені ініціативи, задушені свавіллям адміністрації, земства працювали як би за інерцією. Багато хто з гласних настільки втратили інтерес до своєї громадської обов'язки, до того ж досить обтяжливою, що перестали відвідувати засідання земських зборів. 1 Виконання земських справ в управах, за відсутності належного контролю з боку гласних, приймало все більш формальні форми, не пов'язані з вирішенням реальних проблем населення. Земства швидко перетворювалися в ще одну «начальницьку» надбудову, існуючу за рахунок додаткових поборів з населення.

До кінця ХIХ століття тривоги «неясних» 60-80-х років були забуті.

Формальне земство демонструвало «вірнопідданство». Селянський світ, ведений земськими дільничними начальниками, замінили у 1889 році різнобій сільського самоврядування, звільнений був від «тягот» не прижилася, демократії. Державний механізм працював як годинник. Принаймні, так здавалося царського двору і хотілося уряду. Тим більше, що джерело «смут і потрясінь» - місцеве співтовариство - було, завдяки зусиллям адміністрації Олександра III, зведено нанівець. За таких умов думати про реформу земського і міського самоврядування з розширення його прав і демократизації не доводилося.

3 Відродження місцевого самоврядування у 1990-1995 рр..

Увага до проблем самоврядування в нашій країні зросла у другій половині 80-х р., коли була визнана необхідність переходу від адміністративних до переважно економічних методів управління. Поступово став затверджуватися погляд, що місцеве самоврядування - це самостійний рівень здійснення народом конституційно належної йому влади, що демократичний устрій суспільства можливе лише при відділенні місцевого самоврядування від державної влади. Не заперечуючи того, що в радянський період ідеї місцевого самоврядування не були повністю чужі доктрині та практиці тих років, потрібно визнати, що поняття «місцеве самоврядування» в той час було відсутнє і в законодавстві країни, і в практичній діяльності місцевих органів влади. Офіційне і публічне визнання місцевого самоврядування як інституту народовладдя, незалежного від державної влади і відбиває процес демократизації в громадянському суспільстві відбулося лише в 90-і роки.

В кінці 80-х і на початку 90-х років (у зв'язку з «перебудовою») були зроблені перші кроки на шляху утвердження принципово інших засад організації управління на місцевому рівні, ніж ті, що були за радянської організації влади. Проте спроба ввести місцеве самоврядування шляхом прийняття союзного (1990 р.), а потім російського (1991 р.) 1 законів про місцеве самоврядування, не реформуючи, по суті, стару систему, не дала очікуваних результатів. Місцеве самоврядування було задекларовано, але не було забезпечено ні в матеріальному, ні в організаційному, ні в належним чином, у правовому відношенні.

До переваг цього закону можна віднести велику практичну придатність і можливість використання безпосередньо, без додаткових нормативних актів, що дозволило більш чітко структурувати систему органів місцевого самоврядування. Це вже була інша, протилежна союзної, модель організації місцевого самоврядування, але і вона могла бути цілком працездатною. 2

У цей час державний механізм перебудовувався стихійно, без будь-якого продуманого плану, швидко і безсистемно. Так, місцевим радам був «присвоєно» статус місцевого самоврядування і дана певна автономія. На практиці вони продовжували виконувати компетенцію колишньої влади плюс вирішували стихійно виникали завдання на злобу дня, по суті, багато в чому самостійно визначаючи свої повноваження.

Система місцевого самоврядування стала трактуватися інакше. Відповідно до Законом 1 місцеве самоврядування здійснюється населенням через представницькі органи влади - місцеві Ради народних депутатів, відповідні органи управління - місцеву адміністрацію, місцеві референдуми, збори (сходи) громадян, інші територіальні форми безпосередньої демократії, а також органи територіального громадського самоврядування населення.

У законі отримали відображення деякі положення, закріплені в Європейській Хартії місцевого самоврядування. 2 До них насамперед належать: затвердження основних прав місцевого самоврядування за виборними представницькими органами місцевого самоврядування; наявність муніципальної власності; відмова від ієрархічної структури управління на місцях, від співпідпорядкованості органів місцевого самоврядування різних рівнів; побудова між ними відносин на договірних засадах; задоволення фінансових потреб місць переважно за рахунок власних доходних джерел; спеціалізація органів місцевого самоврядування головним чином на задоволенні комунально-побутових і соціально-культурних потреб населення без покладання на них відповідальності за стан виробничої сфери; широке поєднання представницьких інститутів місцевого самоврядування з формами прямої демократії; використання конкурсної системи заміщення посад у виконавчому апараті; забезпечення і реалізація волі самих створювати різні асоціації для організації взаємодопомоги у справах самоврядування та захисту професійних інтересів, активна судовий захист прав самоврядування.

Місцеве самоврядування, відповідно до закону, здійснюється в межах районів, міст, районів у містах, селищ, сільрад, сільських населених пунктів. За радянських часів, до місцевих органів влади ставився рівень країв, областей. Зміна основ місцевого самоврядування направлено на велику наближення цього рівня безпосередньо до населення.

З прийняттям закону відбулося різке звуження сфери дії колегіальних начал. В області виконавчо - розпорядчої діяльності замість виконкомів їх функції стали виконувати глави місцевих адміністрацій, що прийняли на себе керівництво останніми виходячи з принципу єдиноначальності. У цьому випадку керівник адміністрації несе персональну відповідальність за все, що відбувається в адміністрації. Однак у системі місцевого самоврядування зберігалася підпорядкованість (по вертикалі) як представницьких органів, так і місцевої адміністрації.

Компетенція представницьких і виконавчих органів все більше поділялася; поповнюючи набір заходів, які відігравали роль «стримувань і противаг» між Радами та адміністраціями. Поради стверджували структури місцевих адміністрацій і скасовували акти адміністрацій у разі суперечності даних актів закону і рішенням самих місцевих Рад. Голова адміністрації міг оскаржити рішення Ради в судовому порядку. 1

Закон закріпив можливість особливостей функціонування органів місцевого самоврядування в різних регіонах.

Органами місцевого самоврядування є представницькі та виконавчі органи, створювані в районах, містах, районах у містах, селищах, сільрадах, тобто в низових адміністративно-територіальних одиницях, а крайові, обласні Ради народних депутатів, крайові, обласні адміністрації слідом за відповідними органами республік у складі Російської Федерації перестали характеризуватися як місцеві і були протиставлені органам місцевого самоврядування як органи державної влади. 2

Економічну основу місцевого самоврядування становила муніципальна власність, яка була надбанням населення. Місцеві Ради самі стверджували бюджети відповідних територій в інтересах населення. Розробка проекту і виконання місцевого бюджету здійснювалися відповідної місцевої адміністрацією, в межах видатків передбачених на утримання представницьких органів, - самостійно Радою. У випадках, коли доходи місцевих бюджетів, зменшуються або їх витрати збільшуються в результаті прийняття рішення органами державної влади та управління РРФСР, республік у складі РРФСР, країв, областей, районів, міст, районів у містах, відсутні кошти за рахунок республіканського бюджету, бюджету республік у складі РРФСР, відповідних місцевих бюджетів. Крім того, було встановлено, що доходи місцевих бюджетів, отримані додатково в ході виконання бюджетів, отримані додатково в ході виконання бюджету, а також суми перевищення доходів над витратами, які утворюються в результаті перевиконання плану доходів або економії витрат, залишаються в розпорядженні місцевих Рад, вилученню не підлягають і використовуються за їх розсудом.

Закон РРФСР «Про місцеве самоврядування в РРФСР» містив багато інших прогресивних ідей, які зміцнювали і розвивали демократичні риси нового політичного інституту. Разом з тим практика застосування Закону виявила нові правові проблеми, пов'язані перш за все з визначенням компетенційних частині статусу місцевого самоврядування та його органів. Вона показала, що багато повноважень, передбачені для місцевих Рад і місцевої адміністрації в Законі, «зависали в повітрі", не будучи підкріплені поточним законодавством. Закон про місцеве самоврядування став застосовувати лише в частині організаційної - у тій частині, де регламентувалися форми і способи дії органів місцевого самоврядування.

Восени 1993 року відбувається сильне протистояння між виконавчою і законодавчою гілками влади, країна стояла на межі між світом і війною. Сталося повне зміщення представницької влади, а її функції на місцях були передані владі виконавчій - відповідним місцевим адміністраціям.

Указ Президента Російської Федерації від 9 жовтня 1993 року № 1617 «Про реформу представницьких органів влади та органів місцевого самоврядування в Російській Федерації" 1 наголошував на необхідності реформувати органи представницької влади країв, областей, автономної області, автономних округів, міст федерального значення та органи місцевого самоврядування. До обрання і початку роботи нових органів представницької влади місцевого самоврядування місцеві бюджети затверджуються за згодою місцевої адміністрації, діяльність районних у містах, міських у районах, селищних, сільських Рад народних депутатів припиняється, їх функції виконує відповідна місцева адміністрація; органи місцевого самоврядування здійснюють свої повноваження у Відповідно до чинного законодавства Російської Федерації.

26 жовтня 1993 Указом Президента Російської Федерації було затверджено Положення «Про основи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації на період поетапної конституційної реформи». 2 Були визначені терміни проведення в нові представницькі органи місцевого самоврядування - з грудня 1993 р. по червень 1994 р.

Для проведення виборів до органів місцевого самоврядування Президент РФ своїм указом від 29 жовтня 1993 р. затвердив положення про вибори до органів місцевого самоврядування. 3

Наступний Указ Президента РФ «Про гарантії місцевого самоврядування в Російській Федерації» 1 встановлював, що органи місцевого самоврядування самостійно затверджують перелік об'єктів (майна), що становлять муніципальну власність, згідно з додатком 3 до постанови Верховної Ради РФ від 27 грудня 1991 р. «Про розмежування державної власності Російській Федерації на федеральну власність, державну власність республік у складі РФ, країв, областей, автономної області, автономних округів, міст Москви і Санкт-Петербурга і муніципальну власність ».

Прийняття нової російської конституції в грудні 1993 року поклало початок розв'язання кризи влади, забезпечивши найменш болючий вихід з глухого кута. Конституція Російської Федерації суттєво вплинула на становлення і розвиток місцевого самоврядування в Росії.

Тим самим на конституційному рівні було вперше закріплено існування незалежної від держави системи влади народу для вирішення питань місцевого значення. Саме такий підхід до змісту владних повноважень органів місцевого самоврядування відображає ст. 130 (п.1) Конституції РФ: «Місцеве самоврядування в Російській Федерації забезпечує самостійного вирішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю». Ця ж стаття Конституції (п.2) закріплює основні організаційно-правові способи здійснення місцевого самоврядування: референдуми, вибори, інші форми прямого волевиявлення, виборні та інші органи місцевого самоврядування. 2

У статті 12 Конституції Російської Федерації, що відноситься до основ конституційного ладу Росії, закріплено важливе положення про те, що в Російській Федерації визнається і гарантується місцеве самоврядування, яке в межах своїх повноважень може самостійно вирішувати всі питання життєзабезпечення населення. Там же прописано, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. Це означає не тільки наявність виключної компетенції місцевого самоврядування, в яку не можуть вторгатися федеральні і регіональні органи державної влади, але також відповідно до частини 3 статті 126 Цивільного кодексу Російської Федерації 1 розділену відповідальність суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень за своїми зобов'язаннями. Розширення принципів статті 12 дано в главі 8 Конституції Російської Федерації, яка в свою чергу змістовно розгорнута в ряді федеральних законів, у тому числі встановлюють принципи та організацію місцевого самоврядування в Російській Федерації.

У цій статті визначено сутність місцевого самоврядування, яка зводиться до того, що населення або обрані ним органи самостійно вирішують всі питання місцевого значення. Це означає, що ніякі інші органи та посадові особи не мають права втручатися у встановлені законом рамки та сфери діяльності місцевих співтовариств. Дана конституційна гарантія підкріплена іншими конституційними правами місцевого самоврядування у сферах формування місцевого бюджету, встановлення місцевих податків і зборів, володіння, користування і розпорядження муніципальною власністю і в інших. 2

Нова Конституція Росії визначила місцеве самоврядування як одну із самостійних форм здійснення влади народом, визнаючи і захищаючи економічну основу самоврядування - муніципальну власність рівним чином з державної, приватної та іншими формами власності.

