Удосконалення міжбюджетних відносин

Зміст

Введення

Глава 1 Поняття і основні принципи фінансової діяльності держави і муніципальних утворень

1.1 Фінансова діяльність держави, функції, принципи і методи її здійснення

1.2 Фінансова діяльність органів місцевого самоврядування, функції принципи і методи її здійснення

Глава 2 Розподіл компетенції державних органів та органів місцевого самоврядування у сфері фінансової діяльності

2.1 Порядок формування доходів федерального і муніципального бюдже-тів

2.2 Організація виконання федерального бюджету, регіонального бюджету та муніципального за видатками

2.3 Основи побудови міжбюджетних відносин у бюджетній системі РФ.

Глава 3 Напрямки вдосконалення фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування

3.1 Законодавча база

3.2 Аналіз формування та виконання бюджету Лебедянського муніципального району ...

3.3 Удосконалення міжбюджетних відносин

Висновок

Список використаних джерел

Програми

Введення

В даний час дослідження вдосконалення бюджетного процесу є актуальною темою. Бюджет - необхідний атрибут держави і основа її суверенітету. Поліпшення формування та виконання коштів місцевих бюджетів допомогло б поліпшенню бюджетної системи в цілому, тому що місцеві бюджети є важливою складовою державного бюджету. Посредствам бюджету утворюються грошові фонди відповідного державного або муніципального освіти, які забезпечують виконання завдань спільного для них значення, створюють фінансову основу для здійснення функцій органів державної влади та місцевого самоврядування. В даний час система органів муніципальної влади не входить в систему органів державної влади. Разом з тим, місцеві бюджети входять в загальну бюджетну системи РФ.

Бюджетна система Російської Федерації - заснована на економічних відносинах і державному устрої Російської Федерації, регульована нормами права сукупність федерального бюджету, бюджетів суб'єктів Російської Федерації, місцевих бюджетів та бюджетів державних позабюджетних фондів [БК ст. 6.].

Актуальність теми дослідження обумовлена ​​тією роллю, яку взаємини з іншими ланками бюджетної системи грають як у сфері забезпечення можливості виконання місцевими бюджетами своїх зобов'язань «кількісний» аспект, так і в сфері організації функціонування органів муніципальної влади і місцевих фінансових органів «якісний» аспект.

Питання взаємовідносин між бюджетами на федеральному, регіональному, і місцевому рівні важливі, оскільки за допомогою діяльності органів місцевого самоврядування населення отримує основні соціальні послуги, а економічну основу діяльності органів місцевого самоврядування становлять експлуатація муніципального майна і місцеві бюджети [131-ФЗ від 06.10.2003 Глава 8 ]. Саме через місцевий бюджет громадяни отримують такі основні соціальні послуги як освіта дітей, велику частину послуг охорони здоров'я через бюджетні установи системи охорони здоров'я, соціальні послуги та. т. п.

Разом з тим, в даний час, Росія зберігає фінансову структуру унітарної держави [33, с. 11]. Держава зберегла за собою найважливіші перерозподільчі функції в сфері фінансів. Роль міжбюджетних трансфертів у сфері формування доходної частини місцевих бюджетів при формуванні дохідної частини місцевих бюджетів виключно велика. Перш за все, за рахунок надання субвенцій на виконання окремих державних повноважень, делегованих на місцевий рівень. Нарешті, зараз в РФ йде процес впровадження системи бюджетування, орієнтованого на результат (БОР), ефективність якого прямо залежить від організації фінансової роботи на муніципальному рівні.

Об'єктом дослідження стала діяльність місцевої влади та фінансових органів Лебедянського муніципального району Липецької області в та його взаємовідносини з фінансовими органами регіону та Російської Федерації. Незважаючи на те, що Лебедянський район вважається досить благополучним, частка міжбюджетних трансфертів у доходній частині бюджету району перевищує 50% протягом вже більше 5 років. (Більш ранні дані в процесі написання роботи не аналізувалися, що пов'язано з тим, що закон «Про загальні принципи місцевого самоврядування в РФ» діє протягом 5 років, крім того, з-за серйозних організаційних змін у сфері муніципального управління та інфляційних процесів аналіз даних за більш тривалий період, на наш погляд, недоцільний). Основною метою роботи була розробка системи заходів з удосконалення взаємовідносин з регіональним і федеральним бюджетом в рамках впровадження БОР з метою підвищення ефективності бюджетних витрат.

Глава I. Поняття і основні принципи фінансової діяльності держави і муніципальних утворень.

1 Фінансова діяльність держави, функції, принципи і методи її здійснення

Фінансова діяльність держави являє собою плановий процес збирання, розподілу (перерозподілу) та використання різних фондів грошових коштів, що забезпечують практичне виконання функцій держави та органів місцевого самоврядування. При цьому варто пам'ятати, що характеризуючи фінансову діяльність держави, необхідно підкреслити, що це особливий вид державної діяльності, який викликаний об'єктивною необхідністю розподілу і перерозподілу в грошовій формі національного доходу. Товарне виробництво і дія закону вартості об'єктивно визначили необхідність існування грошей, кредиту, інших економічних категорій, що є важливою умовою існування фінансової діяльності. Загальна схема бюджетної системи РФ представлена ​​нижче (рис. 1) [12, c 25].

Передача видаткових зобов'язань з одного рівня публічної влади на інший дозволяє поєднувати елементи централізованого та децентралізованого управління громадськими фінансами і є одним з найбільш важливих інструментів міжбюджетного регулювання. Його ефективність повинна визначатися дотриманням балансу інтересів Федерації в цілому, регіонів і муніципалітетів у наданні бюджетних послуг населенню, з одного боку, та інтересів населення як споживача цих бюджетних послуг - з іншого.

Рис. 1 Структура бюджетної системи РФ.

Можна зробити висновок, що незважаючи на декларіуемий принцип рівноправності бюджетів - фактично зберігається ієрархічна бюджетна система надалі при аналізі це буде підтверджуватися аналізом співвідношення виконуваних повноважень (рівня витрат) бюджетів різних рівнів і дохідної бази (рівня доходів) бюджетів у консолідованому бюджеті РФ.

Зміст фінансової діяльності держави виражається в численних і різноманітних функціях у сфері освіти, розподілу і використання державних грошових фондів (бюджетних і кредитних ресурсів; страхових грошових фондів; фінансових коштів галузей народного господарства і державних підприємств). Функції фінансової діяльності виконують також органи державного управління РФ і суб'єктів Федерації (міністерства, державні комітети, департаменти тощо) в рамках віднесених до їх компетенції галузей або сфер управління. Ці галузях і сферах, здійснюються у зв'язку з ними. Те ж відноситься і до таких органам управління, який формується в системі місцевого управління (фінансові відділи адміністрацій і т.п.). Невід'ємним елементом кожної з них є функція контролю, що випливає із сутності фінансів [25, c. 70 - 71]

Фінансова діяльність держави і органів місцевого самоврядування грунтується на певних принципах, що виражають її найбільш суттєві особливості і правила. Основний зміст цих принципів визначається Конституцією РФ. Більш детально вони розкриваються в бюджетному кодексі РФ. Серед основних принципів можна виділити наступні [7, c. 47]:

- Принцип федералізму.

- Принцип законності.

- Принцип гласності.

- Принцип плановості.

Бюджетний кодекс РФ виділяє такі принципи організації бюджетної системи [БК ст. 6]:

- Єдності бюджетної системи Російської Федерації;

- Розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи Російської Федерації;

- Самостійності бюджетів;

- Рівності бюджетних прав суб'єктів Російської Федерації, муніципальних утворень;

- Повноти відображення доходів і витрат бюджетів, бюджетів державних позабюджетних фондів;

- Збалансованості бюджету;

- Ефективності та економності використання бюджетних коштів;

- Загального (сукупного) покриття видатків бюджетів;

- Гласності;

- Достовірності бюджету;

- Адресності та цільового характеру бюджетних коштів.

Фінансова діяльність держави здійснюється різними методами. Як керуюча система фінансова діяльність проявляється у різноманітних методах [7, c. 54]. Їх різноманітність залежить від багатьох факторів: від суб'єкта взаємин, умов акумуляції та використання грошових коштів. Методи здійснення фінансової діяльності в юридичній літературі прийнято ділити на дві групи:

1. Методи формування фінансових ресурсів (збору доходів);

2. Методи розподілу і використання фінансових ресурсів.

Найважливішим методом збирання грошових коштів у державні (Федеральний бюджет і бюджети суб'єктів Федерації) і місцеві бюджети є податковий метод - метод встановлення податків.

Аналогічним методом збирання грошових коштів є метод обов'язкових платежів (внесків) до державних позабюджетних фондів. При розподілі та використанні державних грошових коштів застосовуються два найважливіших методу: метод фінансування і кредитування (з використанням таких фінансових інструментів, як, наприклад, державні та муніципальні гарантії).

Метод фінансування виражається в безоплатному і безповоротній поданні грошових коштів [19, c. 95].

Кредитування означає виділення (надання) грошових коштів на умовах возмездности (платності) і повернення. Фінансування застосовується щодо державних організацій, метод кредитування - як у відношенні державних організацій, так і інших недержавних організацій. У теж час, в даний час муніципальні органи управління мають можливість кредитувати тільки інші бюджети на покриття тимчасових касових розривів. При цьому, фактичні можливості кредитування юридичних осіб - зберігаються, правда, реальне їх здійснення визначається позицією регіональної влади.

Держава як суб'єкт фінансової діяльності представлено державними органами на рівні Федерації та її суб'єктів. У число цих органів, по-перше, входять і представницькі органи державної влади. Фінансова діяльність складає частину їх компетенції. Вони встановлюють і стягують податки і збори, розглядають і ухвалюють бюджет, а також звіти про їх виконання.

По-друге, до цих органом відносяться виконавчі органи державної влади. Вони здійснюють фінансову діяльність держави як частину своєї компетенції і як спеціальну. Фінансова діяльність є частиною компетенції Уряду РФ, органів виконавчої влади загальної компетенції на рівні суб'єктів РФ, Державного митного комітету РФ, міністерств, які мають централізовані фонди, а також виступають у ряді випадків як уповноважені державою органи по управлінню казенними підприємствами [40, с. 14].

До органом виконавчої влади спеціальної компетенції, які здійснюють фінансову діяльність, відносяться Міністерство фінансів РФ і фінансові органи суб'єктів Федерації, Федеральне казначейство РФ, Міністерство з податків і зборів РФ, Федеральні органи податкової поліції, Пенсійний фонд РФ, Фонд соціального страхування РФ, Державний фонд зайнятості населення РФ, Федеральний і територіальні фонди обов'язкового медичного страхування РФ. Міністерство фінансів РФ і фінансові органи суб'єктів РФ становлять проекти бюджетів і звітів про їх виконання, а Федеральне казначейство РФ, що входить до складу Міністерства фінансів РФ, здійснюють контроль за виконанням бюджету. Міністерство з податків і зборів РФ і Федеральні органи податкової поліції здійснюють контроль за правильністю обчислення і сплати до бюджету та державних позабюджетних фондів податків і зборів.

