Муніципальні фінанси та проблеми їх розвитку в сучасних умовах

Фінансові основи місцевого самоврядування припускають систему кількісних і якісних оцінок, що може бути об'єднано поняттям «фінансовий стан місцевого самоврядування» - є різні трактування цього поняття. Наприклад, С. М. Гроус, М. Г. Валенте вказують, що у вузькому бухгалтерському сенсі воно означає, здатність місцевої адміністрації акумульована достатню кількість готівки для оплати своїх рахунків в 3-6 днів. Це визначення фінансового стану вони називають касової спроможність. Термін «фінансовий стан» також може бути пов'язаний зі здатністю органів місцевого самоврядування акумулювати обсяг доходів, достатній для покриття їх витрат та відсутності дефіциту протягом бюджетного періоду. Це характеристика бюджетної платоспроможності.
У ще більш широкому розумінні поняття фінансового стану можна визначити як можливість органу місцевого самоврядування покрити не тільки всі витрати з його щорічної діяльності, але і відстрочені платежі (платежі майбутніх періодів), наприклад, витрати на виплату пенсій в наступному році у зв'язку з переходом частини жителів міста у відповідні вікові групи або оплата невикористаних відпусток працівникам муніципалітету в кінці поточного року.
Фінансовий стан також може бути визначено, як здатність органів місцевого самоврядування надавати різні послуги, в тому числі і тієї якості, яке адекватно потребам населення в суспільних благах. Іншими словами, фінансовий стан інститутів місцевого самоврядування проявляється в здатності чи нездатності місцевих органів влади фінансувати поточні та перспективні завдання в повному обсязі та відповідно до встановлених у даній країні стандартами і нормативами.
Досягненню реальної фінансової самостійності всіх інститутів місцевого самоврядування повинно сприяти наявність міцної економічної основи. Але найважчим моментом тут були і залишаються об'єктивний облік потреби муніципальних утворень у фінансуванні джерел економічного зростання, можливість місцевого керівництва впливати на їх рух і ступінь ефективного використання. До того ж на той період особливо гостро проглядалося відсутність практики формування та досвіду використання муніципальної власності як інструмента управління всім муніципальним господарством в цілому.
Відповідно з цим законодавчим актом дохідна частина Усних бюджетів складається з власних доходів, надходжень від Регулюючих доходів, а також може включати фінансову допомогу у різних формах (дотації, субвенції, кошти регіонального фонду фінансової підтримки муніципальних утворень), кошти, отримані за взаємними розрахунками. У ст. 15 НК РФ уточнюється, що до місцевих податків і зборів належать: земельний податок, податок на майно фізичних осіб, податок на рекламу, податок на успадкування або дарування, місцеві ліцензійні збори. До інших власних доходів місцевих бюджетів належать: доходи від приватизації та реалізації муніципального майна; доходів від приватизації державного майна, що знаходиться на території даного муніципального освіти; доходи від здачі в оренду муніципального майна, включаючи оренду нежитлових приміщень і муніципальних земель; доходи від проведення муніципальних грошово -речових лотерей; штрафи; державне мито; не менше 50% податку на майно підприємстві та організацій; прибутковий податок з фізичних осіб, які займаються підприємницькою діяльністю без права юридичної особи.
Крім того, суб'єкти Федерації повинні передати на рівень місцевого самоврядування (місцевих бюджетів) певну частку відрахувань від федеральних податків, які вони (регіони) підлозі сподіваються з федерального рівня. Федеральний закон від 25 вересня 1997 р. вказує розміри мінімальних часток (у відсотках) федеральних податків, що закріплюються на постійній основі саме за місцевими бюджетами. Серед них: частина прибуткового податку з фізичних осіб - не менше 50% в середньому за суб'єктами Федерації; частина податку на прибуток підприємств і організацій - у межах не менше 5% у середньому за суб'єктами Федерації; частина акцизів на спирт, горілку і лікеро-горілчані вироби - в межах не менше 5% у середньому за суб'єктами Федерації і ряд інших. До власних доходів можуть відноситися також і інші платежі, що встановлюються федеральним законодавством і законодавством суб'єктів Федерації. Важливо одне зауваження: якщо в межах території муніципального освіти (за винятком міста) є інші муніципальні освіти, то джерела доходів місцевих бюджетів мають розмежовуватись між ними на основі законів суб'єкта Федерації. Якщо ж муніципальні освіти розташовані всередині міста як більш великого муніципального освіти, закріплення між ними часток доходів місцевих бюджетів регламентується Статутом міста.
Сам факт закріплення мінімальної частки федеральних податків за місцевими бюджетами, безумовно, позитивний. Однак діюча система формування місцевих бюджетів у більшості випадків не вирішує завдання доведення доходної частини цих бюджетів до рівня, що диктується потребами соціально-економічного розвитку територій та підтримки соціально прийнятного рівня життя населення.
Фінансовий стан і реальні можливості ефективної фінансової політики муніципальних утворень, перш за все, залежать від видаткової навантаження, що нормативно-законодавчим актами покладена на цей рівень влади. Навантаження ця задоволена значна. В даний час в Російській Федерації через Муніципальні бюджети фінансується 65% витрат консолідованого бюджету на освіту, понад 60% - на житлово-комунальне господарство, 58% - на охорону здоров'я, 50% - на соціальну політику. Велика частина витрат місцевих (міських, районних та селищних) бюджетів йде на утримання і дотації комунальному господарству (до 30% всіх витрат). На відміну від інших розвинутих країн, в яких велика частина витрат на утримання соціальної сфери (освіта, охорона здоров'я, культура, дитячі будинки та будинки пристарілих і т. п.) - 55 - 60% всіх витрат. Тільки 10-15% іде на зарплату муніципальним службовцям (місцевим чиновникам, лікарям, вчителям, двірникам, працівникам ЖЕУ і т. д.). Для порівняння: у країнах Західної Європи 70-80% витрат муніципалітетів йде на зарплату і 20-30% - фінансування муніципального господарства ». Здається, що причина таких розбіжностей - не тільки низька заробітна плата працівників муніципального господарства, але, перш за все, тотально дотаційний характер всієї сфери місцевого господарства та комунальних послуг. Остання знову-таки може розглядатися як неминучий наслідок низького рівня доходів основної маси населення, яке не в змозі оплачувати повну вартість цих послуг. Виходить щось на зразок порочного кола, вихід з якого представляє собою одну з найбільш нагальних завдань оздоровлення муніципального ланки російської економіки і відповідної ланки нашої бюджетної системи.
Витрати бюджетів муніципальних утворень можна розділити на кілька груп. Це витрати, пов'язані:
- З вирішенням питань місцевого значення;
- Із здійсненням окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування;
- З обслуговуванням і погашенням боргу за муніципальними позиками, по позичках і пр.
Статутом муніципального освіти можуть бути передбачені й інші витрати, а також уточнено порядок виконання видаткової частини місцевого бюджету. Крім того, всі витрати муніципальних утворень можна розділити на ті, які фінансуються виключно з місцевих бюджетів, і ті, які фінансуються спільно з бюджетами інших рівнів, що було зазначено у розділі про бюджети регіонів.
Самостійно місцеві бюджети здійснюють:
- Утримання органів місцевого самоврядування, органів охорони громадського порядку, муніципальних архівів; проведення муніципальних виборів і референдумів;
- Організацію, утримання і розвиток житлово-комунального господарства, закладів освіти, охорони здоров'я, культури, фізичної культури і спорту, засобів масової інформації, інших раденій, що знаходяться в муніципальній власності; на організацію транспортного обслуговування населення та установи дорожнє будівництво та утримання доріг місцевого значення, охорону навколишнього природного середовища; благоустрій озеро-територій;
- Реалізацію цільових програм, які приймаються органами місцевого самоврядування;
- Обслуговування і погашення муніципального боргу, цільове дотування населення.
