Особливості міжбюджетних відносин
Стаття 129. Основи міжбюджетних відносин
1. Міжбюджетні відносини - відносини між органами державної влади Російської Федерації, органами державної влади суб'єктів Російської Федерації і органами місцевого самоврядування.
2. Міжбюджетні відносини грунтуються на принципах:
розподілу та закріплення видатків бюджетів за певним рівням бюджетної системи Російської Федерації;
розмежування (закріплення) на постійній основі та розподілу за тимчасовим нормативам регулюючих доходів за рівнями бюджетної системи Російської Федерації;
рівності бюджетних прав суб'єктів Російської Федерації, рівності бюджетних прав муніципальних утворень;
вирівнювання рівнів мінімальної бюджетної забезпеченості суб'єктів Російської Федерації, муніципальних утворень;
рівності всіх бюджетів Російської Федерації у взаєминах з федеральним бюджетом, рівності місцевих бюджетів у взаєминах з бюджетами суб'єктів Російської Федерації.
Таким чином, стає очевидним, що міжбюджетні відносини мають дві основні складові економічну та політичну (саме дві, а не яку-небудь одну, як вважають багато хто). Економічна складова є вирішення питань "Як і куди збирати гроші?" і "Як і куди ці гроші витрачати?". Політична складова пов'язана з питанням "функціональності" або "самостійності" того чи іншого рівня влади. Як результат побудови 3-х рівневого державного устрою і, як наслідок, 3-х рівневої бюджетної системи виникають три рівні міжбюджетних відносин: "Федеральний центр - Регіон", "Регіон - Муніципальне освіту", "Федеральний центр - район". І якщо останній з них є, як би, "номінальною проблемою", що існує, але надає незначний вплив на характер взаємовідносин різних рівнів влади та соціально-економічний розвиток території, то перші два є предметом запеклих суперечок.
Принципи і проблеми міжбюджетних відносин
Бюджетний федералізм - це відносини між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів РФ з приводу розмежування бюджетних повноважень. У першу чергу мова йде про розподіл і перерозподіл витрат і доходів на основі поєднання централізму і децентралізму, єдності загальнодержавних інтересів та інтересів населення, що проживає в регіонах, та що у яких муніципальних утворень. В ідеалі тут передбачаються самостійність бюджету кожного суб'єкта РФ, висока ступінь автономності місцевих бюджетів і водночас збереження за федеральним центром домінуючого положення у вирішенні вузлових питань фінансового забезпечення будівництва та діяльності держави.
Базовими принципами бюджетного федералізму є:
• єдність загальнодержавних і регіональних, а також місцевих інтересів;
• поєднання централізму і децентралізму в розмежуванні бюджетно-податкових повноважень, витрат і доходів по вертикалі бюджетної системи, розподіл і перерозподіл їх між бюджетами різних рівнів на об'єктивній основі;
• високий ступінь самостійності бюджетів та відповідальності органів влади кожного рівня за його збалансованість, бюджетну забезпеченість виходячи з податкового потенціалу відповідних територій при наділення владних структур необхідної для цього податкової ініціативою;
• активна участь суб'єктів РФ у формуванні та реалізації бюджетної та податкової політики держави.
Вирішення основних проблем бюджетного федералізму і, зокрема, міжбюджетних відносин залежить насамперед від своєчасного перерахування в регіони трансфертів з федерального бюджету. Причина такої залежності - фінансова слабкість підприємств, їх ураженість економічною кризою. Досить сказати, що обсяги простроченої заборгованості по платежах до бюджету сьогодні більше, ніж сумарний обсяг податкових доходів консолідованого бюджету. В окремих республіках (Алтай, Саха, Бурятія) більше половини підприємств є збитковими, причому в більшості випадків не здійснюється їх банкрутство. Жорсткі заходи по стабілізації фінансової системи країни призвели до зниження рівня реальних доходів населення. У силу відомих причин фактично роздільно функціонують фінансовий сектор економіки і виробництво, яке працює на основі бартеру і взаєморозрахунків. Відсутність ефективних стимулів підвищення прибутковості територіальних бюджетів призвело до появи великої кількості хронічно дотаційних територій. З іншого боку, планове вирівнювання територіальних (в тому числі республіканських) бюджетів за рахунок дотацій та субвенцій створило у регіональних органів влади утриманські настрої і не сприяє розвитку їхньої господарської ініціативи. Негативний вплив має переважне фінансування галузевих пріоритетів у порівнянні з пріоритетами територіальними. Воно веде до поглиблення диспропорцій у рівні соціально-економічного розвитку республік та інших суб'єктів Федерації. Нарешті, свою лепту внесло й багаторічна командне перерозподіл національного доходу між регіонами, що посилило нерівність територій за рівнем і динаміці бюджетної забезпеченості населення. До того ж існуюча методика розрахунків і оцінок тут така, що бюджетна забезпеченість формально виявляється найвищою в регіонах із низькими економічним потенціалом і рівнем соціально-економічного розвитку. Прикладом можуть служити такі республіки, як Калмикія, Бурятія, Алтай, Тува.
Інша група проблем пов'язана з так званим вертикальним і горизонтальним вирівнюванням. Вертикальне вирівнювання - це усунення невідповідностей між видатковими функціями регіональних бюджетів і надходженнями, закріпленими за даним бюджетним рівнем. Цим має займатися федеральний уряд, що має відповідними правами економічного регулювання і необхідними обсягами податкових надходжень. Горизонтальне вирівнювання означає пропорційний розподіл податків між суб'єктами РФ для усунення або зниження нерівності в податкових можливості територій. При цьому, як показує практика, належний ефект може дати тільки розумне поєднання вертикального і горизонтального вирівнювання.
