Історико-правовий аналіз зародження становлення та еволюції місцевого самоврядування в Росії

Історико-правовий аналіз зародження, становлення та еволюції місцевого самоврядування в Росії

З появою держави роль і місце перших ще примітивних форм місцевого самоврядування в організації життя суспільства і в системі влади почала різко змінюватися. Для місцевого самоврядування почався тривалий протягом століть і тисячоліть період пошуку свого «місця» в державному устрої.

Історико-правове вивчення взаємовідносин держави і місцевого самоврядування необхідно, перш за все, з методологічної точки зору. Існуючий стан багато в чому є наслідком політико-правового минулого. Більше того, правові реалії сьогоднішнього дня багато в чому визначають ситуацію, яка настане завтра. Дати оцінку сучасному стану будь-якого об'єкта дослідження неможливе без встановлення причин її походження та виділення основних етапів розвитку. Звернення до історико-правовому спадщини розвитку державності дозволить точніше осмислити політико-правові закономірності ^1.

Як ми з'ясували вище, утворення державності у східних слов'ян співпало з розкладанням родоплемінних, кровноспоріднених відносин. Вони змінювалися територіальними, політичними і військовими зв'язками. У джерелах простежується встановлення і посилення влади київських князів над племінними союзами слов'ян. Однак князь панував і керував не безроздільно. Князівська влада була обмежена елементами збереженого народного самоврядування - віче - IX - XI ст., А в Новгороді і Пскові значно довше. Народні старші брали участь у княжій думі ^2.

Більше тисячоліття проіснувала в Росії сільська (селянська) громада, заснована на засадах самоврядування. У IX - X ст. громада на Русі являла собою замкнуту систему, внутрішні взаємовідносини між общинниками в якій регулювала «Руська Правда». Відповідно з цим нормативним актом князівська влада покладала на громаду виконання таких функцій: господарську, податную, судову, інтегративно-захисну, кооперативно-благодійну, регулятивно-відновну, культурну, культову, комунікативну та адміністративно-поліцейську ^3. Остання функція включала в себе підтримку правопорядку, внутріобщінной дисципліни та загальноприйнятих норм життя ^4.

Але все ж таки до початку XI ст. Русь стала єдиним, з централізованим управлінням, державою. Почалося все з того, що поступово державна влада посилювала свій контроль над громадою, відповідно всі більш зростала роль великого князя та його апарату управління в центрі і на місцях.

У XII в. між центральною владою і місцевим самоврядуванням нерідко виникали тертя в процесі регулювання внутрішньодержавних зв'язків. Але незважаючи на це централізм управління уживався з місцевими особливостями і традиціями. І, тим не менш, дезінтеграційні процеси тенденції взяли гору, і, в результаті, Русь потрапила в смугу роздробленості.

Щоправда, відомий російський історик В.О. Ключевський, характеризуючи цей період, говорив не про роздробленість, а про «питомій ладі», називаючи цей період «питомими століттями». Під цим терміном він мав на увазі, перш за все, державну децентралізацію внаслідок здійснення принципу спадкового поділу земель і влади всередині княжого роду.

В.П. Безобразов, розглядаючи питання про співвідношення місцевого самоврядування та держави цього часу, зазначав, що місцеве громадське самоврядування можна розглядати в сукупності із загальним організмом всього державного механізму управління, до складу якого воно входило як органічна частина єдиного цілого ^5. Проте інший дослідник, К.С. Аксаков уточнював, що «громада дотримувалася себе не змішувалася з державою, хоча визнавала його необхідність» ^6.

Тільки в кінці XV ст. з'явилося централізована держава - Росія. У міру об'єднання російських земель під владою Московської держави змінювався характер влади, її організація та ідеологія. Зміцнення нової держави вимагало заміни апарату влади на місцях, сформованого при боярському правлінні, тобто виникла необхідність створення апарату чиновників. Найбільш ефективною формою створення виконавчого апарату стало обрання на місцях самими підданими чиновників для несення державних функцій ^7. Змінилося і місцеве управління, в основу якого був покладений принцип самоврядування, оскільки створювані губні хати обиралися з певних верств населення. Станово-представницькими органами на місцях стали в середині XVI ст. і земські хати, на чолі яких стояли земські старости. Ключевський, розглядаючи коло справ губних і земських старост (збір державних податків, суд і поліцію), зазначав, що це були всі справи не місцеві, земські у власному сенсі, а загальнодержавні, які перш за ведались місцевими органами центрального уряду, намісниками і волостелями ^8. Отже, сутність земського самоврядування XVI ст. полягала не стільки в праві товариств відати свої місцеві справи, скільки в обов'язки виконувати відомі загальнодержавні, прикази доручення, вибирати зі свого середовища відповідальних виконавців «до государеву справі».

