Державне управління в сучасній Росії

Структурний аналіз управлінської системи може бути представлений і в іншій конфігурації - як сукупність інституційної, нормативної, функціональної, комунікативної та культурно-ідеологічної підсистем.
1. Інституціональна підсистема (свого роду матеріал каркас системи державного управління) складається з) соціальних інститутів, кожен з яких, у свою чергу, є відносно самостійною системою. Вона включає в себе держава, політичні партії, соціально-економічні установи та організації, а також зв'язки і відносини між ними. Центральне місце в цій підсистемі, природно,) належить державі. Активну роль відіграють також громадські організації та засоби масової інформації, які суттєво впливають на громадську думку, а з його допомогою надають відповідне вплив на державний апарат і його керівників.
2. Нормативна підсистема складається з політичних, правових і моральних норм, принципів, поглядів і традицій, спрямованих на регламентацію системи державного управління в цілому і кожного її структурного елемента, зокрема. Центральне місце в даній підсистемі займають правові норми, які служать головним регулятором суспільних взаємозв'язків, забезпечують функціонування не тільки державних органів та їх повноваження, а й суспільних об'єднань, всіх фізичних та юридичних осіб.
3. Функціональна підсистема визначається формами державно-керуючого впливу, способами здійснення влади, переважанням серед них насильницьких або ненасильницьких методів управління. Ця підсистема - основа державного режиму, який забезпечує збереження існуючої влади. При цьому режим має відому самостійність по відношенню до конституційно такій структурі державного управління, відображеної в інституційній підсистемі. Більше того, правляча еліта може виходити за рамки формально встановленого правопорядку, видозмінювати механізми владарювання, обмежити активність опозиційних сил, включивши відповідний адміністративний ресурс або створивши альтернативні «лояльних до влади» структури.
4. Комунікативна підсистема включає різноманітні форми, засоби та методи взаємодії як всередині системи (тобто між її підсистемами), так і поза нею. На внутрішньому рівні вона визначається відносинами між законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади, інститутами держави та іншими суб'єктами управлінських взаємодій (партіями, соціальними, етнічними або конфесійними спільнотами, людьми як індивідуальними факторами), що складаються у зв'язку з їх участю у здійсненні влади.
5. Культурно-ідеологічна підсистема формується з різних за змістом теорій, ідей і поглядів учасників соціального життя. Вона багато в чому визначається рівнем політичної, правової і моральної культури суспільства і апарату державного управління, переважанням в ній гуманістичних або негуманістіческіх течій. Функціонально культурно-ідеологічна підсистема вирішує завдання збереження і відтворення існуючої моделі державного управління.
Таким чином, державне управління може бути представлено як досить складне в змістовному та структурному відношенні явище, яке:
по-перше, носить суб'єктно-об'єктний характер, висловлює взаємозв'язку суб'єкта державного управління (держави) з керованими об'єктами (суспільством та його підсистемами). Тільки в сукупності вони утворюють систему «цілеспрямованого, організуючого і регулюючого впливу держави на суспільні процеси, свідомість, поведінку і дії людей» ^2. Суспільство ж (і всі його підсистеми), як об'єкт керуючого впливу, формує «соціальне замовлення» державі і одночасно є соціальним простором владно-управлінської діяльності. Від суспільства, його потреб та інтересів, ресурсів і реальних можливостей у кінцевому підсумку залежить ефективність цієї діяльності.
Саме з таких методологічних позицій вибудував, наприклад, свою «позачасову й незалежну від соціально-економічних і соціальних детермінант» модель державного управління американський вчений Д. Істон. Державне управління він представив як органічну «сукупність взаємопов'язаних видів діяльності державних управлінських інститутів і політичних еліт, які впливають на прийняття і реалізацію політичних і державно-управлінських рішень. Процес функціонування зазначеної системи Д. Істон описував як процес взаємодії трьох елементів: «вхід» - «конверсія» - «вихід». На «вхід» потрапляють зовнішні економічні, культурні, соціальні та інші імпульси від суспільства - різні накази і вимоги суспільства щодо матеріального добробуту, культури, освіти, умов праці і т.д. Потім ці імпульси відповідно до визначених принципів «осмислюються і переробляються в процесі політичної конверсії» і тільки після цього потрапляють на «вихід» у формі конкретних рішень - законів, указів, постанов, програм, рішень, політичних гасел. При цьому діє як прямий зв'язок від суспільства до влади, так і зворотна - від влади до суспільства. Найбільш ефективною є та система, яка здатна вчасно і ефективно відгукуватися на виклики часу, гнучко і адекватно реагувати на потреби та інтереси соціуму, грамотно формулювати цілі, своєчасно приймати і якісно здійснювати прийняті рішення;
по-друге, державне управління - це процес усвідомлення, юридичного оформлення та практичної реалізації державою суспільно-значущих цілей, потреб та інтересів суспільства. У цьому виявляється суспільно-політична природа державного управління, яку можна представити у вигляді такої логічної схеми: «суспільство» - «держава» - «політика держави» - «цілі і завдання державного управління» - «ресурси державного управління» - «функції державного управління »-« принципи державного управління »-« форми і методи державного управління »-« кошти й ресурси державного управління »-« суспільство »;
по-третє, система державного управління представляється як досить складне, багаторівневе, ієрархічно вибудуване безліч елементів (підсистем) онтологічного характеру. Це сукупність динамічно розвиваються і постійно змінюються елементів, кожний наступний елемент підпорядковується і обслуговується попереднім. Між зазначеними елементами (підсистемами) існує послідовна і жорстка детермінація (причинно-наслідковий взаємозалежність). Якщо змінюється, оновлюється або руйнується один елемент системи, то неодмінно настануть відповідні зміни (адекватні перетворення) у всіх інших елементах системи.
Змінюється мета - змінюються завдання, форми і методи їх вирішення.
Як тільки була поставлена ​​мета перебудови партійно-радянської системи управління, так тут же були поставлені завдання прискорення соціально-економічного розвитку, розширення гласності, визнання плюралізму, формування ринкових відносин. Змінилися й форми політичної діяльності - з'явилися з'їзди рад, альтернативні вибори, прямі трансляції з'їздів і засідань Верховної Ради, політичні дискусії та телевізійні дебати, мітинги, походи і т.д. Потреба в зміцненні федеративних відносин зажадали зміни порядку формування Ради Федерації, введення інституту повноважних представників Президента у федеральних округах, зміни порядку обрання губернаторів.
Завдання формування ринкового господарства тут же породили нові соціальні інститути, управлінські ланки і форми правового регулювання. Знадобилося провести роздержавлення і акціонування, виробити нові форми господарювання, забезпечити недоторканність приватної власності, узаконити свободу пересування товарів, грошей і робочої сили, сформувати антимонопольні комітети, служби підтримки малого та середнього бізнесу, податкові органи і т.д.
Нові форми, навіть зароджуючись стихійно в надрах суспільного буття, вимагають відповідного правового забезпечення та державної підтримки, охорони та стимулювання, захисту від неправомірного втручання;
по-четверте, державне управління - це продукт людського розуму, це явище суб'єктивне, виражене в думках, почуттях, діях і вчинках конкретних людей, структур і соціальних спільнот. Причому, всі ці елементи знаходяться в певної цілісності, висловити яку можна наступною схемою: «мета» - «інформація» - «знання» - «ресурси» - «ідеї та концепції» - «рішення» - «управлінські дії» - «результат» - «мета». У представленій системі І включена основна логіка державно-управлінської діяльності.
І останнє: державне управління - це постійно змінюється і постійно вдосконалюється явище. У нашій країні розвиток державного управління характеризується модернізацією державної влади; реформуванням адміністративно-територіального устрою країни; оптимізацією повноважень та предметів відання федеральної, регіональної і муніципальної влади; раціоналізацією структури і дебюрократизації виконавчої влади; кадровим зміцненням і створенням нової нормативно-правової бази державної служби.