Фінансову діяльність держави здійснюють і органи судової влади. Відповідно до ст. 1 і 3 Закону РФ «Про державне мито» суди загальної юрисдикції, арбітражні суди і Конституційний Суд РФ здійснюють стягнення держмита при подачі до суду позовних заяв і скарг. Таким чином, фінансова діяльність держави становить частину компетенції органів судової влади.

Нарешті, фінансову діяльність держави здійснює Центральний банк РФ і комерційні банки. Центральний банк РФ бере участь у збиранні, розподілі та використанні фінансових ресурсів держави тоді, коли виконує свої обов'язки за операціями з федеральним бюджетом і державними позабюджетними фондами, з бюджетами суб'єктів РФ і місцевими бюджетами, а також операції з обслуговування державного боргу. Центральний банк РФ здійснює фінансову діяльність і тоді, коли робить емісію грошових знаків, бо саме існування фінансової діяльності держави зумовлено і спирається на грошову систему РФ.

Фінансово-правові акти - Це прийняті в передбаченій формі і мають юридичні наслідки рішення державних органів та органів місцевого самоврядування з питань фінансової діяльності, що входять в їх компетенцію.

Фінансово-правові акти можна класифікувати за юридичними властивостями, за юридичною природою, по органах, що видає їх, і з інших підстав.

За юридичною природою фінансово-правові акти поділяються на а) законодавчі, до яких належать закони, прийняті Державної Думою РФ, закони суб'єктів Федерації з питань фінансової діяльності держави, і б) підзаконні. Це найбільш численна група фінансово-правових актів. Сюди входять акти всіх інших державних органів, засновані на законі і прийняті на виконання закону (наприклад, на основі Закону РФ "Про податок на додану вартість" Госналогслужбой РФ прийнята відповідна інструкція).

Характерною особливістю фінансово-правових актів є наявність серед них великої групи фінансово-планових актів. Вони відрізняються від інших фінансово-правових актів своїм змістом. Фінансово-планові акти - це акти, які у процесі фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування, які містять конкретні завдання в галузі фінансів на певний період, тобто є планами щодо мобілізації, розподілу та використання фінансових ресурсів [13, с. 103 - 107].

Існування фінансово-планових актів обумовлено дією принципу плановості в процесі утворення, розподілу і використання фінансових ресурсів [13, c. 110 - 112].

До фінансово-плановим актів належать:

а) основний фінансовий план держави - ​​федеральний бюджет РФ, державні бюджети суб'єктів РФ та місцеві бюджети;

б) фінансові плани державних і муніципальних цільових фондів;

в) фінансово-кредитні і касові плани банків;

г) фінансові плани страхових організацій;

д) фінансові плани і кошториси міністерств, відомств, інших органів державного управління;

е) фінансові плани (баланси доходів і витрат) підприємств і об'єднань;

ж) кошторису установ, організацій, які перебувають на державному та місцевому бюджеті.

Найважливішу роль в організації виконання бюджетів на місцевому рівні відіграють органи Федерального казначейства, тому на їх функції та повноваження доцільно зупинитися докладніше.

Федеральне казначейство Російської Федерації створено Указом Президента РФ від 8 грудня 1992 р. № 1556. Відповідно до Положення про Федеральному казначействі РФ, затвердженим постановою Ради Міністрів - Уряди РФ від 27 серпня 1993 р. № 864, єдина централізована система органів федерального казначейства складається з Головного управління федерального казначейства Міністерства фінансів РФ і підпорядкованих йому територіальних органів федерального казначейства по республіках у складі Російської Федерації, краях, областях, автономним утворенням, містах Москві і Санкт-Петербургу, містах (за винятком міст районного підпорядкування), районах і районах у містах. Казначейство підпорядковується Міністерству фінансів РФ. Органи казначейства підпорядковуються своєму вищому органу та керівнику казначейства - начальника Головного управління Федерального казначейства Міністерства фінансів РФ [41].

Казначейство інформує законодавчі та виконавчі органи державної влади Російської Федерації про результати виконання федерального бюджету, інших фінансових операціях Уряду РФ, а також про стан державних (федеральних) позабюджетних фондів і бюджетної системи Російської Федерації.

У зв'язку цим головними завданнями завдання органів казначейства є:

- Організація, здійснення і контроль за виконанням федерального бюджету, управління прибутками та витратами цього бюджету на відкритих у банках рахунках казначейства, виходячи з принципу єдності каси;

- Регулювання фінансових відносин між федеральним бюджетом і державними (федеральними) позабюджетними фондами, фінансове виконання цих фондів, контроль за надходженням і використанням позабюджетних (федеральних) коштів;

- Збір, обробка та аналіз інформації про стан державних фінансів, представлення вищим законодавчим та виконавчим органам державної влади РФ звітності про фінансові операції Уряду РФ по федеральному бюджету, про державні (федеральних) позабюджетних фондах, а також про стан бюджетної системи Російської Федерації;

- Здійснення короткострокового прогнозування обсягів державних фінансових ресурсів, а також оперативне управління цими ресурсами в межах встановлених на відповідний період державних витрат;

- Управління та обслуговування спільно з Центральним банком РФ та іншими уповноваженими банками державного внутрішнього і зовнішнього боргу РФ;

- Розробка методологічних та інструктивних матеріалів з ​​питань, що належать до компетенції казначейства, обов'язкових для органів державної влади, підприємств, установ і організацій, включаючи організації, що розпоряджаються коштами державних (федеральних) позабюджетних фондів;

- Ведення операцій з обліку державної казни РФ.

У Законі про федеральний бюджет 2009-2011 міститься норма в [ст. 23], що встановлює особливості обслуговування в 2009 р. Центральним банком РФ і кредитними організаціями окремих рахунків учасників бюджетного процесу.

1.2 Фінансова діяльність органів місцевого самоврядування, функції принципи і методи її здійснення

Найважливішою функцією суспільних фінансів є ефективний розподіл ресурсів з метою виробництва суспільних благ [19, c. 11 - 14]. У результаті реформи федеративних відносин та місцевого самоврядування чинним законодавством передбачається здійснення управлінських функцій держави і місцевого самоврядування в частині розподілу фінансових ресурсів шляхом управління ними на основі централізованого та децентралізованого підходів.

Регіональні і муніципальні влади мають можливості для здійснення та реалізації власної політики, створюючи тим самим можливості для розвитку міжрегіональної та міжмуніципальний конкуренції за залучення суб'єктів підприємництва та інвестицій [35, c. 87].

Необхідно мати критерії для визначення обгрунтованого рівня централізації і децентралізації коштів у бюджетній системі. Такими критеріями можуть бути наступні:

- Межею централізації доходів у вищих рівнях бюджетної системи повинна бути межа, за якою вирівнює функція міжбюджетних відносин діє на шкоду їх стимулюючої функції, приводячи до утриманських настроїв на місцях;

- Межею децентралізації при розподілі доходів за рівнями бюджетної системи є така межа, за якою ініціатива і самостійність у нарощуванні податкового потенціалу на місцях підміняється посиленням сепаратизму, веде до порушення єдиного економічного простору і не відповідає поєднанню загальнодержавних, регіональних і місцевих інтересів.

Про недоліки діючого механізму міжбюджетних відносин свідчить, зокрема, збільшена роль неформалізованої методу регулювання консолідованих бюджетів суб'єктів Федерації і місцевих бюджетів через бюджетні позички з вищестоящих ланок бюджетної системи.

Вони використовувалися не тільки для покриття щорічно повторюваних касових розривів у зв'язку розбіжністю протягом року з об'єктивних причин строків фінансування видатків та надходження коштів до бюджету, але і для покриття річного дефіциту. Це суперечить Бюджетному кодексу РФ, що передбачає обов'язковий їх повернення до кінця поточного року.

Такий порядок не дотримувався, а не повернуті до кінця року бюджетні позики в порушення Кодексу пролонгувалися федеральним центром на наступний рік. Це служило сигналом чинити так само і всередині регіонів. Значить, чинний механізм міжбюджетних відносин, включаючи розмежування по вертикалі бюджетної системи видаткових зобов'язань і відповідних їм дохідних джерел, давав серйозний збій.

У багатьох випадках в порушення Бюджетного кодексу РФ бюджетні позички вже при формуванні місцевих бюджетів на черговий фінансовий рік передбачалися як джерело покриття дефіциту не протягом року, а в цілому за рік. Тобто, заздалегідь вважалося, що вони не будуть повернені до кінця року. Це призводило до порушення та іншого положення Бюджетного кодексу - про те, що поточні витрати не можуть перевищувати затверджений на черговий рік обсяг доходів бюджету.

Місцевий бюджет (або бюджет муніципального освіти) представляє собою форму освіти і витрачання грошових коштів, призначених для забезпечення завдань і функцій, віднесених до предметів відання місцевого самоврядування. До предметів відання місцевого самоврядування відносяться питання місцевого значення. Відкритий перелік питань місцевого значення наведено у федеральному законі «Про загальні принципи місцевого самоврядування в РФ» [2, Глава 3].

У сучасних умовах найважливішою метою є наближення місцевого самоврядування до населення та забезпечення ефективності діяльності муніципальних утворень у вирішенні питань місцевого значення та здійснення окремих державних повноважень. Це вимагає зміни територіальних основ місцевого самоврядування та вдосконалення міжбюджетних відносин, зокрема, між суб'єктами Російської Федерації і органами місцевого самоврядування.

Ця концепція закладена у федеральному законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (№ 131-ФЗ, 6.10,2003 р.), який забезпечує тісний взаємозв'язок між територіальною організацією місцевого самоврядування та її фінансовою основою.

Поряд з цим у листопаді 2003 р. в Державній Думі Російської Федерації прийнято в першому читанні проект федерального закону "Про внесення змін і доповнень до Податкового кодексу Російської Федерації та визнання таким, що втратив чинність, Закону Російської Федерації" Про основи податкової системи в Російській Федерації "і проект федерального закону "Про внесення змін і доповнень до Бюджетного кодексу Російської Федерації в частині регулювання міжбюджетних відносин", внесені Урядом Російської Федерації.

Вимоги до нової системи міжбюджетних щодо полягають у наступному [12, c. 130]:

- Формування двох рівнів місцевих бюджетів (районного та поселенського);

- Визначення переліку власних повноважень органів влади з "автономним" формуванням витрат їх бюджетів;

- Введення субвенцій на делеговані державні повноваження;

- Довгострокове закріплення доходів за бюджетами всіх рівнів;

- Використання принципу об'єктивності при вирівнюванні бюджетної забезпеченості регіонів і муніципалітетів;

- Введення "негативних трансфертів";

- Встановлення інституту тимчасової фінансової адміністрації.

Відзначимо, що пропоновані новою редакцією Бюджетного кодексу зміни в структурі бюджетної системи обумовлені тим, що відповідно до діючих норм БК бюджетна система Російської Федерації має 3 рівня, реально в більшості суб'єктів РФ присутня 4 рівня. Так, в 24 суб'єктах Федерації створені місцеві бюджети 2 рівнів, у 15-місцеві бюджети на рівні поселень і районні "державні" бюджети. Крім того, у складі бюджетів районів є кошторису доходів і витрат селищ і сільських адміністрацій [26, c .55].