Особливістю російського права того часу була детальна характеристика поліцейських і судових функцій у статутних грамотах. Так, по ряду губних грамот 1539 місцеві жителі всіх станів, «звести між собя Всі за одні», для упіймання і страти розбійників вибирали в кожній волості відповідних повітів спеціальних посадових осіб з дітей боярських - голів. Їм на допомогу надавалися старости, десятники і найбільш авторитетні місцеві «добрі люди», що вибиралися з тяглого населення.

Аналіз історичних фактів показує, що держава, встановивши земське пристрій, намагалося тим самим полегшити свою "ношу" управління, але ніяк не створити самостійний інститут влади. Небажання до кінця довести реформи земства стало однією з причин формування поліцейської держави, опричнини, а потім і встановлення смутного часу. Держава перетворювалася на безформний конгломерат земель і міст ^9.

У смутний час у Росії найважливішу роль зіграли самоврядні земські збори. Створювалися міські ради за участю не тільки дворян і посадських представників, але і повітових, селянських делегатів ^10. У деяких волостях населення утворювало «всеуездние світи», на чолі яких ставали виборні земські старости. Розвивалося селянське самоврядування. Причому роль земства не міг ігнорувати навіть обраний Земським Собором цар Михайло Романов, відповідно до Указу якого суспільству надавалося повне самоврядування: «... щоб всі міста і волості вибирали самі зі свого середовища суддів і правителів і щоб скрізь були скасовані государеві намісники і воєводи і наказові люди ». Але цей указ не був повністю реалізований через опір адміністрації на місцях.

Однак, як тільки держава достатньо зміцніло за царя Олексія Михайловича, відбувається чергове поступове скорочення повноважень місцевого самоврядування. Так, Соборне укладення 1649 р. скасовує участь представників суспільства в судових справах. Місцеве управління бюрократизується, встановлюється система наказовому-воєводського управління на місцях. Тобто побудова централізованої держави в Росії в XVII ст. характеризувався тим, що проводилося не по дорозі "відомчого підпорядкування місцевих органів центрального управління, а як поєднання в одній особі або установі різнорідних предметів, що стикаються в житті" ^11.

На початку свого царювання Петро I намагався використовувати стару систему місцевого управління, поступово вводячи замість земських виборні елементи управління.

У 1708 р. Петром I були створені губернії, все управління в яких знаходилося в руках коронних чиновників - місцеве суспільство не приймало в ньому нікого участі. Таким чином, петровська губернія була не місцевою самоврядною одиницею, а лише частиною адміністративного механізму. На погляд А.Б. Каменського губернська реформа Петра призвела саме до зміцнення, висловлюючись сучасною мовою, вертикалі виконавчої влади: центр в результаті не тільки не ослаб, але, навпаки, посилився ^12. Посиленню централізації сприяло і створення в 1711 р. Урядового Сенату замість цілого ряду територіальних наказів. У результаті чого місцева влада виявилася замкнутою на єдину інстанцію.

Надалі Петро I зробив нову реформу, але спроба регламентувати і впорядкувати систему управління державою, підпорядкувати околиці центральної влади зазнали невдачі. Тому Петро знову звертається до місцевого самоврядування, в 1714 році він засновує виборну посаду земського комісара для збору податку - подушної податі. Але все ж таки скоро і ця посада втратила свою незалежність від коронної адміністрації і цілком підкорився її впливу.