Конституційне право громадян Росії на здійснення місцевого

самоврядування забезпечується самостійністю населення у вирішенні питань місцевого значення, самостійністю органів, створюваних населенням для цієї мети і конституційною забороною на обмеження прав місцевого самоврядування, забезпечувати судовий захист. Загальні вихідні принципи організації місцевого самоврядування, встановлені в Конституції Росії, відповідають міжнародним стандартам, закріпленим в Європейській Хартії місцевого самоврядування (прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 р.). Європейська Хартія визначає місцеве самоврядування як право і справжню здатність місцевих громад «контролювати і управляти в рамках закону під свою відповідальність і на благо населення значною частиною громадських справ». Конституцією України право населення, місцевих спільнот на самоврядування не тільки визнається, але і декларується його гарантія усіма державними органами: як федеральними органами влади, так і органами влади суб'єктів Федерації. 1

Реалізація повноважень місцевого самоврядування повинна забезпечуватися достатніми фінансовими ресурсами, наявністю муніципальної, в тому числі земельної, власності. Юридичні гарантії включають встановлення федеральними законами, законами суб'єктів Федерації статусу місцевого самоврядування, забезпечення обов'язковості рішень органів місцевого самоврядування.

Організаційні і кадрові гарантії включають підготовку на державному рівні муніципальних службовців різних рангів, інформаційне забезпечення місцевого самоврядування.

Одне з ключових понять, які розкривають сутність місцевого самоврядування, - самостійність. Органи місцевого самоврядування, відповідно до Конституції, наділяються власною компетенцією, свободою у здійсненні цієї компетенції і несуть за це відповідальність. Самостійність місцевого самоврядування підкреслюється тим, що Конституція не включає органи місцевого самоврядування до системи органів державної влади. Однак це жодною мірою не означає, що місцеве самоврядування знаходиться поза системою державно-владних відносин і абсолютно незалежно від держави, як це часом стверджується супротивниками місцевого самоврядування. З точки зору збереження єдності влади і державності таке трактування безумовно поверхнева і неправомірна. Мова в Конституції йде про самостійність в межах повноважень. Повноваження ж надаються законом, що приймається органом державної влади. Таким чином, для збереження єдності влади немає ніякої необхідності позбавляти місцеве самоврядування самостійності. Крім цього в державі існують такі інститути, як державний контроль за реалізацією переданих державних повноважень, передбачений частиною 2 статті 132 Конституції Російської Федерації, прокурорський нагляд за законністю в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, і, нарешті, судова влада. І що особливо важливо, межі самостійності місцевого самоврядування визначаються наявністю і обсягом його фінансово-економічної бази, яка визначається і регульованою правовими актами органів державної влади.

Більш того, з метою зміцнення і збереження територіальної цілісності Росії як федерації виникає об'єктивна необхідність виведення органів самоврядування з-під диктату органів державної влади. Міста, сільські населені пункти, нинішні райони не є економічно замкнутими і самодостатніми утвореннями і прагнуть до «розширення» зв'язків, що зміцнюють «державність». Тому федеральна влада, надаючи і гарантуючи відповідно до Конституції певну самостійність місцевого самоврядування, створює опору федеративній державі у вирішенні питань, що становлять загальнонаціональні та регіональні інтереси, і сприяє консолідації всіх структур влади. 1

Конституційні норми вирішують питання про принцип взаємовідносин між органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами та громадянами. Останнім повинна бути забезпечена можливість ознайомлення з документами і матеріалами, що безпосередньо зачіпають права і свободи кожної особи, якщо інше не передбачено законом (ч.2.ст.24).

Діюча Конституція надала громадянам право звертатися особисто, а також направляти індивідуальні та колективні звернення до органів місцевого самоврядування (ст.33) 1.

Конституційні норми, закреплявшие основи місцевого самоврядування, хоча і були нормами прямої дії, вимагали законодавчої конкретизації. Рух по шляху, запропонованому Конституцією, виявилося надзвичайно повільним і суперечливим. Потрібен був федеральний закон про місцеве самоврядування, який послужив би гарантією проти спроб з боку державних органів суб'єктів Російської Федерації загальмувати становлення найважливішого демократичного інституту.

4 Розвиток місцевого самоврядування в 1995-2003рр.

Прийнятий 28 серпня 1995 Федеральний закон «Про загальні принципи місцевого самоврядування в Російській Федерації», будучи юридичним актом кодификационного рівня, хоч і не позбавлений недоліків, представляє собою прогресивний документ, який закріпив нову модель місцевого самоврядування, що враховує демократичні тенденції формування правової держави, яка відповідає міжнародним стандартам, у тому числі Європейської хартії місцевого самоврядування.

Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 28 серпня 1995 р., розвиваючи конституційні положення, закріпив: «Населення міського, сільського поселення незалежно від її чисельності не може бути позбавлена ​​права на здійснення місцевого самоврядування» 1 (ст. 12).

Це право населення може реалізувати шляхом утворення самостійного муніципального утворення, на території якого буде здійснюватися місцеве самоврядування. При цьому відповідно до статті 61 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 28 серпня 1995 р. відсутність муніципальної власності на даній території не може служити підставою для відмови в освіті нового муніципального освіти. Конкретний порядок освіти муніципальних утворень, їх об'єднання, перетворення або знищення повинен встановлюватися законом суб'єкта Російської Федерації.

Визнане Конституцією Російської федерації, а також Федеральним законом «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» право населення на здійснення місцевого самоврядування передбачає також і інші форми його реалізації.

До форм участі населення у здійсненні місцевого самоврядування належить, перш за все територіальне громадське самоврядування, під яким закон розуміє самоорганізацію громадян за місцем їх проживання на частині території муніципального освіти (це може бути і територія поселення, яка не є муніципальним освітою, і території мікрорайонів, кварталів, вулиць, дворів) для самостійного та під свою відповідальність здійснення власних ініціатив у питаннях місцевого значення.

Право населення на місцеве самоврядування забезпечується правом кожного громадянина Російської Федерації на здійснення місцевого самоврядування. Це право закріплює стаття 3 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській федерації» від 28 серпня 1995 р 1. Згідно з цією статтею Закону громадяни мають рівні права на здійснення місцевого самоврядування як безпосередньо, так і через своїх представників незалежно від статі, раси, національності, мови, походження, майнового і посадового становища, ставлення до релігії, переконань, належності до громадських об'єднань.

Громадянам гарантується право обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, право рівного доступу до муніципальної службі, право звертатися до органів місцевого самоврядування та до посадових осіб місцевого самоврядування.

Визнаючи право населення на здійснення місцевого самоврядування, держава визнає самостійність місцевого самоврядування в межах його повноважень і бере на себе обов'язок створювати необхідні умови для здійснення даного права.

Держава визнає і захищає рівним чином поряд з іншими формами власності муніципальну власність - економічну основу реалізації права населення на місцеве самоврядування.

Держава визнає право населення на самостійне визначення структури органів місцевого самоврядування.

Зміни кордонів територій, у яких здійснюється місцеве самоврядування, допускається з урахуванням думки населення відповідних територій.

Відповідно до статті 9 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" від 28 серпня 1995 р 2. федеральні органи державної влади, органи державної влади суб'єктів Російської Федерації створюють необхідні правові, організаційні, матеріально-фінансові умови для становлення та розвитку місцевого самоврядування та сприяють населенню у здійсненні права на місцеве самоврядування. Даний Федеральний закон відносить до повноважень органів державної влади Російської Федерації, органів державної влади суб'єктів Російської Федерації прийняття державних програм розвитку місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування - форма народовладдя

Згідно зі статтею 3 Конституції Російської Федерації народ здійснює свою владу:

а) безпосередньо (тобто шляхом референдуму, виборів);

б) через органи державної влади;

в) через органи місцевого самоврядування.

Таким чином, місцеве самоврядування - це одна з форм реалізації народом належної йому влади.

Визначення місцевого самоврядування, що характеризує його як форму народовладдя, що містяться в даному законі в статті 2 говорить: «Місцеве самоврядування в Російській Федерації - визнана і гарантована Конституцією Російської Федерації самостійна й під свою відповідальність діяльність населення за рішенню безпосередньо або через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення , виходячи з інтересів населення, його історичних та інших місцевих традицій ».

Це визначення дозволяє виділити основні риси, що характеризують місцеве самоврядування, його місце в системі народовладдя.

1. Насамперед треба відзначити, що місцеве самоврядування має особливий суб'єкт, яким є населення, громадяни. Враховуючи, що відповідно до статей 1 і 12 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» місцеве самоврядування здійснюється на території муніципальних утворень (міст, селищ, станиць та ін), особливим суб'єктом місцевого самоврядування є населення муніципального освіти. Визначення муніципального освіти дається в статті 1 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», згідно з якою «муніципальне освіту - міське, сільське поселення, кілька поселень, об'єднаних загальною територією, частина поселення, інша населена територія, передбачена справжнім Федеральним законом , в межах яких здійснюється місцеве самоврядування, є муніципальна власність, місцевий бюджет і виборні органи місцевого самоврядування ».

Населення муніципального освіти здійснює місцеве самоврядування безпосередньо (референдум, вибори, сходи та ін) і через органи місцевого самоврядування.

2. Місцеве самоврядування займає особливе місце в демократичному механізмі управління суспільством і державою.

Як вже зазначалося, місцеве самоврядування, його органи не є складовою частиною державного механізму управління. Разом з тим місцеве самоврядування і державна влада в Російській федерації тісно взаємопов'язані - у них єдине джерело: влада народу. Значна частина діяльності місцевого самоврядування є вирішення питань, на яке держава впливає багатьма способами (правовими, фінансовими та ін.) Крім того, органи місцевого самоврядування відповідно до статті 132 Конституції Російської Федерації можуть наділяється окремими державними повноваженнями, брати участь у здійсненні державних функцій. Державні органи мають право у цьому випадку здійснювати контроль за їх реалізацією. Однак Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській федерації» забороняє здійснення місцевого самоврядування органами державної влади та державними посадовими особами (ст. 14), а також утворення органів місцевого самоврядування, призначення посадових осіб місцевого самоврядування органами державної влади та державними посадовими особами (ст. 17).

3. Місцеве самоврядування має особливий об'єкт управління: питання місцевого значення. Перелік цих питань дано у статті 6 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 28 серпня 1995 р 1. До них відносяться питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення муніципального освіти. Перелік питань місцевого значення, який міститься у статті 6 федерального закону, не є вичерпним. Муніципальні освіти має право приймати до свого розгляду інші питання, віднесені до питань місцевого значення законами суб'єктів Російської федерації, а також питання, не виключені з їх ведення і не віднесені до відання інших муніципальних утворень і органів державної влади.

Рішення, прийняті шляхом прямого волевиявлення громадян, рішення органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування, прийняті в межах їх повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на території муніципального освіти підприємствами, установами та організаціями незалежно від їх організаційно-правових форм, а також органами місцевого самоврядування та громадянами.

4. Одне з ключових понять, які характеризують сутність місцевого самоврядування як форму організації і здійснення влади - самостійність.

Самостійність місцевого самоврядування гарантується державою (ст. 12 Конституції Російської Федерації). Держава визнає місцеве самоврядування в якості самостійної форми здійснення народом належної йому влади. Це знаходить своє відображення, зокрема, в організаційній відокремленості місцевого самоврядування, його органів у системі управління суспільством, державою.

Важливим проявом самостійності місцевого самоврядування і разом з тим його гарантією є визнане державою право на фінансово-економічні ресурси, необхідні для здійснення функцій місцевого самоврядування. Самостійне рішення населенням питань місцевого значення припускає наявність системи ефективно функціонуючих демократичних інститутів, що дозволяють виражати інтереси і волю місцевого населення, а також свободи ініціатив і вибору рішень органами місцевого самоврядування на підставі своїх повноважень, але в рамках діючих законів.

5. Найважливішою ознакою місцевого самоврядування, що відображає його специфіку як форми здійснення влади, є власна відповідальність муніципальних утворень.