Здійснюється фінансування і за іншими напрямками, визначеними статутом даного муніципального освіти.
Практика показує, що єдиних усталених пропорцій фінансування з бюджетів різних рівнів немає. Вище ми відзначали відмінності між суб'єктами Федерації по співвідношенню в сукупних бюджетних ресурсах регіону власне бюджету суб'єкта Федерації та сукупності місцевих бюджетів («муніципальних фінансів»). Серед самих муніципальних утворень найбільша фінансове навантаження у видатковій частині лягає на райони та міста республіканського, крайового чи обласного значення. Це пов'язано з більшою концентрацією населення на цих територіях, більш розвиненою соціальною інфраструктурою і відповідно необхідністю великих витрат по її підтримці.
Крім того, як було зазначено вище, в суб'єктів Федерації не існує (що цілком закономірно) єдиної системи органів місцевого самоврядування та їх (місцевих) бюджетів. Так, наприклад, у Рязанській і Ярославській областях не існують муніципальні освіти нижче районного, тому тут всі місцеві витрати зосереджені в районних бюджетах. В інших областях витрати сільських бюджетів існують, але в середньому складають близько 2,7-3% загальних консолідованих видатків бюджету району. У селищах коштів концентрується ще менше - в середньому від 1 до 2% загальних консолідованих видатків бюджету району.
На практиці, як правило, відзначається брак коштів місцевих бюджетів. Виникає дефіцит, фінансування якого здійснюється з двох джерел:
- З муніципальних позик, здійснюваних шляхом випуску муніципальних цінних паперів;
- З кредитів, отриманих від кредитних організацій.
У зв'язку з використанням зазначених джерел фінансування дефіцитів місцевих бюджетів може виникати муніципальний борг, який повністю і без умов забезпечується всім муніципальним майном (муніципальної власністю), що складає «муніципальну скарбницю». Боргові зобов'язання погашаються у строки, зазначені в кожному з договорів запозичення, в межах 10 років. При цьому держава не несе відповідальність за борговими зобов'язаннями місцевих властей, якщо, звичайно, зобов'язання не були особливим чином гарантовані суб'єкта Федерації або на федеральному рівні. Те ж саме відноситься борговими взаєминам суб'єкта Федерації і муніципальних утворень - суб'єкт Федерації не відповідає за борговими зобов'язаннями своїх муніципальних утворень. Як і в раніше зазначених випадках, граничний обсяг муніципального боргу не перевищувати обсяг доходу його бюджету без урахування фінансової підтримки з бюджетів інших рівнів. Приваблюваний для погашення дефіциту обсяг позикових коштів не повинен перевищувати 15% обсягу доходів місцевого бюджету, а витрати на обслуговування боргу (сюди включаються виплати для погашення основної суми боргу і відсотків по ньому) - 15% обсягу видатків.
Вимога збалансованості місцевих бюджетів передбачає не тільки зростання їх доходної частини, а й розумне зниження витрат. У цих цілях чимале значення має практика муніципального замовлення, в основі якого повинні лежати такі соціальні норми, як необхідний мінімум забезпеченості населення території найважливішими житлово-комунальними, соціально-культурними та іншими соціально значимими послугами. Муніципальний замовлення включає, крім предметного змісту, також строки виконання і якість його виконання. Вимоги ефективного управління коштами місцевих бюджетів передбачають складання зведеного проекту муніципального замовлення, який включає програми і проекти соціально-економічного розвитку даної території. При цьому треба мати на увазі, що та частина замовлення, яка пов'язана із забезпеченням нормального функціонування вже діючих муніципальних організацій, фінансується з поточних витрат місцевого бюджету, а їх розвиток - з муніципального бюджету розвитку.
На жаль, доводиться констатувати, що в більшості випадків нинішній стан місцевих бюджетів дозволяє фінансувати (та й то не в повному обсязі і нерідко з запізненнями) лише поточні витрати. На розвиток загальногосподарської і соціальної інфраструктури території коштів практично не залишається. Однак це не применшує роль муніципального замовлення, який навіть у нинішніх умовах дозволяє, за оцінками експертів, економити до 20% бюджетних коштів або при тих же витратах отримувати для населення продукцію, роботи і послуги більш високої якості. Але при цьому має дотримуватися одна з основних вимог: Розміщення муніципального замовлення слід здійснювати на конкурсній основі. В даний час у багатьох регіонах проводяться такі конкурси (наприклад, на комунальне обслуговування муніципального житлового фонду, проведення різних ремонтних робіт). Якщо ж даний вид робіт або послуг з об'єктивних обставин може виконати тільки одне підприємство («лояльна монополія»), то договір з ним повинен здійснюватися на основі незалежного аудиту цін, тарифів, обсягів і якості надаваних послуг. Проект зведеного замовлення повинен подаватися на затвердження представницького органу місцевого самоврядування разом з бюджету. Однак даний шлях підвищення ефективності використання коштів місцевих бюджетів поки що не отримав необхідного поширення, особливо в районах і містах районного значення. Перш за все, це пов'язано з відсутністю науково обгрунтованих норм обслуговування окремих ділянок муніципального господарства. Крім того, неповне і з постійними перебоями фінансування місцевого бюджету, а також практикуються взаємозаліки не дозволяють оголосити і провести широкий і дійсно зацікавлений конкурс підприємств різних форм власності на виконання робіт (наприклад, підготовка до зими житлово-комунального господарства, ремонт установ освіти в літній період та ін.) З цих та інших причин замовлення, що фінансуються з місцевого бюджету, найчастіше дістаються своїм організаціям, без конкурсної боротьби за виділені кошти й без пропозицій їх більш ефективного, економного використання. Мабуть, повною мірою можливості муніципального замовлення можуть бути реалізовані лише в умовах загального підйому економіки і фінансової стабілізації в країні.
На закінчення варто коротко зупинитися на такому важливому питанні, як мінімальні місцеві бюджети, або «бюджети мінімальної забезпеченості». В їх основі лежать мінімальні соціальні та фінансові норми і нормативи (у натуральному або грошовому вираженні), що характеризують рівень мінімально необхідної забезпеченості населення найважливішими житлово-побутовими, соціально-культурними та іншими послугами. Мінімально необхідні видатки місцевих бюджетів мають встановлюватися законами суб'єктів Федерації на основі нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості, що мають необхідний територіальну прив'язку. Для їх фінансування за місцевими бюджетами закріплюються самостійні (власні) дохідні джерела. Якщо їх не вистачає, то на місцевий рівень передаються (повинні передаватися) достатні додаткові джерела фінансування з бюджету суб'єкта Федерації.
При всій важливості і очевидності даного питання його практична реалізація стримується відсутністю державних соціальних стандартів, а також чіткого розмежування повноважень, джерел фінансування та відповідальності органів влади та управління різного рівня по колу питань соціального характеру. Безумовно, вирішення цих проблем вимагає перебудови різних сторін бюджетного процесу, особливо в частині взаємодії бюджетів різних рівнів між собою (тобто у сфері міжбюджетних відносин).