Але горизонтальне вирівнювання значно складніше, ніж вертикальне через величезні різниці в економічному становищі і бюджетних можливостях територій, регіональних і місцевих властей. І особливо складним воно стало в умовах економічного спаду, звуження бази оподаткування, коли намітилася тенденція централізації доходів у федеральному бюджеті. Значною мірою саме з цим пов'язана інша тенденція, але вже в регіонах - централізація видаткових повноважень у регіональних бюджетах, що фактично залишає без достатніх коштів місцеві муніципальні влади.
Стимули для зміцнення фінансів регіонів
Для виправлення недоліків перш за все слід удосконалювати нормативно-правову, в першу чергу законодавчу базу розподілу повноважень та функцій між органами влади різних рівнів, в тому числі там, де це необхідно, на договірній основі. І з одночасним закріпленням відповідальності і передачею аж до місцевого муніципального рівня фінансових ресурсів (як за джерелами, так і за видатками), необхідних для їх здійснення. Тут доцільні відповідні рішення, в тому числі законодавчі та інші нормативно-правові акти, як на федеральному, так і на регіональному рівнях. Ясно також, що підняти рівень власних доходів регіонів вже зараз можна шляхом перетворення частини відрахувань від федеральних регулюючих доходів у власні доходи територіальних бюджетів. Ці відрахування можна закріпити за регіонами у формі квот на довготривалій основі. Подібне правило слід було б ввести і в регіонах для муніципальних утворень, що істотно підвищить зацікавленість адміністрацій не тільки у подальшому збільшенні рівня власних доходів, але також і в найбільш повному і своєчасному зборі регулюючих податків на території. Для отримання своєї частини регулюючих податків необхідно забезпечити повністю надходження їх в бюджетну систему. Що стосується твердо квотної частини, то вона повинна надходити від платників податків безпосередньо до територіальних бюджетів. Цей стимул може бути посилений, якщо понад закріплених на постійній основі часткою регулюючих податків замість різних дотацій стверджувати тимчасові (але не менше ніж на рік) нормативи відрахувань до порядку бюджетного регулювання. А до дотацій слід вдаватися в останню чергу, коли вичерпані всі інші заходи з розмежування податків між рівнями бюджетної системи і встановлення нормативів відрахувань від регулюючих доходів. Гнучким повинен бути і підхід до встановлення нормативів відрахувань від регулюючих доходів. Принципово має забезпечуватися оптимальне поєднання єдиних для всіх територій нормативів з нормативами диференційованими - як з податкового потенціалу тієї чи іншої території, так і за видами податків, а також за рівнем або розміром встановленого нормативу (максимальний або мінімальний).
Як показує досвід, єдиний підхід до територій має полягати не в однакових (єдиних) розмірах нормативів відрахувань, а в єдиних методиках їх обчислення. Наприклад, як це робиться при формуванні трансфертів. Тут за єдиною формулою встановлюються диференційовані (у%) частки суб'єктів РФ у федеральному Фонді фінансової підтримки регіонів (ФФПР). При цьому чинники, що включаються у формулу (чисельність населення, бюджетні доходи і витрати), однакові для всіх територій, але вони мають різний кількісний вираз, що й дозволяє краще враховувати особливості кожного регіону або території.
Однак все це, по суті, є лише удосконаленням існуючої практики регулювання міжбюджетних відносин. На наш погляд, вже назріло питання заміни діючого нормативно-пайової методу визначення фінансової допомоги регіонам іншим, більш справедливим та ефективним. В останні роки в консолідованих бюджетах суб'єктів РФ власні доходи складають від 30 до 33%, а кошти бюджетного регулювання від 67 до 70%. При такому співвідношенні про дійсну самостійності регіональних бюджетів серйозно говорити не доводиться. Механізми надходження коштів бюджетного регулювання також далекі від досконалості. Так, розміри відрахувань з ФФПР, як правило, в кілька разів (у 1998 р . - В 3 рази) менше реально відсутніх коштів. Незважаючи на те, що частка одержуваних з цього фонду трансфертів становить усього лише 10,1% доходів територіальних бюджетів, для високодотаціонних регіонів вони мають велике значення.
Однак головний недолік полягає в тому, що основним критерієм виділення централізованої допомоги служить відставання регіонального бюджетного середньодушового доходу від середнього по Росії, а він не враховує різку диференціацію потреб територіальних бюджетів у фінансових ресурсах з-за специфіки природно-кліматичних умов, демографічної ситуації, транспортно- географічного положення, соціально-економічного розвитку і т.д. Трапляється і так, що право на трансферти регіон отримує не за середнім показникам, а по простому перевищення витрат над доходами. До того ж на федеральному рівні не дотримують вимоги, щоб всі законодавчі акти, що тягнуть збільшення витрат в територіальних бюджетах, приймалися лише за наявності відповідних джерел фінансування (прикладами служать передача в муніципальну власність відомчого житлового фонду та об'єктів соціальної сфери, рішення про виплату дитячих компенсацій, реалізації закону "Про ветеранів" та ін.) Трансферти при цьому фактично стають просто бюджетної компенсацією (найчастіше далеко не повною) цих додаткових витрат, що не відповідає функціональному призначенню трансфертів як таких.
Бюджетні компенсації вже за визначенням не мають ніякого відношення до фінансової допомоги. Вони повинні встановлюватися, враховуватися окремо і затверджуватися не в процентних частках, а в абсолютних сумах виходячи з можливостей федерального бюджету. Давно напрошується висновок, що треба звузити коло суб'єктів Федерації, що користуються фінансовою допомогою з ФФПР. І зробити це шляхом затвердження диференційованих на об'єктивній основі нормативів відрахувань від регулюючих доходів, наприклад від ПДВ. Суттєвим недоліком є й те, що механізми фінансової підтримки регіонів, по суті, не пов'язані з довгостроковими завданнями регіональної політики і не мають цільової спрямованості. При цьому не дотримуються вимоги забезпечення ефективності використання федеральної фінансової допомоги і відповідної відповідальності за подальші результати. Важливо, що застосовуються на федеральному рівні підходи багато в чому копіюються в регіонах. Так, у багатьох республіках (Бурятія, Мордовія, Марій Ел, Адигея, Північна Осетія, Чувашія та ін) нормативно-пайовий метод застосовується для визначення дотацій (трансфертів) муніципальних утворень. Відмінності проявляються лише в джерелах формування фонду фінансової підтримки муніципальних утворень. В одних це трансферти з ФФПР, в інших - один або кілька федеральних регулюючих податків у межах нормативних відрахувань. Джерелом також можуть служити відрахування від загального обсягу доходів (податкових) регіонального бюджету - за аналогією з підходом на федеральному рівні, де норматив відрахувань до ФФПР встановлений у розмірі 15% податкових надходжень у федеральний бюджет і т.д.