Указом 1718 була створена «регулярна» поліція. Особливістю поліції того часу було те, що вона була порівняно нечисленна, тому, з огляду на дану обставину, до несення служби з охорони громадського порядку залучалися в порядку повинності місцеве населення: «... слід визначити в кожній слободі або вулиці старосту, і кожним десяти дворах десятника з тих же мешканців, щоб кожен десятник за своїм десятком міцно дивився, щоб чого не учинилося протилежного забороні; і якщо що побачить, про те негайно оголошувати старості, а сему поліцмейстера ... »і« ... такоже з дворів визначити Караульщик ... ^»13.

Таким чином, незважаючи на те, що в Росії з'явилися спеціальні поліцейські органи (спочатку тільки в обох столицях Російської імперії) і в петровські часи була продовжена традиція залучення виборних людей з місцевого населення до несення служби з охорони громадського порядку. У цей же час в провінціях, як і колись, органи місцевого самоврядування здійснювали повноваження по охороні громадського порядку.

Реформа управління Петра щодо міст пов'язана з виданням регламент Головного магістрату в 1721 р. На чолі кожного міста був поставлений особливий магістрат, який замінив земські хати. Ці заходи мали на меті усунення місцевих наказових влади від втручання в справи посадських громад. Весь особовий склад магістратів був виборний. Губернаторам і воєводам доручалося «веліти» місцевим жителям обиратимуть членів громадського міського управління ^14.

Таким чином, за Петра I реформи в галузі місцевого самоврядування проведені не відразу. Це було пов'язано з тим, що він прагнув зміцнити державність і створити могутню державу. Державна влада швидше використовувала місцеву владу з метою вирішення державних питань. Такий підхід до місцевого самоврядування існував ще й тому, що в Росії на відміну від західних країн норми та методи організації самоврядування формувалися не самою міською громадою, тобто «знизу», а «зверху», виходячи з інтересів самої держави. Тому воно називалося місцеве державне управління. Але так як реформи насаджувалися «зверху» і часто не враховували інтереси місцевої влади, то вони не дали очікуваних результатів.

Нова реформа в галузі земського та міського управління послідувала за Катерини II. На думку більшості фахівців, ця реформа залишила більш глибокі сліди, ніж спроби Петра I, як в російському законодавстві, так і в подальшій практичній діяльності міських і земських установ ^15.

7 листопада 1775 Катерина II затвердила «Установу для управління губерній російської імперії» - один з найважливіших актів за місцевим управління в Росії. Адміністративними одиницями в Росії ставали: губернія, повіт і округ. Паралельно повітах закладу є місто, як самостійну одиницю, і стверджує посаду міського голови, вибирали міського суспільством на 3 роки. Уряд прагнуло створити з усіх станів ряд місцевих організацій - «станових товариств», надавши їм відомі права «по внутрішньому управлінню цих товариств», а також поклавши на ці організації здійснення більшості завдань місцевого управління.

Створивши органи місцевого самоврядування, де поряд з коронними чиновниками засідали і місцеві виборні люди, Катерина намагалася провести принцип децентралізації влади і створити окремі самоврядні одиниці на місцях. У Жалуваної Грамоті містах вперше встановлювалося всесословное «суспільство градские», яке повинно включати в себе все населення міста, приналежність до якого визначався не становим становищем, а відомим віковим і майновим цензом. Товариство обирало зі свого складу всесословную думу, яка в свою чергу обирала зі свого середовища так звану шестігласую думу. Однак у більшості повітових міст було введено спрощене самоврядування: безпосереднє збори всіх членів градского суспільства і при ньому невеликий виборна рада з представників різних груп міського населення для відправлення поточних справ. У невеликих містах колегіальне початок зовсім знищувалося, і все самоврядування було надано в особі так званих «городових старост». В. Ключевський писав, що міське самоврядування діяло при Катерині II мляво і розвивалося туго, причиною того була важка рука губернаторів ^16.

У 1782 р. був прийнятий Статут благочиння чи поліцейський, у відповідність з яким, враховуючи нечисленність поліцейських сил в місті, їм на допомогу місцеве населення виділяла в порядку повинності квартальних поручників, які мали такі повноваження: «Дивитися, щоб усі і кожен в його кварталі залишився в законно установленому порядку; має піклування, щоб молоді і молодші шанували старих і старших; мирить і рознімає малі сварки і суперечки; має бдіння, щоб кожен просочився чесно і схоже узаконення; повинен відати про всіх в його кварталі ведомствх живучих людей ... ^»17 .