2. ПРИНЦИПИ ОРГАНІЗАЦІЇ МУНІЦИПАЛЬНИХ ФІНАНСІВ
Спрямованість перетворень російської фінансової системи відповідає загальносвітовій тенденції, формування якої обумовлено необхідністю підвищення ефективності управління в державі шляхом передачі на нижні рівні влади певних повноважень, зміцнення демократичних інститутів місцевого самоврядування та їх фінансової основи з метою забезпечення потреб населення в місцевих послуги і підвищення якості життя.
Самостійність органів місцевого самоврядування обов'язково передбачає фінансову самостійність. Місцеві органи влади повинні мати у своєму розпорядженні фінансовими засобами для здійснення наданих їм законодавством повноважень право місцевої влади впливати на рівень і розміри фінансових ресурсів, необхідних для виконання покладених на них функцій, може бути обмежене лише в тому випадку, якщо це суперечить загальнонаціональної або регіональній політиці. Цей принцип, закріплений в Європейській хартії місцевого самоврядування, до якої, як відомо, приєдналася і Росія, знайшов відображення також у російському законодавстві, що регламентує статус місцевого самоврядування та економічні засади його діяльності.
На практиці реалізувати цей принцип виявилося досить складно. Не сприяла цьому і правова база, недосконалість якої виразилося в наявності суперечностей між актами федерального законодавства, невідповідністю в ряді випадків федеральних і регіональних законів у галузі місцевого самоврядування, а також неопрацьованості правових основ місцевого самоврядування на рівні самих муніципальних утворень. У зв'язку з обговоренням проекту нового закону: «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» виникає необхідність формулювання основних проблем розвитку муніципальних фінансів і підходів до їх вирішення.
До даних ключових проблем слід, зокрема, віднести: визначення територіальних основ місцевого самоврядування та статусу муніципального освіти, розмежування дохідних і видаткових повноважень за рівнями бюджетної системи, забезпечення фінансової основи місцевого самоврядування за рахунок збільшення власних доходів, реформування міжбюджетних відносин, що сприяє стимулюванню муніципалітетів до розвитку місцевої податкової бази.
Як і в інших країнах, російська фінансово-бюджетна система є в цілому похідною від її адміністративно-територіального устрою. Однак у зв'язку зі змінами, які відбулися за; роки реформ (особливо у сфері місцевих органів влади, з яких виділилися муніципалітети), їй характерна особлива специфіка. У процесі децентралізації фінансово-бюджетної системи в більшості суб'єктів Федерації муніципальні освіти були створені на рівні колишніх міст обласного, крайового, республіканського, окружного значення та адміністративних районів. У ряді суб'єктів Федерації муніципальні освіти були утворені на рівні міст, селищ, сільських рад, а на рівні адміністративних районів засновані територіальні органи влади. У 1994-2002 рр.. загальне число муніципальних утворень в Росії скоротилася з 25 до 12,6 тис.
У цілому, в результаті децентралізації фінансово-бюджетної системи в країні склалися такі типи інституціональних структур територіальних органів влади:
- Однорівнева структура державної влади суб'єкта Федерації і однорівневе місцеве самоврядування, організоване за адміністративно-територіальним принципом;
- Однорівнева структура державної влади суб'єкта Федерації і однорівневе місцеве самоврядування, організоване за поселенської принципом;
- Дворівнева структура державної влади суб'єкта Федерації і однорівневе місцеве самоврядування;
- Однорівнева структура державної влади суб'єкта Федерації і дворівнева структура місцевого самоврядування.
Територіальні основи місцевого самоврядування були закріплені Федеральним законом «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», який визначив поняття муніципального освіти. Відповідно до законодавства, грошовим фондом у вигляді бюджету може розташовувати орган влади лише того поселення, яке має статус муніципального освіти. Якщо муніципальне утворення об'єднує ряд поселень, які не є самостійними муніципальними утвореннями, в його бюджеті в якості складової частини можуть бути передбачені відповідні кошториси, а всі доходи і витрати територій, що знаходяться на кошторисному фінансуванні, включені до складу єдиного бюджету. Допускаючи, що всередині одного муніципального освіти можуть бути ще кілька муніципальних утворень більш низького рівня зі своїми власністю, бюджетами та органами управління, закон разом з тим не визначив чіткого розмежування повноважень, у тому числі податково-бюджетних, між муніципальними утвореннями різних типів і територіальних рівнів .
2.1 Формування муніципальних утворень
З метою вдосконалення бюджетного пристрою Російської Федерації в Програмі розвитку бюджетного федералізму в Росії до 2005 р ., Було передбачено поділ муніципальних утворень на муніципальні утворення першого рівня (райони та міста, які безпосередньо входять до складу суб'єкта РФ) і муніципальні утворення другого рівня (міста районного значення, селища, сільські адміністрації і т.д.), а також розмежування основних повноважень , джерел доходів та об'єктів власності між типами муніципальних утворень.
Дані положення Програми знайшли своє відображення в новому проекті закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації». В основі його концепції лежить конструктивне по суті положення про розвиток демократичного інституту місцевого самоврядування, забезпечення якісно іншого рівня надаваних населенню послуг, ефективному вирішенні питань місцевого значення.
Проектом закону встановлено обов'язкове формування муніципальних утворень на двох територіальних рівнях - в поселеннях і муніципальних районах з розмежуванням і закріпленням за кожним рівнем властивих йому повноважень щодо вирішення питань місцевого значення, а також переданих державних повноважень. Визначено основні форми муніципальних утворень - міське, сільське поселення, муніципальний район, міський округ, внутрішньоміське територія міста федерального значення.
При цьому для більшості регіонів (модель, що характеризується однорівневою структурою державної влади суб'єкта Федерації і однорівневим місцевим самоврядуванням, організованим за адміністративно-територіальним принципом сформувалася в 48 суб'єктах Російської Федерації) виникає проблема дроблення територій існуючих муніципальних утворень з метою створення муніципалітетів на поселенську рівні і виділення для них окремих бюджетів. Це обумовлює необхідність вирішення питання про те, чи існують якісь оптимальні розміри муніципального освіти. Однозначну відповідь на нього дати складно, так як на величину муніципальних утворень великий вплив мають історичні особливості, традиції, щільність населення, сформовані господарські зв'язки та інші чинники, врахування яких необхідне при визначенні критеріальних розмірів території.
У проекті закону пропонується в якості одного з критеріїв встановлення меж поселення, що включає території двох і більше населених пунктів, враховувати пішу доступність до центру поселення протягом робочого дня для жителів усіх населених пунктів, що входять до складу поселення, а кордонів муніципального району - транспортну доступність до центру муніципального району протягом робочого дня для мешканців усіх поселень, що входять до складу муніципального району.
Слід зазначити, що такий підхід навряд чи сприятиме вирішенню проблеми кордонів муніципального освіти з позицій економічної доцільності. Між тим дана проблема укосів до розряду ключових: розміри муніципального освіти багато в чому визначають політичні та економічні повноваження місцевих органів влади та їх здатність реалізувати ці повноваження в ході муніципальної діяльності. Чим менше муніципальне утворення, тим краще діяльність органів місцевого самоврядування можуть відповідати волевиявленню громадян, однак, малі розміри муніципального освіти, як правило, означають і його більш низький фінансово-економічний потенціал. З іншого боку, занадто великі розміри муніципальних утворень призводять до значного зниження ефективності їх функціонування.
У світовій практиці вважається, що управління муніципальним освітою з чисельністю населення до 5 тисяч осіб пов'язане з труднощами економічного та адміністративного характеру, так як дані освіти не здатні самостійно і на належному рівні виконувати всі функції, пов'язані з їх компетенції. Однак у деяких регіонах невелика щільність населення виключає інші можливості.