Регіонам - диференційований підхід
З аналізу поточної фінансово-економічної ситуації, а також досвіду, накопиченого за період економічних і, зокрема, бюджетних реформ, можна зробити висновок: при всіх умовах у Росії найбільш ефективним було б застосування комбінованого підходу у виборі методів бюджетного регулювання. Як видається, в міру економічної стабілізації та зростання виробництва, а отже, і поліпшення ситуації в бюджетній сфері міжбюджетні відносини будуть змінюватися. В умовах економічного зростання можна буде зробити менший наголос на вирівнювання міжрегіональних відмінностей, що саме по собі має позитивний потенціал:
• послабить утриманські настрої і стимулює господарську ініціативу влади на місцях у зростанні оподатковуваної бази і скорочення дотаційності територій;
• дасть можливість і стимулює реінвестування коштів на процвітаючі регіони, підвищуючи тим самим їх роль локомотивів економічного зростання країни.
По-іншому можна буде будувати і фінансову підтримку регіонів.
По-перше, вона повинна стати більш незалежною від селективної галузевої політики.
По-друге, за доцільне виділення в пріоритет територій:
• мають сприятливими природно-географічними та економічними передумовами для перетворення їх в зони прискореного розвитку економіки - за типом вільних економічних зон;
• суттєво відстають в економічному розвитку та рівні життя населення від загальноросійських показників і не мають достатніх власних джерел для подолання кризового стану;
• використовуваних для реалізації економічних і соціальних програм загальнодержавного значення або зачіпають інтереси багатьох суб'єктів Федерації (освоєння великих водогосподарських проектів, будівництво енергетичних станцій тощо);
• схильних екологічним лихам, що загрожують життю і здоров'ю людей, що охоплюють кілька суб'єктів Федерації або мають загальнодержавне або міжнародне значення.
Економічна підтримка цих пріоритетних територій може надаватися на пайових засадах з федерального бюджету, позабюджетних фондів регіонального розвитку, спеціальних фондів, створюваних за рахунок коштів зацікавлених суб'єктів Федерації, а також шляхом участі держави в реалізації проектів, здійснюваних на акціонерній основі.
Що стосується регіонів з найбільш низькими рівнем власних доходів і податковим потенціалом, то по кожному з них потрібно визначити шляхи для поетапного їх підвищення, а також розміри допомоги з боку федерального центру та дії регіональної влади. Для таких регіонів може бути застосуємо метод особливих бюджетних режимів, якщо тільки це не стане масовим явищем. Але і при цьому в першу чергу основний упор повинен бути зроблений на створенні умов для підвищення зацікавленості на місцях в збільшенні частки власних доходів та посилення бюджетної самостійності в міру досягнення позитивних результатів в економічному розвитку.
Мінфін розробить нову концепцію міжбюджетних відносин
07/03/2008
Якими мають бути ідеальні міжбюджетні відносини між федеральним центром і регіонами? Як уникнути диспропорції в бюджетної забезпеченості суб'єктів федерації, але одночасно стимулювати регіони до розвитку і уникнути утриманства? На ці та багато інших питань повинна відповісти нова концепція міжбюджетних відносин, що розробляється зараз Мінфіном.
Сучасна російська система міжбюджетних відносин вибудовувалася протягом останніх приблизно десяти років. Якщо не брати в розрахунок податкове регулювання, її складають кілька основних блоків міжбюджетних відносин.
Перший напрямок міжбюджетних відносин - це створення єдиних умов для всіх суб'єктів Федерації, вирівнювання бюджетної забезпеченості, тобто виділення коштів, на виконання кожним регіоном своїх функцій, надання бюджетних послуг, які входять до його повноважень - у галузі освіти, охорони здоров'я, культури.
Другий напрямок - це надання підтримки здійснення регіональних повноважень по тих напрямках, щодо яких зацікавлений центр, наприклад, виділення субсидій на виплату допомоги ветеранам праці і трудівникам тилу, дитячі посібники і т.д.
Третій напрям - виділення коштів на реалізацію делегованих центром повноважень. Це теж цільове виділення коштів для виконання конкретних повноважень регіональними та місцевими властями, які ними виконуються більш якісно, ніж з центру: оплата житлово-комунальних послуг інвалідам, допомоги у сфері зайнятості і т.д.
Що погано і що добре в сформованій системі? Багато говорилося про те, що потрібно долати утриманство дотаційних регіонів, з тим, щоб вони більше заробляли. В останні два роки в цьому напрямку були прийняті важливі рішення. Раніше центр надавав допомогу тим більшу, чим бідніше регіон. Це дестімуліровало регіони нарощувати свою власну базу. Зараз же вибудувана система (вона була частково введена в 2007 і в більшою мірою з 2008 року), при якій не зменшується фінансова допомога регіону, який багатіє більш високими темпами, ніж інші регіони. Таким чином, можна говорити про те, що створені необхідні стимули для збільшення регіонами своїх доходів.
