У внутрішньому праві колізійні норми шикуються в різних рядах. Основу їх розрізнення слід шукати в характері і способах регулювання колізійних ситуацій, подолання розбіжностей і вирішення спорів. Причому спільні кошти, закріплені в конституційному законодавстві, поєднуються зі специфічними засобами, притаманними різним галузям права. Тому колізійні норми можна класифікувати наступним чином: а) норми-домінанти, які виражають юридичний пріоритет у випадку «зіткнення» різних норм (такі, наприклад, норми, що містяться в п. 5 ст. 3 ДК РФ), б) норми-заборони та обмеження , коли з їх допомогою запобігають колізійні ситуації, в) нормативно встановлені процедури подолання розбіжностей і вирішення спорів; г) норми-санкції, що застосовуються у разі порушень названих норм.
Але при цьому конституційний порядок служить як вихідною базою, так і метою застосування колізійних норм. Адже мова йде про міні-правових масивах всередині загальної правової системи країни.
Важливо при цьому зазначити, що перераховані колізійні норми мають відношення переважно до протиріч норм двох рівнів правової системи (федерального й регіонального), або до побудови та динаміці галузі законодавства, як усередині її, так і зовні, у співвідношенні з нормами інших галузей. Саме виділяються структурно оформлені правові масиви підпорядковуються як власної правовій логіці співвідносними складових частин, так і загальним принципам ієрархічності норм, актів, інститутів, підгалузей і галузей.
Колізійні норми застосовуються при одночасній дії федерального і регіонального права. Тут ключовими є норми, що містяться в пп. 5 і 6 ст. 76 Конституції РФ. По-перше, встановлено застереження - акти суб'єктів Федерації не можуть суперечити федеральним законам, прийнятим відповідно до пп. 1 і 2 ст. 76; по-друге, підставою для вибору домінуючої норми є протиріччя між федеральними та регіональними актами, по-третє, запроваджено принцип «рокіровки», коли той чи інший акт діє в сфері предметів відання Федерації або її суб'єкта.
Колізійні норми застосовуються для забезпечення пріоритетного дії базових законів. Як вже зазначалося, такий порядок сприяє консолідації галузевого законодавства та запобігання юридичних протиріч усередині нього і зовні. Тут ці норми служать імперативом для норм законів і правових актів даної галузі. Порушення «повинності» означає відступ від презумпції пріоритету норм базових законів і є підставою для визнання відповідних порушень законності.
У разі порушень співвідношення федеральних і регіональних актів діє захисний механізм. Застереження, заборона і презумпція нікчемності «актів-порушників», означають, що такі акти не повинні виконуватися, застосовуватися або реалізовуватися іншим способом. У разі відмови звернення до Конституційного Суду може привести до його рішення, що підтверджує нікчемність «акта-порушника». Він визнається недійсним, так само як і всі засновані на ньому правозастосовні рішення. Такий висновок можна зробити з оцінки прерогатив Конституційного Суду.
Чимала частина колізійних норм присвячена запобіганню і вирішенню протиріч між раніше і пізніше прийнятими законодавчими та іншими актами. Тим самим забезпечується той ступінь правонаступництва в регульованій сфері відносин, яка сприяє безперервності державного і правового розвитку та стійкості статусу громадян і юридичних осіб. Тут потрібні повний огляд актів та точна оцінка того, які з них діють, в якому обсязі і якої тривалості. Недооцінка подібних колізійних норм або їх нечіткість породжують складнощі в практиці правозастосування. З цим можна було зіткнутися і при оцінці обсягу дії правових актів колишнього Союзу РСР, і при вступі в дію нових кодексів, і в інших ситуаціях.
Тому настільки виправдана зв'язок між п. 3 ст. 11 і п. 1 прикінцевих та перехідних положень Конституції РФ, коли визнання Федеративного та інших договорів обмежено критерієм їх відповідності Конституції. У разі невідповідності діють положення Конституції РФ. На практиці виникає багато різних тлумачень цих норм, коли дана умова виключається. А це веде до порушення конституційної законності.
До колізійних норм відносяться і процедурні норми, що стосуються порядку вирішення розбіжностей і суперечок. Найчастіше це судові, управлінські та погоджувальні процедури, що застосовуються послідовно з урахуванням динаміки і ступеня гостроти юридичних колізій. Відзначимо їх введення як відповідними федеральними, так і регіональними законами.
Критерій конституційності та законності є першим «фільтром» на шляху появи юридичних протиріч. Так, в ході підготовки до вступу Росії до СОТ доводиться переглядати нормативні поняття, групи норм Митного і Податкового кодексів; готувати нові закони. Міжнародні стандарти ведуть до коректування національних норм, щоб уникнути подальших колізій.
І все ж у процесі «дотику» національного та міжнародного права виникають юридичні колізії. Перерахуємо деякі з них: а) недотримання загальноприйнятих принципів міжнародного права, наприклад, положень глави 7 Статуту ООН, як міжнародними структурами, так і державами, б) відмова реально привести національне законодавство у відповідність з міжнародними стандартами; в) невиконання актів міждержавних об'єднань; р ) прийняття національних актів всупереч нормам міжнародного права; д) помилкове тлумачення міжнародно-правових актів; е) ігнорування критерію конституційності.
Зазначимо, що відповідно до Віденської конвенції про право міжнародних договорів, їх учасники не можуть посилатися на положення свого внутрішнього права як виправдання для невиконання ними договорів. До того ж у нашій країні діє конституційна норма про застосування правил міжнародного договору в разі розбіжності їх з правилами, встановленими законом. На практиці виникають у зв'язку з цим складні питання - чи завжди вдало міжнародні норми «переплавляються» в норми національного права, чи проведено коригування останніх, хто і як встановлює «момент» юридичної колізії, яким чином можна їх усувати, чи готові суди до таких спорах ?