У ході реформи місцевого самоврядування в Російській Федерації у ряді її суб'єктів були зроблені спроби реалізації моделі поселенського типу. При цьому придбаний практичний досвід не однозначний: якщо в Новосибірській області перехід до нової системи в цілому розцінюється як позитивний, то, наприклад, в республіці Хакасія введення поселенської моделі організації системи місцевої влади викликало появу серйозних труднощів, що обумовило відмову від цієї моделі й ініціювало рішення про створення муніципальних утворень на базі районів і міст - однорівневої форми, на практиці довела свої переваги в даному регіоні.
Не можна не враховувати, що дроблення території регіону внаслідок введення поселенської моделі організації місцевого самоврядування пов'язане із зростанням управлінських витрат, можливим порушенням цілісності економічної та соціальної інфраструктури регіону, посиленням диференціації рівнів соціально-економічного розвитку муніципальних утворень і їх податкового потенціалу.
Впорядкування територіальної структури місцевого самоврядування має сприяти зміцненню його фінансової бази. Тут важливе значення має розмежування дохідних і видаткових повноважень за рівнями бюджетної системи і досягнення відповідності між видатковими і дохідними повноваженнями місцевих бюджетів. Тим часом відомо, що в Росії процес передачі додаткових витратних повноважень не супроводжувався відповідної передачею дохідних джерел на місцевий рівень. Частка доходів місцевих бюджетів у консолідованому бюджеті суб'єктів Федерації (на стадії їх первинного розподілу за рівнями бюджетної системи РФ) з 1992 по 2001 р . скоротилася з 27,6% до 14,5%, при цьому в 2001 р . частка витрат перевищувала частку доходів на 10,3 пункту.
Зміни в бюджетному і податковому законодавствах Російської Федерації, які вступили в дію з 2001 р ., Істотно змінили характер взаємин між рівнями бюджетної вертикалі. Сформувалася тенденція зростання рівня централізації коштів у федеральному бюджеті. Так, в 2001 р . на стадії первинного розподілу податків за рівнями бюджетної системи в федеральному бюджеті було сконцентровано 57,5% від консолідованого бюджету РФ, а в регіональних - 42,5%. З урахуванням вторинного перерозподілу (передачі регіонам дорожніх субсидій, коштів ФФПР та фонду компенсацій), співвідношення територіальних бюджетів і федерального бюджету склало 47,5% до 52,5%, в той час як у Бюджетному кодексі України передбачено, що податкові доходи суб'єктів Федерації мають становити не менше 50% від суми доходів консолідованого бюджету РФ. У 2002 р . розглядається співвідношення досягло 62,6% до 37,4%. Частка місцевих бюджетів у консолідованому бюджеті суб'єкта Федерації знизилася до 12,4%.
У результаті регіони і муніципальні освіти в їх складі, зберігши за собою основну масу витратних зобов'язань, втратили значну частину податкових джерел, що призвело до збільшення залежності від федерального бюджету. Стався зсув в структурі форм фінансового вирівнювання у бік збільшення частки фінансових трансфертів і витіснення регулюючих податків.
Між тим упор на дотаційні форми міжбюджетного регулювання означає зростання залежності економічного розвитку територій від вищих рівнів, зниження стимулів до нарощування власного фінансового потенціалу. Це обумовлює необхідність заміни сформованого механізму фінансового вирівнювання ефективними формами, що сприяють формуванню достатньої фінансової бази місцевого самоврядування.

2.2 Удосконалення міжбюджетних відносин на муніципальному рівні
В економічній літературі висловлюються різні пропозиції щодо вдосконалення міжбюджетних відносин на субфедеральними рівні. Зокрема, пропонується встановлення диференційованого підходу до різних місцевостей вже на стадії формування доходної частини бюджету. Суть іншого пропозицій полягає в тому, щоб закріпити за місцевими бюджетами стабільні податкові джерела (місцеві податки в повному обсязі і спільні податки через постійні процентні частки або розділені податкові ставки) і робити ставку на розширення закріплених за місцевими бюджетами податків і скорочення питомої ваги регулюючих доходів. В якості одного з напрямків вдосконалення міжбюджетних відносин пропонується, відмовившись від бюджетного вирівнювання з використанням регулюючих податків, перейти від практики розщеплення податкових надходжень між рівнями бюджетної вертикалі до закріплення за кожним рівнем бюджетної системи власних податків за принципом «один податок - один бюджет». Слід зазначити, що, незважаючи на відмінності поглядів, практично всі дослідники пов'язують рішення проблеми дотаційності місцевих бюджетів з зростанням власних податкових доходів.
У проекті закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» формування доходів місцевих бюджетів передбачається здійснити шляхом зарахування до бюджетів муніципальних утворень місцевих податків і зборів (за ставками, встановленими рішеннями представницьких органів місцевого самоврядування відповідно до законодавства РФ про податки і збори, а також за нормативами відрахувань), доходів від федеральних і регіональних податків і зборів (за ставками, встановленими відповідно до законодавства РФ про податки і збори, а також за нормативами відрахувань). Для муніципальних районів і поселень кожного суб'єкта Російської Федерації встановлюються єдині податкові ставки і нормативи відрахувань по окремих видах податків для зарахування до місцевих бюджетів. Не допускається встановлення зазначених нормативів законом суб'єкта Російської Федерації про бюджет суб'єкта Російської Федерації на відповідний рік і (або) іншим законом суб'єкта Російської Федерації на обмежений термін дії.
Запропонований підхід, відповідно до якого визначені податкові джерела закріплюються за місцевим бюджетом на постійній основі, а суб'єкт Федерації не може щорічно змінювати встановлені нормативи, представляється досить конструктивним. Це дозволить муніципалітетам своєчасно затверджувати бюджет на черговий фінансовий рік, розробляти його обгрунтований прогноз, а також вести стратегічне планування, що буде сприяти стабілізації муніципальної економіки. Разом з тим ряд положень закону, що стосуються формування дохідних джерел місцевого бюджету, є, на нашу думку, спірним.
Так, навряд чи можна погодитися з наявною в проекті закону трактуванням власних доходів місцевого бюджету, відповідно до якої останні охоплюють всі доходи муніципалітету, включаючи закріплені і регулюючі джерела. У законопроекті не вживається термін «регулюють» податки, хоча очевидно дані податки маються на увазі під «додатковими нормативами відрахувань від федеральних податків і зборів на тимчасовій основі».
Класифікація доходів на законодавчо закріплені (власні) і отримані від держави в порядку бюджетного регулювання (регулюють) широко використовується у вітчизняній і зарубіжній фінансовій практиці при аналізі ступеня самостійності місцевих бюджетів, достатності власної фінансової бази місцевого самоврядування, бюджетно-податкової децентралізації. Так, у статті 9 Європейської хартії місцевого самоврядування виділені поняття «власних» і «переданих» ресурсів як важливі характеристики структури фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування. Розширювальна трактування власних доходів, пропонована в законопроекті, не дозволяє провести такий аналіз і штучно знімає проблему фінансової забезпеченості місцевого самоврядування. Виникає протиріччя з положеннями Бюджетного кодексу РФ про власних і регулюючих доходи. При цьому ще в більшій мірі посилюється плутанина, пов'язана з неоднозначним визначенням цих термінів у вже існуючих законодавчих актах.