«Візьмемо Московську область, - наводить приклад заступник міністра фінансів РФ Антон Силуанов. - Це динамічно розвивається суб'єкт РФ. По суті, Московська область вже є донором, тобто має фактичний рівень доходів бюджету на душу населення вищий, ніж середній по Росії. Але ми як і раніше направляємо цьому регіону фінансову допомогу, причому немаленьку - по 2-3 млрд. рублів щорічно. Це якраз результат застосування розроблених механізмів і довгострокового планування. І таких регіонів достатньо багато ». Яке завдання стоїть зараз? Звичайно, більш ефективне та якісне витрачання суб'єктами тих коштів, якими вона володіє. Адже часто буває: суб'єкти, які мають досить гарну бюджетну забезпеченість, не завжди ефективно розпоряджаються коштами, допускають кредиторську заборгованість за своїми зобов'язаннями. І навпаки, регіони з невеликими бюджетами чітко і вчасно виконують свої зобов'язання. Завдання центру, таким чином, полягає в тому, щоб рекомендувати регіонах і заохочувати використання ефективних методів витрачання тих коштів, якими вона володіє.
«У нас є кілька механізмів стимулювання поліпшення якості управління регіональними фінансами, - пояснює Антон Силуанов. - Є спеціальні фонди, з яких ми заохочуємо найкращі регіони і муніципалітети, а зараз, відповідно до указу Президента, буде здійснюється оцінка діяльності суб'єктів РФ. Для цього також виділені кошти для заохочення кращих регіонів ». За останні років п'ять рівень управління фінансами підвищився у багатьох регіонах. Ось лише деякі з них: Астраханська область, Тверська область, Калузька область, Кабардино-Балкарська Республіка ... За рахунок чого це відбулося? Природно, не без стимулів центру. Але в першу чергу це пов'язано з політикою регіональної влади. Там, де управлінські принципи не міняються, серйозних змін на краще не відбувається. А там, де приходять грамотні управлінці, підхід зовсім інший. Проблем ще багато. Але головна - більш ефективне використання коштів регіонами і муніципалітетами. Є й інші проблеми. Так, в Росії склалося дуже багато видів і форм міжбюджетних трансфертів. Наприклад, одних субсидій (кошти, які надаються на реалізацію повноважень регіонів), близько 80-ти. Причому правила надання та використання їх різні, і велика кількість субсидій надається безсистемно. Очевидним представляється скорочення загального їх числа з наступним укрупненням по блоках: соціальна субсидія, інвестиційна, інфраструктурна і т.д. У минулому році намітився рух у бік вирішення цього питання, були об'єднані субсидії на надання соціальної підтримки ветеранів праці і трудівників тилу. Об'єднання субсидій крім того сприяло б тому, щоб регіони самі визначали, на вирішення яких пріоритетних завдань у рамках блоку їх направити. Але для реалізації цієї ідеї потрібна серйозна перебудова бюджетних потоків. До того ж, існують проблеми міжвідомчого характеру, тому що, якщо укрупнити субсидії, то це призведе до об'єднання фінансових потоків, контрольованих різними відомствами. А якщо регіони погано спланують свої бюджети, в результаті чого соцсфери не доотримає необхідного фінансування, то відповість за це центр або регіональні влади? «Зараз ми вже не стежимо за регіонами як за молодшими братами, пояснює Антон Силуанов. - Суб'єкти РФ наділені широкими правами щодо виконання своїх повноважень. Ну, а якщо повноваження виконуються погано - це зона прямої відповідальності адміністрацій регіонів. Зараз тенденція - більше давати повноважень регіонам і більше питати за їх виконання. У суб'єктів, в цілому, достатньо своїх власних доходів, є фінансова допомога для вирівнювання бюджетних можливостей, при цьому, якщо трапляються непередбачені ситуації з бюджетом, ми можемо надати додаткову підтримку регіонам ». Між тим, один з напрямків, яким Мінфін збирається зайнятися найближчим часом - більш справедлива оцінка видаткових зобов'язань суб'єктів РФ для використання при розрахунку трансфертів. Зараз центр «вирівнює» регіони за доходами на душу населення для забезпечення рівних можливостей для виконання своїх повноважень. Але виникає питання, наскільки ефективна створена в регіоні бюджетна мережу. Є регіони, наприклад, де в результаті надлишкового числа закладів середньої та дошкільної освіти витрати на освіту дуже високі. Оцінити цю ситуацію непросто, безумовно, необхідно враховувати територіальний чинник, щільність міського та сільського населення, безліч інших факторів. Аналіз нинішньої в суб'єкт федерації структури витрат, облік її при розрахунку міжбюджетних трансфертів, впровадження стимулів для оптимізації видатків регіонів - глобальне завдання, яке стоятиме, в тому числі, при підготовці нової концепції міжбюджетних відносин на 2009-2013 рр.., Яку Мінфін планує розробити в цьому році. Є, правда деякі механізми фінансової взаємодії, які вже заробили ефективно. Наприклад, механізм співфінансування. Реалізація нацпроектів - тому підтвердження. У рамках співфінансування центр зараз надає кошти регіонам за умови не тільки виділення власних ресурсів, але й поліпшення якості управління фінансами. Ті ж соціальні виплати виділяються за умови відсутності кредиторської заборгованості по цих виплатах. Як тільки заборгованість з'являється, центр зменшує співфінансування на цю суму. Тобто регіону стає невигідно мати кредиторську заборгованість. І ще одне питання, що потребує спільної налаштуванні центру і регіонів - перехід до трирічної бюджетного планування на всіх рівнях. Ряд суб'єктів вже взяли трирічний бюджет на 2008-2010 рр.. Решта взяли трирічний фінансовий план. Протягом трьох років більшість суб'єктів РФ перейде на прийняття трирічних бюджетів, оскільки очевидність плюсів трирічного бюджету зрозуміла всім. Що стосується муніципалітетів, то тут ситуація дещо складніша, тому що багато хто з них тільки що утворилися, і зараз тільки накопичують досвід бюджетного планування. Ще тільки формується статистична база, надходить податкова інформація, формуються видаткові зобов'язання, необхідні для переходу до 3-х літньому бюджетного планування. Тим більше зрозуміло, що без переходу регіонів на трирічне бюджетне планування ухвалення аналогічного рішення для більшості муніципальних бюджетів неможливо, оскільки залежність дохідної бази місцевих бюджетів від фінансової допомоги з боку суб'єктів РФ істотна.