У зв'язку з тим, що число рівнів бюджетної системи має відповідати числу рівнів публічної влади, встановленому федеральними законами про реформу федеративних відносин та місцевого самоврядування, місцеві бюджети діляться на бюджети двох рівнів: бюджети муніципальних районів, міських округів, внутрішньоміських територій міст федерального значення та бюджетів міських і сільських поселень. При цьому число місцевих бюджетів зростає з 11-12 тис., до 28-30 тис.

З прийняттям Федерального закону «Про внесення змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації в частині регулювання міжбюджетних відносин» від 20.08.04 р. № 120-ФЗ завершилося формування федеральної нормативно-правової бази нової системи міжбюджетних відносин, принципи та основні елементи якої були визначені Програмою розвитку бюджетного федералізму в Російській Федерації на період до 2005 року, схваленої Постановою Уряду Російської Федерації від 15.08.01 р. № 584. У 2004-2005 рр.. повинна бути сформована нова регіональна нормативно-правова база регулювання міжбюджетних відносин у суб'єктах Федерації.

Нова редакція Бюджетного кодексу РФ, реалізуючи принципи і вимоги, сформульовані в законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», містить більш детальне регулювання міжбюджетних відносин у суб'єктах Російської Федерації, в тому числі цілий ряд норм і вимог прямої дії [26, c .64]. У той же час для регіонів зберігається досить широка сфера регулювання, включаючи визначення порядку (методик) відповідних розрахунків, в значній мірі впливають на якість міжбюджетних відносин.

Пряме федеральне регулювання характерно, насамперед, для розмежування видаткових зобов'язань, безпосередньо випливають з єдиних принципів розмежування компетенції органів публічної влади різних рівнів.

Органи державної влади суб'єктів Федерації (за винятком міст Москви і Санкт-Петербурга) не мають права встановлювати питання місцевого значення або зумовлювати обсяг випливають з них видаткових зобов'язань (витрат). Зокрема, не допускається встановлення суб'єктами РФ якихось обов'язкових для муніципальних утворень нормативів фінансування видатків місцевих бюджетів (у тому числі - на надання натуральних пільг окремим категоріям громадян або на виплату заробітної плати муніципальних службовців та працівників муніципальних установ). Ці норми покликані гарантувати самостійність органів місцевого самоврядування в реалізації своїх повноважень і формуванні витрат, а також запобігти виникненню «незабезпечених мандатів».

Щодо інших повноважень органів державної влади суб'єктів РФ суб'єкт Федерації має право прийняти рішення про їх делегування органам місцевого самоврядування, забезпечивши при цьому дотримання встановлених федеральним законодавством вимог щодо розрахунку та надання субвенцій. У той же час при наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями встановлення суб'єктами Федерації нормативів, використовуваних для розрахунку субвенцій місцевим бюджетам, є обов'язковим.

З урахуванням підходів і принципів субсидіарності, територіальної відповідності та територіальної диференціації було проведено розмежування видаткових повноважень між усіма рівнями публічної влади і на їх основі закріплені витратні зобов'язання федерального бюджету, бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів.

Чинним бюджетним законодавством встановлено право передачі на муніципальний рівень окремих видаткових повноважень РФ і суб'єктів РФ [32, c .85, 87]. Щорічно збільшується сфера «субделегірованія» повноважень на муніципальний рівень та обсяги наданих з федерального і регіонального бюджетів субвенцій на їх фінансове забезпечення. Ефективність даного інструменту міжбюджетного регулювання повинна оцінюватися з позиції забезпечення поліпшення діяльності всіх рівнів влади щодо підвищення якості життя громадян. Для реалізації цього завдання потрібно законодавче закріплення принципів та критеріїв визначення видаткових зобов'язань, передача яких РФ і суб'єктами РФ органам місцевого самоврядування доцільна [18, c .41]. З урахуванням даного підходу необхідно переглянути перелік переданих державних повноважень на муніципальний рівень і розробити показники кінцевих результатів, що дозволяють оцінити ефективність реалізації переданих державних повноважень.

У зв'язку з цим аналіз законодавчого регулювання питань передачі державних повноважень на муніципальний рівень, проблем та шляхів вирішення є досить актуальним. Федеральним законом від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» встановлена ​​дворівнева територіальна організація місцевого самоврядування з розмежуванням і закріпленням за кожним типом муніципальних утворень (поселення, муніципальний район і міський округ) властивих йому повноважень щодо вирішення питань місцевого значення. Це дозволило створити єдину систему місцевого самоврядування у всіх суб'єктах РФ і реально наблизити місцеву владу до населення з метою надання якісних бюджетних послуг населенню.

При розмежуванні повноважень був забезпечений принцип самостійного здійснення органами влади відповідного рівня своїх витратних зобов'язань за рахунок власних фінансових коштів, тобто відмова від фінансування з бюджетів різних рівнів. Таким чином, якщо галузева федеральне законодавство і закони суб'єктів РФ визначають повноваження органів місцевого самоврядування з питань, що не відносяться до встановлених ст. 14-16 Федерального закону № 131-ФЗ питань місцевого значення, то такі повноваження відповідно до ч. 1 ст. 19 слід було розглядати як державні повноваження, що передаються для здійснення органам місцевого самоврядування з передачею фінансового забезпечення [36, c .105].

Тільки федеральні закони в частині окремих державних повноважень РФ і лише закони суб'єктів РФ в частині окремих державних повноважень суб'єктів РФ можуть наділити органи місцевого самоврядування повноваженнями по їх здійсненню. Законодавство встановлює пряму заборону на передачу державних повноважень іншими нормативно-правовими актами. З урахуванням цих норм, у разі якщо державне повноваження передано органам місцевого самоврядування муніципального району, він не має права приймати муніципальний нормативно-правовий акт про передачу даного повноваження органам місцевого самоврядування поселення. У 2006 р. право передачі повноважень РФ на муніципальний рівень було передбачено тільки в трьох законах: Федеральному законі від 15 листопада 1997 р. № 143-ФЗ «Про актах громадянського стану», Федеральному законі від 20 серпня 2004 р. № 113-ФЗ « Про присяжних засідателів федеральних судів загальної юрисдикції в Російській Федерації »і Федеральному законі від 28 березня 1998 р. № 53-ФЗ« Про військовий обов'язок і військову службу ». Проте аналіз регіонального законодавства показав, що законами суб'єктів РФ передавалися інші повноваження РФ: по забезпеченню заходів соціальної підтримки для осіб, які є донорами; з виплати державних одноразових допомог і щомісячних грошових компенсацій громадянам при виникненні поствакцинальних ускладнень та іншим повноважень соціального характеру.

Наділення органів місцевого самоврядування такими державними повноваженнями було порушенням федерального законодавства і послужило підставою для уточнення порядку наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями [14, c .111]. Так, Федеральним законом від 18 жовтня 2007 р. № 230-ФЗ внесено доповнення до п. 7 ст. 26.3 Федерального закону № 184-ФЗ, відповідно до якого повноваження РФ, передані для здійснення органам державної влади суб'єкта РФ, можуть передаватися регіональними законами органам місцевого самоврядування тільки в тому випадку, якщо таке право надано їм федеральними законами, які передбачають передачу відповідних повноважень РФ органам державної влади суб'єктів РФ.

Сфера «субделегірованія» державних повноважень РФ з 2008 р. істотно розширилася. До числа останніх законодавчих доповнень відноситься Федеральний закон від 25 грудня 2008 р. № 281-ФЗ, яким регіонах надано право наділяти органи місцевого самоврядування повноваженнями з надання окремих заходів соціальної підтримки, переданих з федерального рівня на регіональний рівень.

Необхідність розширення сфери «делегування повноважень» у соціальній сфері викликана правозастосовча практика. В даний час окремі регіони передали свої повноваження в соціальній сфері муніципалітетам, в результаті чого на муніципальному рівні створено органи соцзахисту. З метою законодавчого захисту місцевих бюджетів від «незабезпечених федеральних або регіональних мандатів» у ч. 7 ст. 19 Федерального закону № 131-ФЗ передбачено обов'язкове фінансове забезпечення переданих державних повноважень за рахунок наданих місцевим бюджетам субвенцій. Здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень, введених в дію федеральним законом про федеральний бюджет на відповідний фінансовий рік (законом суб'єкта РФ про бюджет суб'єкта РФ на відповідний фінансовий рік), відбувається за умови їх фінансового забезпечення (субвенції з Федерального (Регіонального) фонду компенсацій на здійснення зазначених повноважень).

З урахуванням необхідності реалізації найважливішого принципу децентралізації видаткових повноважень - субсидіарності (максимальної близькості органів влади, які реалізують повноваження, до споживачів відповідних бюджетних послуг) у подальшому в Федеральний закон № 131-ФЗ було введено норми, розпорядчі можливість вирішення таких питань і органами місцевого самоврядування:

- Право додатково використовувати власні матеріальні ресурси і фінансові кошти для виконання переданих їм державних повноважень у випадках і порядку, передбачених статутом муніципального освіти (ч. 5 ст. 19);

- Право участі органів місцевого самоврядування у здійсненні державних повноважень, не переданих їм у встановленому порядку (у цьому випадку федеральні закони можуть передбачати порядок узгодження участі органів місцевого самоврядування у здійсненні таких повноважень, а також можливість і межі їх правового регулювання органами державної влади), якщо можливість здійснення таких витрат передбачена федеральним законом (ч. 4 і 5 ст. 20);

-Право встановлювати додаткові заходи соціальної підтримки та соціальної допомоги для окремих категорій громадян незалежно від наявності у федеральному законодавстві норм, що встановлюють це право (ч. 5 ст. 20).

Стосовно двох останніх норм встановлено, що надане право може бути реалізовано органами місцевого самоврядування тільки в разі прийняття представницьким органом муніципального освіти відповідного рішення. За даними проведеного регіонами моніторингу виконання місцевих бюджетів у 36 регіонах у 2007 р. і 33 регіонах у 2008 р. здійснювалося додаткове фінансове забезпечення за рахунок власних коштів місцевих бюджетів переданих державних повноважень. У тому числі за повноваженнями РФ воно склало 470,4 млн. руб. і 473,8 млн. руб., за переданими регіональним повноважень 2946,6 млн. руб. і 2127,6 млн. руб. відповідно [39, c .55].

У реалізації державних повноважень, не переданих на муніципальний рівень у законодавчо встановленому порядку, взяли участь муніципалітети 38 регіонів у 2007 р. з фінансовим забезпеченням видатків в обсязі 9587,8 ​​млн. руб. і в 40 регіонах в 2008 р. Запланований обсяг фінансування витрат склав 21 473,2 млн. руб. (Зростання в 2,2 рази).
Безумовно, надане право було орієнтоване на самодостатні у фінансовому відношенні муніципалітети, які не залежать від фінансової допомоги регіонів. Так, у загальному обсязі додаткового фінансування на міські округи доводиться 57,00%, на муніципальні райони 41,00% і лише 3,00% на поселення. Однак в окремих випадках витрати на виконання державних повноважень у високодотаціонних муніципальних утвореннях становили значну частку у витратах їх бюджетів.