Мова йде про те, що в силу якихось правових колізій основні федеральні податки, які в межах закріплених часткою віднесені до власних доходів місцевих бюджетів (Федеральний закон «Про фінансові основи місцевого самоврядування»), по відношенню до бюджетів суб'єктів РФ визначаються як регулюючі податки (Бюджетний кодекс РФ). Відповідно до Бюджетного кодексу РФ регулюючі доходи бюджетів є регіональні податки та інші платежі, за якими встановлюються нормативи відрахувань (у відсотках) до бюджетів суб'єктів РФ або місцеві бюджети на черговий фінансовий рік, а також на довготривалій основі (не менше ніж на три роки ). Бюджетний кодекс передбачає встановлення нормативів цих відрахувань щорічним законом про бюджет відповідного рівня бюджетної системи.
Виходячи з цих положень, федеральні податки, що формують регулюючі доходи регіонів, можуть бути зараховані до бюджетів суб'єктів Федерації за нормативами відрахувань від федеральних податків, що встановлюються федеральним законом про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік, так що регіональні влади можуть визначити загальний обсяг коштів, що передаються ним відповідно до встановленими нормативами лише на рік, а не на більш тривалий період. Між тим регіони зобов'язані в рамках переданих їм коштів встановити для муніципальних утворень частки відповідних федеральних податків на постійній основі (для формування власних доходів місцевих бюджетів), а також на довготривалій основі (для формування регулюючих доходів). Ясно, що при такому механізмі, що виключає можливість точного прогнозу доходів і витрат регіональних бюджетів, суб'єкти Федерації відповідно не можуть ввести скільки-небудь стабільні значення нормативів відрахувань від федеральних податків для муніципальних утворень.
Це багато в чому пояснює, чому на практиці частки відрахувань від ряду федеральних і регіональних податків, визначаються муніципальних утворень, піддавалися щорічним змін. Не тільки регулюючі, але і власні податкові доходи місцевих бюджетів, що формуються за рахунок відрахувань від федеральних і регіональних податків, встановлювалися не на тривалий період, а щорічно, що суперечило положенням Федерального закону «Про фінансові основи місцевого самоврядування в РФ ».
Крім того, практика щорічного зміни нормативів відрахувань від федеральних і регіональних податків до місцевих бюджетів, була пов'язана з діями і самих суб'єктів Федерації. У ряді випадків право регіональних влад встановлювати індивідуальні та диференційовані нормативи відрахувань від регулюючих податків, надане їм Бюджетним кодексом РФ, оберталося суб'єктивним підходом до вирішення питань фінансування бюджетів муніципальних утворень.
Плутанина з визначенням власних і регулюючих доходів зумовлена ​​також тим, що поняття регулюючих доходів часто виводять з такого критерію, як процентне розмежування податку між рівнями бюджетної системи. При цьому можливості різночитання, що містяться у положеннях Бюджетного кодексу, використовуються представниками різних рівнів бюджетної системи відповідно до спрямованістю їх інтересів. Так, деякі суб'єкти Федерації з метою заниження рівня власних доходів відносять до регулюючих доходів будь-які процентні частки податків. На федеральному рівні при розрахунку трансфертів до складу власних доходів включають і відрахування від регулюючих доходів.
У російській економічній літературі навіть виник термін «умовно власні доходи», під якими розуміють загальну суму доходів і відрахувань від регулюючих податків. Цікаво відзначити, що методологія європейської статистики доходів місцевих бюджетів будується па схожою основі: показник місцевих податків крім виключно місцевих податків включає і доходи, що надходять у вигляді відрахувань від пайових податків, які забезпечують місцевим органам влади одержання частки зібраних на їх території податкових коштів.
Очевидно, потрібно уточнення змісту власних і регулюючих доходів, що дозволяє забезпечити порівнянність показників всіх рівнів бюджетної системи. Власні доходи бюджетів пропонується розглядати як доходи, закріплені на постійній основі повністю або частково за певним рівнем бюджетної системи. Відповідно до цього до власних податкових доходів муніципальних бюджетів слід віднести місцеві податки і закріплені законодавчо на постійній основі за місцевими бюджетами відрахування від федеральних і регіональних податків через процентні частки або розділені податкові ставки.
Регулюючі податки (стосовно до місцевих бюджетів) - це податки, що зараховуються до місцевих бюджетів за нормативами відрахувань (на планований фінансовий рік і на довгостроковій основі), які встановлюються законодавчими органами суб'єктів Федерації понад часткою податків (федеральних і регіональних), що підлягають закріпленню за муніципальними утвореннями .
При виборі шляхів бюджетного реформування слід враховувати, що основною проблемою для муніципальних утворень є недостатність їх власної податкової бази для покриття мінімально необхідних витрат місцевих бюджетів. Закріплення федеральних і регіональних податків і зборів за місцевими бюджетами повинен виходити з необхідності забезпечення достатньою мірою автономності місцевих бюджетів. Це означає, що необхідно змінити не тільки принцип встановлення нормативів відрахувань (не на тимчасовій, а на постійній основі), а й переглянути методологію розподілу податкових доходів між рівнями бюджетної системи на основі чіткого розмежування дохідних і видаткових повноважень. Діючі сьогодні пропорції розподілу податкових доходів по рівнях бюджетної вертикалі не дозволяють здійснити покриття мінімально необхідних витрат місцевих бюджетів. Тому закріплення за місцевими бюджетами податкових джерел доцільно в тому випадку, якщо дані джерела здатні забезпечити формування місцевих бюджетів хоча б на мінімальному рівні.
У найкращою мірою це досягається, на наш погляд, при застосуванні місцевих податків, що зараховуються до місцевого бюджету в повному обсязі, і спільних податків через постійні процентні частки або розділені податкові ставки. При визначенні складу місцевих податків слід більшою мірою орієнтуватися на майнові податки, які є у світовій практиці головним джерелом доходів місцевих бюджетів. Що стосується спільних податків, то їх використання є більш доцільним, ніж закріплення за місцевими бюджетами певних податків за принципом «один податок - один бюджет», оскільки воно стимулює податкові зусилля місцевої влади, зацікавлених в отриманні певної частки спільного податку, і дозволяє уникнути перекосів у бюджетної забезпеченості територій, які можуть виникнути при закріпленні за різними рівнями бюджетної системи таких нерівнозначних податків, як наприклад, податок на додану вартість, податок на прибуток і акцизи.
Важливо також враховувати, що в силу істотної диференціації рівнів розвитку російських муніципальних утворень величини податкових надходжень по окремих муніципалітетам (у тому числі і в розрахунку на душу населення) сильно коливаються. Міжмуніципальний відмінності податкових надходжень обумовлені такими факторами, як: особливості податкового законодавства в сфері встановлення місцевих податків і зборів, диспропорції в економічному розвитку муніципальних утворень, неоднорідність податкової бази, відмінності в податкових зусиллях влади й ін
У даних умовах закріплення власних податкових джерел за місцевими бюджетами за єдиними нормативами не вирішить проблему вирівнювання рівнів бюджетної забезпеченості муніципальних утворень з високою і низькою податковою базою. Це визначає необхідність проведення детального аналізу, спрямованого на виявлення порівняльної доцільності використання єдиних і диференційованих нормативів відрахувань і податкових ставок по федеральних і регіональних податків, що зараховуються до місцевого бюджету на постійній основі.
Крім того, це означає, що на сучасному етапі (при пріоритетному значенні методу податкового розподілу доходів на основі закріплення податків і поділу податкових ставок) зберігається необхідність використання таких методів бюджетного вирівнювання, як регулювальні податки і фінансова допомога.