Все ж таки реформи Катерини II надали більш значний вплив на підвищення ефективності територіального управління, ніж реформи Петра I. Хоча, на думку фахівців, місцеве самоврядування за часів Катерини II багато в чому спіткала та ж доля, що і введені Петром ландратами. Оскільки роль нових органів самоврядування була незначною через те, що Установа про губернії надало адміністрації право контролю і керівництва над місцевими виборними органами. Але, незважаючи на це, реформи Катерини важко переоцінити, оскільки вони були спрямовані на децентралізацію влади і створення місцевого громадського управління, з яким доводилося розділяти свою владу коронним чиновникам: «Установа про губернії Катерини II не можна не назвати основним законодавством на нашу місцевому управлінню» ^18, - зазначав А.Д. Градовський.

У другій половині XIX ст. уряд Олександра II, усвідомивши криза державності в країні і відставання Росії від передових країн Європи пішло на проведення реформи, яка змінила основи життя країни. Було скасовано кріпосне право, що вимагало перебудови всієї системи місцевого самоврядування. Про це свідчать слова Д.А. Мілютіна: «З усіх майбутніх перетворень у державному будівництві - найближчу зв'язок зі скасуванням кріпосного права мало пристрій місцевого управління взагалі ...» ^19. Однак у політичній сфері була збережена форма правління у вигляді абсолютної монархії, не змінився і колишній апарат управління в центрі.

Запровадження елементів представництва було розпочато знизу, з земств. Держава спробувала розділити владу і відповідальність на місцевому рівні з земськими товариствами. Представники різних станів, в тому числі і селяни, які отримали особисту свободу, через органи земського самоврядування (губернські і повітові збори і управи) були допущені до вирішення економічних і соціальних питань місцевого значення.

Проте недоліки селянського самоврядування, основні з яких полягали в наступному: по-перше, збереження станового принципу у його формуванні, по-друге, органи селянського громадського управління перебували під подвійним контролем як з боку місцевих установ по селянських справах, які складалися в основному з поміщиків , так і з боку судово-адміністративних органів, представники яких одночасно заміняли посади по селянському управління - викликали невдоволення селян таким становищем, що призвело до прийняття Положення про земських установах в 1864 р.

Відповідно до Положення про земських установах ведення земств підлягало розпорядження місцевими зборами губернії та повіту. При цьому всі місцеві повинності і деякі державні повинні були ставитися до ведення земств. Однак при складанні Тимчасових правил про разверстание земського збору між казною і земством всі державні повинності були вилучені з компетенції земств. Але навіть в таких вузьких межах земства не користувалися свободою і самостійністю через те, що багато постанов земств, наприклад, укладення позик, проекти кошторисів вимагали затвердження губернатора чи міністра внутрішніх справ. Крім цього кожна постанова могло бути опротестоване губернатором, незважаючи на те, що Положення про земських установах фіксувало: «Земські установи, в колі ввірених їм справ, діють самостійно» ^20.

Таким чином, самостійність земських установ була обмежена, по-перше, суворо окресленими межами їх компетенції, яка полягала у вирішенні господарських та соціальних питань місцевого значення, по-друге, паралелізмом в роботі з губернськими і повітовими апаратами управління. Тому, як показала практика, нерідко виникали колізії між повітовими і губернськими земськими установами у зв'язку з недостатньо чітким розмежуванням компетенції між ними. Сенат при вирішенні суперечок між губернськими і повітовими земськими зборами вказав, що повітові земські збори діють самостійно у справах, підлягають їх виключного відання (ст. 64), а з питань, що належать до загальних інтересам губернії, вони зобов'язані слідувати постанов губернських зборів.

На початку реформ уряд не втручався в діяльність земських установ, незважаючи на те, що нерідко між земськими установами та місцевою адміністрацією виникали тертя. Але до кінця десятиліття були прийняті ряд циркулярів і законів, остаточно паралізували, на думку А.А. Головачова, яку-небудь корисну діяльність земських зборів ^21.