Муніципальна діяльність повинна здійснюватися, виходячи з інтересів населення. Забезпечується це різними формами контролю з боку населення за органами і посадовими особами місцевого самоврядування та їх відповідальністю перед населенням. Форми контролю, а також порядок і умови відповідальності органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням визначаються статутами муніципальних утворень. Відповідальність перед населенням настає в результаті втрати довіри населення.

Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 28 серпня 1995 р 1. передбачає відповідальність органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування перед державою.

На підставі цього Закону сформувалася правова основа місцевого самоврядування, приймалися відповідні нормативні акти; були проведені вибори до органів місцевого самоврядування, утворені муніципальні освіти, приймалися статути муніципальних утворень, формувалися фінансові та економічні основи місцевого самоврядування в Російській Федерації.

Однак текст Закону був далеко не досконалий. Концепція місцевого самоврядування була не до кінця розроблена. Далеко не всі норми, що містяться в законі, реалізовувалися на практиці. До закону вносилися зміни та доповнення. Юристи та фахівці в галузі місцевого самоврядування, теоретики і практики неодноразово обговорювали питання про необхідність подальшого вдосконалення Закону, внесення до нього нових змін і доповнень 1. Вони відзначали, що «у процесі становлення місцевого самоврядування в Російській Федерації виявився ряд загальних проблем, серед яких необхідно виділити наступні:

1. Розбіжність між правовим підходом до місцевого самоврядування і реальністю.

2. Неузгодженість і несістематізірованность законодавства Російської Федерації про місцеве самоврядування.

3. Неповне та непослідовне законодавче регулювання питань організації та діяльності місцевого самоврядування.

4. Недотримання законодавства Російської Федерації про місцеве самоврядування, в тому числі:

- Прийняття законодавчих актів суб'єктів Російської Федерації, що суперечать Конституції РФ і федеральному законодавству;

- Прийняття нормативних правових актів органів місцевого самоврядування, що суперечать Конституції РФ, федерального законодавства і законодавства суб'єкта Російської Федерації;

- Невиконання норм муніципального права посадовими особами органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

5. Бездіяльність органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування, відсутність нормативного регулювання на відповідному рівні питань, пов'язаних із здійсненням місцевого самоврядування.

6. Відсутність чіткого правового розмежування повноважень між органами державної влади (федеральними і суб'єктів Російської Федерації) і органам місцевого самоврядування.

7. Недостатнє забезпечення фінансово-економічної самостійності муніципальних утворень.

8. Недосконалість механізмів судового захисту місцевого самоврядування, недостатня врегульованість питання забезпечення виконання судових рішень, а також недосконалість системи підготовки судових кадрів та підвищення кваліфікації суддів у сфері муніципального права.

9. Відсутність права органів місцевого самоврядування на захист за допомогою конституційного.

10. Брак кваліфікованих муніципальних кадрів. Загальноросійська система кадрового забезпечення муніципальних утворень, навчання виборних осіб місцевого самоврядування та муніципальних службовців до теперішнього часу не склалася.

11. Домінування у місцевому самоврядуванні виконавчих структур.

12. Незабезпеченість повної і повсюдної реалізації встановленої Конституцією і законами України системи гарантій місцевого самоврядування, таких, як заборона на обмеження прав місцевого самоврядування, обов'язковість рішень, прийнятих громадянами шляхом прямого волевиявлення, органами та посадовими особами місцевого самоврядування, а також судовий захист місцевого самоврядування ». 1

Ці та ряд інших обставин створили передумови для прийняття нового Закону зі старою назвою, від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (далі Закон про місцеве самоврядування 2003 р.) 2.

Новий закон радикально змінює характер законодавства про місцеве самоврядування. Зокрема, він обмежує можливість контролю суб'єктів РФ над органами місцевого самоврядування певним переліком питань. Прямо встановлюється, що у випадках, де передбачено спільне ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ, зокрема при виникненні розбіжностей, пріоритетне значення має федеральний закон. Більш того, в Законі регулюються і ті питання організації місцевого самоврядування, які раніше були віднесені до ведення суб'єктів РФ 3.

У ході адміністративно-правової реформи почався новий етап розвитку місцевого самоврядування, який був спрямований на забезпечення політичної та економічної самостійності муніципальних органів влади та підвищення відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування за підготовлювані і прийняті рішення.

При розробці, прийнятті та введенні в дію даного Федерального закону в якості основних цілей реформи позначалися:

- Наближення влади до населення за рахунок повсюдного створення на території Російської Федерації (якщо не вважати міські округи) муніципальних утворень низового рівня - сільських та міських поселень, що випливало з самої логіки конституційних норм;

- Чітке розмежування предметів ведення і повноважень між рівнями публічної влади (органами державної влади суб'єктів Федерації, органами місцевого самоврядування муніципальних утворень різних видів - муніципальних районів, сільських і міських поселень);

- Розмежування видаткових зобов'язань між рівнями публічної влади, закріплення дохідних джерел відповідно до обсягу видаткових повноважень і ліквідація фінансується мандатів.

Закон про місцеве самоврядування 2003 р. в відміну від аналогічного закону про місцеве самоврядування 1995 закріпив важливу норму: місцеве самоврядування здійснюється не тільки на рівні районів, але і в міських, сільських поселеннях та на інших територіях.

У результаті проведеної реформи замість 11 436 муніципальних утворень, що існували в Російській Федерації відповідно до Закону 2003 р., було утворено 24 510 муніципальних утворень.

Новий Закон детально регламентує систему органів місцевого самоврядування. Обов'язковою є наявність не тільки виконавчих, але і представницьких органів, а також глави муніципального освіти у новоутворених муніципальних утвореннях. Не допускається поєднувати посади голови представницького органу і глави місцевої адміністрації. Таким чином, в системі органів місцевого самоврядування передбачається реалізовувати конституційний принцип поділу влади на представницьку і виконавчу. Також закон регламентує адміністративну і фінансову самостійність муніципальних утворень, і можливість участі населення в питаннях місцевого значення.

Як у ФЗ від 28 серпня 1995 р., так і в ФЗ від 6 жовтня 2003 р. як форм безпосередньої демократії визначені місцевий референдум, муніципальні вибори, збори громадян, правотворча ініціатива громадян, територіальне громадське самоврядування, збори громадян, звернення громадян до органів місцевого самоврядування 1.

В якості нових інститутів ФЗ від 6 жовтня 2003 закріпив голосування з відкликання депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування, голосування з питань зміни кордонів муніципального освіти, перетворення муніципального освіти (ст. 24), публічні слухання (ст. 28 ), конференцію громадян (зібрання делегатів) (ст. 30); опитування громадян (ст. 31). Важливо також, що ст. 33 зазначеного закону передбачає можливість існування і інших форм безпосередньої демократії, що не суперечать Конституції РФ, ФЗ від 6 жовтня 2003 р. і іншим федеральним законам, законам суб'єктів 2.

Усі названі інститути характеризуються тим, що з їх допомогою громадяни безпосередньо беруть участь в управлінні справами місцевого співтовариства, тобто самі приймають рішення. Природа таких рішень обов'язково проявляється в колективній творчості населення муніципального освіти, а не в актах окремого громадянина; у прийнятті рішення шляхом голосування як єдино демократичного способу, що дозволяє визначити волю населення муніципального освіти; фіксуванні у документах як результат прямого волевиявлення населення; у відсутності необхідності додаткового схвалення рішень, прийнятих шляхом прямого волевиявлення 3.

Ст. 36 нового ФЗ від 6 жовтня 2003 р. підтвердила існуючий статус глави муніципального освіти 4. Він є не тільки виборним посадовою особою, а й органом місцевого самоврядування, володіючи такими основними ознаками органу, як представництво певних інтересів, в даному випадку всього населення муніципального освіти, власної компетенції, здійсненням діяльності у встановленому порядку. Федеральний законодавець в 1995 р. закріплював посаду голови місцевого самоврядування не в імперативному, а в диспозитивном порядку. Він розглядав лише можливість введення цієї посади в муніципальній освіті, делегуючи право вибору населенню, що визначає доцільність її існування. Новий ФЗ від 6 жовтня 2003 р. у структуру органів місцевого самоврядування включив главу муніципального освіти (ст. 34), визначивши його наявність обов'язковою.

Важливим елементом статусу глави муніципального освіти є спосіб його обрання: або загального рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні, або за допомогою обрання представницьким органом місцевого самоврядування. В останньому випадку повноваження глави значно ý ж. Відсутня право вето, остаточне слово при формуванні адміністрації належить представницькому органу, як і рішення питання про керівника адміністрації, тобто голова муніципального освіти абсолютно підконтрольний обрав його представницького органу, який може в будь-який час позбавити його повноважень. Такий розділ буде "слабким". Поділ на «слабкого» і «сильного» голову муніципального освіти в залежності від процедури виборів носить необов'язковий характер. Але ступінь юридичної сили їх актів буде залежати від ступеня легітимності голови.

Природа нормотворчості глави муніципального освіти визначається обсягом його владних повноважень. П. 4 ст. 36 ФЗ від 6 жовтня 2003 р. встановлює, що глава муніципального освіти:

- Представляє муніципальне утворення у відносинах з органами місцевого самоврядування інших муніципальних утворень, органами державної влади, громадянами та організаціями, без довіреності діє від імені муніципального освіти;

- Підписує і оприлюднює в порядку, встановленому Статутом муніципального освіти, нормативні правові акти, прийняті представницьким органом муніципального освіти;

- Видає в межах своїх повноважень правові акти;

- Має право вимагати скликання позачергового засідання представницького органу муніципального утворення. 1

Таким чином, реформа місцевого самоврядування означає створення необхідних умов для наближення влади до населення, формування гнучкої системи управління, добре пристосованої до місцевих умов та особливостей і розвиток ініціативи і самостійності громадян.

Незважаючи на наявність у новому законі цілого ряду вдалих ідей, весь закон (як і сама запропонована концепція реформування місцевого самоврядування) піддавався і продовжує піддаватися серйозній критиці. Сумніви, перш за все, викликає наділення правами муніципальних утворень сільських і міських поселень, раніше не були такими. На думку критиків, в існуючій економічній ситуації нечисленні муніципальні освіти (в першу чергу сільські) не можуть бути самостійні ні фінансово, ні організаційно і в своїх діях будуть повністю залежні від органів державної влади та органів місцевого самоврядування муніципальних районів. Тим більше, що внесені вже по ходу проведеної реформи зміни до бюджетного та податкового законодавства, не вирішили цієї проблеми.

Серйозні претензії висловлювалися також з приводу помітного збільшення можливості державних органів і посадових осіб втручатися в діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування і навіть прямо підміняти їх. Існує думка, що багато положень нового Закону суттєво обмежують самостійність місцевого самоврядування, гарантовану Конституцією РФ. Неоднозначно оцінюються також вводяться законом механізми вирівнювання бюджетної забезпеченості муніципальних утворень.

Новий ФЗ про МСУ став кроком вперед у розвитку місцевого самоврядування, більш чітко визначивши «правила гри», межі, функції і повноваження російських муніципалітетів, але в якості плати за це пішли два великих кроки назад. Місцева автономія була підмінена централізованим контролем і залежністю місцевих бюджетів від трансфертів у рамках «віялової» схеми фінансування, а місцева демократія «скукожілся» до майже нічого не значущих виборів (з низькою конкуренцією та низькою явкою виборців) на тлі досить обмеженій ролі муніципальних рад та непідзвітність мерів своїм виборцям. Дуже показові в цьому відношенні робляться час від часу спроби відмовитися у великих містах від місцевого самоврядування взагалі і від виборів градоначальників зокрема, замінивши їх державним управлінням, яке здійснюється губернаторами.

У результаті зберігається небезпека подальшої втрати місцевим самоврядуванням своїх політичних та економічних функцій. Залишається лише сподіватися, що перешкодою на цьому шляху встануть ті зобов'язання, які взяла на себе Росія в рамках Європейської хартії місцевого самоврядування 1.