У проекті закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» в якості основної форми вирівнювання бюджетної забезпеченості міських і сільських поселень передбачається надання дотацій з регіональних фондів фінансової підтримки поселень, а також районного фонду фінансової підтримки поселень. При цьому регіонах дається право замінити дотації повністю або частково додатковими нормативами відрахувань від федеральних і регіональних податків. Пропонується також законодавчо встановити поступове зниження фінансування міських і сільських поселень з районного фонду фінансової підтримки з 50% у 2005р. до 20% в 2008р., що, мабуть, спрямоване на поступове витіснення дотаційних форм власними і регулюючими податковими джерелами.
Незважаючи на ці заходи, залишаються сумніви з низки питань, зокрема: наскільки ефективна схема, що передбачає поступове скорочення фонду фінансової підтримки на районному рівні при збереженні ролі аналогічного фонду на регіональному рівні: чи вдасться здійснити налагоджене взаємодія між цими фондами в процесі бюджетного вирівнювання. Не зовсім логічним з позицій декларованої в законопроекті орієнтації на чітке розмежування повноважень і дохідних джерел між рівнями муніципальних утворень представляється положення про введення субвенцій з бюджетів поселень до бюджету муніципального району на міжмуніципальний потреби.
Поліпшення самозабезпеченості територій і одночасно реалізація стимулюючої функції міжбюджетних відносин, на наш погляд, передбачає:
- Закріплення за місцевими бюджетами певних податкових джерел в повному обсязі (місцеві податки) та спільних податків через постійні процентні частки або розділені податкові ставки,
- У разі їх недостатності для покриття мінімально необхідних витрат використання міжбюджетного регулювання - спочатку шляхом встановлення тимчасових нормативів відрахувань від регулюючих податків на ряд років, і лише потім - за допомогою безоплатних перерахувань з вищих бюджетів.

3. ФІНАНСОВА ОСНОВА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
3.1. Доходи місцевих бюджетів
Доходи місцевих бюджетів регулюються Федеральним законом "Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації", ст. 6 якого визначає дохідну частину місцевих бюджетів, що складається з:
- Власних доходів;
- Надходжень від регульованих доходів.
Дохідна частина може також включати фінансову допомогу в різних формах і засоби за взаємними заліків.
Розглянемо детально дохідну частину місцевих бюджетів:
1. Місцеві податки і збори встановлені ст. 15 Податкового кодексу Російської Федерації. До них відносяться: земельний податок; податок на майно фізичних осіб; податок на рекламу; податок на успадкування або дарування; місцеві ліцензійні збори.
2. До інших власних доходів місцевих бюджетів належать:
1) доходи від приватизації та реалізації муніципального майна;
2) не менше 10% доходів від приватизації державного майна, що знаходиться на території муніципального освіти, яка проводиться згідно з державною програмою приватизації;
3) доходи від здачі в оренду муніципального майна, включаючи оренду нежитлових приміщень, і муніципальних земель;
4) платежі за користування надрами та природними ресурсами, встановлені відповідно до законодавства Російської Федерації;
5) доходи від проведення муніципальних грошово-речових лотерей;
6) штрафи, що підлягають перерахуванню до місцевих бюджетів відповідно до федеральних законів і законами суб'єктів Російської Федерації;
7) державне мито, встановлена ​​відповідно до законодавства Російської Федерації;
8) не менше 50% податку на майно підприємств (організацій);
9) прибутковий податок з фізичних осіб, які займаються підприємницькою діяльністю без створення юридичної особи.
3. До власних доходів місцевих бюджетів належать також частки федеральних податків, розподілені між бюджетами різних рівнів та закріплені за муніципальними утвореннями на постійній основі.
Розміри мінімальних часток (у відсотках) федеральних податків, що закріплюються за муніципальними утвореннями на постійній основі, визначаються законодавчими (представницькими) органами суб'єкта Російської Федерації.
До вказаних часток відносяться:
1) частину прибуткового податку з фізичних осіб у межах не менше 50% в середньому по суб'єкту Російської Федерації;
2) частина податку на прибуток організацій у межах не менше 5% у середньому по суб'єкту Російської Федерації;
3) частину податку на додану вартість за товарами вітчизняного виробництва (за винятком дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, що відпускаються з Державного фонду дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння Російської Федерації) в межах не менше 10% в середньому по суб'єкту Російської Федерації;
4) частину акцизів на спирт, горілку і лікеро-горілчані вироби в межах не менше 5% у середньому по суб'єкту Російської Федерації;
5) частину акцизів на інші види підакцизних товарів (за винятком акцизів на мінеральні види сировини, бензин, автомобілі, імпортні підакцизні товари) в межах не менше 10% в середньому по суб'єкту Російської Федерації.
4. До власних доходів місцевих бюджетів можуть відноситися також інші платежі, встановлені законодавством Російської Федерації і законодавством суб'єктів Російської Федерації.
5. До доходів місцевих бюджетів може включатися фінансова допомога, яка здійснюється в різних формах. Це:
- Дотації, тобто кошти, надані місцевим бюджетам з федерального бюджету і суб'єктів Російської Федерації в порядку бюджетного регулювання без цільового призначення;
- Субвенції, тобто грошові кошти, що виділяються на конкретні цілі і на певний термін муніципальних утворень з федерального бюджету, бюджетів суб'єктів Російської Федерації і підлягають поверненню до відповідного бюджету у разі не використання їх за цільовим призначенням у встановлений строк;
- Кошти фінансової підтримки муніципальних утворень, тобто грошові кошти, утворені в бюджеті суб'єкта Російської Федерації для надання фінансової допомоги муніципальних утворень і розподіляються відповідно до фіксованого формулою, що враховує: чисельність населення муніципального освіти, частку осіб пенсійного віку в загальній чисельності населення муніципального освіти, площа території муніципального освіти, рівень душовою забезпеченості бюджетними коштами муніципального освіти, а також інші фактори, що визначають особливості даного суб'єкта Російської Федерації.
Сума перевищення доходів над видатками місцевих бюджетів за результатами звітного року не підлягає вилученню федеральними органами державної влади, органами державної влади суб'єктів Російської Федерації.

3.2. Напрями витрачання коштів муніципальних фінансів
Федеральний закон "Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації" закріплює основні напрямки видатків місцевих бюджетів.
Відповідно до ст. 12 названого закону видаткова частина місцевих бюджетів включає:
1) витрати, пов'язані з вирішенням питань місцевого значення, встановлені законодавством Російської Федерації і законодавством суб'єкта Російської Федерації;
2) витрати, пов'язані із здійсненням окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування;
3) витрати, пов'язані з обслуговуванням і погашенням боргу за муніципальними позиками;
4) витрати, пов'язані з обслуговуванням і погашенням муніципального боргу за позикою;
5) асигнування на страхування муніципальних службовців, об'єктів муніципальної власності, а також цивільної відповідальності і підприємницького ризику;
6) інші витрати, передбачені статутом муніципального освіти.
Порядок виконання видаткової частини місцевого бюджету встановлюється статутом муніципального освіти або іншим правовим актом органу місцевого самоврядування.
Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" покладає на федеральні органи державної влади та органи державної влади суб'єктів Російської Федерації обов'язок забезпечувати муніципальних утворень мінімальні місцеві бюджети шляхом закріплення дохідних джерел для покриття мінімально необхідних витрат місцевих бюджетів. Такі витрати встановлюються законами суб'єктів Російської Федерації на основі нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості. Якщо дохідна частина не може бути забезпечена за рахунок прибуткових джерел, то федеральні органи державної влади та органи державної влади суб'єктів Російської Федерації передають органам місцевого самоврядування інші дохідні джерела федерального бюджету і бюджету суб'єкта Російської Федерації.