До теперішнього часу в рамках Адміністративної реформи:
□ проаналізовано надлишкові та дублюючі функції органів виконавчої влади, намічені шляхи упорядкування повноважень апарату, стандартизації державних функцій та послуг, регламентації діяльності чиновників;
□ визначено правовий механізм розробки і реалізації державної політики у формі загальнофедеральних та регіональних цільових програм, пріоритетних національних проектів;
□ на федеральному рівні сформована трехзвенная структура державного адміністрування, в якій правовстановлюючі функції відокремлені від контрольно-наглядових та адміністративно-управлінських. Аналогічна робота з реформування системи виконавчої влади розгортається в суб'єктах федерації;
□ здійснюється оптимізація контрольно-перевірочної діяльності, впорядковується видача ліцензій і квот, посилюється стимулювання малого та середнього підприємництва, суворіше присікається монополізм та недобросовісна конкуренція і т.д.;
□ уточнена відомча підпорядкованість численних унітарних підприємств і держустанов, створена більш надійна і прозора правова база ефективного управління підприємствами та установами державного сектора;
□ сформульовані базисні принципи, показники оцінки та технології оцінки результативності діяльності федеральних і регіональних (суб'єктів РФ) міністерств, служби, агентств та посадових осіб;
□ розпочато реалізацію Федеральної цільової програми «Електронна Росія», покликаної забезпечити більш ефективне міжвідомче інформаційну взаємодію, побудова єдиної інформаційної вертикалі державного та муніципального управління, підвищення доступності державних послуг для громадян і господарюючих суб'єктів;
□ триває реформа системи державної служби, прийнято рішення про перехід на контрактну систему службової діяльності відповідно до посадових регламентами. Представлений та нормативно закріплений вичерпний перелік заборон та обмежень з цивільної державній службі. Істотно скорочено чисельність працівників центральних апаратів федеральних міністерств і відомств. Затверджено новий порядок стимулювання держслужбовців за конкретними результатами їх діяльності, удосконалюється система надання соціальних гарантій особам, які заміщають окремі посади державної служби. Все це якраз і повинно забезпечити високу ефективність апарату державного управління, підвищити привабливість державної служби, стимулювати приплив до органів державної влади найбільш підготовлених і гідних фахівців.
2. Прямі та зворотні зв'язки в системі державного управління
Питання прямих і зворотних зв'язків у системі державного управління заслуговує найпильнішої уваги. Одні дослідники бачать прямі зв'язки жорсткими і деспотичними (сильна рука), без яких, на їхню думку, неможливо забезпечити ефективне управління суспільними процесами. Інші стверджують, що в прямих зв'язках «зверху-вниз» панує свавілля егоїстичного «я хочу», «я так вважаю», які ігнорує розумне керуючий вплив, а зворотні зв'язки «знизу-вверх» носять переважно хаотично-випадковий характер у вигляді нескінченних прохань , пропозицій, вимог, нарікань і т.д.
Додаткові складнощі в організації прямих і зворотних державно-управлінських зв'язків виникають в умовах федеративної держави. У Росії, наприклад, цілком обгрунтовану відмову від жорсткої вертикальної співпідпорядкованості органів державної влади та місцевого самоврядування привів до «параду суверенітетів», до того, що деякі суб'єкти федерації та їхні лідери стали вважати себе вільними від законодавчих актів федеральних органів. У результаті нависла загроза розвалу держави. Величезні труднощі виникли зі зборами податків, фінансуванням державного апарату, армії, реалізацією соціальних програм. Як тільки відмова від ієрархії і співпідпорядкованості став механічно переноситися на систему виконавчої влади, держава тут же втратило здатність керувати.
Але як би ми не трактували державне управління, якщо керуючий вплив не доходить до керованого об'єкта, не впливає на життя людини і його діяльність, то таке управління втрачає всякий сенс. Всі його елементи починають діяти розрізнено, суперечливо, знищуючи один одного в конкурентній боротьбі. Мистецтво управління саме й полягає в тому, щоб за допомогою різноманітних і розумно поєднуються між собою інститутів, форм, процедур і соціальних технологій прямого і зворотного зв'язку (включаючи багатопартійність і парламентську опозицію, незалежність місцевої влади, вільну пресу, неурядові організації та інші складові громадянського суспільства) забезпечити високоефективне функціонування керованої системи.
Прямі зв'язки - це вплив керуючого суб'єкта (органу, посадової особи) на об'єкт. У цих зв'язках представлено переважно вплив зверху вниз (наприклад, наказ з розрахунком на суворе і безумовне його виконання). Хоча керуючий вплив може бути і горизонтальним, координуючим. Прямі зв'язки можуть бути постійними, тимчасовими та епізодичними, м'якими (диригентськими) і активними, командними і навіть силовими. Добре, коли прямі зв'язки природні, як кажуть, «непомітні». Значно гірше, коли вони виявляються у формі жорсткого адміністрування, всіляких штурмів і авралів, оголошення особливих ситуацій, введення прямого президентського правління і зовнішніх керуючих і т.д. Щось подібне було притаманне системі партійно-радянського керівництва, яке частіше за все породжувало не ентузіазм, а неприйняття і роздратування.
Зворотні зв'язки - це реакція об'єкта на управлінські імпульси суб'єкта у формі певних дій (згоди і підпорядкування або незгоди, непокори і навіть протидії) і відповідної інформації (про поведінку об'єкта, про сприйняття та виконанні «управлінських команд»). Це, за поданням Ф. Люїса, «опорна реакція на те, що почуте, прочитане або побачене». Керівник, який не може налагодити зворотний зв'язок, дуже скоро знайде, що ефективність його управлінських дій різко падає. Врешті-решт, він виявиться ізольованим і постійно обдурюють.
Зворотні зв'язки можуть бути активними і пасивними, консенсусними і конфліктними, безперервними і «рваними», постійними і циклічними. Найбільш ефективно то управління, в основі зворотних зв'язків якого лежить співробітництво, взаємодія, розрахунок на ініціативу знизу, взаємна відповідальність і т.д. Гірше, коли ці зв'язки носять пасивний, а тим більше активно-протестний характер, і виражаються у страйках, демонстраціях, пікетах, голодуваннях. Вони свідчать про серйозні збої в управлінні і навіть можуть призвести до кризи управління в цілому.
Проблематичним є також питання про співвідношення прямих і зворотних зв'язків. Тут можливі диспропорції:
-Перекіс у бік прямих зв'язків веде до авторитарної бюрократизації управління, зниження його раціональності та авторитету. Переконливий приклад тому радянська система централізованого партійно-державного управління, заснованого на монополізмі, всеосяжну плануванні і тотальної підконтрольності всіх суспільних відносин, мобілізаційних методах і бюрократичних засобах керуючого впливу;
-Перекіс у бік зворотних зв'язків - прямий шлях до анархії і порушення системності управління. Свідоцтво тому - досвід радикальних реформ (беріть суверенітету, скільки проковтнете) в роки президентства Б.М. Єльцина. Перекручене розуміння демократії і ринку, голе адміністрування, особисті амбіції та боротьба за лідерство, відсутність чітких програм соціально-економічних і політичних перетворень довели економіку країни до занепаду, людей до масового зубожіння, СРСР до розвалу, а Росію поставили на межу етнічних зіткнень, соціального розкладання , інтелектуальної та моральної деградації, а також повного ігнорування законності на догоду правлячих еліт.
На принципово інший результат може розраховувати лише та держава, яка не на словах, а на ділі орієнтоване на правову законність, демократичні перетворення, цивілізовані ринкові відносини, шанобливе ставлення до громадської думки, лише та влада динамічна і гнучка, яка втручається тільки в ті сфери, де її присутність соціально виправдано, політично необхідно, соціально та економічно ефективно.
У системі державного управління представляється можливим виділити два типи зворотних зв'язків: об'єктні і суб'єктні.
Об'єктні зворотні зв'язки відображають рівень, глибину, адекватність сприйняття керованими об'єктами керуючих впливів суб'єкта управління. Адже кожному керуючому компоненту необхідно своєчасно і достовірно знати, як сприймається і втілюється в реальні справи його активність, чи входять його ідеї та задуми, вимоги, і установки до керованого об'єкта та конкретних виконавців. Держава повинна знати, наскільки адекватно і з яким настроєм суспільство реагує на прийняті закони і постанови, як реально діють податки, ліцензії і квоти, наскільки обгрунтовані тарифи і виправдані його інвестиції і кредитно-грошова діяльність, наскільки дієві контрольно-наглядові заходи і т.д . Мистецтво управління полягає саме в тому, щоб вчасно отримувати якісну зворотну інформацію і на її основі приймати відповідні рішення і домагатися ефективного функціонування об'єкта.
Несвоєчасність, необ'єктивність, неповнота і суперечливість зворотних зв'язків суттєво ускладнюють діяльність суб'єкта управління. Ефективно управляти в такій обстановці практично неможливо.
При цьому, звичайно, ніхто не скасовує самостійність) 6'екта. Хоча зрозуміло, що ця самостійність відносна. Протиставлення держави суспільству неприпустимо. Авторитаризм і тоталітаризм, з одного боку, і безмежний лібералізм - з іншого, в рівній мірі небезпечні і загрожують трагічними наслідками. Абсолютизація влади, штучне протиставлення інтересів одних на шкоду іншим, нездорова конкуренція керуючих і керованих неприпустимі. Держава не є щось зовнішнє по відношенню до суспільства і що стоїть над ним. Це не просто політична надбудова. Це форма і засіб самоорганізації людей, свого роду базис (фундамент), над яким височить країна як цілісний соціальний організм.