З прийняттям Федерального закону від 26 квітня 2007 р. № 63-ФЗ «Про внесення змін до Бюджетного кодексу РФ в частині регулювання бюджетного процесу і приведення у відповідність з бюджетним законодавством Російської Федерації окремих законодавчих актів» уточнені підходи в розмежуванні повноважень між рівнями публічної влади. З 1 січня 2008 р. у разі прийняття рішення про участь органів місцевого самоврядування у здійсненні державних повноважень слід враховувати введення ст. 136 Бюджетного кодексу спеціальних обмежень і правил на регіональному рівні для формування, розподілу та надання міжбюджетних трансфертів бюджетам муніципальних утворень по здійсненню ними бюджетного процесу. Заходи та обмеження встановлюються для муніципальних утворень в залежності від розміру частки в місцевих бюджетах міжбюджетних трансфертів з бюджетів інших рівнів (за винятком субвенцій) і (або) податкових доходів за додатковими нормативами протягом двох з трьох останніх звітних фінансових років. Так, муніципальні освіти, бюджети яких зазначена частка перевищувала 30%, починаючи з чергового фінансового року не має права встановлювати і виконувати витратні зобов'язання, не пов'язані з вирішенням питань місцевого значення [16, c. 36]. При недотриманні органами місцевого самоврядування даної умови надання міжбюджетних трансфертів з регіональних бюджетів фінансові органи суб'єктів Російської Федерації має право прийняти рішення про призупинення (скорочення) їх відповідним місцевим бюджетам до приведення зазначеної частки у відповідність встановленим вимогам. Дана міра направлена ​​на підвищення бюджетної дисципліни в муніципальних утвореннях, оскільки у разі надання з федерального бюджету і регіональних бюджетів значною допомоги місцевим бюджетам для фінансового забезпечення видаткових зобов'язань муніципальних утворень з вирішення питань місцевого значення, спрямування коштів місцевих бюджетів на повноваження, віднесені до компетенції РФ або суб'єктів РФ, призводить не тільки до порушення основних принципів розмежування дохідних і видаткових повноважень усіх рівнів бюджетної системи РФ, але і до відволікання фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування від вирішення питань безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення, що є головним принципом організації місцевого самоврядування в Російській Федерації. Основною умовою виконання власних повноважень органів місцевого самоврядування визначена автономія у витратах, у зв'язку з чим не допускається включення у федеральні закони положень, якими визначається обсяг і порядок здійснення видатків із місцевих бюджетів. Разом з тим зберігаються правові колізії федерального законодавства щодо розмежування окремих повноважень, які вимагають свого рішення, допускається втручання у повноваження органів місцевого самоврядування. Так, тільки в 2008 р. Федеральним законом від 25 грудня 2008 р. № 281-ФЗ уточнені повноваження органів місцевого самоврядування з питання здійснення реєстраційного обліку громадян за місцем перебування та місцем проживання, що віднесено до повноважень РФ. Відповідно до Закону РФ від 25 червня 1993 р. № 5242-1 «Про право громадян України на свободу пересування, вибір місця перебування і проживання в межах Російської Федерації» в населених пунктах, де відсутні територіальні органи Федеральної міграційної служби, функції з контролю і нагляду у сфері міграції здійснює місцева адміністрація. Здійснення даного державного повноваження органами місцевого самоврядування є не обов'язком, а правом муніципального освіти, оскільки воно не було віддане на муніципальний рівень відповідно до вимог законодавства, включаючи фінансове забезпечення [16, c. 42 - 44]. Однак, враховуючи встановлену цим же законом обов'язок громадян реєструватися за місцем перебування та за місцем проживання, поселення змушені фінансувати «федеральний мандат» за рахунок власних коштів місцевих бюджетів. З 1 січня 2011 р. передбачено здійснення даного обліку в повному обсязі тільки органами Федеральної міграційної служби.

Відповідно до Бюджетного кодексу органи державної влади суб'єктів РФ мають виключні права щодо самостійного вирішення питань передачі органам місцевого самоврядування власних регіональних повноважень з метою забезпечення гарантованого мінімального рівня фінансування та єдиного порядку реалізації повноважень на всій території конкретного регіону з урахуванням норми п. 6 ст. 26.3 Федерального закону від 6 жовтня 1999 р. № 184-ФЗ, яка встановлює закритий перелік державних повноважень суб'єкта РФ, які можуть передаватися для здійснення їх органами місцевого самоврядування. Однак у даній сфері, як і за державними повноважень РФ, окремі регіональні закони не відповідають федеральному законодавству [26, c .55]. Так, утворення адміністративних комісій з метою притягнення до адміністративної відповідальності за порушення законів та інших нормативно-правових актів суб'єкта РФ, нормативно-правових актів місцевого самоврядування є повноваженням органів державної влади з примусу до виконання норм і правил, встановлених державою, і до 1 січня 2009 р. не могло здійснюватися органами місцевого самоврядування (Федеральним законом від 25 грудня 2008 р. № 281-ФЗ воно включено в перелік можливих до передачі повноважень). Разом з тим це найбільш часто зустрічається в регіональному законодавстві повноваження, яке передавалося на муніципальний рівень з 2006 року. В останні роки спостерігається постійне законодавче розширення переліку переданих регіональних повноважень на муніципальний рівень (таблиця 1).

Таблиця 1.

Повноваження суб'єктів РФ, які можуть бути передані органам місцевого самоврядування (п. 6 ст. 26.3 Федерального закону від 6 жовтня 1999 р. № 184-ФЗ)

Можна зробити висновок про зростання «функціональної» навантаження на муніципальному рівні. Неухильне підвищення частки повноважень, які можуть бути передані на муніципальний рівень, свідчить про те, що держава все більш залишає за собою контрольно-розподільні функції, фінансуючи «команди виконавців» на місцях. При цьому важливим моментом є те, що фінансування цих повноважень здійснюється за рахунок коштів державних, а не муніципальних бюджетів, тобто виділення фінансування залежить від політики регіональних і федеральних властей, в той же час функціонально структури, які виконують повноваження безпосередньо «вмонтовані» в муніципальну економіку, що, безумовно, знижує економічну самостійність муніципальних утворень. Обсяг державних повноважень (у першу чергу регіональних), який в даний час передається на муніципальний рівень, дає підстави оцінювати їх в окремих випадках як надлишкові, в тому числі з причини опосередкованого відношення до забезпечення життєдіяльності населення [10, c. 67]. У 2007 р. у структурі доходів місцевих бюджетів питома вага субвенцій місцевих бюджетів склав 28,2% (561,6 млрд. руб.). У 43 регіонах їх питома вага була вище, ніж у середньому по регіонах Росії. У місцевих бюджетах двох регіонів (Республіках Тива і Дагестан) переважали субвенції - 65% і 58% відповідно (тобто обсяг переданих субвенцій на виконання державних повноважень був вище обсягу власних коштів місцевих бюджетів), у шести регіонах - від 40% до 50%, у 31 - від 30% до 40%. У 2008 р. питома вага субвенцій в доходах знизився до 22% (531,6 млрд. руб.).

Таблиця 2.

Питома вага субвенцій в доходах бюджетів різних типів муніципальних утворень (млн. крб.)

Висновок: закон 131-ФЗ «Про загальні принципи місцевого самоврядування в Російській Федерації» чітко прописує компетенцію різних типів муніципальних утворень з вирішення питань місцевого значення та державних повноважень, які можуть бути їм передані. У той же час Бюджетним Кодексом встановлено джерела формування власних доходів муніципальних утворень. Дане співвідношення пояснюється тим, що в основному повноваження передаються міським округах і муніципальним районам, а також об'ємом власних доходів кожного типу муніципальних утворень.

Слід зазначити, що в регіонах встановлюються різні підходи до вирішення питань передачі державних повноважень на муніципальний рівень. Так, у восьми регіонах передбачено наділення органів місцевого самоврядування по чотирьох державним повноважень, в 10 регіонах - по п'яти повноважень, в 10 регіонах - по шести повноважень, у восьми регіонах - по семи повноважень, в 11 регіонах - по восьми повноваженням, в одному регіоні - по дев'яти повноважень, в чотирьох регіонах - по 10 повноважень, у двох регіонах - по 11 повноважень, у двох регіонах - по 12 повноважень, у двох регіонах - по 13 повноважень. В окремих регіонах кількість делегованих повноважень складає від 14 до 27 [18, c. 37].

Відповідно до ст. 19 Федерального закону № 131-ФЗ при передачі повноважень як федеральний, так і регіональний закон повинні містити ряд обов'язкових умов. Однак більш глибоке розгляд регіонального законодавства свідчить, що права і обов'язки органів місцевого самоврядування та державної влади при здійсненні повноважень практично дублюються незалежно від виду переданого повноваження і таким чином не враховують особливості реалізації конкретного повноваження [10, c. 82]. У більшості регіональних законів лише декларуються положення про передачу матеріальних ресурсів або майна відповідно до чинного законодавства або встановлюється, що передане майно визначається актами прийому-передачі по кожному окремому муніципалітету.

Встановлення методики розрахунку нормативів для визначення загального обсягу субвенцій, що надаються місцевим бюджетам з регіонального бюджету, є обов'язковою вимогою при прийнятті закону суб'єкта РФ. Разом з тим в окремих випадках встановлюється методика розрахунку загального обсягу субвенцій на виконання державного повноваження, в якій відсутній спосіб розрахунку нормативів, що є прозорою і об'єктивною основою для розрахунку обсягу субвенцій. У зв'язку з цим доцільно розглянути питання про скорочення переліку можливих до передачі на муніципальний рівень державних повноважень РФ і суб'єктів РФ або про введення обмеження на кількість переданих повноважень на муніципальний рівень. Представляє інтерес і світова практика в частині встановлення граничного значення обсягу переданих повноважень (25% до витрат) та погодження з органами місцевого самоврядування питань передачі повноважень понад цього значення.

Глава 2 Розподіл компетенції державних органів та органів місцевого самоврядування у сфері фінансової діяльності

2.1 Порядок формування доходів федерального і муніципального бюджетів

Доходи бюджету - це частина державних або муніципальних доходів, що виражається в платежах юридичних і фізичних осіб, що надходять до бюджету, та інші доходи [28, c. 98].

В даний час за рівнем децентралізації бюджетних ресурсів Росія практично не поступається більшості федеративних держав, однак, формально зберігає вкрай високу, навіть, за мірками унітарних держав, централізацію податково-бюджетних повноважень. Крім того, суперечності між децентралізацією бюджетних ресурсів і формальної централізацією податково-бюджетних повноважень поглиблюються наявністю ряду макро-економічних проблем, різкі відмінності в бюджетної забезпеченості регіонів і муніципальних утворень, невизначеністю бюджетного статусу муніципальних утворень.

Джерела доходів можна класифікувати по різних підставах.

За соціально-економічною ознакою всі доходи можна розділити на доходи від господарської діяльності фізичних та юридичних осіб, від зовнішньоекономічної діяльності, банківської та страхової діяльності, приватизації і т.д. За юридичними формами доходи різних елементів бюджетної системи можна розділити на податкові і неподаткові. Особливе значення на сьогоднішній день мають податкові надходження, тому що в цій формі бюджет отримує близько 75% всіх доходів. Крім того, джерела доходів бюджету можна розділити на внутрішні і зовнішні [16, c. 74]. Представницькі органи влади територій вищого рівня затверджують перелік регулюючих джерел доходів. Саме ж розподіл доходів від цих джерел відбувається у формі затвердження нормативів відрахування від цих доходів. Крім того, бюджетне регулювання можливо у формі закріплення за бюджетами нижчого рівня регулюючих джерел доходів на довготривалій основі (не менше ніж на п'ять років).