За образним і влучним зауваженням А.І. Шингарьова в його нарисі робіт підкомісії III Державної Думи про волосному земстві, «земські реформи 60-х років - і в цьому полягав їх найбільший недолік - не тільки не були продовжені вгору до народного представництва і вшир по всій широкій землі російської, але не були закінчені і вниз. Земське самоврядування навіть у корінних губерніях Європейської Росії не пішло далі організації повітового земства, залишилося далеким від самої товщі населення ^»22.

Крім земської реформи була проведена реформа міського самоврядування, оголошена з твердженням Олександром II 16 червня 1870 Городового Положення.

Розпорядчим органом міського самоврядування стала міська дума, а виконавчим - управа, що діяла в рамках інструкції, що видається думою. Вона ж обирала членів управи, які не потребували затвердження адміністрації, і могла своєю постановою усунути їх від посади і передати до суду. Міський голова також обирався думою і, як правило, займав провідне місце в управі і був головою думи, але на відміну від членів управи затверджувався на посаді губернатором або міністром внутрішніх справ. На думку К.А. Пажитнова, «Такий порядок не можна, однак, вважати правильним, так як він може за певних обставин легко утруднити критику дій управи; більш доцільним тому є надання думі права вибирати зі свого середовища особливого голови» ^23.

На відміну від земств міському громадському управлінню була надана більша самостійність у веденні міського господарства та вирішенні місцевих справ. Лише найбільш важливі постанови думи, як правило, фінансові, підлягали затвердженню губернської адміністрацією або міністерством внутрішніх справ. Більшість же справ, в тому числі і річні кошториси, вирішувалися думою самостійно і не потребували ні в чиєму затвердження. Проте з цього не випливає, що органи місцевого самоврядування були нікому не підконтрольні - губернатор здійснював нагляд за законністю їх дій.

Реформи другої половини XIX ст. послужили поштовхом до розвитку в Росії громадянського суспільства. Незважаючи на те, що практика вбудовування общинного самоврядування в механізм державного управління піддавалася критиці, проте дана обставина зіграло і свою позитивну роль. Представники різних станів отримали право на участь у справах управління, яким стали активно користуватися. Більше того, вони свідомо брали участь у вирішенні місцевих проблем. Особливо разючі зміни відбулися у поведінці селян. За кілька десятиліть з моменту скасування кріпосного права вони пройшли шлях від байдужості і небажання брати участь у самоврядуванні до активного відстоювання своїх інтересів шляхом участі у самоврядуванні ^24.

Таким чином, реформи 60 - 70-х рр.. XIX ст. мало торкнулися вищі органи державної влади, так як Олександр II вважав, що монархія - найкраща і найбільш прийнятна для Росії форма правління. Тому, перш за все, вони були спрямовані на перетворення системи місцевого управління.

Оцінюючи російський досвід місцевого самоврядування, доречно згадати слова І.Л. Солоневича, що «Самоврядування, рівного московським, не мала тоді ні одна країна в світі, бо всюди до середини або навіть до кінця 19 століття все європейське самоврядування носило суто становий характер ...», далі, порівнюючи стиль московського державного устрою з західноєвропейським, він пише , що в «... ньому не було тієї розділеності, того торгашества, тієї« ворожості »... для відносин між центральною і місцевою владою». Цей стиль він визначає як «... винятковий в історії людства приклад внутрішньої єдності, що добився, перш за все, повної самостійності і висунув два основних принципи державності: самодержавство і самоврядування» ^25.

У роки правління Олександра III, у міру зміцнення держави, взяли гору ідеї централізації і зміцнення принципу бюрократичного самодержавства. В якості обгрунтування цієї ідеї М.М. Катков писав: «Російське самодержавство не може і не повинно терпіти ніякої непідлеглою йому чи не від нього вихідної влади в країні, ніякої держави в державі. ... Найголовніше - влаштувати на твердих засадах і поставити в правильне ставлення до центрального уряду земство і місцеве управління» ^26. У результаті уряд приступив до проведення контрреформ.