Так, суспільство є своєрідною ареною і предметом докладання зусиль держави. Але це зовсім не означає, що суспільству відводиться роль пасивного виконавця його волі, що держава створюється тільки для примусу і панування, для задоволення владних амбіцій і потреб економічно панівних класів, правлячих еліт і чиновництва. Сучасна демократична правова соціальна держава створюється в ім'я забезпечення життєдіяльності суспільства як єдиного цілого, для підтримання в ньому належного правопорядку, забезпечення оборони і національної безпеки, захисту життя, здоров'я, прав, свобод і гідності людини.
Суб'єктні зворотні зв'язки - це відносини і зв'язку, які характеризують доцільність і раціональність внутрішньої організації та діяльності суб'єкта державного управління в цілому, а також всіх його підсистем і компонентів. Суб'єктні зворотні зв'язки відрізняються ієрархічністю, багаторівневістю та багатоелементні.
Форми суб'єктних зворотних зв'язків - звіти, акти контрольних перевірок і ревізій, інформаційно-аналітичні записки, доповіді про хід виконання раніше прийнятих рішень, контент-аналіз документів і публікацій преси, експертні оцінки і соціологічні виміри і ін Такого роду інформація особливо значуща в практиці управління . Тим більше в умовах федеративного устрою держави і поділу влади, в умовах демократизації суспільних відносин та підвищення значимості муніципального управління.
3. Типове та унікальне в державному управлінні
Системний характер державного управління, об'єктивно зв'язує всі його компоненти в єдину динамічно розвивається цілісність, вимагає виділення в управлінні, з одного боку, загального, типового й універсального, а з іншого боку, одиничного, індивідуального і неповторного.
При цьому слід враховувати, що в нас часто ототожнюються поняття «єдність», «уніфікація» (шаблонування) і «типовість». Вважається, що чим більше в системі уніфікованих цементів і шаблону, тим міцніше, стійкіші, стабільніші і надійніше система. Досвід свідчить, що це далеко не так.
прикладів тому безліч. Радянську систему не врятували ні централізоване плановане управління, ні однотипні штати і номенклатурні підходи до вирішення кадрових питань. ні командно-мобілізаційні методи роботи, ні ідеологічна монополія. Багато експертів зовсім не впевнені, що призначення губернаторів за рекомендаціями з одного керуючого центру (адміністрації Президента) зміцнить єдність суспільства, забезпечить очікувані якісні зрушення в системі державного управління.
Шаблон і типове - не одне і те ж. Типове - це не уніфікація і шаблонування, а виділення найбільш загального та визначального у тому, що складає сутність явища. Типове схоплює найістотніше, що приховано в надрах управлінської системи. Це те загальне, що якісно притаманне безлічі явищ. З урахуванням типового й унікального будуються міжбюджетні відносини; створюється правове поле державного і муніципального управління на федеральному, регіональному та місцевому рівнях; визначаються предмети виняткового і спільного відання Федерації та її суб'єктів.
Багато хто вважає, що в умовах демократії та самоврядування типове взагалі стає зайвим і може бути відкинуто як спадщина тоталітарної системи управління. При такому підході змішуються різні явища: право (свобода, ініціатива) на творчий пошук і обов'язок (необхідність і дисципліна) діяти доцільно. Доцільність змушує звертатися до типового, тобто до тих способів, форм, методів і засобів, за допомогою яких в минулому вже вирішувалися аналогічні завдання стосовно до даної конкретної ситуації. Треба спиратися на ті знання та досвід, які апробовані і стали надбанням суспільної практики. Всі конструктивне I перспективне слід вивчати, узагальнювати і, пропагуючи, впроваджувати в практику. У тому числі і в практику державного управління.
Правда, виявлення і використання типового в державному управлінні має свої особливості.
По-перше, слід враховувати ті обмежувачі об'єктивного характеру, які «посилюють» систему державного управління: величезні масштаби і складність об'єкта управління; активність інститутів громадянського суспільства і постійне підвищення дієвості самоврядних механізмів; суперечливість інтересів і різноспрямованість зусиль різних суб'єктів соціальної дії; жорстка процесуально- правова урегульованість функціонування державної машини.
По-друге, ієрархічно-пірамідальне побудова суб'єкта державного управління, а значить, неоднакове відображення різноманіття керованого об'єкта на різних рівнях, поверхах і ланках управлінської піраміди. У міру підвищення рівня відбувається як би укрупнення і свого роду узагальнення керованих соціальних процесів, вичленення в них найбільш істотного і значимого. Природно, що у всіх деталях, у всьому різноманітті та складності ці процеси постають лише на первинному рівні. На федеральному загальнодержавному рівні бачиться лише найбільш важливе, базове, що грає вирішальну роль у забезпеченні життєдіяльності суспільства або галузі.
Справедливість такого висновку підтверджує досвід монетизації пільг, яке не так давно на загальнофедеральному рівні провело нашу державу. Привести до спільного знаменника (тобто знайти типове і взаємовигідне для всіх) можливості держави, суб'єктів федерації, органів місцевого самоврядування та інтереси ветеранів війни та праці, пенсіонерів, інвалідів та багатодітних сімей виявилося вкрай складним управлінським завданням. Причому не тільки для Міністерства охорони здоров'я і соціального розвитку, але для Президента та Уряду країни. Тільки завдяки грамотним і рішучим діям влади, громадських організацій, бізнесу та громадян вона була більш-менш успішно вирішена.
Не менш показовий і інший приклад, але вже зі сфери управління житловим будівництвом на міському рівні. Як не просто, виявляється, в умовах ринку владі знайти «спільні мову» з власниками приватних будинків з приводу умов їх переселення і виділення нових ділянок землі під міське та житлове будівництво. Як драматично і з якими труднощами влада Москви вирішували подібні питання в районі «Північне Бутово". У зоні конфлікту опинилися мерія, адміністрація округу, суди, прокуратура, МВС, Громадська палата, засоби масової інформації, окремі політики. Пошук взаємоприйнятного рішення зайняв чимало часу, зажадав серйозного напруження. Типове та, головне, взаємоприйнятне рішення було знайдено, що і допомогло «розв'язати» конфліктну ситуацію.
А хіба можна говорити про мудрість тих управлінців, які ініціювали і приймали рішення про вирощування кукурудзи на Крайній Півночі, про розвиток свинарства в мусульманських регіонах країни, а вівчарства там, де немає пасовищ і відповідних навичок господарювання, коли на догоду політичним амбіціям борців з пияцтвом викорчовувалися найцінніші виноградники?
Загальнодержавне управлінське рішення задає типову модель вирішення певної проблеми. Потім ця модель конкретними державними органами повинна бути реалізована в конкретних умовах з урахуванням конкретних обставин і особливостей. Саме таким чином відбувається рух від загального і типового через особливе до конкретного та одиничного. І, навпаки. Причому, в цьому «рух» беруть участь всі складові державно-політичного, соцільно-економічного і духовно-морального механізмів правління.
Про що все це говорить? Перш за все про те, що в державному управлінні поряд з типовим, не менш важливе місце займає унікальне, тобто одиничне, самобутнє, неповторне. Управління - це не жорсткі зв'язку і не конвеєрні технології, в рамках яких виконуються одноманітні й суворо регламентовані операції. У більшості випадків учасники> правленческіх процесів стикаються з ситуаціями, які не дозволяють використовувати шаблони та готові рецепти. Доводиться створювати нові моделі, шукати оригінальні форми практичних дій.
Саме в ситуації неповторності проводилася в нашій країні приватизація і роздержавлення державної власності, шикувалися ринкова фінансово-банківська і податкова системи, формувалися страхова медицина, приватна школа і т.д. Багато в чому саме з цим, як нам представляється, пов'язані багато помилок в управлінні реформами. Життя безперервно змінюється, а це означає, що в управлінні треба постійно шукати нові рішення, щоразу по-новому осмислювати те, що відбувається, зберігати найбільш цінне, створюючи оригінальне, не знищувати унікальне.
Історія державного управління, на жаль, багата прикладами, коли унікальне сприймається насторожено, з недовірою і величезним труднощами. Багато починання, ініціативи та новаторські форми так і залишилися незатребуваними. Саме тому свого часу «не спрацювали» реформи О.М. Косигіна в промисловості і сільському господарстві. Діяла планова система їх відверто відторгала. Запрограмована на заздалегідь задані схеми і шаблон система управління постійно з кимось і з чимось боролася, розвінчувала ревізіонізм, «відстоювала» чистоту світогляду і т.д. Усі проведені реформи, як правило, не відрізнялися глибокої концептуальної продуманістю, стрункістю та перспективної послідовністю. У результаті народно-господарський комплекс поринув у стан напруженості, нестійкості, внутрішнього застою і зовнішньої конфліктності. Це і стало об'єктивною основою майбутньої перебудови та ринкових перетворень.