У той же час видається, що без ефективного місцевого самоврядування така країна як Росія з її колосальною територією і величезною диференціацією умов не в змозі успішно розвиватися як в найближчій, так і у віддаленій перспективі. Тільки місцеве самоврядування як один з рівнів управління країною, наближений до населення, в змозі вирішувати різноманітні проблеми російських міст, включаючи проведення реформи ЖКГ, управління соціальною сферою та ін

Практика реалізації перехідних положень закону виявила ще ряд проблем. Однією з найбільш серйозних з них є кадрова. У результаті реформи до 355 тис. нині працюють у РФ муніципальних службовців має додатися ще як мінімум 150 тис. Тим часом, робота на муніципальній службі вимагає від службовця певного рівня знань і навичок. У багатьох сільських поселеннях країни такі кадри є не в достатній кількості, підготовка ж нових буде тривати досить довго. Дуже схожі проблеми виникли і з депутатським корпусом: з обраних 56 тис. депутатів муніципальних зборів далеко не всі в достатній мірі розбираються в питаннях муніципального, цивільного, бюджетного та податкового законодавства, що є необхідною умовою повноцінного функціонування представницьких органів муніципальних утворень.

Фінансові, організаційні та правові проблеми виявилися настільки великі, що поставили під питання можливість початку функціонування нової моделі місцевого самоврядування з 1 січня 2006 р. (початковий термін вступу в дію Закону). У цих умовах федеральними органами влади було прийнято складне й неоднозначне рішення про перенесення терміну введення Закону в дію. Ця поправка була підтримана Президентом РФ і придбала статус Федерального закону № 129-ФЗ у редакції 2005 року.

У результаті цих змін набуття чинності нового Закону про місцеве самоврядування було відкладено з 1 січня 2006 р. до 1 січня 2009 Проміжок між цими датами повинен стати перехідним періодом. У перехідний період органи державної влади суб'єктів РФ повинні розробити закони, що визначають обсяг повноважень, переданих в муніципалітети на перехідний період. Обсяг цих повноважень може змінюватися (але не частіше ніж раз на рік) шляхом прийняття нових законів суб'єкта РФ, що регулюють те саме питання, не пізніше, ніж за три місяці до початку чергового фінансового року. При цьому в перехідний період за рішенням органів державної влади суб'єкта допускається передача питань місцевого значення новостворених поселень органам місцевого самоврядування муніципальних районів.

5 Сучасний стан та перспективи розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації

Оцінюючи сучасний стан місцевого самоврядування в Російській Федерації, більшість вітчизняних і зарубіжних вчених та практиків відзначають вкрай низький рівень ефективності діючої в країні системи органів місцевої влади. Незважаючи на визнання муніципальної реформи як пріоритетного напрямку діяльності Президента Російської Федерації та Уряду Російської Федерації, перехід до нової конституційної моделі місцевого самоврядування в нашій країні явно затягнувся.

Формування ефективної системи місцевої влади - завжди тривалий і досить складний процес. Тому немає нічого дивного в тому, що в Російській Федерації даний процес до цих пір знаходиться в стадії розвитку і включає безліч невирішених проблем.

Муніципальна реформа в країні здійснюється вкрай складно і суперечливо. Безперечними успіхами в області формування організаційно-правової бази місцевого самоврядування протистоїть практично повна невирішеність питань економічного характеру.

Слабка розвиненість фінансово-економічних основ місцевого самоврядування, викликана обмеженістю місцевих податкових джерел, низькою рентабельністю об'єктів муніципальної власності, переважанням регулюючих дохідних джерел в структурі місцевих бюджетів, не дозволяє російським муніципалітетам стати дієвим інструментом, призначеним для вирішення локальних проблем, зайняти вільне місце в системі ринкових відносин.

У тих регіонах Росії, де 131 Федеральний закон вступив в повному обсязі з 1 січня 2006 року, зіткнулися з проблемою забезпечення фінансової самодостатності новостворених поселень. Так, за оцінкою Міністерства фінансів РФ, більша частина регіонів, які виявили дану ініціативу, до реалізації закону виявилася не готова. Місцеві бюджети переважної більшості таких поселень є дотаційними. У кращому випадку вони мають лише третину мінімально необхідних для існування засобів.

Саме з місцевих органів влади населення запитує і за виконання федеральних законів (таких як про ветеранів), і за роботу ЖКГ, і за дуже багато іншого ... дуже важливо, щоб у місцевого самоврядування була можливість створювати власні джерела формування бюджету. За рахунок розвитку малого бізнесу, ефективного використання земель, іншої нерухомості. При цьому державна влада, враховуючи видаткові повноваження муніципалітетів могла б забезпечити їм довгострокові нормативи відрахувань від регулюючих податків »1.

Одним з джерел такої ситуації є низька якість законодавчої бази місцевого самоврядування. Федеральний закон про місцеве самоврядування і відповідні акти суб'єктів Федерації в малому ступені узгоджені як з реальним станом місцевого самоврядування, так і один з одним. Концепція реформи втілена у Федеральному законі від 6 жовтня 2003 року № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», в якому:

  • сформована дворівнева модель місцевого самоврядування з поселенським рівнем, найбільш наближеним до населення;

  • розмежовані питання ведення і бюджетних надходжень між різними рівнями влади;

  • встановлені правила передачі органам місцевого самоврядування державних повноважень;

  • створено механізми більш повного включення населення у процес прийняття рішень на місцевому рівні;

  • вперше законом врегульовані різні форми міжмуніципальної співпраці. У тому числі передбачено створення в суб'єктах Російської Федерації рад муніципальних утворень, що пізніше утворили Єдиний загальноросійське об'єднання муніципальних утворень (Об'єднаний конгрес муніципальних утворень, ОКМО).

За час, що минув після прийняття Федерального закону від 6 жовтня 2003 року № 131-ФЗ, на федеральному, регіональному та місцевому рівнях в більшій частині сформована необхідна нормативна правова база, створюються умови для поступального розвитку економіки та соціальної сфери в муніципальних утвореннях.

Велика частина функцій у сфері соціально-економічного розвитку передана на регіональний та місцевий рівень, визначено єдині принципи функціонування системи місцевого самоврядування. У зв'язку з цим можна констатувати, що перехідний період створення інститутів, необхідних для організації місцевого самоврядування, в цілому завершено.

Разом з тим, Президент Російської Федерації, нагадавши в своєму посланні про завершення перехідного періоду, встановленого для введення в дію всіх положень Федерального закону від 6 жовтня 2003 року № 131-ФЗ «Про загальні принципи місцевого самоврядування в Російській Федерації», вказав на те, що вдосконалення цього Федерального закону буде продовжено.

Практика реалізації базового для місцевого самоврядування Федерального закону виявила низку правових та інших проблем, що потребують подальшого вдосконалення федерального, регіонального законодавства та інших рішень. 1

У більшості суб'єктів Російської Федерації органи місцевого самоврядування поселень приступили до вирішення питань місцевого значення поселень в повному обсязі, відповідно до «131» - му Законом, ще з 1 січня 2006 року.

Разом з тим, як показала практика, виконання «131»-го Закону пов'язане з низкою суттєвих проблем, з якими зіткнулися органи місцевого самоврядування.

До цих пір не в повній мірі проведені розмежування та оформлення прав на земельні ділянки та інше нерухоме майно. При цьому треба сказати, що до розмежування права державної власності на землю розпорядження подібними земельними ділянками знаходиться в компетенції органів місцевого самоврядування муніципальних районів, тоді як видача дозволу на будівництво, прийняття правил землекористування і забудови та інших документів у сфері містобудування та земельних відносин знаходиться в компетенції органів місцевого самоврядування.

Друге. Немає достатніх коштів для вирішення всіх питань місцевого значення. Власні доходи муніципальних утворень становлять незначну частку в структурі доходів, коли 50 - 60, а часом і більше відсотків припадає на безоплатні перерахування з вищих бюджетів.

Крім того, самі місцеві податки - це земельний податок, податок на нерухоме майно фізичних осіб - становлять малу частку в податкових доходах місцевих бюджетів поселень. Цьому сприяє кілька причин.

Зокрема, по-перше, не зареєстровані права власності на приватні будинки, земельні ділянки та інше нерухоме майно окремих громадян у Федеральній реєстраційній службі, а значить, вони не можуть розглядатися як об'єкти оподаткування. Існують і проблеми зі збором цих податків.

Федеральна податкова служба має свої територіальні органи на міжрайонному рівні. І при цьому вони часто розташовані за десятки, сотні кілометрів від місця проживання сільських жителів.

Третє. При існуючій системі міжбюджетних відносин органи місцевого самоврядування не в змозі вирішити в належній мірі всі закріплені за ними питання місцевого значення. І з кожним роком цей перелік питань місцевого значення розширюється. Якщо в початковій редакції за поселенням було закріплено тільки 22 питання місцевого значення, то в даний час це 33 питання.

При цьому за поселеннями закріплені питання, які найближчим часом не будуть вирішуватися ними самостійно. Це стосується, перш за все, організації та здійснення заходів з мобілізаційної підготовки, з цивільної оборони, захисту населення, територій від надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру і так далі.

Більш того, в самому «131»-му Законі і в спеціальних федеральних законах у зазначених сферах не проведено до цих пір чіткого розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування поселень і муніципальних районів.

Найчастіше органи місцевого самоврядування поселень, усвідомлюючи неможливість розв'язання безпосередньо своїх питань місцевого значення, укладають угоду з органами місцевого самоврядування муніципальних районів. І при цьому передаються, треба сказати, не тільки окремі повноваження за рішенням якогось окремого питання місцевого значення, але навіть і самі питання місцевого значення. Це також свідчить про те, що переліки питань місцевого значення повинні бути піддані якоїсь ревізії.

Четверте. Збільшилося число депутатів і посадових осіб місцевого самоврядування. При цьому знову вступили на посаду особи не мають необхідних знань, досвіду, кваліфікації для виконання своїх посадових обов'язків.

Внаслідок відсутності коштів у місцевих бюджетах підготовка кадрів для муніципальних утворень в даний час організовується і фінансується за рахунок коштів суб'єктів Російської Федерації. 1

Як казав Президент РФ В.В. Путін, виступаючи з вітальним словом на конгресі муніципальних утворень Росії, «... фінансова стійкість і ефективність роботи муніципалітетів прямо пов'язані з активізацією господарського життя на місцях. І тут багато що залежить від уміння місцевих керівників грамотно і дбайливо господарювати, від готовності знімати адміністративні бар'єри, відкривати ринок не тільки для представників свого регіону, але і для всіх, хто хоче реалізувати свою ділову ініціативу ».

Слід також враховувати, що масштаб стоять зараз перед місцевим самоврядуванням завдань потребує кардинального підвищення кваліфікації муніципальних службовців. І тому необхідно створити адекватну потребам дня систему підготовки і перепідготовки кадрів. Тільки кваліфікована й відповідальна, забезпечена ресурсами і прозора місцева влада зможе гідно вирішувати проблеми громадян. Ця влада існує за рахунок платників податків, і вона повинна бути підконтрольна громадянам 2.

Як зазначав Президент РФ В.В. Путін, виступаючи в 2004 р. на сесії конгресу муніципальних утворень РФ 3, ще десять років тому Конституція Російської Федерації чітко визначила гарантії та основи місцевого самоврядування як самостійного інституту влади в країні. Нашим стратегічним орієнтиром залишалася і залишається сильна і дієздатна місцева влада. Проте досягти цю мету на практиці виявилося набагато складніше, ніж її заявити. Потрібно було вчитися працювати принципово в інших умовах, формувати нові, дієві механізми, аналізувати і швидко перетворювати власний досвід. І для цього потрібні були згода суспільства, консолідація влади, політична воля. Та й багато чого стало зрозумілим тільки тоді, коли приступили до практичної роботи.

Щоб подолати перешкоди, які заважали розвитку місцевого самоврядування, наближення його до населення, в країні була проведена велика робота. Особливо важливо те, що керівництво держави приступило до розбору завалів законодавчих, визначилося з правами і зобов'язаннями муніципалітетів, впритул підійшло до вирішення питань їх власності та фінансової забезпеченості. Тим самим були намічені шляхи до позбавлення від тривалого протистояння місцевої та регіональної влади, хоча повністю вирішити цю проблему поки що до кінця не вдалося.