Стаття 129. Основи міжбюджетних відносин
1. Міжбюджетні відносини - відносини між органами державної влади Російської Федерації, органами державної влади суб'єктів Російської Федерації і органами місцевого самоврядування.
2. Міжбюджетні відносини грунтуються на принципах:
розподілу та закріплення видатків бюджетів за певним рівням бюджетної системи Російської Федерації;
розмежування (закріплення) на постійній основі та розподілу за тимчасовим нормативам регулюючих доходів за рівнями бюджетної системи Російської Федерації;
рівності бюджетних прав суб'єктів Російської Федерації, рівності бюджетних прав муніципальних утворень;
вирівнювання рівнів мінімальної бюджетної забезпеченості суб'єктів Російської Федерації, муніципальних утворень;
рівності всіх бюджетів Російської Федерації у взаєминах з федеральним бюджетом, рівності місцевих бюджетів у взаєминах з бюджетами суб'єктів Російської Федерації.
Таким чином, стає очевидним, що міжбюджетні відносини мають дві основні складові економічну та політичну (саме дві, а не яку-небудь одну, як вважають багато хто). Економічна складова є вирішення питань "Як і куди збирати гроші?" і "Як і куди ці гроші витрачати?". Політична складова пов'язана з питанням "функціональності" або "самостійності" того чи іншого рівня влади. Як результат побудови 3-х рівневого державного устрою і, як наслідок, 3-х рівневої бюджетної системи виникають три рівні міжбюджетних відносин: "Федеральний центр - Регіон", "Регіон - Муніципальне освіту", "Федеральний центр - район". І якщо останній з них є, як би, "номінальною проблемою", що існує, але надає незначний вплив на характер взаємовідносин різних рівнів влади та соціально-економічний розвиток території, то перші два є предметом запеклих суперечок.
Принципи і проблеми міжбюджетних відносин
Бюджетний федералізм - це відносини між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів РФ з приводу розмежування бюджетних повноважень. У першу чергу мова йде про розподіл і перерозподіл витрат і доходів на основі поєднання централізму і децентралізму, єдності загальнодержавних інтересів та інтересів населення, що проживає в регіонах, та що у яких муніципальних утворень. В ідеалі тут передбачаються самостійність бюджету кожного суб'єкта РФ, висока ступінь автономності місцевих бюджетів і водночас збереження за федеральним центром домінуючого положення у вирішенні вузлових питань фінансового забезпечення будівництва та діяльності держави.
Базовими принципами бюджетного федералізму є:
• єдність загальнодержавних і регіональних, а також місцевих інтересів;
• поєднання централізму і децентралізму в розмежуванні бюджетно-податкових повноважень, витрат і доходів по вертикалі бюджетної системи, розподіл і перерозподіл їх між бюджетами різних рівнів на об'єктивній основі;
• високий ступінь самостійності бюджетів та відповідальності органів влади кожного рівня за його збалансованість, бюджетну забезпеченість виходячи з податкового потенціалу відповідних територій при наділення владних структур необхідної для цього податкової ініціативою;
• активна участь суб'єктів РФ у формуванні та реалізації бюджетної та податкової політики держави.
Вирішення основних проблем бюджетного федералізму і, зокрема, міжбюджетних відносин залежить насамперед від своєчасного перерахування в регіони трансфертів з федерального бюджету. Причина такої залежності - фінансова слабкість підприємств, їх ураженість економічною кризою. Досить сказати, що обсяги простроченої заборгованості по платежах до бюджету сьогодні більше, ніж сумарний обсяг податкових доходів консолідованого бюджету. В окремих республіках (Алтай, Саха, Бурятія) більше половини підприємств є збитковими, причому в більшості випадків не здійснюється їх банкрутство. Жорсткі заходи по стабілізації фінансової системи країни призвели до зниження рівня реальних доходів населення. У силу відомих причин фактично роздільно функціонують фінансовий сектор економіки і виробництво, яке працює на основі бартеру і взаєморозрахунків. Відсутність ефективних стимулів підвищення прибутковості територіальних бюджетів призвело до появи великої кількості хронічно дотаційних територій. З іншого боку, планове вирівнювання територіальних (в тому числі республіканських) бюджетів за рахунок дотацій та субвенцій створило у регіональних органів влади утриманські настрої і не сприяє розвитку їхньої господарської ініціативи. Негативний вплив має переважне фінансування галузевих пріоритетів у порівнянні з пріоритетами територіальними. Воно веде до поглиблення диспропорцій у рівні соціально-економічного розвитку республік та інших суб'єктів Федерації. Нарешті, свою лепту внесло й багаторічна командне перерозподіл національного доходу між регіонами, що посилило нерівність територій за рівнем і динаміці бюджетної забезпеченості населення. До того ж існуюча методика розрахунків і оцінок тут така, що бюджетна забезпеченість формально виявляється найвищою в регіонах із низькими економічним потенціалом і рівнем соціально-економічного розвитку. Прикладом можуть служити такі республіки, як Калмикія, Бурятія, Алтай, Тува.
Інша група проблем пов'язана з так званим вертикальним і горизонтальним вирівнюванням. Вертикальне вирівнювання - це усунення невідповідностей між видатковими функціями регіональних бюджетів і надходженнями, закріпленими за даним бюджетним рівнем. Цим має займатися федеральний уряд, що має відповідними правами економічного регулювання і необхідними обсягами податкових надходжень. Горизонтальне вирівнювання означає пропорційний розподіл податків між суб'єктами РФ для усунення або зниження нерівності в податкових можливості територій. При цьому, як показує практика, належний ефект може дати тільки розумне поєднання вертикального і горизонтального вирівнювання.