Грошові кошти, що надходять до державного бюджету, не мають цільового призначення, не закріплені за конкретними видами витрат. Тому деякі програми (частіше входять до бюджету розвитку) не отримують достатнього фінансового забезпечення. Для фінансування окремих витрат створюються цільові державні фонди. Головною відмінною рисою цих фондів є те, що грошові кошти, що надходять на окремі індивідуальні рахунки фондів, не можуть йти ні на які інші цілі, крім визначених у положенні про конкретний фонді [16, c. 58].

У частині, що стосується розмежування дохідних джерел, за місцевими бюджетами Бюджетним кодексом закріплені місцеві податки і мінімально гарантовані, єдині для всіх муніципальних утворень певного типу нормативи відрахування від федеральних податків, спеціальних податкових режимів і неподаткових доходів. Ці положення є нормами прямої дії і не потребують додаткового регулювання суб'єктами Федерації.

Суб'єкт Федерації зобов'язаний передати місцевим бюджетам понад мінімальні нормативів не менше 10% податку на доходи фізичних осіб. При цьому йому надано право вибору між зарахуванням цих доходів до бюджетів поселень або муніципальних районів (або поділі їх між цими бюджетами), а також встановленням єдиних (без зазначення строку) або додаткових (на відповідний фінансовий рік) нормативів.

У разі прийняття рішення про передачу 10 або більше відсотків податку на доходи фізичних осіб місцевим бюджетам за додатковими нормативами, суб'єкт Федерації повинен буде виконати вимоги щодо їх розрахунку в рамках розподілу дотацій регіонального фонду фінансової підтримки поселень або відповідної частини дотацій регіонального фонду фінансової підтримки муніципальних районів і міських округів [14, c. 67].

Суб'єкт РФ оправі передати будь-які податкові доходи, що підлягають зарахуванню та регіональний бюджет, до місцевих бюджетів. У цьому випадку єдиною вимогою федерального законодавства є встановлення законом суб'єкта Федерації єдиних (для муніципальних утворень певного типу) нормативів без зазначення строку їх дії. Аналогічні вимоги поширюються і на порядок передачі податкових доходів муніципальними районами поселенням.

Порядок надання та розрахунок субвенцій бюджетам суб'єктів Російської Федерації визначаються спеціальним федеральним законом або федеральним законом про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік.

Субвенції надаються на фінансування витрат, що мають цільовий характер, а саме:

• витрат по федеральних цільових програм;

• капітальних витрат;

• витрат, що передаються з бюджетів інших рівнів бюджетної системи Російської Федерації; інших цільових витрат.

Міжбюджетні трансферти, будучи відповідними доходами для бюджету, що отримав їх від бюджету іншого рівня, нарівні з іншими доходами, що формують загальну дохідну частину цього бюджету з урахуванням принципу загального (сукупного) покриття витрат бюджетів, одночасно визначають обсяг цільових видатків бюджету, джерелом фінансового забезпечення яких є дані безоплатні надходження [15, c. 45].

Принцип самостійності бюджетів, встановлений Бюджетним кодексом РФ, дає органам державної влади суб'єктів РФ і органам місцевого самоврядування право самостійно здійснювати бюджетний процес і визначати форми і напрями витрачання коштів бюджетів. Відповідно регіони можуть і повинні самостійно контролювати виконання своїх бюджетів-за винятком витрат, які фінансуються за рахунок субсидій і субвенцій з федерального бюджету і контролюються федеральним центром. Виникає необхідність у вирівнюванні рівня бюджетної забезпеченості регіонів за рахунок надання міжбюджетних трансфертів з федерального бюджету, внаслідок чого кількість регіонів, що залежать від надходжень з федерального центру, збільшується, як і раніше існують дотаційні і високодотаціонние суб'єкти РФ. У 2005 р. підвищення всіх видів фінансової допомоги регіонам до рівня попереднього року склало 121,6%, в 2006 р. - 134,6%, в 2007 р. - 119,3%, в 2008 р. - 165,9% [ 23, c. 62].

На сьогоднішній день близько 80% суб'єктів РФ є одержувачами міжбюджетних трансфертів. Зберігається значна кількість бюджетів, що сильно залежать від дотацій з федерального бюджету. Слід також зазначити, що кількість регіонів, рівень міжбюджетних трансфертів у доходах бюджетів яких становить більше 60%, залишається значним. Так, за даними Міністерства регіонального розвитку РФ, на 1 січня 2008 р. частка міжбюджетних трансфертів (без урахування субвенцій) у доходах консолідованих бюджетів більше 60% склала: в Чеченській Республіці-92,2%, в Республіці Інгушетія-88,7%, в Республіці Тива-76,4%, в Республіці Дагестан-75,9%, в Республіці Алтай-69,0%, в Республіці Адигея-61,1%, в Карачаєво-Черкеської Республіці-63,9%, у Чукотському автономному округу-70,6%. У загальному обсязі міжбюджетних трансфертів, направляються суб'єктам РФ з федерального бюджету, значну частину займають дотації, що надаються з Федерального фонду фінансової підтримки регіонів. Кпрімеру, в 2007 р. дотації на вирівнювання бюджетної забезпеченості суб'єктів РФ отримали 67регіонов, тоді як у 2006 р. - 65. Загальний обсяг наданих бюджетам суб'єктів РФ в 2006 р. коштів з Федерального фонду підтримки регіонів склав 228,9 млрд. руб., У 2007р .- 261,3 млрд., в 2008 р. - 328,6 млрд. [37, c. 71].

Слід уточнити критерії віднесення суб'єктів РФ до груп регіонів, для яких використовуються різні форми та інструменти обмежень, встановлені ст.130 Бюджетного кодексу. Так, замість урахування частки міжбюджетних трансфертів з федерального бюджету (за винятком субвенцій) в обсязі власних доходів консолідованих бюджетів суб'єктів РФ як критерію, що є підставою для застосування щодо цих регіонів додаткових обмежень у частині рівня оплати праці службовців і працівників бюджетної сфери, боргової політики та пр., слід враховувати лише дотації з Федерального фонду фінансової підтримки суб'єктів РФ. Це дозволить викреслити зі списку дотаційних ряд регіонів, що опинилися там головним чином через одержання різних субсидій на співфінансування видаткових зобов'язань, що виникають при виконанні повноважень органів державної влади суб'єктів РФ з предметів ведення суб'єктів РФ і предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ.

Для більш успішного виконання контрольних заходів потрібно також налагодити ефективну співпрацю органів державного фінансового контролю на федеральному і регіональному рівні, організувати оперативний обмін необхідною інформацією та методичними рекомендаціями щодо проведення перевірок. При необхідності на певних етапах перевірки можливе залучення співробітників контрольних органів суб'єктів РФ.

Зазначимо, що контроль за витрачанням державних коштів має проводитися не тільки заради контролю і виявлення порушень у їх використанні, а з метою підвищення ефективності управління державними фінансами. Контрольні органи повинні виступати радше в ролі експерта з питань можливих напрямів поліпшення використання бюджетних коштів, пропонувати більш ефективні схеми фінансування видаткових зобов'язань [10, c. 84].

Суб'єкти Російської Федерації та муніципальні освіти мають право на залучення цільових бюджетних позик на фінансування касових розривів, обумовлених сезонним характером витрат або сезонним характером надходжень доходів, на строк до шести місяців на відплатних і безоплатних умовах. Цілі надання зазначених позичок, умови оплати і повернення цільових бюджетних позичок суб'єктам Російської Федерації визначаються федеральним законом про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік, а на місцевому рівні - нормативними правовими актами виконавчих органів місцевого самоврядування [32, c. 134].

У разі якщо надані бюджетні позички не погашені до кінця фінансового року, залишок непогашеної позички погашається за рахунок коштів фінансової допомоги, що надається бюджету суб'єкта Російської Федерації з федерального бюджету в черговому фінансовому році. Якщо бюджет суб'єкта Російської Федерації не отримує фінансової допомоги з федерального бюджету в черговому фінансовому році, непогашена частина бюджетної позички погашається за рахунок відрахувань від федеральних податків і зборів, що зараховуються до бюджету суб'єкта Російської Федерації [19, c. 66]. Загальна картина спостерігається на муніципальному рівні фінансово-бюджетних процесів суперечлива. Система місцевих фінансів продовжує залишатися нестійкою, тому що закріплені дохідні джерела місцевих бюджетів не забезпечують покриття витратних повноважень органів місцевого самоврядування. Перш за все, формальний характер набула і організація бюджетів «низових» муніципалітетів, що зумовлено високою дотаційність більшості з них. За даними Рахункової палати, лише 2% муніципальних утворень фінансово самодостатні; такі ж оцінки дає Рада Федерації. Таким чином, залежність місцевих бюджетів від зовнішніх джерел фінансування зростає, хоча ця ситуація істотно диференціюється за різними видами муніципалітетів (табліца. 3).

Таблиця 3.

Ступінь дотаційності місцевих бюджетів у 2006 році,% (Дані моніторингу Міністерства фінансів РФ)

Дані таблиці 3 дозволяють зробити висновок, що міські округи - найбільш фінансово забезпечені муніципальні освіти. 21,6% міських округів відносяться до категорії, де частка дотацій у доходах бюджетів (включаючи доходи, передані за диференційованими нормативами замість дотацій) знаходиться в межах до 5%. Навпаки, більше половини сільських поселень (56,9%) ставляться до високодотаціонним, для яких частка дотацій, а також податкових доходів, переданих за диференційованими нормативами замість дотацій, у загальному обсязі доходів бюджетів коливається в межах від 50 до 100%. Крім того, високодотаціоннимі є і муніципальні райони. Все це також свідчить про явне перекосі формування бюджетів муніципальних утворень, коли їх фактичні витрати не підкріплені адекватною прибутковою базою. Одна з найбільш істотних причин нестійкості територіальних, перш за все «низових», місцевих (муніципальних) бюджетів - збереження високого рівня концентрації дохідного (податкового) потенціалу країни на стадії його первинного розподілу [17, c. 47]. Це породжує залежність нижчих бюджетів бюджетної системи країни від обраної моделі бюджетно-перерозподільних відносин (таблиця 4).

Таблиця 4.

Диспропорції часткою доходів і витрат при первинному розподілі в бюджетній системі РФ (без трансфертів, переданих іншим бюджетам,%) (Без єдиного соціального податку за даними НДФІ АБІК Мінфіну Росії).

Дині таблиці 4 дозволяють підтвердити раніше зроблені висновки про диспропорції між кількістю виконуваних власних і переданих повноважень на муніципальному рівні та реальною базою формування власних доходів бюджетів муніципальних утворень. Неухильне зниження (майже дворазове за аналізований період) частки доходів муніципальних бюджетів відбулося при відносно стабільній частці їх витрат у загальному консолідованому бюджеті РФ (падіння менше, ніж на 1 / 10). Сформована ситуація призводить до того, що здатність муніципалітетів здійснювати свої функції залежить від передачі їм податкових часток і / або дотаційної допомоги з регіональних бюджетів, а не від якості їх роботи з розширення економічного потенціалу території і, відповідно, по збільшенню і ефективному використанню її податкової бази .