Все залежить від того, наскільки глибоко суб'єкт управління здатний осмислити різноманіття об'єктивної реальності і врахувати її у своїй практичній діяльності. Не впадаючи при цьому в крайнощі. Мистецтво управління полягає в доданні об'єктивної реальності такої конфігурації, яка, з одного боку, дозволяла б максимально ефективно використовувати сукупну міць держави, а з іншого - сприяла б інтелектуальному посилення цієї могутності за рахунок ініціативи, творчості та відповідального ставлення до справи суспільства. Перша частина цієї формули вимагає вмілого розподілу цілей, завдань і функцій державного управління по ієрархічній піраміді державних органів і державних посад, друга ж частина вимагає створення системи більш розумного стимулювання творчого потенціалу суб'єктивного чинника.
4. Цілі державного управління
Побудова організаційно-функціональної структури будь-якої управлінської системи починається з визначення її цілей. Нагадаємо, що мета - це уявне передбачення результату якихось зусиль, якогось виду людської діяльності. Це продукт суб'єктивного відображення об'єктивної реальності з виходом на бажаний кінцевий результат.
Мета державного управління - це той кінцевий або конкретний проміжний пункт на шляху досягнення певного стану суспільства (або його підсистеми) відповідно до запрограмованими перспективами його розвитку.
Мета в управлінні - це ідеальний, внутрішньо спонукує мотив діяльності в ім'я задоволення насущних потреб та інтересів. Інша справа, наскільки ці цілі орієнтовані на людину і як брати до уваги наявні в суспільстві ресурси і можливості. Останнє, на жаль, часто забувається, призводячи до соціальної марнотратство, політичне зарозумілість влади, корупцію і безвідповідальність.
Положення істотно змінюється з переходом до демократії, яка, спираючись на широку громадянську активність, надає процесу цілепокладання велику об'єктивну обгрунтованість і раціональність. Навіть незважаючи на те, що недемократичні режими теж можуть проводити швидкі і досить ефективні реформи, здатні забезпечити високі темпи економічного зростання, концентруючи на одному напрямку всі наявні в його розпорядженні соціально-політичні, фінансові, інтелектуальні і матеріально-технічні ресурси. Але найчастіше всі ці економічні досягнення крат-ковременной і за великим рахунком не стосуються інтересів широких мас трудящих.
Згідно з Конституцією, Російська Федерація проголошена демократичною правовою соціальною державою, мета якого - суспільство гідного життя і вільного розвитку людини. Побудова такого суспільства розглядається як магістрального напрями внутрішньої і зовнішньої політики російської держави, в якості головної стратегічної його мети. У розгорнутій редакції цю мету В . В. Путін сформулював у своєму Посланні Федеральним Зборам РФ ще в травні 2003 року. У доступному для огляду майбутньому, сказав він, наша країна повинна зайняти гідне місце серед справді сильних, економічно передових і впливових держав.
Ми, нарешті зрозуміли, що стратегія сучасної держави полягає не в ідеалістичному мессіонерстве в ім'я світлого майбутнього всього людства, а в тому, щоб сприяти матеріального і духовного розвитку свого народу. Головна мета державного управління повинна бути представлена ​​в іншій редакції - максимальне задоволення потреб людей і формування цивілізованого способу життя, створення належних умов для спокійного життя і творчої діяльності людей, формування раціональних відносин між людиною, державою і суспільством.
Реалізація ж цієї мети може бути забезпечена за допомогою рішення цілого ряду тактичних і стратегічних завдань:
а) формування дієздатного громадянського суспільства;
б) побудови держави, що забезпечує безпечну і гідне життя людей;
в) становлення вільного та соціально відповідального підприємництва;
г) посилення боротьби з корупцією і тероризмом;
д) модернізації Збройних Сил та правоохоронних органів;
е) зміцнення позицій Росії у міжнародних справах.
Основні характеристики цілей державного управління можна уявити наступним чином:
1) цілі державного управління за своєю сутністю і базовим джерел носять об'єктивний характер. Джерелом їх виникнення є суспільство. Вони зароджуються «внизу», йдуть від потреб та інтересів народу і тому носять об'єктивний характер. Інтереси ж бувають різні - загальнодержавні та регіональні, національні та класові, економічні та політичні, внутрішньодержавні та зовнішньополітичні, загальні і приватні, громадські, корпоративні й особисті. І все це не може не враховуватися в процесі прийняття та реалізації державних управлінських рішень.
І це, незважаючи на те, що майбутнє, яке полягає в управлінських цілях невідомо, приховано, альтернативно. Те, що сталося в минулому, ми знаємо, можемо відповідним чином дослідити й оцінити. А ось те, що буде, можна лише прогнозувати. Тому без наукового осмислення та відповідного моделювання майбутнього ніяке скільки-небудь ефективне управління неможливе. Справедливість формули Огюста Конта - «знати, щоб передбачати, передбачати, щоб управляти», ніким не оскаржено і навряд чи буде оскаржена. Передбачення, прогнозування, програмування та планування соціальних процесів - неодмінні елементи не тільки механізму визначення мети, але і всієї системи управління;
2) цілі державного управління за формою і своїм зовнішнім висловом суб'єктивні. Це продукт свідомого вибору і розумового передбачення майбутнього. Цілі усвідомлюються і формулюються людьми, висуваються інститутами громадянського суспільства, нормативно закріплюються органами державної влади у відповідних управлінських рішеннях;
3) мети державного управління відрізняються ієрархічністю, системністю. Є цілі головні, базові, глобальні, а є другорядні, підлеглі. Складність же управлінського цілепокладання полягає в тому, що з величезної кількості можливих варіантів цільових установок руху вперед, необхідно вибрати ті з них, які реальні і неодмінно повинні бути реалізовані.
Класифікація та ієрархізація цілей має не лише науковий, а й великий практично-прикладної політичний, соціально-економічний і моральний сенс. Скажімо, марксизм з його матеріалістичним розумінням історії І поділом суспільства на базис і надбудову в ролі ведучих державних цілей однозначно вважав цілі економічного характеру. Економіка представлялася концентрованим вираженням політики і вирішальною базою вирішення практично всіх проблем суспільного буття. Ось чому нічого дивного немає в тому, що п'ятирічні і поточні плани господарського характеру перебували в центрі уваги партійного і державно го керівництва, далеко не завжди були націлені на ефективне та соціально орієнтоване рішення економічних проблем. Дуже часто плани були самоціллю, реалізовувалися заради самих цих планів.
Звичайно, без міцної і постійно розвивається економічної бази ніякі цілі і завдання реалізувати неможливо. Тим не менш, валові економічні показники, прибуток і бариші не можуть бути основною метою держави, головним орієнтиром його управлінської діяльності. Економіка - базовий і дуже серйозний фактор управління, але це все-таки лише засіб досягнення головного. А головним є людина, як записано в Конституції РФ, - вища цінність демократичної правової держави ^7.
У сучасному світі тільки держави, які обрали демократичну форму організації влади, що навчилися використовувати планові начала в державному регулюванні ринкових відносин, досягли високого рівня життя і соціального захисту нужденних. Як не згадати у зв'язку з цим Алексіса фон Токвіля, який писав, що «демократія не забезпечує людям найбільш кваліфіковане управління, але вона робить те, що часто не можуть створити здатність уряду, а саме - всепроникну і невгамовну активність, надпотужну силу і невіддільну від неї енергію, яка здатна творити чудеса, якими б несприятливими не були обставини ». Тому людей треба навчати демократії, треба постійно відроджувати демократичні ідеали і очищати звичаї, поступово залучаючи громадян до справ управління державою, позбавляючи їх від недосвідченості в цих питаннях і витісняючи їх сліпі інстинкти усвідомленням своїх справжніх інтересів ^8.
Тільки в умовах справжньої демократії мети державного управління знаходять надійну підтримку з боку громадянського суспільства, народ стає суб'єктом формування цілей державного управління, у нього з'являється довіра до цих цілей, реальне відчуття своєї причетності до вирішення важливих державних проблем. Тому побудова демократичної правової соціальної держави та цивілізованого громадянського суспільства, зміцнення позицій Росії у світі - найважливіша стратегічна мета сучасної Росії;
4) досягнення стратегічної мети розбивається на етапи і тимчасові інтервали, протягом яких з урахуванням мінливих обставин та наявності певних ресурсів визначаються відповідні стратегічні підцілі і т.д. Потім висуваються оперативні цілі, які в свою чергу поділяються на безліч цілей-завдань приватного характеру.