Ще більш складні питання виникають у випадку протиріч між національними стандартами та нормами актів міждержавних об'єднань (ст. 79 Конституції РФ).
Як видно, подолання колізій служать одночасно три критерії - міжнародні норми, захищені конституційним суверенітетом, національні норми і загальні принципи права. Тому доречно характеристику загальних норм колізійного права доповнити оцінкою специфіки колізійних норм у різних галузях права.
У конституційному праві переважають норми-пріоритети і норми-принципи, у цивільному праві - норми-домінанти, у міжнародному приватному праві - норми-уподобання. Специфіка структури подібних норм та їх питомої ваги зумовлюються особливостями галузі права.
3. Колізії у національній системі Російської Федерації: суперечності законодавства Російської Федерації та законодавчих актів суб'єктів.
Поняття «колізія» і «колізійне право» відносно нові для конституційного права. Ю.А. Тихомиров дає таке поняття юридичної колізії - це є протиріччя між існуючим правовим порядком і намірами і діями щодо його зміни. Відбувається свого роду порівняння цього домагання або з чинним правопорядком, або з принципами права. На погляд Ю.А. Тихомирова пропоноване визначення юридичної колізії містить більш широке і системне розуміння даного явища. Традиційне трактування юридичної колізії як зіткнення норм не зникає, але з єдиною і універсальною стає одним з аспектів поняття. Юридична колізія виражається:
а) у контрастних відмінностях правових поглядів і позицій, в правопонимании;
б) в зіткненні норм та актів всередині правової системи, як у галузевому, так і у федеративних аспектах;
в) у неправомірних діях всередині механізму публічної влади, між державними та іншими інститутами та органами;
г) у розбіжностях між нормами іноземних законодавств;
д) у спорах між державами і протиріччя між нормами національного та міжнародного права.
Думаю, що потрібно погодиться з таким визначенням, тому що дійсно поняття юридичної колізії є ключовим для розуміння всіх системних протиріч у праві. У ньому відбивається, перш за все, протиріччя між існуючими правовими актами та інститутами, правопорядком і домаганнями і діями щодо їх зміни, визнання або відторгнення. Класичне протиріччя між «сущим» і «належним» тут набуває правові ознаки.
У Росії динамічно розвиваються федеративні відносини, суб'єкти Федерації активно використовують своє право створювати власне законодавство. Слід визнати, що часто регіональні правові акти, що мають вищу юридичну силу, суперечать Конституції Росії, федеральним законам, і навіть норми одного акта суперечать один одному.
Конституційні колізії і конфлікти породжуються, як правило, тими чи іншими правовими актами. У зіткненні цих актів юридичні протиріччя знаходять різноманітні прояви. Примітно, що саме з прийняттям та реалізацією законів, указів, постанов та інших актів пов'язано подолання різних конфліктів, в т.ч. юридичних. І тут роль цих актів настільки ж значна, хоча не менше значення набуває усунення протиріч між ними. Збалансовані між собою правові акти як би «гасять» одну з причин юридичних колізій і тим самим роблять свій нормативний внесок у процес усунення колізій та їх наслідків.
Я роблю для себе висновок, що «колізія в законодавстві суб'єктів РФ» являє собою протиріччя між правовими нормами, що регулюють подібні суспільні відносини, закріпленими в Конституції РФ, федеральному законодавстві, з одного боку, і в основних законах суб'єктів Федерації, з іншого, а також невідповідність між окремими юридичними приписами, що містяться в одному акті - Конституції (Статуті) регіону. «Основне законодавство суб'єктів РФ» - це нормативні правові акти регіонів, які мають вищу юридичну силу по відношенню до інших правових актів суб'єктів (Конституції і Статути), прийняті законодавчими (представницькими) органами державної влади суб'єктів Федерації відповідно до Конституції РФ.
Розглянемо докладніше колізії, що зустрічаються в законодавстві суб'єктів Федерації (Додаток № 1).
На підставі викладеного в статутному законодавстві регіонів пропонується виділити дві групи правових норм, прийнятих відповідно до Конституції Росії, в залежності від предметів ведення:
1) з питань, віднесених до спільної ведення Російської Федерації і її суб'єктів;
2) з предметів виняткового ведення суб'єктів.
Однак існує ще й третя група, якій, не повинно бути в основних законах регіонів, - це правила, що регламентують сфери виняткового ведення Федерації. Закріплюючи такі положення, суб'єкти «втручаються» в компетенцію федерального центру.
Узагальнивши випадки колізій, що мають місце в Конституціях (Статутах) регіонів, обумовлених існуванням різних за займаної щаблі в ієрархічній системі юридичних приписів, диференціюємо всі колізії у статутному законодавстві суб'єктів РФ в залежності від рівня нормативного правового акту, яким суперечать норми основного закону регіону, на два виду - зовнішні і внутрішні. Зовнішні колізії, коли норми статутного законодавства суб'єктів суперечать Конституції РФ, федеральним законам, іншим правовим актам регіонів, можна розбити на підвиди:
з предметів спільного ведення;
виняткового ведення Російської Федерації;
з предметів ведення суб'єктів.
При внутрішніх колізіях норми Конституцій (Статутів) не відповідають один одному.