Але горизонтальне вирівнювання значно складніше, ніж вертикальне через величезні різниці в економічному становищі і бюджетних можливостях територій, регіональних і місцевих властей. І особливо складним воно стало в умовах економічного спаду, звуження бази оподаткування, коли намітилася тенденція централізації доходів у федеральному бюджеті. Значною мірою саме з цим пов'язана інша тенденція, але вже в регіонах - централізація видаткових повноважень у регіональних бюджетах, що фактично залишає без достатніх коштів місцеві муніципальні влади.
Стимули для зміцнення фінансів регіонів
Для виправлення недоліків перш за все слід удосконалювати нормативно-правову, в першу чергу законодавчу базу розподілу повноважень та функцій між органами влади різних рівнів, в тому числі там, де це необхідно, на договірній основі. І з одночасним закріпленням відповідальності і передачею аж до місцевого муніципального рівня фінансових ресурсів (як за джерелами, так і за видатками), необхідних для їх здійснення. Тут доцільні відповідні рішення, в тому числі законодавчі та інші нормативно-правові акти, як на федеральному, так і на регіональному рівнях. Ясно також, що підняти рівень власних доходів регіонів вже зараз можна шляхом перетворення частини відрахувань від федеральних регулюючих доходів у власні доходи територіальних бюджетів. Ці відрахування можна закріпити за регіонами у формі квот на довготривалій основі. Подібне правило слід було б ввести і в регіонах для муніципальних утворень, що істотно підвищить зацікавленість адміністрацій не тільки у подальшому збільшенні рівня власних доходів, але також і в найбільш повному і своєчасному зборі регулюючих податків на території. Для отримання своєї частини регулюючих податків необхідно забезпечити повністю надходження їх в бюджетну систему. Що стосується твердо квотної частини, то вона повинна надходити від платників податків безпосередньо до територіальних бюджетів. Цей стимул може бути посилений, якщо понад закріплених на постійній основі часткою регулюючих податків замість різних дотацій стверджувати тимчасові (але не менше ніж на рік) нормативи відрахувань до порядку бюджетного регулювання. А до дотацій слід вдаватися в останню чергу, коли вичерпані всі інші заходи з розмежування податків між рівнями бюджетної системи і встановлення нормативів відрахувань від регулюючих доходів. Гнучким повинен бути і підхід до встановлення нормативів відрахувань від регулюючих доходів. Принципово має забезпечуватися оптимальне поєднання єдиних для всіх територій нормативів з нормативами диференційованими - як з податкового потенціалу тієї чи іншої території, так і за видами податків, а також за рівнем або розміром встановленого нормативу (максимальний або мінімальний).
Як показує досвід, єдиний підхід до територій має полягати не в однакових (єдиних) розмірах нормативів відрахувань, а в єдиних методиках їх обчислення. Наприклад, як це робиться при формуванні трансфертів. Тут за єдиною формулою встановлюються диференційовані (у%) частки суб'єктів РФ у федеральному Фонді фінансової підтримки регіонів (ФФПР). При цьому чинники, що включаються у формулу (чисельність населення, бюджетні доходи і витрати), однакові для всіх територій, але вони мають різний кількісний вираз, що й дозволяє краще враховувати особливості кожного регіону або території.
Однак все це, по суті, є лише удосконаленням існуючої практики регулювання міжбюджетних відносин. На наш погляд, вже назріло питання заміни діючого нормативно-пайової методу визначення фінансової допомоги регіонам іншим, більш справедливим та ефективним. В останні роки в консолідованих бюджетах суб'єктів РФ власні доходи складають від 30 до 33%, а кошти бюджетного регулювання від 67 до 70%. При такому співвідношенні про дійсну самостійності регіональних бюджетів серйозно говорити не доводиться. Механізми надходження коштів бюджетного регулювання також далекі від досконалості. Так, розміри відрахувань з ФФПР, як правило, в кілька разів (у
Однак головний недолік полягає в тому, що основним критерієм виділення централізованої допомоги служить відставання регіонального бюджетного середньодушового доходу від середнього по Росії, а він не враховує різку диференціацію потреб територіальних бюджетів у фінансових ресурсах з-за специфіки природно-кліматичних умов, демографічної ситуації, транспортно- географічного положення, соціально-економічного розвитку і т.д. Трапляється і так, що право на трансферти регіон отримує не за середнім показникам, а по простому перевищення витрат над доходами. До того ж на федеральному рівні не дотримують вимоги, щоб всі законодавчі акти, що тягнуть збільшення витрат в територіальних бюджетах, приймалися лише за наявності відповідних джерел фінансування (прикладами служать передача в муніципальну власність відомчого житлового фонду та об'єктів соціальної сфери, рішення про виплату дитячих компенсацій, реалізації закону "Про ветеранів" та ін.) Трансферти при цьому фактично стають просто бюджетної компенсацією (найчастіше далеко не повною) цих додаткових витрат, що не відповідає функціональному призначенню трансфертів як таких.
Бюджетні компенсації вже за визначенням не мають ніякого відношення до фінансової допомоги. Вони повинні встановлюватися, враховуватися окремо і затверджуватися не в процентних частках, а в абсолютних сумах виходячи з можливостей федерального бюджету. Давно напрошується висновок, що треба звузити коло суб'єктів Федерації, що користуються фінансовою допомогою з ФФПР. І зробити це шляхом затвердження диференційованих на об'єктивній основі нормативів відрахувань від регулюючих доходів, наприклад від ПДВ. Суттєвим недоліком є й те, що механізми фінансової підтримки регіонів, по суті, не пов'язані з довгостроковими завданнями регіональної політики і не мають цільової спрямованості. При цьому не дотримуються вимоги забезпечення ефективності використання федеральної фінансової допомоги і відповідної відповідальності за подальші результати. Важливо, що застосовуються на федеральному рівні підходи багато в чому копіюються в регіонах. Так, у багатьох республіках (Бурятія, Мордовія, Марій Ел, Адигея, Північна Осетія, Чувашія та ін) нормативно-пайовий метод застосовується для визначення дотацій (трансфертів) муніципальних утворень. Відмінності проявляються лише в джерелах формування фонду фінансової підтримки муніципальних утворень. В одних це трансферти з ФФПР, в інших - один або кілька федеральних регулюючих податків у межах нормативних відрахувань. Джерелом також можуть служити відрахування від загального обсягу доходів (податкових) регіонального бюджету - за аналогією з підходом на федеральному рівні, де норматив відрахувань до ФФПР встановлений у розмірі 15% податкових надходжень у федеральний бюджет і т.д.