Найбільш збитковим у економічній базі муніципального управління є те, що в дохідній базі бюджетів органів місцевого самоврядування мізерно мала частка місцевих податків, які в рамках муніципального управління повинні виконувати не тільки суто фіскальну, а й регулюючу і стимулюючу функції. Дані діаграми 2 показують символічну роль власне місцевих податків у податково-дохідній базі місцевих бюджетів в Російській Федерації [35, c. 15].

Відображені у малюнку дані підтверджують факт звуження бази місцевих бюджетів. За ними залишилося всього два місцеві податки (на початку 1990-х років їх налічувалося більше 20). Втім, як показує і зарубіжний досвід, фінансова забезпеченість муніципальних утворень визначається не числом місцевих податків, а рівнем їхньої економічної значимості і, головне, прив'язкою до податковій базі, що відбиває результати господарської діяльності на території муніципалітету. Формування тисяч нових «низових» органів місцевого самоврядування з самостійними бюджетами, а також з формально зафіксованим колом «власних» витратних і прибуткових повноважень не здатне створити умови для реалізації головної мети муніципальної реформи. Діюча модель реформування місцевих фінансів та регіональних міжбюджетних відносин не «працює» на розширення обсягу та підвищення якості муніципальних послуг населенню [31, c. 63].

Здавалося б, проблему знімають Федеральний закон від 6 жовтня 1999 р. № 184-ФЗ «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» і Бюджетний кодекс РФ, якими до повноважень органів державної влади суб'єкта РФ віднесено надання фінансової допомоги місцевим бюджетам, здійснюване даними органами самостійно за рахунок коштів бюджету суб'єкта РФ (за винятком субвенцій з федерального бюджету). Однак на ділі федеральний законодавець лише в найбільш загальному вигляді поклав на суб'єкти Федерації обов'язок здійснення фінансового вирівнювання муніципальних утворень. А тому неясні як загальні критерії визначення обсягу виділяються на ці цілі коштів, так і та «планка», до якої має здійснюватися вирівнювання (особливо з урахуванням специфіки бюджетної ситуації в кожному з регіонів). Відповідно до бюджетної реформою, суб'єктам Федерації надано право передавати місцевим бюджетам додатково частина будь-якого податку, що підлягає зарахуванню до регіонального бюджету за єдиними нормативами на постійній основі (тобто без обмеження терміну). Але ця можливість не отримала широкого розповсюдження. Регіони віддають перевагу традиційним формам дотаційним міжбюджетного регулювання або заміщує їх нормативам податкових відрахувань, які фіксуються тільки на один бюджетний рік. [10, c. 84]

При передачі дохідних джерел насичення місцевих бюджетів одних територій призводить до перенасичення бюджетів інших. Тому багато суб'єктів Федерації мінімізують або виключають практику передачі додаткових податкових часткою в місцеві бюджети. Вони свідомо утримують їх у стані дотаційності, вважаючи за краще заповнювати її переважно (або виключно) дотаціями на загальне фінансове вирівнювання. Така політика суттєво знижує зацікавленість муніципальних органів влади у розвитку місцевого господарства [5, стор 24]. «Наприклад, в Липецькій області місцевим бюджетам передано значні частки різних податків, що підлягають зарахуванню до консолідованого бюджету суб'єкта Федерації, в результаті чого сукупна дотаційність місцевих бюджетів регіону за 10 місяців 2007 р. склала всього 4%. Навпаки, у Рязанській області місцевим бюджетам передані лише єдині 10%-ві частки податку на доходи фізичних осіб. У результаті сукупна дотаційність місцевих бюджетів регіону за 10 місяців 2007р. склала 15%. "

Одна з головних причин розглянутої ситуації зумовлена ​​існуючим порядком використання механізму «негативних трансфертів» [22, c. 44]. Негативні трансферти - це обов'язкові відрахування, які найбільш фінансово забезпечені муніципальні освіти роблять у вищестоящий бюджет при перевищенні певного порогу бюджетної забезпеченості. Відповідно до норм федерального законодавства регіональні органи влади можуть прийняти рішення про вилучення негативних трансфертів з бюджетів окремих муніципальних утворень. Це не дозволяє ефективно адаптуватися до умов кожного регіону, де, як правило, складаються свої параметри бюджетної диференціації різних видів муніципалітетів.

Парадокс полягає в тому, що, при всіх скаргах представників муніципального управління на брак коштів на здійснення своїх життєво важливих функцій, формально сфера місцевих фінансів не тільки збалансована, а й профіцитним. Підсумковий профіцит місцевих бюджетів у 2006 р. склав 10,2 млрд. рублів , в тому числі по муніципальних районах - 7,7 млрд. рублів, по міських округах - 0,3 млрд. рублів, по поселеннях - 2,2 млрд. рублів [9, c. 77].

Однак це ілюзія, породжена низкою специфічних умов функціонування системи місцевих фінансів та внутрішньорегіональної міжбюджетних відносин в умовах проходить реформи. Як показують дослідження (у тому числі спільно з НДФІ АБІК Мінфіну Росії), причинами названого «профіциту» виступають:

- Передача на місцевий рівень дотацій або заміщають їх відрахувань від податків в кінці бюджетного року, коли їх практично неможливо використовувати;

- Часткова або повна відмова муніципальних утворень (особливо поселень) від фінансування окремих видів витратних зобов'язань, встановлених ФЗ № 131, навіть незважаючи на формально виділені по місцевому бюджету асигнування;

- Масова передача видаткових повноважень поселеннями на районний рівень;

- Фактичне виконання суб'єктами Федерації видаткових повноважень сфери муніципального управління (особливо витрат капітального характеру).

Аналіз показав, що формування економічної, насамперед фінансово-бюджетної, бази місцевого самоврядування не завершено. Сталося це по ряду причин.

Перше. Законодавство та господарська практика не містять механізмів, що спонукають органи муніципального управління активізувати діяльність по множенню і ефективному використанню свого виробничого та податкового потенціалу.

Друге. У ході реформи бюджетна система країни істотно ускладнилася внаслідок появи тисяч поселенських бюджетів, значна частина яких не мають перспектив реального економічного зміцнення. У результаті витрати масового «бюджетоутворення» перевищили вигоди та переваги фінансових новацій.

Третє. Початковий етап реформи не вніс визначеності в принципи і механізми регулювання (вилучення) муніципальної власності. Залишаються гранично звуженими можливості її альтернативного використання на господарські цілі, а також цілі соціально-економічного розвитку територій муніципалітетів [22, c. 67].

Таким чином, залишається актуальною проблема зміцнення економічної самодостатності муніципальних утворень, яка не може бути вирішена в рамках перераспределительной бюджетної моделі. ¹

2.2 Організація виконання федерального бюджету, регіонального бюджету та муніципального за видатками

У РФ діє казначейська система виконання бюджетів. Органи Федерального Казначейства виконують бюджети контролюючи рахунку бюджетоплательщіков і бюджетополучателей. Органи виконавчої влади забезпечують організацію та виконання бюджетів, управління рахунками бюджетів і бюджетних коштів. Бюджети виконуються на основі принципу єдності каси, що передбачає зарахування всіх доходів і надходжень із джерел фінансування дефіциту бюджету на єдиний рахунок і здійснення всіх запланованих витрат з єдиного рахунку. Виконання здійснюється уповноваженими виконавчими органами на основі бюджетного розпису, яка складається головним розпорядником бюджетних коштів по розпорядникам та одержувачам бюджетних коштів на основі затвердженого бюджету [22, c. 85].

Рис. 2. Виконання державного бюджету через органи Федерального казначейства.

Звіт про виконання готується протягом 5-6 місяців після закінчення фінансового року і затверджується законодавчою владою.

Основу видаткової частини становлять пріоритетні витрати за такими напрямами: обслуговування державного боргу; національна оборона; фінансова підтримка бюджетів інших рівнів; правоохоронна діяльність та забезпечення державної безпеки та інші.

Категорія видатків бюджету проявляється через конкретні види витрат, кожен з яких може бути охарактеризований з якісної і кількісної сторін. Витрати бюджету представляють собою витрати, що виникають у зв'язку з виконанням державою своїх функцій. Через бюджетні витрати фінансуються бюджетополучателі - організації виробничої та невиробничої сфери, які є одержувачами або розпорядниками бюджетних коштів. Бюджет визначає тільки розміри бюджетних витрат за статтями витрат, а безпосередні витрати здійснюють бюджетополучателі. Крім того, за рахунок бюджету відбувається перерозподіл бюджетних коштів за рівнями бюджетної системи через дотації, субвенції, субсидії і бюджетні позички. Витрати бюджету мають здебільшого безповоротний характер [14, c. 19].

У фінансово-кредитному енциклопедичному словнику витрати бюджету, так само як і доходи, визначаються за економічним змістом і з матеріально-речовинним втілення. За економічним змістом витрати бюджету трактуються, як «грошові відносини, що виникають у суб'єктів публічної влади з юридичними і фізичними особами, між суб'єктів влади в зв'язку з використанням бюджетних фондів федерального, регіонального та муніципального рівнів за функціональним, галузевим та цільовим призначенням. За матеріально-речовинного втілення - грошові кошти, що виділяються на фінансове забезпечення виконання завдань і функцій держави та місцевого самоврядування »[30, c. 78].

Організація державних витрат заснована на наступних принципах:

1. Принцип цільового використання коштів;

2. Дотримання режиму економії;

3. Безвозвратность державних витрат.

Структура бюджетних витрат щорічно встановлюється безпосередньо в бюджетному плані і залежить від економічної ситуації та громадських пріоритетах. Різноманіття конкретних видів бюджетних видатків обумовлено цілою низкою чинників: природою і функціями держави, рівнем соціально-економічного розвитку країни, розгалуженістю зв'язків бюджету з народним господарством, адміністративно-територіальним устроєм держави, формами надання бюджетних коштів тощо

Для з'ясування ролі і значення різноманітних бюджетних витрат їх зазвичай класифікують за певними ознаками [39, c. 27]:

1. За роллю у суспільному виробництві;

2. Громадському призначенням;

3. Галузями виробництва;

4. Цільовим призначенням.

За роллю в суспільному виробництві витрати бюджету ділять на:

Витрати на утримання і розвиток матеріального виробництва

(Витрати на розширене відтворення та реконструкцію, нові технології і т.п.);

Витрати на утримання і подальший розвиток невиробничої сфери (поточні витрати держави - ​​витрати на управління, військові витрати, витрати на пенсії та допомоги і т.п.);

Витрати на створення державних резервів (витрати на формування та обслуговування страхових і резервних фондів).

Таким чином, бюджетні витрати, в силу свого перерозподільного характеру, здатні відігравати важливу роль у державному регулюванні економіки і соціальних процесів [17, c. 37].

Відповідно до громадським призначенням (економічна група бюджетних витрат за економічним призначенням відображає виконувані державою функції - економічну, соціальну, оборонну і т.п.) всі витрати федерального бюджету поділяються на чотири великі групи:

Витрати на народне господарство та підтримку економіки;

Витрати на соціально-культурні потреби;

Військові витрати;

Витрати на управління.