4. ПРОБЛЕМИ РОЗВИТКУ муніципальному ФІНАНСІВ В СУЧАСНИХ УМОВАХ
Необхідність проведення семінару на тему «Перспективи розвитку державних і муніципальних фінансів у Росії» »визначається гостротою питання про те, як буде розвиватися соціально-економічна ситуація в Росії. Відповідь на нього багато в чому залежить і від політики держави, оскільки одним з головних чинників забезпечення фінансової стабільності та макроекономічного зростання є ефективний розвиток державних і муніципальних фінансів. Тому, відкриваючи науково-практичний семінар, присвячений питанням розвитку державних і муніципальних фінансів у Росії, доцільно підкреслити значення питань, винесених на творче обговорення науковців і практичних працівників.
Радикальні перетворення, що відбуваються в економіці та соціальній сфері Росії, роблять надзвичайно актуальним завдання цілеспрямованого використання фінансів в інтересах розвитку країни, її регіонів і муніципальних утворень. Рішення даного завдання вимагає знаходження реальних шляхів посилення впливу фінансів на суспільне виробництво, отримання з їх допомогою високих економічних і соціально значущих результатів.
У зв'язку з цим вимагають серйозного аналізу про зроджена органами державної влади РФ реформи в галузі соціальної зашиті і соціального забезпечення громадян, зокрема, монетизація пільг окремим категоріям громадян, оплата внесків за системою обов'язкового медичного страхування громадян та ін
Державна соціальна політика є невід'ємним атрибутом сучасної ринкової економіки. Соціальна стабільність виступає необхідною умовою економічного розвитку; держава може згладжувати ті негативні соціальні наслідки, які притаманні ринку (безробіття, вимушена міграція, знецінення реальних доходів та ін), з метою запобігання соціальних конфліктів і напруженості в суспільстві.
На жаль, в останні роки в Росії склалися негативні тенденції скорочення народжуваності і тривалості життя громадян, не вдається подолати низький рівень життя населення і т.д. З переходом на ринкові засади господарювання, появою різних форм власності, формуванням ринку праці істотно змінилися і колишні уявлення про механізм соціального захисту громадян. У зв'язку з цим постало завдання коригування механізму реалізації соціальних гарантій населенню, встановлених Конституцією РФ та іншими законодавчими актами.
У рамках проведених в даний час реформ визнається, що держава може гарантувати надання лише мінімального переліку та обсягу послуг населенню РФ, а матеріальні та нематеріальні послуги понад даного мінімуму громадяни можуть отримувати на платній основі, в залежності від своїх матеріальних можливостей. У цих умовах необхідно чітко визначити цей мінімум соціальної гарантії, який надається за рахунок фінансових ресурсів державі, а також розробити і створити нові механізми соціального захисту громадян.
Вирішення цієї задачі багато в чому визначається станом і стійкістю муніципальних фінансів, які є джерелом фінансування заходів щодо соціального захисту громадян РФ. Крім того, форми і методи надання коштів з бюджетів, механізми оподаткування доходів фізичних осіб можуть чинити активний вплив на соціальні процеси в країні, що підтверджують і теоретичні дослідження, і світовий досвід.
Удосконалення фінансового механізму соціального захисту населення вимагає здійснення комплексу заходів, націлених на створення ефективної системи соціальної допомоги, забезпечення адресності при її наданні. Це дозволить не тільки більш повно реалізувати принцип соціальної справедливості, але і підвищити ефективність державних витрат на соціальну підтримку громадян РФ.
Актуальність проблеми розробки науково обгрунтованих засад функціонування муніципальних фінансів, вдосконалення нормативно-правової бази їх організації зумовлюються також залежністю російської економіки від світової кон'юнктури цін, галузевими та територіальними диспропорціями, існуючими в РФ.
У міру розвитку ринкового господарства в Росії виникають і загострюються соціально-економічні проблеми, які не можуть бути вирішені автоматично. Галузеві кризи, безробіття, порушення в грошовому обігу, загострення конкуренції на світових ринках вимагають державного фінансового втручання. Державне регулювання здатне підтримати соціально-економічну стабільність сучасної системи ринкової економіки з її складними зв'язками і тісної взаємозалежністю окремих сфер.
Особливе місце державне фінансове регулювання займає в країнах, що знаходяться в процесі переходу до ринкової економіки, граючи як регулюючу, а й системоутворюючу роль. Перетворення галузевої та регіональної структур, створення нового народногосподарського комплексу, відповідного російської специфіці і вимогам ринкової економіки, входження у світове співтовариство неможливе без послідовного і цілеспрямованого регулювання з боку держави. При цьому велике значення надається розвитку системи оподаткування, побудови податкової системи, адекватної вимогам розвитку національної економіки.
Найбільш актуальні проблеми сучасного етапу розвитку податкових систем країн з ринковою економікою полягають у наступному:
1) податкові системи складні для платників податків та ефективного управління з боку податкових органів, що веде до зростання витрат на податкове адміністрування і розширення масштабів ухилення від сплати податків;
2) законодавчо встановлені високі ставки податків негативно впливають на процес прийняття економічних рішень;
3) оподаткування змушує компанії інвестувати кошти і змінювати структуру балансу не з економічних, а по податкових причинах;
4) фінансування інвестицій здійснюється за рахунок позикових, а не власних коштів.
Обмеженість можливостей фінансування державних витрат через податки, а також прагнення до більш раціонального використання факторів виробництва, природних ресурсів у тому числі, роблять нагальною необхідність вирішення цих проблем і в Росії.
Вирішення цієї задачі багато в чому визначається станом і стійкістю муніципальних фінансів. Крім того, форми і методи надання коштів з бюджетів, механізми оподаткування доходів фізичних осіб можуть чинити активний вплив на соціальні процеси в країні, що підтверджують і теоретичні дослідження, і світовий досвід.
Удосконалення фінансового механізму соціального захисту населення вимагає здійснення комплексу заходів, націлених на створення ефективної системи соціальної допомоги, забезпечення адресності при її наданні. Це дозволить не тільки більш повно реалізувати принцип соціальної справедливості, але і підвищити ефективність державних і муніципальних витрат на соціальну підтримку громадян РФ.
Крім того, об'єктивною необхідністю є оцінка довгострокових наслідків проведення реформ в бюджетно-податковій сфері як з точки зору підвищення ефективності механізмів формування і використання державних та муніципальних фінансових ресурсів, так і з позиції їх впливу на національну економіку. Слід забезпечити несуперечність цілей реформи в сфері державних і муніципальних фінансів, теоретичних концептуальних підходів до її проведення та заходів щодо її реалізації.
Однак, незважаючи на актуальність, дані проблеми не знаходять належного відображення в наукових дослідженнях та публікаціях. У результаті відсутнє теоретичне обгрунтування заходів щодо забезпечення фінансової стабільності та бюджетної стійкості в Російській Федерації, що негативно позначається на якості прийнятого фінансово-бюджетного законодавства, знижує ефективність державного фінансового регулювання соціально-економічних процесів.
У зв'язку з цим все більшого значення набувають розробка і реалізація комплексу заходів щодо вдосконалення управління державними і муніципальними фінансами, підвищення ефективності державного фінансового впливу на соціально-економічні процеси в Росії з метою забезпечення сталого економічного зростання і поліпшення якості життя населення Російської Федерації.
Для вирішення даної задачі необхідно розробляти й широко обговорювати перспективи розвитку муніципальних фінансів, оцінювати їх відповідність сучасним вимогам розвитку Російської Федерації, обгрунтованість вибору напрямків і механізмів державного фінансового регулювання соціально-економічних процесів в умовах проведення широкомасштабних реформ у нашій країні і високого рівня її залежності від зовнішніх чинників.