Слід відзначити об'єкти правового регулювання, щодо яких найчастіше виникають колізії: 1) розмежування предметів ведення і повноважень між Федерацією і суб'єктами; 2) права і свободи людини і громадянина; 3) принцип «поділу влади» та ін
Колізії породжуються самими різноманітними причинами. М. В. Баглай виділяє наступні: недосконалість законів, судові помилки, довільне тлумачення Конституції та інших актів, вихід окремих органів за межі своїх повноважень і т.д. Тихомиров Ю.А. підкреслює, що виникнення і наростаючу гостроту колізій поки не вдається запобігти з двох причин - заважають слабке і неповне правове регулювання даної сфери і відступ від діючих норм і домовленостей. Мало процедур вирішення спорів. Всі причини виникнення колізій можна розділити на два блоки - об'єктивні і суб'єктивні. Об'єктивний характер причин означає, що вони пов'язані з реально існуючим становищем у праві суб'єктів РФ:
1) відсутність федерального законодавства з питань, віднесених до спільного ведення Федерації і її суб'єктів;
2) слабке правове регулювання сфери взаємовідносин між центром і регіонами;
3) недостатнє законодавче регулювання процедур вирішення спорів;
4) немає добре налагодженого механізму узгодження інтересів всіх учасників федеративних відносин при прийнятті нормативних правових актів та ін
Причини виникнення колізій суб'єктивного характеру пов'язані безпосередньо з особистістю людей, які займають посади в органах державної влади і здійснюють правотворчу, правозастосовчу діяльність:
1) бажання регіонів отримати більший обсяг повноважень шляхом перерозподілу предметів ведення, встановлених Основним законом Росії;
2) порушення посадовими особами органів державної влади Російської Федерації і її суб'єктів діючих правових норм;
3) недостатньо грамотна розробка проектів законів, що призводить до утворення колізій всередині одного нормативного правового акту;
4) довільне тлумачення норм права, судові помилки та ін
Основною причиною виникнення зовнішніх колізій у статутному законодавстві суб'єктів Федерації є бажання регіонів отримати більший обсяг повноважень, ніж передбачено Конституцією РФ. Внутрішні колізії з'являються, головним чином, через недостатньо грамотної розробки проектів законів, відсутності юридичної експертизи прийнятих актів.
Розглянемо варіанти розв'язання суперечностей правових норм стосовно до виділених видів колізій - зовнішнім і внутрішнім. Невідповідності між юридичними приписами, що мають місце в одному правовому акті, підлягають безумовному усунення законодавцем шляхом внесення відповідних змін.
Суперечності між нормами статутного законодавства суб'єктів Федерації та іншими юридичними правилами пропонується вирішувати виходячи з того, на регламентування яких суспільних відносин спрямована дія правових норм. Якщо об'єктом правового регулювання є сфери діяльності, віднесені до виключного ведення РФ або до спільного ведення, то, відповідно до Конституції РФ, пріоритет мають норми федерального законодавства, їх і слід застосовувати. Регіони не мають права «вторгатися» у відання державного центру і включати в своє законодавство правові положення стосовно питань, викладених у статті 71 Конституції РФ, а вже закріплені правила необхідно усувати.
При виникненні невідповідностей з предметів ведення суб'єктів, потрібно застосовувати, перш за все, Основні закони регіонів незалежно від того, суперечать їм федеральні закони або інші правові акти суб'єктів.
4. Запобігання юридичних колізій.
Самі юридичні суперечності можуть розвиватися - від прихованих до відкритих, від простих до складних, від розбіжностей до гострих суперечок і протиборства, і, на щастя, у зворотній послідовності. Таке їх рух вимагає використання не тільки процедур, а й введення рухливих юридичних режимів. Вони потрібні для своєчасного реагування на подібні протиріччя.
Особливо підкреслимо двояке гідність системно орієнтованого розвитку колізійного права. Воно полягає, по-перше, в багатих і гнучких можливості моделювати колізійні та конфліктні ситуації, по-друге, регулювати набір засобів для їх запобігання та усунення. Доводиться, однак, відзначати явну недооцінку такої модельної ролі колізійного права.
Спробуємо коротко охарактеризувати правовий режим запобігання та усунення юридичних колізій, розглянувши, перш за все, його складові елементи.
Перший елемент - легальне визнання юридичних колізій як явищ, що виникають, існують і проявляються в різних формах. У Конституції РФ, конституціях республік і статутах інших суб'єктів Федерації, в законах, указах та актах урядів фіксуються види юридичних колізій.
Другий елемент - точне визначення учасників відносин, що виникають в колізійних процесах і ситуаціях. Ними можуть бути громадяни, державні органи всіх рівнів, підприємства та установи, громадські об'єднання. Поширеність юридичних колізій і часом їх невидима масштабність пояснюють масовий характер учасників, які повинні діяти суворо в рамках своєї компетенції.
Третій елемент - право визнає юридичні колізії небажаними і вводить умови їх недопущення - дія в рамках закону, дотримання процедур, заборони і т.д., а допускаючи, - витісняє.
Четвертий елемент пов'язаний з регулюванням тих чи інших видів юридичних колізій. Як вже зазначалося, до них мають відношення, по суті справи, всі галузі законодавства. При наявності загальних, типових колізій типу зіткнень законів і підзаконних актів у кожній галузі можна виявити також специфічні колізії. Наприклад, у конституційному праві допускається введення різних державних станів, режимів в умовах загрози, посягань на конституційний лад, територіальну цілісність держави, благополуччя його громадян. Таким є зміст законів про надзвичайний, положенні, про оборону, про безпеку, про державний кордон. Зокрема, надзвичайний стан як будь-який правовий режим діяльності вводиться для якнайшвидшої нормалізації обстановки, відновлення законності і правопорядку, усунення загрози безпеці громадян. Охорона державного кордону як складова частина державної системи забезпечення безпеки включає такі заходи, як недопущення протиправного зміни проходження кордону, дотримання її режиму, захист інтересів особи, суспільства і держави від зовнішніх загроз.
П'ятий елемент - встановлення легальних процедур вирішення колізій, розгляду юридичних спорів.
Шостий елемент - наявність уповноважених органів для запобігання та усунення юридичних колізій. Нагадаємо, що діють закони про Конституційний Суд, про арбітражних судах, про статус суддів, про міліцію, про федеральних органах державної безпеки, про внутрішні війська.