У 1890 р. було прийнято нове Положення про земських установах, що відновить становість виборчих груп і збільшило представництво дворян. Сільські виборчі з'їзди були скасовані, голосні призначалися губернатором з числа кандидатів, обраних волосними сходами. Скасовувався принцип виборності членів управ, натомість вводився порядок затвердження не тільки для голови, але і для членів управи, які тепер значилися перебувають на державній службі. Губернатору було надано право припиняти виконання постанов зборів не тільки у випадку порушення закону, але і в тому випадку, коли він вважав недоцільним його прийняття.

Подібне сталося і з міським самоврядуванням. Міському Положення 1892 значно зменшив виборче право городян. Виборні посадові особи міського управління були прирівняні до урядовців і поставлені в дисциплінарну залежність від адміністрації. У результаті, на думку К.А. Пажитнова «Після реформи 1892 р. у нас взагалі не залишилося самоврядування в загальноприйнятому сенсі слова» ^27.

Реформи 1890-1892 рр.. відкинули пристрій місцевої влади в Росії далеко назад і внесли таке втручання в місцеві справи з боку адміністрації, яких не знало в той час жодна цивілізована держава. По суті місцеве самоврядування було ліквідовано, і земства перетворилися на ще одну «начальницьку» надбудову, існуючу за рахунок додаткових поборів з населення. Держава зберегла за собою найважливіші управлінські позиції.

На початку XX століття в умовах кризи російської державності була зроблена чергова реформа державного управління, спрямована на його децентралізацію. Автором реформи був П.А. Столипін. Відповідно до неї передбачалося створити в країні одинадцять по можливості однорідних за економічним потенціалом та національним складом населення областей. За задумом Столипіна в усіх областях мають були утворені земські збори і урядові управління, які отримували широкі законодавчі права у вирішенні місцевих питань. Одночасно з цим реорганізовувалась і посилювалася адміністративна вертикаль Російської імперії - від повітового начальника до губернатора ^28, тобто процеси багато в чому схожі з тими, що ми сьогодні спостерігаємо вже в сучасній Росії (посилення вертикалі влади і створення семи федеральних округів).

Але, як і більшості реформ в Росії, даним проектом не судилося здійснитися, у зв'язку із загибеллю П.А. Столипіна.

Чергова криза російської державності у 1917 р. привів Тимчасовий Уряд до висновку про необхідність підвищення ролі самоврядування в державі, реформування системи земського і міського самоврядування для виходу із ситуації. Тому в березні 1917 р. Уряд прийняв Декларацію, де на чільне майбутніх перетворень ставилася реформа місцевого самоврядування на основі загального виборчого права. При МВС було створено «Особливу нараду», а в травні 1917р. затверджено Тимчасове положення про волосному земському управлінні ^29.

У результаті вжитих заходів земство зайняло значне місце в управлінні суспільством, оскільки земству передавалася вся повнота влади на місцях. Предмети ведення волосних земських установ встановлювалися в ст. 3 Тимчасового положення. До них ставилися піклування про народне здоров'я, піклування про народну освіту, турботи щодо попередження та гасіння пожеж, надання юридичної допомоги населенню, пристрій суспільних установ дрібного кредиту, піклування про суспільний благоустрій, охорона громадського порядку і безпеки та ін

У червні 1917 року Тимчасовий уряд прийняв постанову «Про зміну діючих Положень про громадський управлінні міст», яке значно розширило сферу діяльності міських органів. З цього приводу Л.А. Веліхов писав, що при найзначнішою компетенції міське самоврядування виявилося б безсилим, якщо б йому не було надано такі юридичні права: право юридичної особи, право розпорядження міським майном, право завідування муніципальними підприємствами і громадськими установами, право встановлення містом власних зборів, право таксування, право примусового відчуження приватних майн, право видання обов'язкових постанов, право відповідної санкції, право нагляду за дотриманням обов'язкових постанов, право утримувати муніципальну міліцію ^30.

Дані приклади свідчать про початок демократичного процесу управління на місцевому рівні та розширення можливостей органів місцевого самоврядування. Про це ж говорить і вислів відомого земського діяча та російського вченого З.Г. Френкеля: «Нам тепер здається надзвичайно легкою справою вирішення питання про те, як зробити загальнодоступним народна освіта, що таке нормальна шкільна мережа, а тим часом для вироблення прийомів вирішення цієї задачі, навіть для самої постановки її було потрібно дуже довга історія, тривалі досліди, шукання , зміна різноманітних починань ... Поступово у ряді земств виробилися найбільш доцільні, найбільш розумні і відповідні умовам сільської дійсності прийоми задоволення кожної потреби ^»31.