На жаль, реальні заходи, у тому числі в галузі уточнення фінансово-бюджетного законодавства, говорять про суттєве розходження між метою фінансової політики - забезпеченням сталого макроекономічного зростання і стабільності - і заходами щодо її реалізації.
У зв'язку з цим Фінансова академія при Уряді РФ вважає вкрай важливим проведення семінару і розглядає його як один з кроків щодо вирішення цих актуальних проблем.
Проведення цього семінару - продовження доброї і давно сформувалася в стінах Фінансової академії традиції обговорювати актуальні фінансово-бюджетні проблеми країни. Науковий потенціал учасників семінару дозволяє провести серйозне дослідження теоретичних і практичних проблем функціонування муніципальних фінансів: визначити в процесі роботи основні пріоритети їх розвитку; обгрунтувати пропозиції щодо вдосконалення фінансово-бюджетного законодавства, підвищення ефективності державного фінансового впливу на економіку і соціальну сферу Росії.
4.1. Проблеми взаємовідносин регіональних і місцевих бюджетів
Вище ми вже відзначали, що в процесі складання та виконання бюджетів між ними виникає система взаємовідносин вигляді певних потоків фінансових коштів. Це сфери взаємодії місцевих бюджетів і бюджетів суб'єкта Федерації. Зупинимося на цьому питанні докладніше. Відповідно до Федерального закону «Про фінансові основи місцевого самоврядування» міжбюджетні відносини місцевих бюджетів з вищестоящими повинні будуватися на принципах: взаємної відповідальності; застосування для всіх муніципальних утворень єдиної методології оцінки їх фінансових потреб, що враховує їх індивідуальні особливості; вирівнювання доходів муніципальних утворень; максимально можливого скорочення зустрічних фінансових потоків; компенсації місцевим бюджетам зменшення їхніх доходів або збільшення витрат, що виникають внаслідок рішень, прийнятих органами державної влади регіонального і федерального рівня; підвищення зацікавленості органів місцевого самоврядування у збільшенні власних доходів місцевих бюджетів, відкритості і гласності міжбюджетних відносин.
До засобів міжбюджетного регулювання, які зачіпають формування місцевих бюджетів, відносяться:
- Нормативи відрахувань від регулюючих доходів;
- Дотації та субвенції;
- Кошти, виділені з фонду фінансової підтримки;
- Кошти, що надходять за взаємними розрахунками з федерального бюджету і бюджетів суб'єктів Федерації.
Принципово важливо наступне, закріплене в законі положення: якщо в результаті успішної фінансово-господарської діяльності місцевих органів влади в поточному фінансовому році відбулося збільшення власних доходів місцевих бюджетів, то це не може служити підставою для зменшення на майбутній рік нормативів відрахувань (у відсотках) від регулюючих доходів, а також частки коштів, що виділяється даної території з регіонального Фонду фінансової підтримки муніципальних утворень (ФФПМО).
Що ж являє собою цей Фонд - необхідний інструмент міжбюджетного регулювання в межах кожного суб'єкта Федерації?
ФФПМО формується за рахунок відрахувань з федеральних і регіональних податків, що надходять до бюджету суб'єкта Федерації. Фіксована формула, за допомогою якої здійснюється міжтериторіальне розподіл ФФПМО, повинна враховувати бедующіе фактори: чисельність населення муніципального освіти; частку дітей дошкільного та шкільного віку, частку осіб пенсійного віку в загальній чисельності населення, площа території, рівень душовою забезпеченості бюджетними коштами Муніципального освіти, а також інші обставини, які визначають соціально-економічні особливості даної території межах суб'єкта Федерації.
Перш ніж приймати рішення про надання фінансової допомоги муніципального утворення, регіональні органи влади мають право і повинні здійснювати перевірку її доцільності. Таким чином, щоб допомога з ФФПМО не перетворилася на канал фінансування недостатньо ефективного управління територіями, органи влади суб'єкта Федерації має право перевіряти, яка робота ведеться на місцях щодо збільшення доходів місцевих бюджетів, а також щодо виконання законодавства щодо їх витрачання при дотриманні необхідних заходів економії. Коли коло територій, що потребують фінансової підтримки з бюджету регіону об'єктивно визначений, виникає питання про методику розподілу коштів ФФПМО між територіями - його одержувачами.
Досвід показує, що єдина методика такого розподілу, так само як і в цілому практика міжбюджетних відносин всередині регіонів, поки не склалася. Існують окремі підходи, ведуться пошуки найбільш оптимальних рішень, що відповідають умовам різних типів регіонів Росії. Проілюструємо цей процес на прикладі двох досить різних суб'єктів Федерації: регіону-донора - Липецької області та дотаційного регіону - Рязанській області.
У Липецькій області 20 муніципальних утворень. У 2002 р. 16 з них були дотаційними, 2 - самодостатніми, 2 - донорами.
Область протягом ряду років є одним з небагатьох регіонів Росії, які не отримують трансферти з федерального бюджету і самостійно забезпечують свої поточні бюджетні витрати. Рівень самозабезпеченості області складає понад 90%. Хоча ситуація і тут щорічно ускладнюється. Зміни у федеральному податковому та бюджетному законодавстві призвели, як і в інших областях, до перерозподілу податкових доходів на користь федерального центру при збереженні видаткових повноважень території. Крім того, в результаті тривалої податкової реформи, спрямованої на зменшення податкового навантаження на товаровиробників, надходження до бюджету від оборотних податків, зокрема, податку на користувачів автодоріг і податку на утримання житлового фонду та об'єктів соціально-культурної сфери, за 2 роки зменшилися в цій області більш ніж на 1,7 млрд. руб.
Для територіального бюджету характерна висока ступінь залежності від нормативів розподілу федеральних податків і зборів. Частка регулюючих податків і зборів збільшилася з 61% в 1997 р. до 74% в 2001 р. У 2002 р. із загального обсягу податкових та інших обов'язкових платежів, що мобілізуються до бюджетів всіх рівнів на території Липецької області, 30% спрямовується до федерального бюджету, 36% - в обласній і 34% - до місцевих бюджетів. Якщо в лом область - донор, то на внутрирегиональном рівні явно даються недостатні темпи розвитку власної податкової місцевих бюджетів. Більшість з них, як було сказано вище, є дотаційними, причому в бюджетах ряду районів перерозподілу з обласного бюджету сягають 80%. Фінансової допомоги муніципальним утворенням у структурі видатків обласного бюджету збільшується і досягає чверті всіх витрат. Порядок побудови міжбюджетних відносин наступний:
1) розраховується мінімально необхідний розмір коштів бюджетів муніципальних утворень;
2) встановлюються частки відрахувань від федеральних і регіональних податків, що залишаються на місцях;
3) після цього окремим районам у разі браку коштів виділяються субвенції;
4) якщо і після цього у кого-то не вистачає доходів на покриття мінімальних потреб - виділяються дотації;
5) у разі передачі повноважень на нижчий рівень здійснюється фінансовий супровід.
Розглянемо цей механізм внутрирегионального фінансового регулювання докладніше.
1. Аналізуються складові, що враховуються при розрахунку мінімального розміру коштів бюджетів муніципальних утворень. Розрахунок ведеться методом так званого прямого рахунку:
а) рівень оплати населенням послуг з утримання та ремонту житла, комунальних послуг в будинках муніципального і громадського фонду становить 50% (по країні в 2002 р. - 90%). При цьому якщо рівень витрат у сукупному доході сім'ї перевищує 10%, то виділяється субсидія;