Нарешті, в якості сьомого елемента правового режиму можна назвати нормативні та правозахисні заходи подолання колізій, усунення порушень законності, відновлення колишнього стану чи статусу юридичних і фізичних осіб.
Безсумнівно, правовий режим служить свого роду оболонкою колізій. Його знання і вміле використання дозволяє своєчасно вирішувати юридичні колізії.
Здається, корисним в цьому сенсі буде перелік видів регулювання юридичних колізій в Конституції РФ. Стосовно до правових актів, законності можна виділити ряд конституційних положень (Додаток № 2).
У законодавчих актах Росії, як правило, містяться норми про порядок вирішення спорів. Наприклад, в НК РФ є розділ VII «Оскарження актів податкових органів та дій, або бездіяльності їх посадових осіб». У БК РФ частина четверта присвячена відповідальності за порушення бюджетного законодавства.
Головне, звичайно, пов'язане з встановленням офіційної системи правових актів. Конституційні основи системи правових актів в нашій країні мають першорядне значення.
Важливою умовою запобігання колізій є «компетенційні правило». Воно означає, що органи державної влади РФ і її суб'єктів зобов'язані діяти строго в межах їх компетенції, встановленої Конституцією РФ, конституціями і статутами суб'єктів Федерації, законодавством. Забороняється ігнорувати загальнодержавні інтереси і інтереси суб'єктів Федерації, визнані законодавством, і порушувати компетенцію органів державної влади, які покликані висловлювати ці інтереси.
Запобіганню колізій у сфері приватного права служить добре знання громадянами, підприємцями своїх прав і обов'язків, легальних способів їхнього здійснення і захисту, вміння готувати юридичні документи і акти. Норми цивільного, сімейного, житлового кодексів, інших законів служать основою їх самореалізації. Посадові особи та державні органи зобов'язані цьому сприяти.
Органи державної влади Російської Федерації і її суб'єктів зобов'язані погоджувати свої дії відповідно до ст. 72 Конституції РФ і положеннями конституцій і статутів її суб'єктів. Узгоджені дії органів державної влади означають інформування, отримання згоди, відсутність заперечень, спільні програми, координацію заходів.
З метою запобігання і подолання колізійних ситуацій органи державної влади сприяють участі громадських об'єднань і рухів, політичних партій, підприємницьких структур, релігійних організацій у проведенні переговорів, пошуку взаємоприйнятних рішень, у роз'ясненні населенню причин колізійної ситуації. Органи державної влади зобов'язані сприяти засобам масової інформації в отриманні достовірних відомостей про причини, зміст і учасників колізійних і конфліктних ситуацій, інформувати населення про які вони проводять.
Ще одне важливе правило - всі державні органи повинні своєчасно визначати причини і зміст розбіжностей і суперечок. З метою своєчасного виявлення суперечностей у різноманітних відносинах органи державної влади зобов'язані в межах своїх повноважень збирати й аналізувати інформацію: а) про розбіжності між різними державними органами та посадами особами з питань їх компетенції; б) про вплив і протиборстві інтересів соціальних груп, партій та їх лідерів, в) про неузгоджених діях державних органів; г) про факти прийняття рішень з перевищенням повноважень, втручання в компетенцію інших органів; д) про перешкоджання діяльності державних органів; е) про конфлікти політичного, економічного і соціального характеру.
Для правових режимів запобігання та вирішення юридичних колізій істотне значення має комплекс використовуваних засобів. Набір таких засобів включає в себе весь діапазон «від м'якого до жорсткого» - взаємне інформування сторін щодо спірних питань, повідомлення, ведення переговорів, досягнення домовленостей, взаємні компроміси, використання арбітражних та посередницьких процедур, рішення судів, жорсткі санкції держав.
Рухливість і швидкість розвитку юридичних протиріч, або, навпаки, їх млявий перебіг передбачають аналіз і виявлення фаз розвитку колізій. Такий моніторинг дозволяє вірно встановлювати діагноз «юридичної хвороби» та вибирати виправдані засоби для її лікування - спочатку з ініціативи сторін, потім м'які, потім
Досліджувана проблема колізій пов'язана з таким явищем як юридичний ризик. Як відомо, поняття ризику розроблено в юридичній літературі стосовно до ризику випадкової загибелі майна, до страхування майна, здоров'я і життя, до застережень у форс-мажорних обставин. У подібних випадках забезпечується гарантія компенсації можливих втрат і збитків суб'єкта прав.
У контексті нашої теми поняття «юридичний ризик» відображає можливе входження суб'єкта права в зону неправомірної поведінки. Його сенс - скоріше в застереженні від неправомірних дій, коли в зоні ризику громадянин, посадова особа або держорган і господарюючий суб'єкт виходять зі своїх інтересів, продиктованих тільки доцільністю. В одних випадках ми маємо справу з мотивацією типу «не помітять», «не виявлять» і «не покарають», тобто з умисною орієнтацією діяльності всупереч принципам і нормам права. В інших - з непоінформованістю, непоінформованість, незнанням права, тобто скоріше з наміром у формі необережності.
Такі дії в рамках першої фази попередження юридичних колізій. Однак ефект може бути досягнутий і перевірений на останній фазі, - або загасання, або загострення конфлікту до кризової ступеня. Але для цього потрібна система юридичної статистики, яка дозволяє вести моніторинг «відхиляються» правових ситуацій, виявлених і встановлених правопорушень. Така статистика може включати: а) відомості про протести, уявленнях, визначеннях органів прокуратури; б) дані про скарги та звернення громадян; в) динаміку справ, розглянутих судами; г) аналітичну інформацію про випадки порушення компетенції, незаконних актах і т.п. ; д) кримінальну статистику.