Таким чином, можна зробити висновок, що в Росії місцеве самоврядування мало місце протягом всієї історії російської держави і відігравало роль сполучної ланки між державним управлінням і територіальної самоорганізацією, до 1917 року склалася і діяла розгалужена система самоврядування, наділена широкою компетенцією і здатною вирішувати основні питання місцевого життя. У тому числі з історії Росії видно, що на виборних представників населення, тобто на посадових осіб місцевого самоврядування на селі і в містах завжди покладалися державою поліцейські функції і, зокрема, з охорони громадського порядку. Причому, це відбувалося або у формі прямого підпорядкування місцевих органів органам державної влади, або у формі повинності покладається на місцеві жителів.

Але як це не раз було в історії нашої країни реформа місцевого самоврядування, розпочата Тимчасовим Урядом, спрямована на децентралізацію і демократизацію місцевої влади була перервана у жовтні 1917 року.

Після Жовтня 1917 року земське самоврядування проіснувало недовго: органи міського та земського самоврядування майже всюди були скасовані. Були утворені нові органи влади - Ради, які знизу доверху виступали як ланки єдиної системи державної влади. Але в дійсності управління в державі здійснювалося партійними структурами.

27 грудня 1917 декретом РНК був розпущений Земський союз. У березні 1918 року був скасований Наркомат з місцевого самоврядування, як самостійна установа. Протягом кількох наступних років майже на всій території колишньої Російської Імперії встановилася влада Рад, швидко перетворювалися в елементи жорсткої адміністративної структури управління.

Але, як не дивно, найбільш серйозна спроба підвищення ефективності управління шляхом його відносної децентралізації була зроблена незабаром після знищення земств. Це було пов'язано з тим, що стара система управління була повністю зруйнована, почався всеосяжну кризу, в результаті чого країна стояла на порозі руйнування. Усвідомивши необхідність в опорі, ради вирішують створити міське самоврядування, яке під жорстким контролем буде відновлювати країну від розрухи, так як самостійно це зробити їм було не під силу. Завдяки цьому з 1923 по 1927 р. міста були відновлені до рівня 1913 року. У цей час в країні почала проводитися нова економічна політика, з огляду на те, що відновлення в правах приватної власності зажадало більш гнучкого та оперативного вирішення питань місцевого життя. На думку В. Ладинь, Ю. Травкіна, М. Фомічова ^32, в радянській історії це був єдиний період, коли місцеві Ради були в повному сенсі органами місцевого самоврядування. Тому невипадково, що в середині 20-х років відбулося відродження муніципальної ідеї, саме тоді виходить монографія Веліхова «Основи міського господарства».

Але, як це не раз бувало в історії Росії, як тільки був подолана економічна криза і радянська держава достатньо зміцніло, так відразу ж в 1927 р. ХV партконференція ВКП (б) оголосила курс на централізацію влади і управління. З 1928 року почалися «чистки» апаратів місцевих Рад і центрального апарату, наукових кадрів.

Необхідно все-таки помітити, що ідея самоврядування як елементу загальнонародного управління державою формально була покладена в основу соціалістичного державного устрою. Конкретно вона виражалася у створенні на основі широкого представництва Рад народних депутатів та їх виконавчих органів на всіх рівнях державної влади. Тому і в радянський період російської історії держава вживало кроки демократизувати організацію влади і управління, так як не виключало розвитку громадської ініціативи міського і сільського населення. Проте, в кінці кінців, все звелося до «управлінню на місцях» замість підтримки «місцевого самоврядування». Поради стали лише важелем управління державою в руках партії. «Ставши монопольно правлячої, партія вступила на шлях злиття з державою, що, в кінцевому рахунку, і призвело до підпорядкування державних структур і громадських організацій партії» ^33. Таким чином, реальна влада перебувала в руках партійного апарату, а не місцевих Рад.