Для того щоб цілі нового етапу муніципальної реформи були досягнуті, всім рівням влади в самий найближчий час доведеться докласти серйозних зусиль у напрямку зміцнення організаційно-правових та економічних засад місцевого самоврядування. Адже навіть сама ідеальна нормативна база сама по собі ще не є гарантом створення в країні ефективної системи місцевого самоврядування. Для того щоб конституційне право населення на здійснення місцевого самоврядування отримало своє реальне втілення, потрібні передумови не тільки законодавчого характеру. Крім цього необхідні:

  1. Наявність усвідомленої волі у здійсненні права на місцеве самоврядування, тобто активну участь в процесі організації місцевого самоврядування не лише держави (через офіційні рішення його органів та реалізацію їх посадовими особами), але і населення (через широку участь у процесі, зацікавленість у його результати).

  2. Наявність механізмів здійснення права на місцеве самоврядування, тобто наявність організаційних структур, створюваних населенням для вирішення місцевих питань, процедур прямого волевиявлення (референдуми, конференції, сходи) і реальної кількості населення створюваних ним органів (вибори, різні форми громадського контролю).

  3. Наявність можливості здійснення права на місцеве самоврядування, тобто наявність економічних основ для забезпечення реальної самостійності населення і створюваних ним органів.

    Всі три вишеобозначенние складові знаходяться в даний час в процесі формування. Проте правове та організаційне оформлення місцевого самоврядування протікає значно швидше. У питаннях формування ефективної економічної бази місцевого самоврядування реальні результати мізерні. Саме проблеми економічного характеру є основним чинником, що стримує розвиток місцевого самоврядування в нашій країні. У зв'язку з цим сьогодні основні зусилля парламенту і уряду повинні бути спрямовані на завершення формування економічних основ місцевого самоврядування, які є гарантом забезпечення фінансово-господарської самостійності місцевих органів влади.

    Очевидно, що до тих пір, поки в країні відсутня міцна матеріально-фінансова база розвитку місцевого самоврядування і зберігається економічна залежність органів місцевого самоврядування від федеральних і регіональних органів державної влади, процес її переходу до автономної моделі місцевого самоврядування не можна вважати завершеним. Створення на місцях організаційно відокремлених від держави владних структур, нехай навіть на мінімально можливому локальному рівні, - це лише півсправи. Влада повинна бути забезпечена економічно. А це означає, що доля всієї муніципальної реформи, що проводиться в країні, знаходиться сьогодні в прямій залежності від результатів пошуку ефективних механізмів зміцнення економічної бази місцевого самоврядування.

    Незважаючи на наявні позитивні зрушення і тенденції в розвитку місцевого самоврядування, буде потрібно ще чимало зусиль, щоб остаточно врегулювати протиріччя. Реалізація закону в життя, на практиці - це завжди завдання, як мінімум, не менш складна, а може бути, і складніша, ніж його підготовка та прийняття.

    Нова редакція Закону про місцеве самоврядування, поправки, внесені до Податкового та Бюджетного кодексів РФ, покликані збільшити обсяги власних доходів муніципальних утворень за рахунок відрахувань від федеральних і регіональних податків, а також коштів фінансової допомоги, що надається органам місцевого самоврядування з вищих бюджетів. Проте ці заходи навряд чи зможуть забезпечити місцевому самоврядуванню належний рівень економічної самостійності без зустрічної активності з боку місцевої влади. Муніципальні службовці повинні оволодіти основами сучасного менеджменту та азами ринкової поведінки. Муніципалітети повинні навчитися власними силами заробляти відсутні їм кошти.

    Такі прояви муніципальної підприємницької активності, як створення муніципальних підприємств у найбільш конкурентоспроможних та прибуткових галузях муніципальної економіки, здача в оренду муніципального майна, участь у створенні підприємств з частковою власністю, розміщення муніципальних замовлень, приватизація і продаж збиткових об'єктів муніципальної власності, стимулювання малого бізнесу та інвестиційна діяльність органів місцевого самоврядування мають найбільшу стійкість до впливу різного роду зовнішніх і внутрішніх факторів і, отже, є найбільш перспективними з точки зору підвищення рівня економічної самостійності муніципальних утворень.

    Наявність володіють економічної та правової можливістю організаційних структур місцевого самоврядування при активній участі та зацікавленості держави і населення може призвести до створення реального ефективного місцевого самоврядування, а значить, і забезпеченню стабільного поступального розвитку російського суспільства і російської держави.

    Можливо, посилення економічної самостійності регіонів є єдиним шляхом перетворення Росії в правову державу.

    Тому під місцевим самоврядуванням варто розуміти самостійність не політичну (сепаратизм), а саме економічну. Області Росії на даний момент здатні вирішувати самі свої економічні проблеми за наявності грамотного управління та федерального контролю. Однак процес практичного розмежування повноважень між регіонами і центром може дати зростання потужному апарату чиновників, що, у свою чергу, негативно позначиться на інституті прийняття саме незалежних рішень. З іншого боку, для центральної влади теж небажано віддавати повноваження в краю та області, втрачаючи тим самим важелі впливу на провінцію.

    Провозглашаемая в умовах хронічного безгрошів'я та злиднів самостійність муніципальних органів часто сприяє лише дискредитації ідеї місцевого самоврядування в очах населення. Очікування, які покладалися громадянами на місцеву владу, не виправдовуються, що призводить до падіння престижу не тільки місцевих і регіональних, але і федеральних властей.

    Створення системи стимулювання муніципалітетів до розвитку своєї доходної бази, реалізація комплексних програм сталого соціально-економічного розвитку територій - це дійсно одна з найважливіших завдань. Важливим кроком у цьому напрямі стало прийняття Указу Президента Російської Федерації № 607 від 28 квітня 2008 року «Про оцінку ефективності діяльності органів місцевого самоврядування міських округів і муніципальних районів».

    Встановлення довгострокових критеріїв оцінки і об'єктивних індикаторів стану муніципального розвитку дозволить підвищити інформаційну відкритість органів місцевого самоврядування, посилити їх відповідальність перед виборцями, успішно вирішувати завдання поширення і популяризації позитивного досвіду і кращої муніципальної практики. 1

    Самоврядування означає, що місцева влада наділяється своєї власної компетенції, в яку ніхто не має права втручатися до тих пір, поки ця компетенція здійснюється відповідно до закону. Для цього, зрозуміло, місцева влада повинна мати необхідні владні та фінансові важелі, а органи влади вищих рівнів - можливості, повноваження і чітко окреслені механізми контролю і втручання. Тобто мова повинна йти про самостійність у здійсненні своєї компетенції, і мова не може йти про незалежність від державної влади.

    Такий підхід вимагає зміцнення державних гарантій фінансово-економічних прав органів місцевого самоврядування, додаткових форм і методів захисту більш слабких у бюджетної забезпеченості органів місцевого самоврядування, включаючи процедури фінансового вирівнювання, забезпечення прозорості міжбюджетних відносин. 2

    Цілком виправдані протиріччя, що виникають у процесі взаємодії органів місцевого самоврядування з державними органами. Представляється, що теоретичні і законодавчі рамки їхніх взаємовідносин знаходяться далі практичних і політичних. З точки зору доцільності і в силу нерозривності управління рядом сфер життєдіяльності населення немає необхідності дотримуватися позиції повної самостійності органів місцевого самоврядування. У силу ряду причин цієї самостійності поки і не повинно бути 1.

    Визнання і проголошення місцевого самоврядування - це тільки початок місцевої демократії. Якщо в стародавньому світі поняття демократії збігалося з поняттям безпосереднього народоправства, то згодом утвердилося більш широке і ускладнене уявлення про демократію. У сучасному значенні ідеї демократії відповідає повний прояв свободи, простір для різних можливостей. Але повалення старого (тоталітарного) порядку і проголошення свободи життя, загального виборчого права, установчої влади народу призводять не до демократії, а в залежності від деяких випадковостей або до олігархії (за Солженіциним), або до анархії 2.

    Важливо підвищити роль і значення представницьких органів, розвивати принципи колегіальності та контрольні механізми за участю громадян. Без такого зворотного зв'язку з виборцями по-справжньому сильна, незалежна та ефективне місцеве самоврядування, звичайно, не відбудеться »3.

    У своєму Посланні Федеральним Зборам Росії 5 листопада 2008 р. Президент Російської Федерації Д.А. Медведєв абсолютно обгрунтовано зазначив, що роль представницького органу місцевого самоврядування повинна бути посилена: «представницькі органи місцевого самоврядування повинні мати можливість більш дієво контролювати, а при необхідності - і відстороняти від посади керівників муніципалітетів».

    Доцільним було б і закріплення в законі можливості відмови від посади (відкликання) голови муніципального освіти, обраного представницьким органом муніципального освіти зі свого складу. Діючі норми Федерального закону № 131-ФЗ ставлять такого главу, по суті, в привілейоване становище порівняно з главою, обраним безпосередньо виборцями. Якщо останній може бути відкликаний тими, хто ухвалював рішення про його обрання, то представницький орган позбавлений можливості зміни обраного ним глави навіть при наявності дуже вагомих аргументів на користь цього. У зв'язку з цим представляється логічним передбачити в законі процедуру відкликання глави муніципального освіти представницьким органом, який його обрав кваліфікованою більшістю голосів.

    Нормотворча діяльність представницького органу муніципального освіти визначається його природою. Саме представницькі установи краще за інших органів пристосовані до демократичного нормотворчі процеси в силу їх соціального призначення, способу формування, складу, організаційних форм діяльності. У результаті вони можуть найбільш повно виразити в нормотворчому процесі інтереси населення муніципального освіти. Сутність природи представницького органу розкривається у визначенні його поняття як виборного органу місцевого самоврядування, яка має право представляти інтереси населення і приймати від її імені рішення, які діють на території муніципального освіти. Такий зміст природи представницького органу підтверджується його особливим статусом, закріпленим у Конституції РФ.

    Конституційні норми включили представницькі органи в число найважливіших органів місцевого самоврядування - виборних. Це положення отримало розвиток у чинному законодавстві. П. 1, 2 ст. 34 ФЗ від
    6 жовтня 2003 1 визначили представницького органу муніципального утворення як обов'язковий та провідний орган місцевого самоврядування. Така роль представницького органу обумовлена ​​його місцем у системі організаційно-правових форм здійснення особливої ​​форми публічної влади - влади муніципальної. Вона забезпечується його винятковою компетенцією, не підвладної іншим органам муніципального освіти, і закріплюється п. 10 ст. 35. У виключній компетенції представницького органу муніципального утворення знаходяться:

    1. прийняття статуту муніципального освіти і внесення до нього змін і доповнень;

    2. затвердження місцевого бюджету та звіту про його виконання;

    3. встановлення, зміну та скасування місцевих податків і зборів відповідно до законодавства Російської Федерації про податки і збори;

    4) прийняття планів і програм розвитку муніципального освіти, затвердження звітів про їх виконання;

    5) визначення порядку управління та розпорядження майном, що перебуває в муніципальній власності;

    6) визначення порядку прийняття рішень про створення, реорганізації та ліквідації муніципальних підприємств і установ, а також про встановлення тарифів на послуги муніципальних підприємств та установ;

    1. визначення порядку участі муніципального освіти в організаціях міжмуніципальної співпраці;

    2. визначення порядку матеріально-технічного та організаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування;

    9) контроль виконання органами місцевого самоврядування та посадовими особами місцевого самоврядування повноважень щодо вирішення питань місцевого значення.

    Більше того, перелік повноважень може бути доповнений у законодавстві суб'єктів і остаточно закріплений у статуті муніципального освіти. Саме повноваження лежать в основі розмежування діяльності представницького органу з іншими органами муніципального освіти. Вони й визначають межі нормотворчості представницького органу муніципального утворення.

    Отже, акти представницького органу муніципального освіти відповідно до його природою також повинні бути обов'язковими і такими, що превалюють у системі актів органів місцевого самоврядування. Це і підтверджується п. 2 ст. 43 зазначеного Закону. Законодавець поставив акти представницького органу в один ряд з правовими актами, прийнятими на місцевому референдумі 1.