Структура бюджетних витрат за даними групам протягом багатьох років була в нашій країні відносно стабільною, демонструючи давно встановилися пріоритети в розподілі коштів бюджету. Основою галузевої угруповання витрат федерального бюджету є загальноприйняте поділ економіки на галузі та види діяльності:

У виробничій сфері поділяються за галузями народного господарства: на розвиток промисловості, сільського господарства, транспорту, зв'язку та ін У невиробничій по галузях і видам громадської діяльності: на освіту, культуру, охорону здоров'я, соціальне забезпечення, державне управління тощо

Такий розподіл державних витрат (також як і за роллю у відтворенні) допомагає виявляти пропорції у розподілі бюджетних коштів, але вже за галузями. Змінюючи ці пропорції, держава може добиватися потрібних зрушень у галузевій структурі суспільного виробництва.

Класифікація витрат за цільовим призначенням (економічним змістом) є необхідною базою для здійснення фінансового контролю за використанням бюджетних коштів. У федеральному бюджеті зберігається поки цільове призначення виділених асигнувань, що відбиває конкретні види витрат, що фінансуються державою [12, c. 87]. Так, у складі витрат на народне господарство прийнято виділяти: витрати на капітальні вкладення, дотації, операційні витрати та ін За установам і організаціям невиробничої сфери - витрати на заробітну плату, стипендії, медикаменти, харчування, поточний і капітальний ремонт і т.д.

Одночасно з економічною класифікацією видатків бюджету використовуються і інші угруповання, в тому числі і організаційна, в основі якої лежить розподіл асигнувань по цільових програмах і рівнях управління. Угрупування витрат за цільовими програмами вказує на конкретних отримувачів бюджетних коштів, відповідальних за ефективне використання виділених бюджетних ресурсів.

Перераховані групи витрат визначені за предметними ознаками. Але, як вже згадувалося, державні витрати можна класифікувати і за іншими ознаками (за роллю у відтворювальному процесі, за цільовим призначенням та ін) [36, c. 54].

Надання бюджетних коштів здійснюється в наступних формах:

асигнування на утримання бюджетних установ;

кошти на оплату товарів, робіт і послуг, які виконуються фізичними та юридичними особами за державним або муніципальним контрактами;

трансферти населенню, тобто бюджетні кошти для фінансування обов'язкових виплат населенню: пенсій, стипендій, компенсацій, інших соціальних виплат, встановлених законодавством Російської Федерації, законодавством суб'єктів Російської Федерації, правовими актами органів місцевого самоврядування;

асигнування на здійснення окремих державних повноважень, переданих на інші рівні влади;

асигнування на компенсацію додаткових витрат, що виникли внаслідок рішень, прийнятих органами державної влади, що призводять до збільшення бюджетних витрат або зменшення бюджетних доходів;

бюджетні кредити юридичним особам (в тому числі податкові кредити, відстрочення та розстрочення по сплаті податків і платежів та інших зобов'язань);

субвенції та субсидії фізичним та юридичним особам;

інвестиції в статутні капітал діючих або знову створюваних юридичних осіб;

бюджетні позички, дотації, субвенції і субсидії бюджетам інших рівнів бюджетної системи Російської Федерації, державних позабюджетних фондів;

кредити іноземним державам;

кошти на обслуговування і погашення боргових зобов'язань, у тому числі державних або муніципальних гарантій.

Витрати федерального бюджету - це кошти, які спрямовуються на фінансування витрат загальнодержавного характеру. Вони виражають економічні відносини, пов'язані з розподілом і перерозподілом національного доходу, який використовується на загальнодержавні цілі. Витрати федерального бюджету затверджуються федеральним законом про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік [18, c. 57].

Кошти федерального бюджету використовуються для фінансування заходів регіонального та місцевого значення, що включаються до цільових регіональні та місцеві програми. За погодженням з регіональними та місцевими органами влади спільно за рахунок коштів федерального бюджету, коштів бюджетів суб'єктів Російської Федерації і коштів місцевих бюджетів фінансуються такі види витрат [11, c. 45]:

державна підтримка галузей промисловості (за винятком атомної енергетики), будівництва та будівельної індустрії, сільського господарства, автомобільного і річкового транспорту, зв'язку та дорожнього господарства, метрополітенів;

забезпечення правоохоронної діяльності;

. забезпечення протипожежної безпеки;

. науково - дослідні, дослідно - конструкторські та проектно - вишукувальні роботи, що забезпечують науково - технічний прогрес;

. забезпечення соціального захисту населення;

. забезпечення охорони навколишнього природного середовища, охорони і відтворення природних ресурсів, забезпечення гідрометеорологічної діяльності;

. забезпечення попередження і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій і стихійних лих міжрегіонального масштабу;

. розвиток ринкової інфраструктури;

. забезпечення розвитку федеративних і національних відносин;

. забезпечення діяльності виборчих комісій суб'єктів РФ відповідно до законодавства РФ;

. забезпечення діяльності засобів масової інформації;

. фінансова допомога іншим бюджетам;

. інші витрати, що знаходяться у спільному віданні РФ, суб'єктів

Російської Федерації і муніципальних утворень.

2.3 Основи побудови міжбюджетних відносин у бюджетній системі РФ

Сформована в Росії система міжбюджетних відносин, незважаючи на, проведені в 90-х роках XX століття реформи, не повною мірою відповідає принципам бюджетного федералізму і стратегії розвитку країни на довгострокову перспективу і, безсумнівно, потребує подальшого реформування і розвитку [9, c. 67].

Міжбюджетні відносини - це відносини між органами державної влади Російської Федерації, органами державної влади суб'єктів Російської Федерації і органами місцевого самоврядування. В основі таких відносин - законодавче розмежування витрат і доходів на постійній основі, яке зумовлює якісні особливості механізму міжбюджетного регулювання. Міжбюджетні відносини грунтуються на принципах, які представлені на малюнку 3.

У системі міжбюджетних відносин існує передача витрат і доходів бюджетів. Окремі види витрат можуть передаватися з федерального бюджету до бюджетів суб'єктів Російської Федерації шляхом включення відповідних норм (положень) у федеральний закон про федеральний бюджет. Окремі види витрат бюджетів суб'єктів Російської Федерації можуть передаватися з бюджету суб'єкта Російської Федерації місцевим бюджетам тільки шляхом включення відповідних норм (положень) у закон суб'єкта Російської Федерації про бюджет на черговий фінансовий рік.

Фінансові кошти, необхідні для здійснення окремих державних повноважень, що не відносяться до предметів ведення Російської Федерації, суб'єктів Російської Федерації, муніципальних утворень, що передаються з відповідного бюджету, передбачаються в бюджеті, з якого передаються витрати, як окремий вид витрат бюджету і враховуються окремо по кожному переданому виду витрат [34, c. 89].

Кошти, передані федеральному бюджету, бюджету суб'єкта Російської Федерації, місцевому бюджету в якості забезпечення окремих державних повноважень, враховуються у відповідному бюджеті як дохід у формі безоплатних перерахувань.

Рис. 3 - Принципи міжбюджетних відносин.

Таким чином, формально декларується принцип рівності всіх видів бюджетів.

З проблемою міжбюджетних відносин нерозривно пов'язана і проблема соціальних зобов'язань держави і перш за все проблема незабезпечених соціальних зобов'язань або так званих "не фінансується мандатів". Бюджети суб'єктів Російської Федерації і особливо місцевих бюджетів перевантажені зобов'язаннями, покладеними на них федеральним законодавством і часто без надання відповідних джерел фінансування. Разом з тим, основна частина витрат регіональних і місцевих бюджетів, а це, перш за все, витрати на заробітну плату в бюджетній сфері та на фінансування мережі бюджетних установ, регламентується централізовано встановленими нормами [17, c. 37].

Форми фінансової допомоги з федерального бюджету бюджетам суб'єктів Російської Федерації може бути здійснено в наступних формах:

- Надання дотацій на вирівнювання рівня мінімальної бюджетної забезпеченості суб'єктів Російської Федерації;

- Надання субвенцій на фінансування окремих цільових витрат;

- Надання бюджетної позички на покриття тимчасових касових розривів, що виникають при виконанні бюджету суб'єкта Російської Федерації [17, c. 78].

Також існує порядок надання фінансової допомоги на вирівнювання рівня мінімальної бюджетної забезпеченості:

• фінансова допомога з федерального бюджету бюджету суб'єкта Російської Федерації, що надається на вирівнювання рівня мінімальної бюджетної забезпеченості, визначається на основі нормативів фінансових витрат на надання державних послуг з метою фінансування витрат, що забезпечують мінімальні державні соціальні стандарти;

• перелік, види та кількісні значення мінімальних державних соціальних стандартів встановлюються федеральним законом і визначаються можливість консолідованого бюджету Російської Федерації;

• всі бюджети складаються і виконуються на основі принципу пріоритетного фінансування витрат, пов'язаних із забезпеченням мінімальних державних соціальних стандартів при безумовному виконанні боргових зобов'язань.

• порядок надання та розрахунку конкретних розмірів фінансової допомоги на вирівнювання рівня мінімальної бюджетної забезпеченості визначається федеральним законом.

У цілому необхідно відзначити, що, незважаючи на тенденцію до формалізації розподілу фінансової допомоги, значна її частина, як і раніше розподіляється без чітких, критеріїв та процедур, а це обумовлює необхідність подальшого розвитку і законодавчого закріплення як методології бюджетного вирівнювання, так і розвитку міжбюджетних відносин [ 40, с. 32].

Важливим кроком, у реформуванні міжбюджетних відносин стало прийняття у 2001 році "Програми розвитку бюджетного, федералізму в Російській Федерації на період до 2005, року", що визначила основні напрямки та завдання їх розвитку на сучасному етапі, хоча всі намічені заходи виконати все ж таки не вдалося [ 40, с. 55].

Таким чином, основою формування системи міжбюджетних відносин має, стати законодавчо встановлене раціональне розмежування як повноважень між рівнями, влади - федеральної, регіональної і муніципальної, так і відповідний перерозподіл дохідних джерел між федеральним бюджетом, регіональними та місцевими бюджетами з метою приведення їх у відповідність з витратними зобов'язаннями, органів влади різних рівнів.

Глава 3 Напрямки вдосконалення фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування

3.1 Законодавча база загальні принципи функціонування міжбюджетних відносин в Липецькій області

Істотною частиною видаткових зобов'язань області є видаткові зобов'язання за рахунок міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам та бюджету обласного фонду обов'язкового медичного страхування.

Липецька область відноситься до числа високорозвинених регіонів. Економіка області демонструє стійкі темпи зростання, збільшуються реальні доходи населення, вирішуються складні соціальні завдання. Регіон успішно реалізує програму з поліпшення інвестиційного клімату, що дозволило збільшити обсяг прямих іноземних інвестицій і прискорити темпи зростання обласної економіки. Разом з тим, нерівномірність соціального й економічного розвитку територій, економічна диференціація муніципальних утворень області - об'єктивна реальність, обумовлена ​​неефективною просторовою організацією і монофункціональним характером економіки більшості муніципальних утворень.

Як і в більшості суб'єктів Російської Федерації, найбільш розвиненим в соціально-економічному відношенні є обласний центр, де проживає більше 40% населення області і зосереджені основні виробничо-економічні об'єкти, в тому числі і такий промисловий гігант як ВАТ «НЛМК».