У залежності від ієрархії державного управління цілі діляться на головні (генеральні, стратегічні), які визначаються вищими органами влади, і підцілі першого, другого, третього і т.д. рівнів. Цілі першого рівня визначаються міністерствами, другого - суб'єктами Федерації. Далі йдуть цілі муніципального та корпоративного рівнів. За масштабами вони можуть бути глобальними, міждержавними і державними, регіональними та муніципальними, міжгалузевими і галузевими. За обсягом - загальними і приватними, за результатами - кінцевими і проміжними, за часом - довгостроковими, середньостроковими і короткостроковими, перспективними (віддаленими, близькими) і безпосередніми.
За змістом цілі можуть бути вибудовані в певній послідовності: суспільно-політичні - економічні - соціальні - духовні - організаційні - інформаційні - роз'яснювально-пропагандистські.
Цілі суспільно-політичного характеру мають особливу значущість, їх реалізація забезпечує комплексне, цілісно-збалансоване і якісний розвиток суспільства. У них виражена загальна спрямованість державного курсу на довгу перспективу по забезпеченню соціального миру і динамічного розвитку соціуму. Конституція Російської Федерації, шкрепів федеративну форму державного устрою і демократичний лад, докорінно змінила політичну парадигму суспільного розвитку і визначила нові стратегічні цілі: демократичний розвиток країни, створення ефективної правової та політичної системи, формування цивілізованого громадянського суспільства і найголовніше - підвищення рівня життя народу на основі гарантованих прав і свобод кожного.
Цілі соціального розвитку є свого роду відображенням стратегії суспільно-політичного розвитку. Їх реалізація визначає соціальну структуру суспільства, взаємини всіх його соціальних верств і класів, рівень, нарешті, соціальної забезпеченості кожної людини. Цей блок цілей включає в себе не тільки створення сприятливих умов для динамічного розвитку цивілізованої соціальної структури і створення «середнього класу» - опори політичної стабільності, але й:
-Попередження соціальних конфліктів через соціальне партнерство, соціальну згуртованість, непримиренне ставлення до будь-яких проявів політичної, соціальної, національної і релігійної нетерпимості;
-Рішення демографічної проблеми, збереження і нарощування якості людського потенціалу шляхом підтримки сім'ї, материнства і дитинства, виведення на принципово новий рівень вітчизняної охорони здоров'я, освіти, житлово-комунального господарства, системи соціального та пенсійного забезпечення, продовольчого комплексу, фізкультури і спорту;
-Забезпечення загальнодоступності соціально-побутової інфраструктури через адекватну політику доходів населення та оптимізації системи фінансування соціальної сфери;
-Посилення мотивації до високопродуктивної праці через забезпечення реальної можливості чесною працею забезпечити собі та своїй сім'ї гідне життя на основі принципу рівних можливостей і розумних особистісних обмежень, відродження базових сімейних і духовно-моральних цінностей.
Перераховані цілі сформульовані в пріоритетних національних проектах, головний зміст яких лаконічно висловив Президента Російської Федерації у Посланні Федеральним Зборам 2007 року - «інвестиції в людину і в підвищення якості життя». На них сьогодні сконцентровані основні зусилля держави та громадянського суспільства.
Вельми тонкої сферою державного управління є духовне життя суспільства. Історичний досвід передових країн показав, наскільки велике і значуще вплив духовного настрою, культурно-освітнього і наукового потенціалу суспільства на розвиток економіки, політики і соціально-побутової сфери, на психологічний настрій і спосіб життя людей. При цьому слід особливо підкреслити, що цілі демократичної держави у сфері духовного життя нічого спільного не мають з духовним насильством, всепроникною цензурою, нав'язуванням ідеологічних штампів, маніпуляцією суспільною свідомістю. Завдання держави інша - створення оптимальних умов, у тому числі фінансово-економічних, для збереження духовно-культурної самобутності народу, динамічного розвитку художнього та образотворчого мистецтва, забезпечення вільного доступу широких верств до його цінностей. У тому числі шляхом підтримки театрів, кіно, музеїв і бібліотек, захисту історичних пам'яток, активізації творчих спілок та інститутів народної творчості, створення фонду російської мови, вступу грантів для музичних, театральних, наукових та інших творчих колективів.
Цілі державного управління в економічній сфері - це цілі довгострокової стратегії економічного розвитку країни на ринкових підставах до рівня кращих світових досягнень, перш за все в таких галузях, як енергетика, машинобудування, транспорт, будівельний комплекс, сільське господарство. А далі - подвоєння ВВП, підвищення продуктивності праці на основі освоєння високотехнологічних виробництв, вихід на світові стандарти якості товарів і послуг, усунення інфраструктурних обмежень економічного зростання.
Для досягнення цих глобальних цілей і рішення проміжних завдань економічного характеру вже зроблено чимало: сформований ринок фінансів та цінних паперів, стабілізувався ринок праці, роздрібних товарів і послуг, більш дієвої стає податкова система та митний контроль. Державні інвестиції у все більшій мірі стають каталізатором росту приватних інвестицій. Динамічно розвивається мале та середнє підприємництво. Розпочато реалізації заходів щодо стимулювання переробки сировини всередині країни, посилюються ліцензійні вимоги до надрокористувачам, розробникам мінеральних копалин, лісових багатств і водних біологічних ресурсів. І найголовніше - різко збільшується фінансування фундаментальних наукових досліджень, у тому числі в галузі нанотехнологій, електроніки, хімії, біоіндустрії.
Організаційні цілі державного управління полягають у створенні оптимальної системи організаційних інститутів, здатних забезпечити високоефективне вплив суб'єкта на об'єкт управління. За допомогою організації відбувається упорядкування і раціоналізація цілей державного управління, а також об'єднання і згуртування людей для їх досягнення. Тільки з допомогою грамотної організації можна в оптимальні терміни і з мінімальними витратами досягти поставленої політичної та соціально-економічних цілей.
Інформаційні цілі передбачають встановлення соціальних комунікацій через прямі та зворотні зв'язки між суб'єктом і об'єктом управління, покликаних забезпечити оптимальний обсяг і достовірність інформації про стан керованої системи, для оперативного коректування керуючого впливу на об'єкт управління. Без цієї умови прийняття правильних рішень абсолютно неможливо.
З інформаційними цілями тісно пов'язані роз'яснювально-пропагандистські цілі. Оскільки в управлінні завжди присутній елемент примусу та обмеження свободи, то аргументована інформація про протікають в суспільстві процесах, що пояснює їх об'єктивну необхідність і наслідки, значно знижує соціальну напруженість, надає мобілізуюче вплив на об'єкт управління.
Таким чином, цілі державного управління утворюють систему, що дозволяє побудувати відповідне «древо цілей». Далі діє своя логіка: кожна попередня мета детермінує наступну, реалізація однієї мети стає плацдармом для постановки нової мети. Але при цьому слід пам'ятати, що в процесі визначення мети відбувається так зване «розсіювання цілей» по різних гілок і рівнів влади, міністерствам і відомствам, галузям і адміністраціям, службам і агентствам. Важливо тільки, щоб розсіювання це було не спонтанно-хаотичним, а оптимальним і підконтрольним, не породжувало бюрократизм та безвідповідальність.
Щоб цього не сталося, цілі будь-якого управлінського ланки повинні бути:
а) конкретними,
б) реальними,
в) контрольованими і, найголовніше,
г) системно ув'язаними між собою.
5. «Древо цілей» управління як система
Наведена класифікація цілей державного управління відображає їх горизонтальний зріз і не дає чіткого уявлення про їх субординації. Для того, щоб розташувати управлінські цілі в ієрархічному порядку, простежити взаємозв'язки між цілями різного рівня і змісту, будується «древо цілей».
Побудова такого древа - це формування перспектив державного розвитку, що забезпечують органічний взаємозв'язок цілей і підцілей різної складності, різного рівня і різного змісту (соціальних, політичних, економічних, духовних і т.д.), а також їх погодження для досягнення запрограмованих змін. «Древо цілей »забезпечує узгодженість і органічна єдність безлічі цілей, їх жорстку орієнтованість на вирішення завдань стратегічного плану.
Побудова дерева цілей не містить у собі якоїсь особливої ​​ідеолого-політичного навантаження. Хоча, проаналізувавши зміст намічених цілей, що становлять «ствол», «крону» і «кореневу систему» ​​древа, можна отримати досить чітке уявлення про характер держави, пріоритети та соціальної спрямованості його політики, дієвості форм, методів і засобів досягнення наміченого.
Ідея представити систему цілей державного управління у вигляді древа, що минає корінням в соціальний грунт (соціум), народилася досить давно. Не випадково також порівняння соціуму з «грунтом», яка живить дерево цілей. У такому образному вираженні знаходить підтвердження відома думка про те, що «людство ставить перед собою тільки ті задачі, які воно в змозі вирішити». Якщо живильне середовище не в змозі забезпечити життєдіяльність древа, останнє гине, якими б прекрасними поривами не керувалися його творці. Мета тільки тоді реальна і конструктивна, коли задуми і потреби керуючого відповідають інтересам та ресурсним можливостям керованого.