    Президент Росії Д.А. Медведєв позначив роботу з розвитку місцевого самоврядування в якості однієї з пріоритетних завдань держави - ​​«місцеве самоврядування має відкривати громадянам можливість самостійно вирішувати свої локальні проблеми без вказівок і розпоряджень зверху». 2 У своєму Посланні Федеральним Зборам РФ 5 листопада 2008 він зазначив, що робота з удосконалення муніципального законодавства буде продовжуватися.

    2009 ознаменував собою новий етап у розвитку системи публічної влади в Росії. У результаті реформи місцевого самоврядування вперше в нашій сучасній історії публічна влада починає повноцінно працювати на найближчій до населення рівні - в масштабах сільських і міських поселень. Зараз вже можна говорити, що поселенські органи місцевого самоврядування заробили і взяли на себе ключові функції з безпосереднього забезпечення життєдіяльності людей на місцях.

    При всіх неминучих витратах і застереженнях, не можна заперечувати головного: муніципальна реформа в Росії відбулася. Зміни, що відбулися мають незворотній характер - вони прийняті всіма зацікавленими особами і розглядаються, в основному, такі, що дають потенціал для подальшого розвитку.

    Місцеве самоврядування, як і вся російська політична система, накопичує позитивний досвід функціонування в якості повноправного інституту і в той же час потребує подальшого розвитку та вдосконалення. Невипадково, ставлячи у Посланні Федеральним Зборам завдання з розвитку інститутів демократії, підвищення рівня і якості народного представництва у владі, Президент Росії Д.А. Медведєв акцентував увагу на ті аспекти цієї роботи, які безпосередньо пов'язані з низовими рівнями публічної влади.

    Створені за ці роки (прямо скажемо, за вказівкою «згори») демократичні установи повинні вкоренитися в усіх соціальних прошарках. Для цього, по-перше, потрібно постійно доводити дієздатність демократичного устрою. І, по-друге, довіряти все більше число соціальних і політичних функцій безпосередньо громадянам, їх організаціям та самоврядування. 1

    Місцеве самоврядування є найважливішою формою здійснення влади народу (населення). Будь-яка країна не може вважатися в повному розумінні правової та демократичної, якщо населення тільки бере участь у виборах державних (федеральних і регіональних) ешелонів влади і своїм волевиявленням узаконює тільки вищих посадових осіб - президентів і губернаторів. Це необхідна, але недостатня умова побудови держави, орієнтованого на потреби людини.

    Для нормального функціонування демократичної держави в цілому вимагає створення ефективного місцевого самоврядування. Через місцевий рівень влади пролягає найкоротший і прямий шлях до вирішення життєво важливих проблем громадян. Мова йде не просто про владу, а про владу за місцем проживання, не просто про захист прав людини, а про відстоювання конкретних інтересів людей, що живуть поруч (Голова Ради Федерації С. М. Миронов). 1

    Р.З Алтинбаев, голова Комітету Ради Федерації з питань місцевого самоврядування, дійсний член Російської муніципальної академії, стверджує: «місцеве самоврядування має активніше займатися соціальним захистом населення, щільно взаємодіяти з середнім і дрібним бізнесом, сприяти його розвитку, з метою збільшення податкової бази та працевлаштування безробітних ». 2

    Збільшення активності приватного сектору в соціальній сфері має особливе значення для перехідного періоду в розвитку нашого суспільства. Соціальна діяльність недержавних суб'єктів, у тому числі і на рівні підприємств, може бути обумовлена ​​й власними економічними інтересами (наприклад, найбільш ефективне використання трудових ресурсів, зниження їх плинності и.др.). Можливості розширення соціальних функцій недержавних структур зростає в міру зміцнення їх економічного становища. 3

    Для стимулювання їх участі у підтримці соціальної стабільності місцеві органи влади можуть використовувати як законодавчі заходи, які зобов'язують виконувати певні умови щодо соціального забезпечення, так і податкові пільги, що заохочують впровадження на підприємствах соціальних програм. Соціальний захист не може обмежитися діяльністю центральних і місцевих органів влади, приватних та громадських структур.

    У Російській газеті від 20 серпня 2009 р. у статті «А тепер самі» говориться: «Додаткові доходи регіонів можуть скласти 96 млрд. руб .. Правда при цьому зросте і обсяг зобов'язань. На додаткові надходження до бюджетів регіони можуть розраховувати за рахунок збільшення акцизів на пиво, алкоголь і нафтопродукти, а також держмита. Крім того регіональній владі дано право в 2 рази збільшити транспортний податок. Втім губернаторам повідомили і інші новини. Самою сумної з них стало повідомлення про відмову від масштабної антикризової допомоги, обсяг якої становив 150 млрд. руб. та подальшої оптимізації витрат 1.

    Вельми актуальним завданням є підвищення політичної культури населення муніципальних утворень, залучення людей до процесу управління місцевими справами.

    Населення в цілому, в тому числі з огляду на активність на муніципальних виборах, не дуже добре розуміє і не дуже добре сприймає нову владу, яка насправді повинна працювати на них. Причина цього, в тому числі, в нездатності багатьох муніципальних утворень і рад вирішувати практичні питання через відсутність все того ж матеріально-фінансового забезпечення. Це може привести до дискредитації самих основ місцевого самоврядування, до повного розчарування людей у можливостях місцевого самоврядування.

    На думку деяких фахівців, у Росії населення не звикло брати участь у місцевому нормотворчості, не розуміє необхідності цього і не прагне до реалізації своїх прав. Свідченням тому є, наприклад, низька явка населення на референдуми 2.

    Основним компонентами соціальної активності більшість дослідників вважає самостійність, відповідальність і ініціативність особистості в досягненні суспільно значущих цілей. Представляється важливим включення в цей перелік такої якості особистості як підприємливість, що розуміється як здатність особистості здійснювати конкретні дії з реалізації ініціатив. Саме ці якості особистості, поряд з почуттям власної гідності, почуттям господаря, почуттям причетності, єдності нації та патріотизму, забезпечують її соціальну активність.

    Основним суб'єктом соціальної політики виступає кожен працездатний громадянин, який перш за все сам повинен подбати про себе. Якщо соціальна політика спрямована на те, щоб кожної людини вже з моменту його народження оберегти від усіх злигоднів життя, тоді, як вважає Л. Ерхард, не можна вимагати від людей, вихованих в подібних умовах, щоб вони виявляли такі якості, як життєва сила, ініціатива , прагнення до досягнень. 1

    Нікому і ніколи не вдасться захистити людей краще, ніж можуть це зробити вони самі. Держава ж зобов'язана створити умови для вільного додатки їх творчих сил і здібностей, що дозволяють виявляти підприємливість, працьовитість, винахідливість та інші якості, необхідні в суспільстві, заснованому на ринковій економіці.

    На сучасному етапі розвитку ринкових відносин, як уже зазначалося, для росіян характерно пасивне очікування поліпшення свого становища. Враховуючи те, що населення відчуває соціально-психологічні труднощі в адаптації до ринку, слід звернути увагу на висловлювання Л.фон Мізеса: «Той, хто хоче змінити співвітчизників, має вдатися до переконання. Це єдиний демократичний спосіб домогтися змін ». 2

    Беручи до уваги цей досвід, місцеві органи влади можуть допомогти більш активного включення громадян у ринковий механізм, інформуючи їх про позитивні результати тих, хто спробував себе у вільному підприємництві, а також поширюючи знання про те, що потрібно робити в тій чи іншій економічній ситуації, як плідніше розпорядитися своєю працею, вигідніше вкласти гроші.

    Зіткнувшись з відмовою громадян від активної участі у виробленні рішень і власне управління через невір'я в те, що вони в силах вплинути на події, суспільні процеси, муніципалітети ряду західноєвропейських країн зробили спроби поширення нових методів громадської участі. Крім референдумів найбільш часто використовувалися такі методи, як: організовані адміністрацією інформаційні зборів; слухання з суспільно значущих питань; зустрічі з громадськими організаціями; вивчення громадської думки за допомогою соціологічних опитувань; дорадчі комітети, що збирають ідеї, бажання, критичні зауваження і доводять їх до відома адміністрації; оперативні групи, які обговорюють і формулюють проблеми, які будуть покладені в основу прийнятих в майбутньому рішень. Як показали результати дослідження, ці методи, ініційовані місцевими органами влади, дозволяють охопити всі рівні участі, є погоджувальними за своїм характером, впливають на тих, хто приймає рішення, і служать в цілому підтримки, зміцненню органів місцевого самоврядування. 1

    Зарубіжний досвід особливо цінний для нас тим, що вже апробовані форми цивільних ініціатив можуть бути використані місцевими органами влади, які виступають в умовах нерозвиненого громадянського суспільства ініціаторами встановлення зв'язків з громадськістю. Заходи, що вживаються в цьому напрямі заходи сприяють прийняттю найбільш ефективних рішень, а, отже, найбільш повної реалізації соціального потенціалу місцевого співтовариства.

    Ще одне важливе питання, це перетворення муніципальних утворень. Не викликає сумнівів необхідність зниження витрат на адміністрування через укрупнення малочисельних муніципальних утворень, бюджети яких з'їдають адміністративні витрати.

    Особливу увагу необхідно приділити антикорупційним заходам в органах влади. У ряді муніципальних утворень розроблені плани роботи, діють телефони довіри, і це вже приносить свої плоди. 2

    Повертаючись до кінця 80-х років ХХ століття, до цілей і завдань, які декларувалися в обгрунтування запланованих соціально-економічних перетворень, потрібно визнати, що сплеск громадської активності населення визначався тієї значимої роллю громадян у запланованих процесах, яка постійно підкреслювалася «виконробами перебудови». Глобальні, державні цілі перебудови сприймалися більшістю населення як глибоко особисті, безпосередньо стосуються конкретного життя конкретного громадянина.

    Але стан громадської експресивності людей не може бути постійним, тим більше в умовах, коли відбувається усвідомлення розбіжності, невідповідності державних і особистих цілей. Носії державних цілепокладання (державні діячі) не змогли показати безпосередній зв'язок перетворень з приватними, особистими потребами громадянина, а що послідувала за тим практика відсторонення від реальної участі у прийнятті рішень, формуванні влади, у розподілі власності і зовсім сприяла відходу широких мас населення від участі в процесах , що відбувалися в країні, до політичної, суспільної, а потім і соціальної апатії. Останній сплеск суспільного інтересу викликали екстраординарні події вересня-жовтня 1993 р. Реакцією на розв'язку цих подій стало остаточне розмежування інтересів громадянина і держави, недовіра суспільства до декларованих державною владою цілям.

    Зрозуміло, що реальна, а не формальне становлення самоврядування безпосередньо, напряму залежить від суспільної свідомості, від включення в ці процеси населення, громадянина. Без свідомої участі громадян у реформаторських процесах, без їх практичної, повсякденної зацікавленості в результатах, у зміні статусу і укладу свого життя, всі наші екскурси в історію питання будуть закінчуватися констатацією прогресивності тих чи інших юридичних норм, але не будуть спиратися на реально досягнутий результат.

    Цікаво думку на сучасний стан та перспективи розвитку місцевого самоврядування Миронова С.М.: «За час, що минув з початку реформи, в Росії виконана величезна робота. Були створені або перетворені тисячі муніципальних утворень, встановлені і закріплені їх межі, розроблені статути, проведені вибори до представницьких органів. З 1 січня 2009 р. в повному обсязі набрав чинності Федеральний закон N 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації». Позаду період організаційних труднощів, у ході якого в сам закон було внесено рекордну кількість поправок - 296, а в суб'єктах Федерації прийнято більше 5 тисяч (!) Своїх регіональних законодавчих актів. Здавалося б, настав час визначеності, час стабільною, планомірної роботи. Але грянула фінансово-економічна криза. Молода, незміцніла російська система місцевого самоврядування нарівні з іншими державними та громадськими інститутами повинна тримати удар, доводити свою спроможність. І це в умовах, коли в країні понад 90% муніципальних утворень є дотаційними, коли падають доходи від місцевих податків, які і в сприятливе-той час були мізерні, коли різко зменшуються трансферти і інша фінансова допомога зверху.