Регіонам - диференційований підхід
З аналізу поточної фінансово-економічної ситуації, а також досвіду, накопиченого за період економічних і, зокрема, бюджетних реформ, можна зробити висновок: при всіх умовах у Росії найбільш ефективним було б застосування комбінованого підходу у виборі методів бюджетного регулювання. Як видається, в міру економічної стабілізації та зростання виробництва, а отже, і поліпшення ситуації в бюджетній сфері міжбюджетні відносини будуть змінюватися. В умовах економічного зростання можна буде зробити менший наголос на вирівнювання міжрегіональних відмінностей, що саме по собі має позитивний потенціал:
• послабить утриманські настрої і стимулює господарську ініціативу влади на місцях у зростанні оподатковуваної бази і скорочення дотаційності територій;
• дасть можливість і стимулює реінвестування коштів на процвітаючі регіони, підвищуючи тим самим їх роль локомотивів економічного зростання країни.
По-іншому можна буде будувати і фінансову підтримку регіонів.
По-перше, вона повинна стати більш незалежною від селективної галузевої політики.
По-друге, за доцільне виділення в пріоритет територій:
• мають сприятливими природно-географічними та економічними передумовами для перетворення їх в зони прискореного розвитку економіки - за типом вільних економічних зон;
• суттєво відстають в економічному розвитку та рівні життя населення від загальноросійських показників і не мають достатніх власних джерел для подолання кризового стану;
• використовуваних для реалізації економічних і соціальних програм загальнодержавного значення або зачіпають інтереси багатьох суб'єктів Федерації (освоєння великих водогосподарських проектів, будівництво енергетичних станцій тощо);
• схильних екологічним лихам, що загрожують життю і здоров'ю людей, що охоплюють кілька суб'єктів Федерації або мають загальнодержавне або міжнародне значення.
Економічна підтримка цих пріоритетних територій може надаватися на пайових засадах з федерального бюджету, позабюджетних фондів регіонального розвитку, спеціальних фондів, створюваних за рахунок коштів зацікавлених суб'єктів Федерації, а також шляхом участі держави в реалізації проектів, здійснюваних на акціонерній основі.
Що стосується регіонів з найбільш низькими рівнем власних доходів і податковим потенціалом, то по кожному з них потрібно визначити шляхи для поетапного їх підвищення, а також розміри допомоги з боку федерального центру та дії регіональної влади. Для таких регіонів може бути застосуємо метод особливих бюджетних режимів, якщо тільки це не стане масовим явищем. Але і при цьому в першу чергу основний упор повинен бути зроблений на створенні умов для підвищення зацікавленості на місцях в збільшенні частки власних доходів та посилення бюджетної самостійності в міру досягнення позитивних результатів в економічному розвитку.
Мінфін розробить нову концепцію міжбюджетних відносин
07/03/2008
Якими мають бути ідеальні міжбюджетні відносини між федеральним центром і регіонами? Як уникнути диспропорції в бюджетної забезпеченості суб'єктів федерації, але одночасно стимулювати регіони до розвитку і уникнути утриманства? На ці та багато інших питань повинна відповісти нова концепція міжбюджетних відносин, що розробляється зараз Мінфіном.
Сучасна російська система міжбюджетних відносин вибудовувалася протягом останніх приблизно десяти років. Якщо не брати в розрахунок податкове регулювання, її складають кілька основних блоків міжбюджетних відносин.
Перший напрямок міжбюджетних відносин - це створення єдиних умов для всіх суб'єктів Федерації, вирівнювання бюджетної забезпеченості, тобто виділення коштів, на виконання кожним регіоном своїх функцій, надання бюджетних послуг, які входять до його повноважень - у галузі освіти, охорони здоров'я, культури.
Другий напрямок - це надання підтримки здійснення регіональних повноважень по тих напрямках, щодо яких зацікавлений центр, наприклад, виділення субсидій на виплату допомоги ветеранам праці і трудівникам тилу, дитячі посібники і т.д.
Третій напрям - виділення коштів на реалізацію делегованих центром повноважень. Це теж цільове виділення коштів для виконання конкретних повноважень регіональними та місцевими властями, які ними виконуються більш якісно, ніж з центру: оплата житлово-комунальних послуг інвалідам, допомоги у сфері зайнятості і т.д.
Що погано і що добре в сформованій системі? Багато говорилося про те, що потрібно долати утриманство дотаційних регіонів, з тим, щоб вони більше заробляли. В останні два роки в цьому напрямку були прийняті важливі рішення. Раніше центр надавав допомогу тим більшу, чим бідніше регіон. Це дестімуліровало регіони нарощувати свою власну базу. Зараз же вибудувана система (вона була частково введена в 2007 і в більшою мірою з 2008 року), при якій не зменшується фінансова допомога регіону, який багатіє більш високими темпами, ніж інші регіони. Таким чином, можна говорити про те, що створені необхідні стимули для збільшення регіонами своїх доходів.