При формуванні дерева цілей суб'єкт управління повинен: - мати вичерпною інформацією про потреби та інтереси суспільства (регіонів, соціальних груп, класів, націй, громадян), про ті результати, на які, реалізувавши поставлені цілі, держава розраховує вийти;
-Розгорнути головну мету у вертикальну та горизонтальну структуру підцілей таким чином, щоб реалізація даної мети забезпечувала реалізацію цілей більш високого рівня;
-Пам'ятати, що всі підцілі, розташовані на окремих рівнях дерева цілей, повинні бути незалежними і не виводяться одна з одної;
-Мати чітке уявлення про ресурсну базу реалізації наміченого, включаючи матеріальну, фінансову, правову, інтелектуальну, кадрову, організаційну та духовно-моральну її складові;
-Знати сильні і слабкі сторони правового простору державно-управлінської діяльності.
Публічно-політичною формою закріплення цілей є:
□ щорічні послання президента парламенту,
□ державні доктрини,
□ комплексні цільові програми,
□ пріоритетні національні та регіональні проекти,
□ програми соціально-економічного розвитку галузі, регіону.
Офіційною формою їх правового закріплення є відповідні закони, укази, урядові програми, накази міністрів і рішення губернаторів. Вони дозволяють визначити ієрархію цілей з урахуванням можливостей їх ресурсного забезпечення, виділити пріоритетні напрями реалізації наміченого, направити зусилля виконавців на досягнення як оперативно-тактичних і проміжних, так і стратегічних цілей.
Програми та пріоритетні проекти, як інструмент державного управління, відрізняються своїми особливостями і величезною різноманітністю. При виборі програмного методу управління враховується: а) соціальна значущість проблеми для країни чи регіону; б) ступінь імовірності досягнення запрограмованих результатів; в) комплексність і масштабність проблеми, неможливість її вирішення ринковими методами; г) необхідність координації міжвідомчих відносин.
Програми можна класифікувати за багатьма критеріями - змісту, часу реалізації, цільової спрямованості. За обсягом і важливості розв'язуваних проблем програми бувають загальнодержавними, функціональними, регіональними та муніципальними.
Загальнодержавні - це програми досягнення великих загальнонаціональних цілей, які охоплюють всі сфери суспільного буття (виробничу, невиробничу, фінансову, соціальну, духовну, міжнародну).
Функціональні програми теж різноманітні. Вони бувають галузевими і міжгалузевими, орієнтованими на вирішення проблем розвитку окремої галузі або ряду галузей. Наприклад, програми розвитку агропромислового, паливно-енергетичного, оборонного, будівельного, житлово-комунального комплексів, охорони здоров'я, науки, освіти та ін
В даний час Урядом РФ затверджено більше 30 такого роду цільових програм. Особисто під контролем Президента країни реалізується чотири пріоритетні національні проекти: «Охорона здоров'я», «Освіта», «Доступне і комфортне житло», «Продовольчий комплекс». До функціональних можна віднести програми адміністративної, судової, податкової, виборчої та інших реформ.
Регіональні та муніципальні програми розробляються з метою розвитку регіонів і муніципальних утворень. Як приклад наведемо такі стратегічно важливі програми уряду Москви, як «Москва багатонаціональна», «Програма профілактики дитячої бездоглядності, безпритульності та правопорушень неповнолітніх», «Планування сім'ї», «Столична освіта», «Мій двір, мій під'їзд», «Молодь Москви »,« Молодій родині - доступне житло »,« Міська система попередження та ліквідації надзвичайних ситуацій »,« Екологія Москви ».
У всіх програмах такого роду в обов'язковому порядку містяться відповіді на питання: яка головна мета програми; хто, яким чином і в які терміни буде її реалізовувати; які ресурси для цього будуть потрібні; хто, де і в чиїх інтересах в майбутньому буде використовувати отримані результати? Як додатків готуються пояснювальна записка, бізнес-план, бюджетна заявка, лист погодження.
Спільними рисами програм, незалежно від їх змісту та обсягу, є:
□ комплексний характер;
□ наявність конкретних кількісних і якісних показників, підпорядкування всіх передбачених заходів отриманню високої суспільно значущої мети (соціальної, господарської, політичної, науково-технічної і т.д.) без будь-якого місництва і відомчості;
□ об'єднання під загальним керівництвом виконавців у певні організаційні структури незалежно від їх відомчої та територіальної приналежності;
□ затвердження відповідальних виконавців по кожній позиції, розподіл між ними прав, обов'язків і відповідальності, встановлення дієвих форм їх мотивації;
□ орієнтація виконавців, особливо керівної ланки, не тільки на проміжні, а, перш за все, на кінцеві результати; гнучка система управління проектом і систематичний контроль його реалізації.
Всім цим вимогам повною мірою відповідає, наприклад, Федеральна програма «Реформування державної служби Російської Федерації», введена в дію Указом Президента Російської Федерації від 19 листопада 2002 р. № 1336 та розрахована до 2008 року. Об'єктивно реформа визначається гострим дефіцитом професійних фахівців та управлінців, корумпованістю апарату, низькою ефективністю роботи чиновницького корпусу.
Сьогодні програмно-цільовий метод стає визначальним серед всіх інших методів державного управління. Він широко використовується у світовій практиці і вважається одним з найефективніших. Він забезпечує комплексний міжвідомчий і міжгалузевий характер управління, дозволяє предметно враховувати все різноманіття інтересів і потреб відомств, територій і держави в цілому, отримувати, як кажуть, потрібний мультиплікаційний ефект. За допомогою цього методу комплексно реалізуються практично всі функції управління - пізнавальна, прогностична і целеполагающая, інформаційна, організаційна та контрольна. Тому програмно-цільове управління вимагає до себе самого серйозного ставлення. Причому на всіх його стадіях: пізнавально-наукової; інформаційно-аналітичної; будівництва «дерева цілей» і пошуку його ресурсного забезпечення; вибору шляхів, засобів і методів досягнення наміченого; організаційно-контрольної та результуючої.
6. Принципи державного управління
Реалізація цілей державного управління грунтується на базисних положеннях, які полягають в його принципах. Принципи (від лат. «Рпшлршт») - це вихідні, фундаментальні положення одного порядку з закономірностями. Це центральне поняття, керівна ідея, підстава системи, що відбиває сутнісні риси та якісні параметри явища. По своїй природі принципи об'єктивні, пізнавані і функціональні, включають в себе три взаємопов'язані і взаємно обумовлюють один одного аспекту:
- Онтологічний, який розкриває об'єктивні підстави формування принципів та їх реалізації у повсякденній практиці, діалектику взаємодії і взаємозумовленості з іншими принципами і закономірностями функціонування держави;
- Гносеологічний аспект пов'язаний з мовою, логікою і структуризацією принципів, їх наукової інтерпретацією. Це результат наукового осмислення відносин, явищ і процесів;
- Методологічний аспект визначає роль принципів в науково-аналітичної та практичної державно-управлінської діяльності.
На відміну від закономірностей, які діють незалежно від волі, свідомості і побажань окремих людей, принципи встановлюються і реалізуються в результаті свідомо-пізнавальної та інтелектуально-конструктивної діяльності людей. Принципи мають форму певного наукового положення, закріпленого у відповідній правовій формі. У силу всього цього принципи досить серйозно обтяжені елементами суб'єктивізму. Однак ця обставина не дає підстав вважати принципи чисто суб'єктивними. За формою вони дійсно суб'єктивні, але за змістом об'єктивні.
Принципи державного управління - це науково обгрунтовані і законодавчо закріплені положення, відповідно до яких будується, функціонує і розвивається система державного управління як система. Це ті фундаментальні ідеї і положення, які а) відображають найбільш істотні, головні, об'єктивно необхідні закономірності, відносини і взаємозв'язки владарювання і державного управління;
б) характеризують лише найбільш стійкі відносини і зв'язки;
в) носять загальний, а не приватний характер, охоплюють переважно ті відносини та взаємозв'язки, які притаманні управлінню як цілісного соціального явища. Саме тому до відмітних властивостей принципів державного управління належать їх диалектичность і системність.
Принципи покликані в науковій, а потім і в правовій формі відображати закономірності, відносини і взаємозв'язки, об'єктивно притаманні державному управлінню. Як це, наприклад, зроблено у Федеральному законі «Про систему державної служби Російської Федерації» від 27 травня 2003 р. № 58-ФЗ (ст. 3). У даному випадку мова йде про принципи федералізму; законності; пріоритетності прав і свобод людини і громадянина; рівного доступу громадян до державної служби; єдності правових і організаційних основ державної служби; взаємозв'язку державної служби та муніципальної служби; відкритості державної служби та її доступності громадському контролю, об'єктивного інформування суспільства про діяльність державних службовців; професіоналізму та компетентності державних службовців; захисту державних службовців від неправомірного втручання в їх професійну службову діяльність.