Правовий порядок в державі в цілому іноді наражається на серйозну небезпеку. Це можуть бути внутрішні і зовнішні загрози безпеці країни та її конституційному ладу. Тоді неминуче постає питання про легітимному застосуванні сили. Адже примус, насильство в легальних межах є один з інститутів публічного права. Причому режим його застосування повинен бути строго регламентований. Є кілька таких режимів, але їх не можна часто вводити в будь-яких критичних ситуаціях, наприклад, у зв'язку з передвиборними баталіями.
У разі конфліктних ситуацій, виникнення і відкритого протистояння державних органів і громадських організацій, інших структур, підриву конституційних основ Федерації, зламу конституційної системи державної влади і масових порушень законності Президент і Уряд РФ вживають термінових заходів відповідно до їх компетенції. Рада Федерації Федеральних Зборів має право заслуховувати пояснення представників конфліктуючих сторін і інформацію органів виконавчої влади. Рада Федерації може схвалити план заходів щодо врегулювання конфлікту у внутріфедеральних відносинах і подолання кризи на території будь-якого суб'єкта РФ.
Особливо виділимо режим надзвичайного стану. Президент РФ на основі ст. 88 Конституції РФ і відповідно до ФКЗ «Про надзвичайний стан» вводить в окремих місцевостях країни надзвичайний стан і негайно повідомляє про це Раді Федерації та Державній Думі. Рада Федерації розглядає в найкоротший термін питання про затвердження указу Президента РФ про введення надзвичайного стану.
Здається, Уряд РФ може вводити тимчасові режими. Один з них пов'язаний із здійсненням економічної і прикордонної діяльності на території одного або декількох суб'єктів Федерації у разі виникнення конфліктних ситуацій. Про це має бути повідомлений Рада Федерації.
Ще одна легальна міра впливу. Відповідно до законодавства та за згодою Ради Федерації Уряд РФ має право вирішувати питання про використання внутрішніх військ Міністерства внутрішніх справ України та інших спеціальних підрозділів для подолання відкритого порушення Конституції та федеральних законів, масових заворушень та порушень прав громадян. Це буде сприяти відновленню конституційних інститутів державної влади.
Інший режим означає право Уряду РФ за погодженням з органами державної влади суб'єкта Федерації або на власний розсуд створювати тимчасові органи виконавчої влади, територіальні управління федеральних органів виконавчої влади на території одного або декількох суб'єктів Федерації. Такі заходи можуть бути необхідними для забезпечення в умовах конфліктних ситуацій управління системами життєзабезпечення населення і нормальної діяльності підприємств, установ і організацій.
Президент і Уряд РФ, федеральні органи виконавчої влади вживають заходів з відновлення конституційних органів влади і управління, місцевого самоврядування, режиму законності в зоні конфлікту. Організовують спільно з представниками державних структур та громадських організацій і рухів на території відповідного суб'єкта Федерації підготовку і проведення виборів, розробку і прийняття законів та інших правових актів для впорядкування статусу суб'єкта Федерації.
5. Тлумачення та роз'яснення як спосіб вирішення юридичних колізій.
Різночитання в текстах законів часом приводять до помилкових правовим поглядам і діям. Багато сил витрачається на їх подолання.
Знання юридичних помилок, які часто виникають на практиці, дозволяє завчасно уникати їх на стадії підготовки, прийняття і виконання будь-якого правового акта.
До типових юридичним помилок можна віднести: протиставлення законності і доцільності; невірний вибір предмета законодавчого регулювання; неправильне визначення форми правового акта; недотримання процедури підготовки та обговорення проекту закону чи іншого акту; невдале формулювання і використання нормативних понять і термінів; необгрунтована юридична кваліфікація фактів і явищ ; неправильний вибір акта та норм, які відносяться до суб'єкта і обсягом його прав; неоднакове розуміння статусу громадян і юридичних осіб; неправильна побудова правових норм; довільні роз'яснення та тлумачення норм; неправильне поводження за правовим захистом; помилкове уявлення про своїх неправомірних вчинках, нібито не є правопорушеннями; невірне застосування засобів реалізації права, а незастосування заходів відповідальності. [5]
Подолати юридичну колізію можна шляхом аналізу практики реалізації законів і оцінки застосування актів в цілому або їх окремих норм. Дуже часто це робиться по запитах державних органів різних рівнів, за зверненнями громадських об'єднань і громадян. Підставою для запитів і звернень служать неясності в розумінні понять і термінів, окремих норм, різні позиції щодо сфер Їх застосування, кола суб'єктів, на яких поширюється їх чинність. Різнобій у діях органів і організацій також дає привід звертатися за офіційною оцінкою нормативного акта.
Концептуальне праворозуміння права і закону різному. З цим пов'язано неоднакове використання загальних і спеціальних юридичних понять і термінів у законодавстві. Ряд вчених уже давно висловлюються про необхідність прийняття Закону «Про закони», в якому б були закріплені юридичні поняття і терміни законодавства. Нечіткість і неточність термінів і норм, суперечливість, довільне тлумачення часто ведуть до юридичних протиріч. «Закладаються» вони в концепціях проектів законів, і недооцінка понять і термінів потім мстить за себе юридичними помилками, помилковими поглядами і помилковими позиціями правопріменітелей. Якщо ж у законах дається визначення нормативного значення понять, то якість правових норм поліпшується. Коли загальні поняття використовуються в однорідних законах, ними як би пронизується зміст усіх інститутів та норм. Тоді міцніше виявляються системні зв'язки різних актів. Адже не секрет, що слабкість останніх сприяє зародженню юридичних колізій.