    Заклики скорочувати муніципалітети заради економії бюджетних коштів звучать з мінфіну, чиновники в регіонах досить завзято беруться за цю справу.

    Федеральні і регіональні влади повинні сьогодні робити по-особливому продуману і, я б сказав, дбайливу політику щодо органів місцевого самоврядування утворень всіх типів і рівнів. Принципово важливо зберегти платоспроможність муніципалітетів, не допустити, щоб від них пішов вал неплатежів по всій країні. Необхідно робити все можливе для того, щоб органам місцевого самоврядування вистачало ресурсів на вирішення завдань, від яких безпосередньо залежить соціальне самопочуття росіян: ЖКГ, дошкільна і загальна освіта, первинна ланка охорони здоров'я, благоустрій міст і містечок і т.д. Слід активніше залучати муніципалів у реалізацію антикризових програм. Тим більше що багато чого без них просто неможливо зробити.

    Як і скрізь, в органах місцевого самоврядування сьогодні необхідний режим економії, пошук можливостей структурної оптимізації. Такі можливості є. Треба визнати, що на початковому етапі реформи ми наплодили досить багато безпорадних структур, що не володіють необхідними ресурсами для розвитку. Існують такі поселення, де і місцеві податки щось збирати нема з кого і ні з чого, та й виборів нормальних провести неможливо.

    Треба ретельно аналізувати і там, де це можливо, вдумливо, всебічно опрацьовувати питання про укрупнення муніципальних утворень, скасування зайвих ланок.

    Укрупнення муніципальних утворень - це тенденція, яка існує в багатьох європейських країнах, зокрема, у Швеції, Фінляндії, Данії, Норвегії. У тій же Швеції, де поступово йде злиття невеликих комун у більш крупні структури, за останні 50 років число муніципалітетів скоротилося майже в 5 разів. Від цього дійсно виходить виграш і в економічному плані, і в соціальному. Однак треба чітко зазначити: економія коштів тут ніколи не була самоціллю.

    А ось у нас же сьогодні декому хочеться все зробити форсовано, заради миттєвого економії «під кризу». На превеликий жаль, робиться це часом поспішно, без належного урахування думки жителів або навіть шляхом нахраписте бюрократичного тиску на них.

    Нерідко все економічне обгрунтування злиття тих чи інших муніципальних утворень зводиться лише до підрахування ефекту від скорочення адміністративних витрат. Це легко, красиво, про це можна бадьоро доповідати нагору. А от про те, що будь-яке укрупнення неминуче вимагає витрат на інфраструктуру, громадський транспорт, багато інших питань, пов'язані з наданням муніципальних послуг населенню, чиновники думати не люблять. І тим більше не думають вони про довгострокові наслідки, які взагалі-то можуть бути дуже серйозні. Позбавлення сільських територій свого виконавчо-розпорядчого органу часто робить ці населені пункти неперспективними в очах жителів. Багато працездатні люди просто проголосують ногами і поїдуть. І в чому ж сенс тоді цього укрупнення, якщо воно на ділі веде лише до деградації територій?

    «Повноваження дали - грошей немає», - в цій короткій формулі квінтесенція всіх нинішніх бід місцевого самоврядування. Одна з основних ідей реформи - в тому, щоб більшість питань життєзабезпечення людей вирішувалося на поселенську рівні. Але як цього домогтися, якщо власних джерел немає, а з тих коштів, що виділяються зверху на підтримку територій, до низових ланок доходять лише крихти? Ось і передають поселенські адміністрації свої повноваження районам. Добровільно передають, хоча всім зрозуміла справжня ціна такої «добровільність».

    Кардинально змінити ситуацію можна лише одним способом - зміцненням власної ресурсної бази місцевого самоврядування. Говориться про це давно, але сьогодні життєво необхідно, щоб це нарешті стало головним гаслом реформи. Криза спонукає предметно розібратися з муніципальною власністю, місцевими податками, податковим адмініструванням. Той же збір земельного податку цілком можна було б передати місцевим адміністраціям, тим більше що у них більше стимулів, ніж у податківців, дбати про збільшення таких зборів. А по-хорошому треба швидше вводити податок на нерухомість, передбачивши для власників дорогих земельних ділянок, особняків, квартир серйозну прогресію. Навіть за умови пільгового оподаткування незаможних це суттєво поповнило б місцеві бюджети. Ще одна пропозиція - повністю віддати муніципалітетам всі податки на малого бізнесу. До речі, це стимулювало б їх активно сприяти створенню малих підприємств в себе на території, в тому числі тими громадянами, які через кризу втратили роботу.

    Треба нарощувати підготовку професійних кадрів для роботи в органах місцевого самоврядування. Треба оголосити свого роду «муніципальний заклик» для офіцерів, які сьогодні у великій кількості звільняються з армії. Треба шукати і залучати до вирішення місцевих питань найбільш активних представників громадськості.

    Місцеве самоврядування - це не лише адміністрації і представницькі органи. Це і ТСЖ, домкоми, громадські ради з благоустрою, багато інші форми самоорганізації населення.

    Всі останні роки головні зусилля з розвитку місцевого самоврядування робилися зверху. Тому-то все йшло і йде так важко. Вважаю, що сьогодні вже створено передумови для того, щоб простимулювати нарешті потужне відповідь рух знизу. Ознаки цього є, головне - не звертати з шляху, витримати лінію, незважаючи ні на які кризи.

    Свого часу питаннями місцевого самоврядування дуже грунтовно займався великий реформатор Петро Аркадійович Столипін. «Головне наше завдання - зміцнити низи, - говорив він. - У них вся сила країни. Будуть здорові і міцні корені у держави, повірте - і слова Російського Уряду зовсім інакше звучатимуть перед Європою і перед цілим світом ». За великим рахунком це висловлювання ні на йоту не втратила актуальності і зараз ». 1

    Висновок

    Росія із самого початку була державою сильно централізованим. І якщо розглядати владу публічну як складне поняття, в яке входить і муніципальна, і державна влада, то, безумовно, остання займала значно більш вагомі позиції, не тільки, не поспішаючи ділитися своїми функціями, а й намагаючись поширити свій вплив на сферу муніципальної влади. Таким чином територіальна організація місцевої влади практично на всіх етапах історії залежала від влади центральної.

    В даний час Росія знаходиться на початку довгого і складного шляху формування нової моделі місцевого самоврядування.

    На сучасному етапі, в умовах дії нової Конституції в Росії створені реальні можливості для розвитку сучасної моделі організації місцевого самоврядування. Але їх реалізація ускладнюється несприятливою економічною ситуацією, не усталеною системою російського федералізму, ламкою культурних і громадянських традицій, різкої зміни політичної ситуації і як наслідок - відсутністю «відчуття» стабільності безпосереднього учасника формування органів місцевого самоврядування - населення.

    Сучасна модель організації місцевого самоврядування, представляється як система зовнішніх взаємин - між органами державної влади та органами місцевого самоврядування і внутрішніх - між представницькими та виконавчими органами місцевого самоврядування.

    Місцеве самоврядування проявляється в активності населення, усвідомлення нею відповідальності за організацію своєї життєдіяльності. У зв'язку з цим важливе значення має забезпечення справжніх гарантій прав і можливостей громадян на участь у самоврядуванні, вдосконаленні форм і методів організації місцевого самоврядування. Не менш важливою проблемою є подолання апатії і політичної неграмотності громадян. Реалізація потенціалу місцевого самоврядування містить реальні можливості формування нових відносин між демократичною державою і громадянським суспільством, які характеризуються політичної та соціальної стійкістю.

    Сучасна модель організації місцевого самоврядування, на відміну від централізованої системи управління сприяє наближенню влади до народу, створення гнучкого механізму з меншою бюрократією. Вона дозволяє демократизувати апарат управління, вирішувати місцеві питання з найбільшою ефективністю.

    У силу сформованого в сучасній Росії типу органів місцевого самоврядування, їх діяльність тісно пов'язана з різними формами прямого волевиявлення громадян. Сучасна модель організації місцевого самоврядування передбачає оптимальне поєднання інститутів прямої і представницької демократії, формальних і неформальних структур, роботи на професійній і громадській основі.

    Становлення місцевого самоврядування в сучасній Росії є тривалим і складним процесом, який потребує врахування багатьох соціальних, політичних, економічних умов, ступеня готовності суспільної свідомості, темпів зміни менталітету російських громадян. Цим пояснюється затримка з реалізацією закріплених Конституцією принципів місцевого самоврядування та відповідних конституційних прав громадян.

    Так само потребує реформування і система взаємовідносин органів державної влади з органами місцевого самоврядування. Найчастіше органи державної влади, особливо суб'єктів федерації, перекладають на органи місцевого самоврядування завдання державного характеру, не підкріплюючи їх відповідними фінансовими засобами.

    Історія переконливо показує, що, безумовно, досвід самоврядування в Росії є присутнім, але назвати його багатим досить складно. Елементи самоврядування якщо й з'являлися, то перебували під суворим контролем державної влади.

    Салтиков-Щедрін вважав, що єдину допомогу, яку центр може надати околиць, можна висловити у чотирьох словах: «не заважати жити провінції». 1

    Список використаних джерел та літератури

    Нормативні правові акти

    1. Конституція Російської Федерації від 12 грудня 1993 р. / / Російська газета. 1993. 25 декабря.к 12 грудня 1993

    2. Європейська хартія місцевого самоврядування. Страсбург, 15 жовтня 1985 р. / / СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

    3. Закон «Про місцеве самоврядування в РРФСР»: Закон РРФСР від 6 липня 1991 р. / / ВСНД та ВСР. 1991. № 29. Ст. 1010

    4. Закон РФ від 5 березня 1992 р. «Про крайовому, обласну Раду народних депутатів і крайової, обласної адміністрації / / РГ. - 1992. 20 березня.

    5. Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації: Федеральний Закон від 18 серпня 1995 р. / / СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

    6. Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації: Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. / / СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822

    7. Про реформу представницьких органів влади та органів місцевого самоврядування в Російській Федерації: Указ Президента РФ від 9 жовтня 1993 р. / / Саппа. 1993. № 41. Ст. 3924.

    8. Про реформу місцевого самоврядування в Російській Федерації: Указ Президента РФ від 26 жовтня 1993 р. / / САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4186.

    9. Про основи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації на період поетапної конституційної реформи: Положення: Утв. Указом Президента РФ від 26 жовтня 1993 р. / / Відомості Верховної Ради та Уряду РФ. 1993. № 44. Ст. 4188.

    1 Даль В. Тлумачний словник живої великоруської мови. Т. 4.-М., 1980. с. 136.

    2 Ожегов С.І. Словник російської мови. Видання 23. - М., 1991. С.694.

    3 Словник російської мови. Т. 4, Видання 2-е. - М., 1984. с. 24.

    1 Брокгауз Ф.А., Ефрон І.А. Енциклопедичний словник. С.-Петербург, 1890.Т.56.С.239-240.

    2 Основні теорії місцевого самоврядування: походження і розвиток. М.: 1996. С. 13.

    1 Брокгауз Ф.А., Ефрон І.А. Енциклопедичний словник. С. Петербург, 1890. Т. 56. с. 239-241.

    2 Ясюнас В.А. Місцеве самоврядування. Коментарі. Роз'яснення. М.: 1997.с.37

    1 Лєшков В.М. Досвід теорії земства і земських установ за Положенням. 1864 січня першого. М., 1865.

    2 Васильчиков А.І. Про самоврядування. Порівняльний огляд російських та іноземних земських і громадських установ. Т 1-3. -СПб., 1869-1871. Т.3. с.1-6

    3 Чичерін Б.М. Про народне представництво. - М., 1866. с. 755

    1 Градкісй А.Д. Системи місцевого самоврядування на заході Європи і в Росії. Собр.соч. Т.9.-СПб., 1904. С. 29.

    2 Безобразов В.П. Земські установи і самоврядування-М., 1874. с. 38.

    3 Веліхов Л.А. Основи міського господарства. - М., 1928. с.237-238.

    1 Веліхов Л.А. Основи міського господарства. - М., 1928. с.238-239.