Черговий повернення до територіального самоврядуванню стався на початку 60-х рр.., Коли в партійних рядах взяла гору точка зору про Ради як органах державної влади та місцевого самоврядування. Наступного разу питання про природу і правове становище місцевих органів влади став предметом обговорення в період підготовки проекту Конституції СРСР 1977 р. Причому, слід зазначити, у державно-правовій науці визначилися три точки зору з даної проблематики.

Деякі автори вважали, що Ради не мають самоврядних якостями. А.І. Лук'янов, наприклад, вказував, що подання про місцеві Ради як про органи місцевого самоврядування було відкинуто в ході розробки першої радянської Конституції ^34. Його підтримував Б.М. Габричидзе, який вважає, що розгляд місцевих Рад як органів не тільки державної влади, а й місцевого самоврядування не сприяє внесенню ясності і чіткості в проблему визначення їх характеру ^35. Інші, навпаки, вважали, що представницькі установи на місцях є суто органами територіального громадського самоврядування ^36. Треті ж стверджували, що місцеві інститути влади поєднують в собі одночасно властивості органів державної влади та місцевого самоврядування ^37.

Характеристика місцевих Рад як органів державної влади та місцевого самоврядування, на думку А.В. Москальова, була б більш кращою і прийнятною ^38. Правда, стосовно ситуації другої половини 80-х рр.., А.В. Москальов робить висновок про те, що місцеві Ради за змістом своєї діяльності важко визнати органами самоврядування, бо вони виступають тільки як органи державної влади, в повному обсязі підпорядковані відповідним вищестоящим ланкам ^39.

Чергова криза радянської державності, розпад СРСР і зміна політичного режиму в Російській Федерації призводить держава в особі вищих органів до розуміння необхідності становлення і розвитку системи місцевої влади, тобто знову відбувається повернення до місцевого самоврядування. Вивчення цього періоду російської державності набагато складніше з історичної точки зору, бо, кажучи словами В.О. Ключевського, хоча ми знайомі з сучасними подіями, ми знаємо навіть, чим вони викликані, але ми «не знаємо їх наслідків і тому не можемо зробити їх об'єктом історії» ^40. Тому на цьому етапі розвитку російської державності та місцевого самоврядування ми зупинимося, зосередивши основну увагу на сучасних проблемах співвідношення держави і місцевого самоврядування в Росії у другому розділі дослідження.

Підводячи підсумки історичного розвитку місцевого самоврядування та держави в Росії, можна зробити наступні висновки.

Як підтверджує історія нашої країни, місцеве самоврядування може ефективно функціонувати тільки в ринковій економічній середовищі. Дійсно, і це підтверджує радянський період розвитку нашої країни, місцеве самоврядування і всеосяжне державне фінансування місцевих соціально-економічних, екологічних, культурних та інших програм, що представляє собою невід'ємний атрибут адміністративно-командної системи, - явища принципово несумісні.

У той же час слід відмітити, що протягом всієї історії Росії на місцевому рівні, крім місцевого самоврядування, функціонують і інші види територіального управління, наприклад, місцеве державне управління.

Місцеве самоврядування в кризові періоди розвитку російської державності завжди відігравало роль стабілізуючого фактора. Становлення Росії як єдиної і великої держави, особливо в кризові періоди, чітко показує тенденцію становлення та розвитку місцевого самоврядування. Більш того, з Афганістану принести справжнього самоврядування в Росії може стати серйозною страховкою від соціальних катастроф, проте багато що тут залежить від держави, від того яку політику проводить воно щодо місцевого самоврядування. У Росії, саме держава, з одного боку, коли перебував у кризовому стані , виступало ініціатором формування такого інституту громадянського суспільства як місцеве самоврядування, але, з іншого, як не парадоксально, прагнуло обмежити його самостійність як тільки починався період стабілізації в державному розвитку.

Таким чином, для подолання проблем, що стоять перед російською державою, необхідно вирішити такі завдання: забезпечити захист прав і свобод людини; створити ринкову економіку; сформувати інститути громадянського суспільства та сильну державну владу; забезпечити розвиток місцевого самоврядування; домогтися ефективного поєднання єдиного управління державою з високим самоврядуванням його частин.