Послідовна реалізація зазначених принципів - досить міцна основа високоефективного функціонування державного апарату. Вони надають управлінню необхідну соціально-політичну і правову спрямованість, забезпечують оптимальну «конфігурацію» участі службовців в управлінському процесі.
Природно, що кожна національна система державного управління функціонує у відповідності зі своїми принципами. І це зрозуміло, адже принципи відображають сутність держави, визначаються формою державного устрою, системою правління і політичним режимом, орієнтованістю держави на ті чи інші ідеали та цінності. Радянська система управління була побудована на принципах жорсткого централізму, партійного керівництва, ідеологічного однаковості, державної монополії на засоби виробництва і т.д. В умовах демократії успішно керувати може тільки та держава, яка сповідує принципи демократії та плюралізму, законності, свободи, соціальності та гуманізму.
У вітчизняній та зарубіжній науці існують різні підходи до систематизації принципів державного управління. Найчастіше пропонується класифікувати принципи на загальні, спеціальні і приватні. Перші розкривають сутнісно-змістовну, общецелевое спрямованість державного управління, другі - її організаційно-технологічну сторону, треті - особливості керівництва діяльністю окремих учасників управлінського процесу.
Загальні принципи - це принципи системності, об'єктивності, демократизму, оптимальності, інформаційної достатності, стимулювання та ін Їх у свою чергу можна підрозділити на соціально-ціннісні та соціально-функціональні. До першої підгрупи відносяться демократизм, законність; федералізм, соціальна орієнтованість; гуманізм (моральність). Другу підгрупу утворюють принципи наукової обгрунтованості; правової упорядкованості; поділу влади; інформаційної достатності.
Світовий досвід, особливо двох останніх століть, незаперечно свідчить, що найбільших успіхів в економічному і соціальному розвитку досягли країни, які обрали демократичний шлях розвитку. У цьому відношенні принцип демократизму в управлінні зіграв роль найбільшого стимулятора. Даний принцип дозволяє повніше враховувати інтереси громадян, об'єднувати їх зусилля на досягнення цілей державного управління.
Реальне змістовне наповнення принципу демократизму полягає:
а) в реальному, а не декларативної реалізації народовладдя, у відкритості і гласності державно-управлінської діяльності. Тому держава в особі всіх його управлінських структур зобов'язане забезпечувати об'єктивне і всебічне інформування керованих про стан економіки, соціальної сфери, суспільних відносин, про внутрішню і зовнішню політику держави; своєчасно і регулярно публікувати документи, аналітичні звіти, статистичні дані, результати соціологічних досліджень та інші матеріали , що характеризують діяльність державних органів усіх рівнів; гарантувати вільне публічне обговорення концепцій, доктрин, цільових програм, законопроектів, а також ресурсів, засобів і методів їх здійснення; надавати громадянам можливість не формально, а реально контролювати діяльність органів, що управляють, залучати громадськість до аналізу й оцінки результатів і наслідків виконання програм та планів;
б) в політичному, ідеологічному та економічному плюралізмі. Плюралізм - характерна риса сучасних режимів державного управління, передбачає участь у державному житті різних соціальних і політичних груп, партій і організацій, інтереси, ідеї і установки яких знаходяться в постійній конкурентній боротьбі. Це-підхід, що обгрунтовує вільну боротьбу думок між учасниками управління при виборі цілей, альтернативних проектів і прийнятті рішень, при визначенні засобів і методів їх здійснення.
Різноманіття та альтернативність в управлінні, проте, не можна трактувати лише як протилежність єдності, типовості та однаковості. Плюралізм розумний в рамках обліку, як загальних національно-державних інтересів, так і інтересів різних соціальних груп і класів, адміністративно-територіальних і муніципальних утворень, окремих громадян. Єдність влади, єдність держави і плюралізм нерозривно пов'язані між собою, причому пов'язані не механічно, а діалектично.
Раціональне управління справами суспільства і держави неможливо без сильного його правового забезпечення, причому на принципах законності і міцного правопорядку. І це добре відомо з давніх часів. Принцип законності конкретизується в ряді вимог: а) верховенство закону; б) гарантованості конституційно закріплених прав і свобод людини і громадянина; в) здійсненні державних владно-управлінських функцій виключно на основі законів і відповідних підзаконних актів; г) верховенство Конституції і федеральних законів над іншими нормативно-правовими актами і т.д.
Найбільшим досягненням світової цивілізації є відкриття принципу поділу влади. Даний принцип створює гарантії надійності системи державного управління, надає йому необхідну строгість, гнучкість і динамізм навіть при виникненні кризових ситуацій. Проте дієвість цього принципу в повній мірі реалізується лише тоді, коли він підкріплений наявністю ефективного механізму «стримувань і противаг».
В даний час в практиці політичного управління в умовах багатонаціональної держави особливе значення має принцип федералізму. Суть його полягає в тому, щоб шляхом розмежування предметів ведення між федеральним центром і суб'єктами федерації найбільш ефективно використовувати регіональні можливості. Особливо, якщо мова йде про великих державах, в яких складові його частини значно різняться між собою.
Принцип соііальності - орієнтація державно-управлінської діяльності на створення необхідних і достатніх умов для забезпечення гідного життя, вільного розвитку та самореалізації творчого потенціалу кожної особистості. Основними критеріями соціальності управління є: дотримання прав і свобод людини, проведення активної і сильної соціальної політики, забезпечення стандартів гідного життя для більшості громадян; адресна підтримка найбільш вразливих верств і груп населення, скорочення і ліквідація бідності; гарантії створення сприятливих умов для реальної участі громадян в виробленні та соціальну експертизу рішень на всіх рівнях влади і управління; дотримання прав і гарантій, які визнають і розвиваючих систему соціального партнерства, права та гарантії, орієнтовані на зміцнення сім'ї, духовне, культурне, моральний розвиток громадян і, перш за все, молоді; дбайливе ставлення до спадщини предків і спадкоємність поколінь, збереження самобутності національних та історичних традицій.
Принцип гуманізму (моральності) - визнання людини як найвищої цінності для держави, його орієнтованість на захист гідності людини та її прав на вільний розвиток. Добре цей принцип звучить у гаслі недавнього нашого минулого: «Все в ім'я людини, все для блага людини!».
Тепер перейдемо до спеціальних принципів. На їх основі здійснюється конкретна повсякденна організаційно-розпорядча та адміністративно-управлінська діяльність органів державної влади. Серед цих принципів особливе місце займають принципи ієрархічності, оптимального поєднання централізації і децентралізації, єдиноначальності, поєднання федерального, регіонального та місцевого управління, конкретності, єдності розпорядництва, делегування повноважень, персональної відповідальності і т. д.
Принцип ієрархічності означає відповідальність нижчестоящих структур перед вищестоящими. Кожен працівник (посадова особа) адміністративної ієрархії відповідає за весь довірену йому ділянку роботи і роботу підлеглих йому осіб. Тільки так формується ступінчаста ланцюжок, ланки якої контролюються в ієрархічній послідовності, а їх діяльність оперативно коригується вищестоящими структурами.
Принцип оптимального поєднання централізму і децентралізму. Принцип демократизму зовсім не виключає централізм. Адміністративні та самоврядувальні початку доповнюють один одного і дозволяють уникнути крайнощів. З одного боку, дозволяють уникнути анархії, нормативно встановити певні межі «самодіяльності». Що особливо актуально, наприклад, в період формування федеративних відносин, коли влади суб'єктів федерації нерідко і не завжди обдумано прагнуть опанувати невластивими їм повноваженнями. З іншого боку, він створює сприятливі умови для творчості і розвитку здорової конкуренції на місцях, гарантує захист законних прав нижчестоящих структур.
Принцип поєднання федерального, регіонального державного управління та місцевого самоврядування. Це досить складний принцип, і його специфіка для кожної країни (не обов'язково федерації) унікальна. Він є ніби зворотним боком принципу федералізму і розмежування предметів ведення, забезпечуючи єдність управління при його децентралізації.
Принцип поєднання єдиноначальності з колегіальністю дозволяє підвищити рівень відповідальності посадових осіб та залучити до вироблення управлінських рішень працівників різного рівня. Тим самим забезпечується делегування повноважень, яке дозволяє розвантажити вищестоящі інстанції від виконання рутинних питань, які легко можуть вирішуватися на нижчих щаблях управлінської ієрархії.
Принцип персональної відповідальності включає в себе всі види особистої відповідальності (юридичної, морально-етичної, політичної) і реалізується за допомогою відповідних заходів примусу, а в разі необхідності - покарання за невиконання або неякісне виконання прийнятого рішення.