Наведемо приклад. У багатьох законах, що діють в економічній сфері, часто використовуються поняття «підприємство», «господарюючий суб'єкт», «підприємець». Не завжди вони ідентичні за обсягом та змістом. Так, у ст. 1 ФЗ «Про застосування контрольно-касових машин при здійсненні грошових розрахунків з населенням» використовуються поняття «підприємства», «організації», «установи», «філії», «інші відокремлені підрозділи». Далі ж ідеться переважно про підприємства, що дає привід думати про незастосування статей до інших суб'єктів, перелічених у законі. Подібних випадків не можна допускати, оскільки зовні невловимі термінологічні відмінності потім викликають суперечки, сумніви, породжують бездіяльність і т.д.
У законах суб'єктів Федерації зустрічається безліч понять, що відрізняються або дублюючих аналогічні поняття, що містяться в федеральних законах. Чи виправдане таке становище.
Далеко не однозначні оцінки інших правових явищ. Скажімо, строгі класифікації правопорушень і злочинів, які містяться в КпАП РРФСР, у Цивільному кодексі України та КК РФ, не завжди адекватно сприймаються на практиці. Чи вважати вчинок правопорушенням, як кваліфікувати злочин, чи відноситься корупція до посадових злочинів або рішуча боротьба з нею можлива лише після прийняття відповідного закону? Звичайно, в подібних різночитаннях норм і неоднаковою мотивації правової поведінки людей можна угледіти різні причини і в тому числі несхожі політичні погляди та правові установки.
Які канали використовуються для подолання різних правозастосовних позицій? Важливе значення має конституційне правосуддя. Як відомо, Конституційний Суд РФ дає тлумачення Конституції РФ, що випливає з п. 5 ст. 125 Конституції РФ і ст. 105, 106 ФКЗ «Про Конституційний Суд Російської Федерації». Оскільки існують грунтовні коментарі до цього закону, доступні огляди і рішення Конституційного Суду [6], відзначимо лише те, що безпосередньо відноситься до нашої теми.
Виявленню типових розбіжностей в розумінні конституційних і законодавчих норм служить узагальнення практики Конституційного Суду РФ. Його роль у подоланні подібного роду протиріч і в тлумаченні Конституції дуже велика, і в цьому можна без зусиль переконатися. Наведемо в якості ілюстрації короткий перелік «розбіжностей» і «невизначеностей», яким були присвячені його постанови в 1998-1999 рр.. Маються на увазі:
а) невизначеності в питанні про те, чи відповідають Конституції РФ положення ч. 1 ст. 325 ЦПК РРФСР про обсяг участі громадян у судовому процесі;
б) спірність норм ст. 266 Митного кодексу РФ і, ч. 2 ст. 85 і ст. 222 КпАП РРФСР з приводу прав уповноважених органів на конфіскацію майна громадян як санкції за вчинені правопорушення;
в) незастосування норм закону у зв'язку зі зміною статусу органів державної влади після прийняття Конституції;
г) правомірність встановлення в конституціях республік додаткових вимог для обрання громадянина депутатом парламенту і головою уряду;
д) обсяг повноважень Уряду РФ у витрачанні коштів федерального бюджету на судову систему;
е) тлумачення окремих положень ст. 125, 126 і 127 Конституції РФ про способи вирішення справ, про відповідність Конституції законів та інших нормативних правових актів з питань розмежування предметів ведення всередині Федерації;
ж) різне розуміння конституційних понять "система органів виконавчої влади", «структура органів виконавчої влади»;
з) прийняття рішень з урахуванням місця закону в правовій системі, з урахуванням правонаступництва та раніше сформульованої правової позиції Конституційного Суду.
Багато спірних питань виникає у практиці державного будівництва. Ведуться гострі дебати про функції та взаємовідносини різних влади, про характер устрою Російської Федерації, про відносини центру та регіонів, про статус суб'єктів Федерації.
У практиці Конституційного Суду РФ вироблено і успішно застосовується поняття «правова позиція». Фахівці трактують правову позицію як інтерпретацію конституційної норми в мотивувальній частині постанови Конституційного Суду, причому саме тієї норми, яка покладена в основу резолютивної частини постанови. Це скоріше логічна операція, що передує остаточного висновку. Дослідження в судовому засіданні матеріалів судової справи і правових позицій сторін, конституційне тлумачення принципів конституційного ладу, принципів і норм міжнародного права, інших конституційних норм служать формуванню правових позицій Конституційного Суду. Тим самим конституційний текст пристосовується до мінливих суспільних умов. Що стосується економічної сфері ці проблеми докладно розроблені.
Судді Конституційного Суду РФ все більш наполегливо аргументують високу роль його правових позицій. Їх розглядають свого роду прецедентним джерелом права. Правові позиції корелюють з правом, а постанови з оцінкою оскарженої норми - з законодавством. І це дуже конструктивна оцінка.
Тлумачення - не єдиний спосіб подолання юридичних колізій шляхом формування праворозуміння, адекватного цілям правової системи та законодавства. Дієвим способом служать роз'яснення неясних і спірних питань законодавства. Вони пов'язані як із трактуванням, правильним з'ясуванням змісту законів, підзаконних актів та їх точного сенсу, так і з досвідом їх реалізації. Причому не всі, а тільки уповноважені органи можуть давати роз'яснення на підставі положень про них або доручень Президента та Уряду.
Одним з каналів впливу на судову практику з метою вирішення виникаючих спірних питань є відповідна діяльність Верховного Суду РФ і Вищого Арбітражного Суду РФ відповідно до ст. 125 і 126 Конституції РФ, п. 5 ст. 19 і п. 5 ст. 23 ФКЗ «Про судову систему Російської Федерації». Ці суди в межах своїх повноважень дають роз'яснення з питань судової практики. Це можуть бути роз'яснення з приводу застосування окремих федеральних законів і їх положень.