Оборот організацій в розрахунку на 1 жителя обласного центру протягом останніх 3-х років майже в 2 рази перевищує середньообласний рівень. Ще одним досить розвиненим в промисловому відношенні муніципалітетом є Лебедянський район. Що стосується решти 18 муніципальних утворень, то за цим показником вони значно відстають від середньообласного рівня. Відмінності між муніципалітетами сягають 25 і більше разів. Так, в Хлевенском і Волівському районах оборот на 1 жителя в 2007 році нижче середньообласного рівня майже в 11 разів, а від аналогічних показників Липецька і Лебедянського району. Практично весь обсяг прибутку (98 - 99%) формується на території 2-х муніципальних утворень - м. Липецька і Лебедянського району, причому на частку обласного центру припадає від 92% до 95% прибутку. Частка прибутку інших 18 районів та міст області не складає і 1%

Значна диференціація інвестиційно-промислового потенціалу, нерівномірність розміщення податкової бази зумовили значну диференціацію податкового потенціалу по муніципальних утворень області. Так, в розрахунку на 1 жителя обласного центру мобілізується в середньому 30-40 тис. рублів податків, тоді як на 1 жителя сільських районів цей показник становить 2-3 тис. рублів.

Доходна частина бюджету області практично на 90% формується на територіях трьох муніципальних утворень: мм. Липецьк, Єлець і Лебедянського району, причому м. Липецьк забезпечує 80% доходів територіального бюджету. Протягом останніх років потреби муніципальних утворень області на виконання власних видаткових повноважень відповідно до Федеральним законом від 06.10.2003р. № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» не в повному обсязі забезпечені власними доходами. У 2005 році витратні потреби були забезпечені на 94,9%, в 2006 році на 84,5%, в 2007 - 2008 роках на 84,9%.

З цією метою протягом останніх років в області проводилася політика, спрямована на вирівнювання бюджетної забезпеченості муніципальних утворень. Для вирівнювання фінансових можливостей муніципальних утворень органам місцевого самоврядування надається фінансова допомога з обласного бюджету. Тим самим для жителів області створюються більш рівні можливості для отримання певного набору соціальних та громадських послуг.

Так, у 2005 році в середньому на 1 мешканця на фінансування повноважень, закріплених за органами місцевого самоврядування, було направлено 6082 руб., При цьому з-за нерівномірного розташування мережі бюджетних установ диференціація витрат становила від 4036 руб. в Усманському районі до 8038 руб. в Становлянском районі, або відрізнялася у 2 рази.

Федеральним Законом від 20.08.2004г. № 120-ФЗ «Про внесення змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації в частині регулювання міжбюджетних відносин» в перехідний період, встановлений частиною 1.1 статті 83 Федерального закону від 6 жовтня 2003 року N 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" було передбачено, що дотації з регіональних фондів фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів) можуть розподілятися з використанням показників фактичних чи прогнозованих доходів і витрат бюджетів муніципальних районів (міських округів):

1) у 2006 році в розмірі до 100 відсотків від загального обсягу коштів зазначених фондів;

2) у 2007 році в розмірі до 80 відсотків від загального обсягу коштів зазначених фондів;

3) у 2008 році в розмірі до 50 відсотків від загального обсягу коштів зазначених фондів.

Законом Липецької області від 07.12.2005. № 232-ОЗ «Про міжбюджетні відносини в Липецькій області» у 2006 році передбачено 60% дотації з обласного фонду фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів) направляти на вирівнювання бюджетної забезпеченості муніципальних районів (міських округів) і 40% - з використанням показників прогнозованих доходів і витрат. Тому, внаслідок фінансування фактичної мережі бюджетних установ, диференціація у видатках муніципальних утворень збереглася.

У зв'язку зі зміцненням доходної бази місцевих бюджетів доходи, закріплені Бюджетним кодексом РФ, в розрахунку на 1 жителя за 2007 рік зросли на 128%. На фінансування питань місцевого значення в середньому на 1 жителя було витрачено 8105 руб. або із зростанням до минулого року на 118%. Внаслідок створення та розвитку на території області особливих економічних зон регіонального рівня, поліпшення контрольно-економічний роботи, збільшення на цій основі доходів місцевих бюджетів, зріс обсяг коштів, спрямованих на фінансування видатків місцевих бюджетів. Так, у Лев-толстовському районі витрати склалися вище середньообласних на 126%, Тербунського районі на 111%. При цьому, відповідно до Закону Липецької області від 07.12.2005. № 232-ОЗ «Про міжбюджетні відносини в Липецькій області» у 2007 році 70% дотацій з обласного фонду фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів) розподілялося на вирівнювання бюджетної забезпеченості муніципальних районів (міських округів), 30% - з використанням показників прогнозованих доходів і витрат.

З органами місцевого самоврядування відповідно до ст. 136 Бюджетного кодексу Російської Федерації укладено Угоди щодо збільшення у 2008 році надходжень до місцевих бюджетів податкових та неподаткових доходів додатково в обсязі 1,5 млрд. руб.

На виконання встановлених повноважень передбачена дотація з обласних фондів фінансової підтримки поселень, муніципальних районів (міських округів) і фонду на підтримку заходів щодо забезпечення збалансованості місцевих бюджетів у сумі 1,3 млрд.руб. Крім того, за органами місцевого самоврядування муніципальних районів і міських округів закріплені додаткові нормативи відрахувань від федеральних і регіональних податків і зборів, що підлягають зарахуванню до обласного бюджету, що в абсолютній сумі на 2008 рік становить 3,1 млрд.руб. Зазначені заходи дозволяють профінансувати витратні повноваження органів місцевого самоврядування в обсязі 8,8 млрд.руб.

Слід зазначити, що з метою оптимізації мережі бюджетних установ вже 80% коштів обласного фонду фінансової підтримки муніципальних районів (міських округів) розподілені на вирівнювання бюджетної забезпеченості муніципальних районів (міських округів) і 20% - з використанням показників прогнозованих доходів і витрат.

Починаючи з 2009 року, весь обсяг дотації з обласних фондів фінансової підтримки поселень і муніципальних районів (міських округів) розподіляється по формалізованій методикою, виходячи з кількості споживачів бюджетних послуг [5, c. 45].

У відповідно до обласного законодавством виконання повноважень, «делегованих» органам місцевого самоврядування здійснюється за рахунок субвенцій з обласного бюджету. Управлінням фінансів області проводиться експертиза нормативних правових актів, що встановлюють делегування видаткових повноважень, відповідно до принципів відповідального управління фінансами.

В умовах розширення бюджетної самостійності та відповідальності органів місцевого самоврядування зростає значення механізмів підтримки проводяться на місцевому рівні реформ, спрямованих на підвищення ефективності функціонування бюджетного сектору та якості управління суспільними фінансами. Вирішення цієї задачі може бути забезпечено шляхом надання субсидій з обласного бюджету на реформування муніципальних фінансів, а також проведення моніторингу фінансового стану та якості управління муніципальними фінансами.

Виконання видаткових зобов'язань області за рахунок міжбюджетних трансфертів бюджету обласного фонду обов'язкового медичного страхування має супроводжуватися підвищенням прозорості та ефективності цих взаємин. При цьому важливим завданням є забезпечення повного і своєчасного перерахування з обласного бюджету страхових внесків по обов'язковому медичному страхуванню непрацюючого населення. Зовнішнім умовою вирішення даної проблеми є ефективна взаємодія з обласним фондом обов'язкового медичного страхування.

Для вирівнювання фінансових можливостей муніципальних утворень і повноцінного здійснення повноважень щодо вирішення питань місцевого значення в минулому році з обласного бюджету було виділено 4,6 млрд. рублів. Понад 3,5 млрд. рублів передбачено в обласних фондах фінансової підтримки на ці цілі в 2009 р. Крім того, з обласного бюджету в 2008 р. на умовах співфінансування муніципалітетам були виділені субсидії на суму близько 2,2 млрд. руб. для благоустрою територій, водопостачання, газифікації, ремонту житлового фонду, будівництва та капітального ремонту об'єктів соціально-культурної сфери [5, c. 76]. У 2009 році для цих робіт заплановано майже 1,8 млрд. рублів бюджетних коштів. Фінансові можливості муніципалітетів за минулий час суттєво зросли: обсяг видатків місцевих бюджетів у 2008 році досяг 18 млрд. руб., Що майже на 40% перевищило рівень 2005 р. У нинішньому році запланований обсяг доходів становить 8,5 млрд. рублів, що дозволить забезпечити фінансуванням близько 70% видаткових зобов'язань муніципалітетів.

3.2 Аналіз формування та виконання бюджету Лебедянського муніципального району

Для розробки заходів щодо вдосконалення міжбюджетних відносин необхідно провести аналіз формування та виконання районного бюджету. У табл. 5 і на діаграмі 3 представлено зведений звіт про джерела формування і структурі безоплатних надходжень бюджету Лебедянського муніципального району. Аналіз формування та виконання бюджету району проводився за період 2006 - 2008 р. Проаналізовано також планові дані за 2009 р. і фактичні дані за I квартал 2009 р. Особлива увага була приділена аналізу бюджету в 2007 та 2008 роках. Докладні дані, що характеризують виконання бюджету по доходах і видатках, представлені в Додатках А-Д.

Протягом 3-х років виконання бюджету відбувається з профіцитом. При цьому планування враховує наявність дефіциту в обсягах, допустимих відповідно до бюджетного законодавства. Загальний фактичний обсяг доходів бюджету зріс за 3 роки на 16,6%, при цьому, якщо будуть виконані планові показники на 2009 р., що ймовірно, то загальне зростання доходів бюджету буде ще менше і становитиме 14,7% до рівня 2006 р. Аналіз обсягу видатків бюджету показує, що з 2006 р. фактичне зростання становить 16,7%, а з урахуванням плану 2009 р. - зростання витрат складе 19,0%.

Незважаючи на те, що в аналізований період мало місце певний перерозподіл повноважень та деякі об'єкти більше не фінансуються за рахунок районного бюджету (наприклад, в 2009 р. не фінансується діяльність медичного витверезника та краєзнавчого музею, збільшено фінансування медицини за рахунок коштів ОМС), все одно , можна зробити обгрунтоване припущення, що дохідна частина бюджету - зменшується і відстає від рівня інфляції, яка за даними Росстату склала за 3-х річний період більше 25,0% [47].

Крім того, зростання витрат бюджету трохи випереджає зростання доходів (перш за все, за рахунок планового збільшення видатків у 2009 р.)

У зв'язку з цим, можна зробити висновок, що реальна бюджетна забезпеченість району знижується, а рівень реальних доходів працівників бюджетної сфери знижується. Тому доцільно більш уважно розглянути формування доходів в 2007 р. і 2008 р. При уточненому річному плані власних доходів на 2008 рік у сумі 213451 тис. крб., На 1 січня 2009 року надійшло доходів - 222870,7 тис. руб., Що склало 104,4% до уточненого річного плану. Відбулося зниження загального надходження податку на прибуток до бюджету Лебедянського муніципального району в 2008 році в порівнянні з відповідним періодом минулого року на 38668 тис. руб.

Таблиця 5

Аналіз формування та виконання бюджету Лебедянського району