«Візьмемо Московську область, - наводить приклад заступник міністра фінансів РФ Антон Силуанов. - Це динамічно розвивається суб'єкт РФ. По суті, Московська область вже є донором, тобто має фактичний рівень доходів бюджету на душу населення вищий, ніж середній по Росії. Але ми як і раніше направляємо цьому регіону фінансову допомогу, причому немаленьку - по 2-3 млрд. рублів щорічно. Це якраз результат застосування розроблених механізмів і довгострокового планування. І таких регіонів достатньо багато ». Яке завдання стоїть зараз? Звичайно, більш ефективне та якісне витрачання суб'єктами тих коштів, якими вона володіє. Адже часто буває: суб'єкти, які мають досить гарну бюджетну забезпеченість, не завжди ефективно розпоряджаються коштами, допускають кредиторську заборгованість за своїми зобов'язаннями. І навпаки, регіони з невеликими бюджетами чітко і вчасно виконують свої зобов'язання. Завдання центру, таким чином, полягає в тому, щоб рекомендувати регіонах і заохочувати використання ефективних методів витрачання тих коштів, якими вона володіє.
«У нас є кілька механізмів стимулювання поліпшення якості управління регіональними фінансами, - пояснює Антон Силуанов. - Є спеціальні фонди, з яких ми заохочуємо найкращі регіони і муніципалітети, а зараз, відповідно до указу Президента, буде здійснюється оцінка діяльності суб'єктів РФ. Для цього також виділені кошти для заохочення кращих регіонів ». За останні років п'ять рівень управління фінансами підвищився у багатьох регіонах. Ось лише деякі з них: Астраханська область, Тверська область, Калузька область, Кабардино-Балкарська Республіка ... За рахунок чого це відбулося? Природно, не без стимулів центру. Але в першу чергу це пов'язано з політикою регіональної влади. Там, де управлінські принципи не міняються, серйозних змін на краще не відбувається. А там, де приходять грамотні управлінці, підхід зовсім інший. Проблем ще багато. Але головна - більш ефективне використання коштів регіонами і муніципалітетами. Є й інші проблеми. Так, в Росії склалося дуже багато видів і форм міжбюджетних трансфертів. Наприклад, одних субсидій (кошти, які надаються на реалізацію повноважень регіонів), близько 80-ти. Причому правила надання та використання їх різні, і велика кількість субсидій надається безсистемно. Очевидним представляється скорочення загального їх числа з наступним укрупненням по блоках: соціальна субсидія, інвестиційна, інфраструктурна і т.д. У минулому році намітився рух у бік вирішення цього питання, були об'єднані субсидії на надання соціальної підтримки ветеранів праці і трудівників тилу. Об'єднання субсидій крім того сприяло б тому, щоб регіони самі визначали, на вирішення яких пріоритетних завдань у рамках блоку їх направити. Але для реалізації цієї ідеї потрібна серйозна перебудова бюджетних потоків. До того ж, існують проблеми міжвідомчого характеру, тому що, якщо укрупнити субсидії, то це призведе до об'єднання фінансових потоків, контрольованих різними відомствами. А якщо регіони погано спланують свої бюджети, в результаті чого соцсфери не доотримає необхідного фінансування, то відповість за це центр або регіональні влади? «Зараз ми вже не стежимо за регіонами як за молодшими братами, пояснює Антон Силуанов. - Суб'єкти РФ наділені широкими правами щодо виконання своїх повноважень. Ну, а якщо повноваження виконуються погано - це зона прямої відповідальності адміністрацій регіонів. Зараз тенденція - більше давати повноважень регіонам і більше питати за їх виконання. У суб'єктів, в цілому, достатньо своїх власних доходів, є фінансова допомога для вирівнювання бюджетних можливостей, при цьому, якщо трапляються непередбачені ситуації з бюджетом, ми можемо надати додаткову підтримку регіонам ». Між тим, один з напрямків, яким Мінфін збирається зайнятися найближчим часом - більш справедлива оцінка видаткових зобов'язань суб'єктів РФ для використання при розрахунку трансфертів. Зараз центр «вирівнює» регіони за доходами на душу населення для забезпечення рівних можливостей для виконання своїх повноважень. Але виникає питання, наскільки ефективна створена в регіоні бюджетна мережу. Є регіони, наприклад, де в результаті надлишкового числа закладів середньої та дошкільної освіти витрати на освіту дуже високі. Оцінити цю ситуацію непросто, безумовно, необхідно враховувати територіальний чинник, щільність міського та сільського населення, безліч інших факторів. Аналіз нинішньої в суб'єкт федерації структури витрат, облік її при розрахунку міжбюджетних трансфертів, впровадження стимулів для оптимізації видатків регіонів - глобальне завдання, яке стоятиме, в тому числі, при підготовці нової концепції міжбюджетних відносин на 2009-2013 рр.., Яку Мінфін планує розробити в цьому році. Є, правда деякі механізми фінансової взаємодії, які вже заробили ефективно. Наприклад, механізм співфінансування. Реалізація нацпроектів - тому підтвердження. У рамках співфінансування центр зараз надає кошти регіонам за умови не тільки виділення власних ресурсів, але й поліпшення якості управління фінансами. Ті ж соціальні виплати виділяються за умови відсутності кредиторської заборгованості по цих виплатах. Як тільки заборгованість з'являється, центр зменшує співфінансування на цю суму. Тобто регіону стає невигідно мати кредиторську заборгованість. І ще одне питання, що потребує спільної налаштуванні центру і регіонів - перехід до трирічної бюджетного планування на всіх рівнях. Ряд суб'єктів вже взяли трирічний бюджет на 2008-2010 рр.. Решта взяли трирічний фінансовий план. Протягом трьох років більшість суб'єктів РФ перейде на прийняття трирічних бюджетів, оскільки очевидність плюсів трирічного бюджету зрозуміла всім. Що стосується муніципалітетів, то тут ситуація дещо складніша, тому що багато хто з них тільки що утворилися, і зараз тільки накопичують досвід бюджетного планування. Ще тільки формується статистична база, надходить податкова інформація, формуються видаткові зобов'язання, необхідні для переходу до 3-х літньому бюджетного планування. Тим більше зрозуміло, що без переходу регіонів на трирічне бюджетне планування ухвалення аналогічного рішення для більшості муніципальних бюджетів неможливо, оскільки залежність дохідної бази місцевих бюджетів від фінансової допомоги з боку суб'єктів РФ істотна.