Федеральні органи виконавчої влади нерідко дають роз'яснення правових актів. На практиці виникає багато різних підходів до розуміння видів власності, їх об'єктів, а також порядку використання майна. Тому Міністерством державного майна РФ видано 23 квітня 1999р. Розпорядження «Про затвердження Роз'яснень щодо застосування законодавства про приватизацію та нормативних правових актів, що регулюють порядок розмежування власності в Російській Федерації на федеральну власність, власність суб'єктів Російської Федерації і муніципальну власність». Наказом Міністерства юстиції РФ від 17 квітня 1998 р. затверджено Роз'яснення щодо застосування правил підготовки нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади та їх державної реєстрації. У разі виявлення невідповідності нормативного акта конституції, законам, указам і постановам Уряду, Міністерство юстиції протягом трьох днів представляє в Уряд пропозиції про скасування такого акту з обгрунтуванням та проектом відповідної постанови. Ще раз звернуто увагу на неприпустимість видання нормативних актів у вигляді листів і телеграм, документів структурних підрозділів федеральних органів.
Запобіганню непотрібних відмінностей у правопонимании, що ускладнюють практику реалізації законів та інших актів, відповідає і доктринальне тлумачення. Підготовлювані науковими юридичними установами, вузами, колективами та окремими вченими-юристами, коментарі законів, статті з роз'ясненнями помилок правозастосовчої практики та рекомендаціями дуже корисні.
Зробимо наступний висновок. Необхідно об'єктивно оцінювати різні правові погляди і неоднакове праворозуміння. У них закладено не тільки зміст майбутніх законів та інших правових актів, а й ставлення до них правоісполнітелей та їх можливі розбіжності та суперечки. З'ясування правових позицій дозволяє використовувати ті способи тлумачення та роз'яснень спірних правових положень, які служать першою перешкодою на шляху руху права в життя. Усунення його легальними шляхами сприяє також підвищення правової культури депутатів, посадових і службових осіб, всіх громадян, а значить, зміцненню правового порядку в країні.
6. Процедури розв'язання суперечностей.
Різні правові погляди і суперечливі дії у політичній, економічній, соціальній і міжнародній сферах дуже болючі для суспільства і держави. Наростаюча напруженість в суспільних відносинах - небезпечна. Тому потрібен «переклад» їх вирішення в легальне русло для додання колізії і конфлікту юридичного характеру.
Спочатку суперечки набувають сенсу розбіжностей і стосуються розуміння тієї чи іншої політичної, управлінської та економічної ситуації, оцінки обсягу і характеру інформації щодо спірного питання, прийнятих або готуються рішень. На цій стадії розвитку колізійної ситуації спори можуть бути врегульовані м'якими засобами.
У разі неможливості задовольнити інтереси того чи іншого органу, посадової особи і т.п. неврегульовані розбіжності переводяться в категорію процесуальних суперечок. Учасники набувають, по-перше, статус «сторін» з відповідними правами і обов'язками, по-друге, точно визначають предмет спору (порушення прав, законних інтересів, спірний об'єкт домагань і т.д.), по-третє, встановлюється компетентність або підсудність по даному спору, по-четверте, сторони готують і представляють необхідні документи та інші докази, по-п'яте, відбувається «рух» спірної справи за стадіями процесу, по-шосте, рішення приймають обране довірена особа або уповноважені особи, органи.
Типологія спорів зумовлюється їх характером та статусом учасників, і, відповідно, набором юридичних правил з різних галузей права. Можливо комплексне застосування різних норм, оскільки складні та триваючі суперечки втягують багатьох учасників і збільшує поле спірних правовідносин.
Тому можна класифікувати суперечки за сферами їх виникнення (економічна, соціальна та інші сфери, внутрішні та міжнародні спори тощо), по предмету спору (про порушені права, про компетенції і т.д.), за характером сторін, по колу учасників, за видами правових норм. Об'єднання їх у дві великі групи - публічно-правові та приватно-правові спори - дозволяє проводити розрізнення процедур, юрисдикції і т.п. [7] Не менш важливо бачити і їх зв'язку і свого роду «взаємопереходів». Нерідко оскарження громадянами дій посадових осіб дозволяє розкрити великі порушення законності, виявити недоліки і протиріччя законів та інших актів. Суперечка «переливається» в інше русло. Настільки ж тісний зв'язок між етнічними суперечками з точки зору конституційного та міжнародного права.
Зазначена вище динаміка юридичних колізій і конфліктів обумовлює широке використання відповідних процедур.
Процедура є нормативно встановлений порядок аналізу, розгляду і вирішення юридичних протиріч. Очевидні різноманітність останніх, з одного боку, і їх рухливість то прихована, то явна, переходи і переростання в різні колізійні та конфліктні ситуації, з іншого, застосування гнучких процедур.
Спільними ознаками для всіх колізійних процедур є:
а) предмет - спірні правовідносини, що стосуються розбіжності позицій і дій сторін, спірних питань, порушень прав і законних інтересів,
б) рівний і збалансований статус «сперечаються сторін», що забезпечує їх гарантовану участь у вирішенні розбіжностей і суперечок,
в) чітке регулювання етапів і дій по досягненню згоди, компромісу, з подолання розбіжностей і вирішення спору,
г) сувора регламентація порядку прийняття рішень - узгоджених, компромісних, «нав'язаних», приписаних,
д) встановлення прав і обов'язків осіб і структур, які приймають рішення,
е) широкий вибір варіантів рішень - відновлення колишнього стану, відшкодування збитків та інші санкції, набір яких передбачено в цивільному і цивільно-процесуальному, адміністративному, трудовому, кримінальному та кримінально-процесуальному, інших галузях законодавства.