    2 Ігнатов В.Г., Рудий В.В. Місцеве самоврядування: Підручник. - Ростов - на - Дону, 2006, С. 26-31.

    1Лопатіна С.М. Правовий акт органу чи посадової особи місцевого самоврядування як джерело права: загальнотеоретичний аспект / / Правознавство. 2000. № 2. С. 42.

    1 Елеменкін В.Г. Питання місцевого самоврядування в Російській Федерації. Астрахань. 1997. С.11.

    2 Степанченко В.І. Козачого роду нема переводу. С. - Петербург: ТОВ «Поліграф Стайл», 2000.

    1 Веселовський Б.Б. Земство і земська реформа. Петроград: 1918. С.30-32.

    2 Російське законодавство Х-ХХ століть. У дев'яти томах. Т.7. Документи селянської реформи. - М., 1989. - 816 с.

    1 Георгієв В.А. Історія Росії 19 - початку 20 століття. - М., Академія, 2004. с. 125-127

    2 Історія Росії 19-початку 20 століття: Підручник / За ред. В. О. Федорова. - М., Академія, 2004. С. 315-316

    1 ПСЗРІ. Т. XXXIX. № 40457; Татищев С. З. Указ. соч. - С. 552.

    2 Васильчиков А. І. Про самоврядування: Порівняльний огляд російських та іноземних земських і громадських установ. - СПб .. 1869-1871. Т. 1-3;

    3 Коркунов М. М. Російське державне право. Т. II. - С. 489.

    1 Георгієв В.А. Історія Росії 19 - початку 20 століття. - М., Академія, 2004. С.133-135

    2 Лаптєв Л.І. Про історію земських установ Росії / / Держава і право. - 1993. № 8. с.126.

    1 Пажитнов К.А. Міське і земське самоврядування. СПб.: 1913, Т. 2, с.78

    1 Головачов А.О. Десять років реформ. СПб.: 1872.

    1 Герасименко Г. Земства Росії / / Народний депутат. 1991р .. -3 №. - С.90.

    2 Історія Росії 19-початку 20 століття: Підручник / / За ред. В. О. Федорова. - М., Академія, 2004. С. 321

    1 ПСЗ, Збори друге, т. XLV, відділення першого № 48498.

    2 Пажитнов К.А. Міське і земське самоврядування. СПб: 1913, Т. 1, С.31-32.

    1 Головачов А.О. Десять років реформ. СПб.: 1872.

    2 Твардовська В.А. Ідеологія пореформеного самодержавства. М.: 1978.

    1 Веселовський Б.Б. Земство і земська реформа. Петроград, 1918, С.14.

    1 Пажитнов К.А. Міське і земське самоврядування. СПб.: 1913, С. 38-42.

    1 Т.С. Масловська, В. Д. Плесовской. Місцеве самоврядування в Росії. Сургут 2000 р.-с.101-102.

    1 Лаптєва Л.Є. Земські установи в Росії. М.: 1993, С. 90.

    1 Про місцеве самоврядування в РРФСР: Закон РРФСР від 6 липня 1991 р. / / ВСНД та ВСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

    2 Піскотін, М. Проблеми місцевого самоврядування чекають на рішення / / Ріс. Федерація. - М., 1993. - N 3-12. - С. 2-3

    1 Закон «Про місцеве самоврядування в РРФСР»: Закон РРФСР від 6 липня 1991 р. / / ВСНД та ВСР. 1991. № 29. Ст. 1010

    2 Європейська хартія місцевого самоврядування. Страсбург, 15 жовтня 1985 р. / / СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

    1 Видрін І.В., Кокоть О.М. Рада та адміністрація: спірні питання статусу і взаємин / / Російський юридичний журнал. - 1993. - № 1.

    2 Закон РФ від 5 березня 1992 р. «Про крайовому, обласну Раду народних депутатів і крайової, обласної адміністрації / / РГ. - 1992. 20 березня.

    1О реформі представницьких органів влади та органів місцевого самоврядування в Російській Федерації: Указ Президента РФ від 9 жовтня 1993 р. / / Саппа. 1993. № 41. Ст. 3924.

    2 Відомості Верховної Ради та Уряду Російської Федераціі.-1993 .- № 44.-ст.4188.

    3 Відомості Верховної Ради та Уряду Російської Федераціі.-1993 .- № 44.-ст.4197

    1 Збори актів Президента та Уряду Російської Федераціі.-1993 .- № 52.-ст.5071

    2 Конституція Російської Федерації від 12 грудня 1993 р. / / Російська газета. 1993. 25 декабря.к 12 грудня 1993 р

    1 Збірник законодавства Російської Федерації. 5 грудня 1994, № 43. Ст. 3301.

    2 Муніципальне управління: Підручник. - М.: ФГНУ «Російський науковий центр державного та муніципального управління», 2003, С. 39 - 110.

    1 Місцеве самоврядування в Росії: стан, проблеми і перспективи: Матеріали наук.-практ. конф., 25 січня. 1994р. / МДУ ім. М. В. Ломоносова. Юрид. фак. - М.: Изд-во Моск. ун-ту, 1994. - 67 с

    1 Фадєєв В. Муніципальне право Росії. М., 1994. З 24-26.

    1 Конституція Російської Федерації від 12 грудня 1993 р. / / Російська газета. 1993. 25 декабря.к 12 грудня 1993.

    1 Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації: Федеральний Закон від 18 серпня 1995 р. / / СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

    1 Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації: Федеральний Закон від 18 серпня 1995 р. / / СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

    2Об загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації: Федеральний Закон від 18 серпня 1995 р. / / СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

    1 Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації: Федеральний Закон від 18 серпня 1995 р. / / СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

    1 Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації: Федеральний Закон від 18 серпня 1995 р. / / СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

    1 Див, напр.: Василів В. І. Яким бути головному закону про місцеве самоврядування? / / Журнал російського права № 12; Васецький Н.А., Краснов Ю.К. Російське законодавство на сучасному етапі. Державна дума в формуванні правового простору Росії (1994-2003). М., 2003; Мокрий В.С. Місцеве самоврядування: шляхи становлення і розвитку / / Журнал російського права. 2002 № 10; Савранська О.Л. Благими намірами вистелена дорога в пекло (про підготовку реформу місцевого самоврядування) / / Проблеми місцевого самоврядування. 2002. № 4; Васильєв В.І. Місцеве самоврядування: закон і практика / / там же. 2001. № 8.

    1 Васецький Н.А., Краснов Ю.К. Російське законодавство на сучасному етапі. Державна Дума в Формуванні правового простору Росії (1994-2003). М., 2003.

    2 Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації: Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. / / СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822

    3 Порівняння законопроекту «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» з однойменною чинним Федеральним законом 1995 Порівняння підготовлено національним демократичним інститутом міжнародних відносин (НДІ) (http: / / www. Ndi. Ru / ARCHIVE / Russian / Laws / Local _ Gov / Comp / index. shtml).

    1 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 2003. № 40. Ст. 3822.

    2 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

    3Тіхоміров Ю.А. Правові акти: Навчальний практ. і довідковий посібник / Ю.О. Тихомиров, І.В. Котелевська. М., 1999. С. 250.

    4 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

    1 Маньковська В. І. Навчальний посібник. Муніципальні правові акти. Під ред. док. юрід.наук, професора В.В. Невінського; голови комітету Алтайського крайового Ради народних депутатів з місцевого самоврядування І.Б. Вольфсона. Вид-во Алтайського державного університету 2005 с.93.

    1 Сумська Т.В. Основні питання формування бюджетів місцевого самоврядування.

    1 Росії треба бути сильною. Послання Президента РФ Федеральним Зборам Російської Федерації / / Російська газета. 2006. 19 квітня.

    1 Киричук С.М. Стан та перспективи місцевого самоврядування в світлі послання Президента РФ / / Аналітичний вісник. 2008. № 21 (366) 2 Комітету Ради Федерації ФС РФ з питань місцевого самоврядування.

    1из виступу заступника голови Виконавчого комітету Міжрегіональної асоціації економічної взаємодії В.М. Лисиці. / / Аналітичний вісник. 2008. № 21 (366). Комітету Ради Федерації ФС РФ з питань місцевого самоврядування.

    2Россійская муніципальна практика. 2007. № 1.

    3 Російська муніципальна практика. 2007. № 1.

    1 Ратникова Р.А.заместітель голови Державної Ради Республіки Татарстан.

    / / Аналітичний вісник. 2008. № 21 (366). Комітету Ради Федерації ФС РФ з питань місцевого самоврядування.

    2 Місцеве самоврядування в Росії: Збірник статей / під. ред д.ек.наук проф. В.Б Зотова-М.: «Ось-89», 2003 р. с.10-11

    1Маньковская В.І. Нова форма народовладдя / / Сучасне російське право: Федеральне і регіональний вимір: Мат. конф. / Под ред. В.Я. Музюкіна, В.В. Невінського. Барнаул, 1998. С. 44-46.

    2Васільев М.А. Основи нормотворчості у муніципальних утвореннях: природні початку і правові імперативи. Обнінськ, 2001. С. 80-81.

    3 Російська муніципальна практика. 2007. № 1.

    1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

    1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

    2 З виступу на II Загальноросійському цивільному форумі 22.01.2008, http://www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm

    1 Д. А. Медведєв. Послання Федеральним Зборам Російської Федерації, 5 листопада 2008 р. / / Постійна адреса статті в Інтернеті: http://www.kremlin.ru/text/appears/2008/11/208749.shtml.

    1 Кулаков О.В. Новостворені муніципальні освіти: з чого почати: на допомогу депутатам новостворених муніципальних утворень-поселень. - М.: Ключ - 2005, С. 3.

    2 Місцеве самоврядування в Росії: Збірник статей / под.ред д.ек.наук проф. В.Б Зотова-М.: «Ось-89», 2003 р. с. 21-22

    3 Лебедєв Л.Ф. Основи та пріоритети соціального захисту (проблеми Росії та досвід США) / / США: Економіка. Політика. Ідеологія. 1995. № 10.З 27.

    1 Раїч Д. А тепер самі. / / Російська газета 20.08.2009 р. № 154 (4978).

    2 Денисов С.АВ. Проблеми демократизації нормотворчості муніципальних утворень Росії / / Нормотворчість муніципальних утворень Росії: зміст, техніка, ефективність. Нижній Новгород, 2002. с.49.

    1 Ерхард Л. Добробут для всіх: Пер. з нім. М.: Почала-Прес, 1991. с.321

    2 Фон Мізес Л. Бюрократія. Запланований хаос. Антикапіталістична ментальність. М.: Справа, 1993. з 27

    1 Місцеве самоврядування в Росії: Збірник статей / под.ред д.ек.наук проф. В.Б Зотова-М.: «Ось-89», 2003 р. с.33-34.

    2Матеріали засідання Ради з питань місцевого самоврядування при Голові Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації з питання реалізації Федерального закону від 6 жовтня 2003 року № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації". Виступ Голови Ради Федерації С. М. Миронова / / Аналітичний вісник. 2008. № 21 (366) Комітету Ради Федерації ФС РФ з питань місцевого самоврядування.

    1Міронов С.М. Голова Ради Федерації, Повноваження дали - грошей немає

    / / РГ № 204 (5028) від 28 жовтня 2009

    1 Всі губернатори Росії. М.: 1997, С.38


    Додати в блог або на сайт

    Цей текст може містити помилки.

    Держава і право | Диплом
    411.6кб. | скачати


    Схожі роботи:
    Особливості місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим повноваження місцевого самоврядування
    Органи місцевого самоврядування в Росії
    Порівняльний аналіз місцевого самоврядування в Росії та Німеччині
    Державний устрій РФ Конституційно-правові основи місцевого самоврядування в Росії
    Традиція місцевого самоврядування в Росії на історичному матеріалі Російської імперії
    Історико-правовий аналіз зародження становлення та еволюції місцевого самоврядування в Росії
    Питання місцевого значення та повноваження органів місцевого самоврядування міста Єкатеринбурга
    Органи місцевого самоврядування 2 Місцеве самоврядування
    Місцеве самоврядування як інститут громадянського суспільства
    © Усі права захищені
    написати до нас