У рамках колізійного права використовуються процедури двоякого роду. По-перше, загальні процедури діяльності суб'єктів права та прийняття ними правових актів. Такі процедури правотворчості, законотворчості, коли регламенти палат Федеральних Зборів передбачають порядок створення і діяльності їх погоджувальних комісій для усунення розбіжностей по законопроекту, порядок подолання Державною Думою вето Президента РФ. Є погоджувальні процедури в парламентах суб'єктів Федерації, своєрідні процедури проведення контрольних та наглядових дій, які вводяться актами урядів, міністерств і відомств. По-друге, є спеціальні колізійні процедури. Їх можна розділити, у свою чергу, на дві групи: а) за призначенням та функціональної природі - попереджувальні, погоджувальні, примирливі, арбітражні, ієрархічні, судові, б) по сфері і характером застосування - державні (погоджувальні процедури в рамках Федерації, судової системи і т.п.), міждержавні (Європейський Суд з прав людини, Економічний Суд СНД тощо), міжнародні (Міжнародний суд ООН, конфліктні процедури в рамках ОБСЄ та інших), внутрідоговорние (в рамках Договору до Енергетичної Хартії, в рамках примирних та арбітражних правил Конвенції з вирішення інвестиційних спорів 1965 р. і ін.)
Нагадаємо, що в минулі роки в нашій країні діяла система державного і відомчого арбітражу. 16 квітня 1988 Рада Міністрів СРСР затвердила Положення про Державний арбітраж СРСР відповідно до Закону СРСР «Про державний арбітраж в СРСР». 5 червня 1980 були затверджені Правила розгляду господарських спорів державними арбітражами, які в подальшому застосовувалися в редакції постанови Ради Міністрів СРСР від 16 квітня 1988
В даний час є АПК РФ, зі змінами та доповненнями діє ЦПК РФ. Інші види спорів врегульовані не дуже добре, особливо у сфері взаємовідносин органів державної влади - по горизонталі й вертикалі. Слабко впроваджуються гнучкі процедури врегулювання розбіжностей, які можуть дати великий ефект.
По предмету і характером спору, за ступенем напруженості відносин сторін і міру їх власної участі у вирішенні протиріч можна розрізняти м'які процедури, нейтральні процедури, змішані процедури, жорсткі процедури. У них неоднакова, природно, і роль посередників, арбітрів, владних структур і судів.
Сувора правова формалізація колізійних процедур не виключає можливості використання неформальних способів і процедур. Вони більш м'які і розраховані на відносно довірчі відносини сторін та їх наміри самостійно знайти рішення в колізійної або конфліктної ситуаціях. У спеціальній літературі виділяють, перш за все, неформальний арбітраж як третейський розгляд, організовується самими сторонами. Є рекомендаційний арбітраж, коли сторони або приймають, або відкидають рішення, запропоноване нейтральною особою. Зобов'язує арбітраж означає, що його рішення заздалегідь визнаються обов'язковими. При арбітражі «остаточного пропозиції» сторони пропонують арбітру свої варіанти вирішення, який і робить вибір.
Нарешті, виділимо консенсус як засіб узгодження позицій сторін і прийняття рішень без проведення голосування та при відсутності формальних заперечень. Так, наприклад, було при прийнятті рішень на нараді з безпеки і співробітництва в Європі в 1975 р.
Причому зазначені процедури не ізолюються одна від одної, навпаки, їх слід застосовувати у взаємозв'язку. Сказане можна віднести і до питань співвідношення внутрішньодержавних і міжнародних процедур розгляду спорів, коли перші можуть «переростати» у другі, коли другі можуть зумовити застосування перших. Тут треба чуйно уловлювати динаміку самих колізійних ситуацій.
Однією з ілюстрацій узгодженого використання різних процедур служить реалізація громадянином Росії права на звернення за захистом своїх прав у міжнародні структури, якщо вичерпані можливості внутрішньодержавних процедур (п. 3 ст. 46 Конституції РФ).
Всі процедури повинні застосовуватися відповідно до конституційних положень, норм законів та інших правових актів. Вони можуть передбачатися в договорах і угодах - внутрішньодержавних і міжнародних. Повною мірою використовуються звичаї і традиції, що склалися в різних сферах суспільного життя. Готувати такі процедури потрібно дуже ретельно, що не завжди буває на практиці. У нашій країні не цілком розвинені і засвоєні процедури дозволу розбіжностей і суперечок.
Можна зробити наступні висновки:
а) процедури подолання розбіжностей і суперечок є найважливішим інститутом колізійного права, що охоплює як загальні, так і специфічні для галузей права процедури. Їм властиві і неюридичні елементи, які отримують або визнання законом і договором, або обумовлені статусом суб'єктів права,
б) необхідно розвивати й удосконалювати правову регламентацію процедур,
в) доцільно ширше і глибше освоювати різноманітні процедури, як шляхом вивчення їх ознак, так і типології ситуацій можливого застосування. Для цього виправдано введення спецкурсів «Процедури подолання розбіжностей» і дозволу проведення тематичних семінарів і ситуаційних занять в юридичних вузах, в системах підвищення кваліфікації держслужбовців, комерційних працівників та ін
7. Колізії конституційного права. Сучасні приклади.
Ще раз зазначу, що всі колізії конституційного права в жодному разі не вичерпає ця контрольна робота. Про всі протиріччях сказати неможливо, але постараюся висвітлити хоча б деякі з них.
7. 1. Податкова система. Недоліком податкової системи Росії є її крайня ускладненість. У деяких регіонах країни діє понад 150 видів податків. Всього ж в податковій системі функціонує близько 900 законів, підзаконних актів, інструкцій та роз'яснень, що в 25 разів більше, ніж було на момент запровадження податкової системи. Такого нормативного масиву не має жодна галузь законодавства в правовій системі Росії. Багато підзаконні акти суперечать чинному законодавству, платнику податків часом важко розібратися в такому масиві актів. Виникають конфліктні ситуації, що не знаходять законного дозволу. Іншими словами, експеримент зі свободою налоготворчества, введений указом Президента в 1994 р., дав негативний результат. Платник податків фактично потрапив під податкове свавілля, оскільки держава сама стала руйнівником єдиної податкової системи.