Приватні принципи застосовуються у різних підсистемах державного управління (політиці, сфері регулювання ринкових відносин, системі державної служби, дипломатії та ін.) Для прикладу візьмемо принципи цивільної служби Російської Федерації, нормативно закріплені у федеральному законі «Про державну цивільну службу Російської Федерації від 27 липня 2004 року № 79-ФЗ (ст. 4):
1) пріоритет прав і свобод людини і громадянина;
2) єдність правових і організаційних основ федеральної цивільної служби та цивільної служби суб'єктів Російської Федерації;
3) рівний доступ громадян, володіють державною мовою Російської Федерації, до громадянської службі І рівні умови її проходження незалежно від статі, раси, національності, походження, майнового і посадового положення, місця проживання, ставлення до релігії, переконань, належності до громадських об'єднань, а також від інших обставин, не пов'язаних з професійними та діловими якостями цивільного службовця;
4) професіоналізм і компетентність цивільних службовців;
5) стабільність цивільної служби;
6) доступність інформації про цивільну службу;
7) взаємодія з громадськими об'єднаннями та громадянами;
8) захищеність цивільних службовців від неправомірного втручання в їх професійну службову діяльність.
Свої принципи покладені в основу зовнішньополітичної та дипломатичної діяльності російської держави. Головні з них: невтручання у внутрішні справи інших держав; заборону організації, пропагандистського заохочення і матеріальної допомоги у підривній і терористичної діяльності, спрямованої на зміну суспільно-політичного ладу іншої держави; мирне вирішення міжнародних конфліктів; гуманізм; рівноправність і самовизначення народів; суворе дотримання прав людини і основних свобод; законність; чесне служіння Вітчизні.
Сутність державного управління, його цілі, принципи та функції, а також форми і методи органічно взаємопов'язані між собою, обумовлюють одне одного і тим самим утворюють систему. Цілі вказують вектор руху; функції відповідають на питання: що і як робити; форми, методи і засоби опредмечівает управлінську компетенцію держави, надають їй конкретність і творчу визначеність; принципи визначають межі розумного і можливого в управлінській діяльності.

Тема 4
Державно-управлінська діяльність
Проблематика даної теми - одна з базових і передбачає розгляд наступних питань:
1. Державно-управлінська діяльність, її сутність та відмінні риси.
2. Форми управлінської діяльності.
3. Методи і засоби управлінської діяльності держави.
Приступаючи до вивчення теми, рекомендується звернути увагу на категорії і поняття, які вводяться в науковий обіг у цьому розділі.
Ключові поняття
Управлінська діяльність - явище прикладного характеру. Це процес конструктивної реалізації вироблених історичним досвідом, науковим пізнанням і талантом людей знань, умінь і навичок доцільних дій у сфері управління
ФОРМА УПРАВЛІНСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ - це зовнішнє, постійне, типізовані вираз практичної активності державних органів з формування та реалізації управлінських цілей і функцій
МЕТОДИ УПРАВЛІННЯ - це способи і прийоми владно-керуючого впливу на соціум і його окремі сегменти в процесі реалізації повноважень держави щодо впорядкування суспільних відносин
ЗАСОБИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ - арсенал інструментів і важелів, за допомогою яких держава та її структури здійснюють свої управлінські функції
1. Державно-управлінська діяльність, її сутність та відмінні риси
Управлінська діяльність - предмет пильної уваги наукової управлінської думки XX століття. Основні судження, висловлені в працях А.А. Богданова, А. К. Гастєва, Г. Емерсона, П.М. Керженцева, Ф. Тейлора, Г. Форда, А. Файоля і їхніх послідовників у нашій країні і за кордоном, стосуються перш за все управлінської діяльності, тобто практичного з'єднання в управлінні наукового знання, інтелектуально-трудових і евристичних здібностей людини, матеріально-фінансових , технічних та інших засобів. Саме в практичної управлінської діяльності приховані величезні резерви раціоналізації та підвищення ефективності людських зусиль у всіх сферах на всіх рівнях соціальної ієрархії.
Управлінська діяльність - це процес конструктивної реалізації вироблених історичним досвідом, науковим пізнанням і талантом людей знань, умінь і навичок доцільних дій у сфері управління. Високоякісна управлінська діяльність на ділі забезпечує ефективну реалізацію завдань управління, своєчасне і в повному обсязі втілення в життя управлінських рішень, а значить, вимагає адекватної професійної підготовки управлінських кадрів, відповідних вольових і духовно-моральних якостей, кваліфікованого володіння відповідними способами, формами і методами управління.
Відразу обмовимося, що поняття «управлінська діяльність», «управлінське вплив» і «управління» - це не одне і те ж. Управлінська діяльність - це серцевина, базова складова управління, яку, нагадаємо, в науці визначають як «целеполагающее, організуючий і регулюючий вплив людей на власну, суспільну, колективну і групову життєдіяльність, здійснювану як безпосередньо (у формах самоврядування), так і через спеціально створені структури (держава, громадські об'єднання, партії, фірми, кооперативи, підприємства, асоціації, спілки тощо ^»1. Якщо така діяльність руйнівна, суперечить інтересам людей, порушує багаторічні суспільні зв'язки і при цьому не створює нові, більш досконалі відносини, то таку діяльність навряд чи справедливо називати управлінням. Це якраз щось протилежне, те саме що дезорганізації і руйнування.
Управління - це діяльність конструктивна, творча. В іншому випадку ми маємо справу з деструкцією. Таке "управління" нікому не потрібно, воно суперечить людській сутності. Якщо б перебудова періоду правління М.С. Горбачова була забезпечена належними управлінськими механізмами, а управлінська діяльність була стратегічно продуманою і відповідальною, то ми напевно б не втратили країну і не піддали мільйони людей страшним випробуванням. Політика перебудови була необхідною, а ось науково обгрунтоване стратегічне управління нею було відсутнє. І результат не змусив себе чекати. Авторитаризм, подвійні стандарти, насильницьке нав'язування суспільству слабо продуманих реформаторських рішень нічого позитивного створити не могли і не створили. Навпаки, стали каталізатором прискорення кризової деградації країни та її подальшого розвалу. Не допомогли ні з'єднання функцій партійних і радянських органів, ні новаторська програма ринкові но-демократичних перетворень «500 днів» Петракова-Явлінського, ні спроби укладення нового союзного договору.
Державно-управлінська діяльність - особливий вид суспільно-корисної праці.
1. Це форма реалізації державної влади. У всіх державно-управлінських рішеннях і організаційних зусиллях щодо їх реалізації внутрішньо присутня і на практиці реалізується державна влада.
2. За своїм зовнішнім прояву управлінська діяльність є напруженою організаційно-координуючу роботою. Це діяльність колективна, поєднує спеціалізацію і кооперацію управлінських дій великих колективів людей, що відрізняється суворої юридичної заданістю, організаційної чіткістю і дисциплінарної виразністю. У ній в інтегрованому вигляді реалізуються цілі, принципи, функції, форми і методи керуючого впливу, спрямованого на регулювання суспільних відносин, регламентацію поведінки та діяльності мільйонів людей.
3. Це особлива форма інтелектуальної праці (багато в чому аналітичного та пошуково-прогностичного характеру) у сфері вироблення та реалізації управлінських рішень. Це праця, пов'язана з науковим осмисленням ситуації і на цій основі продукуванням складної управлінської інформації державної значущості, з інтелектуально-психологічним
та виховно-педагогічним впливом на людей. Її головний зміст - аналіз, узагальнення, прогнозування, вибір прийнятного рішення з величезної кількості альтернатив і на цій основі отримання нової якості керованого процесу. Зрозуміло, що все це неможливо без серйозних пошукових творчих зусиль. Навіть за умови, що в управлінській діяльності багато рутинного, шаблонно-одноманітного, формально-бюрократичного.
Зі свого предмету (внутрішнім змістом), таким чином, управлінська діяльність є інформаційно-аналітичною. Це процес отримання, осмислення, систематизації, зберігання, переробки і видачі соціальної, економічної, правової та іншої управлінської інформації. Ніяким іншим способом виробити потрібні рішення і домогтися відповідного керуючого впливу неможливо. Управлінська діяльність, по суті справи, це пошук, відбір, закріплення (фіксація) і введення в свідомість, поведінку і діяльність людей управлінської інформації.
4. Це високопрофесійний праця, яка виконується профес
нання підготовленими і спеціально відібраними спеці
алісти, до кожного з яких пред'являються підвищені
вимоги в частині їх кваліфікації, особистісних обдарувань,
моральних якостей, навичок гідної поведінки.
На жаль, не можна сказати, що сучасне російське суспільство до кінця усвідомило соціальну значимість і вирішальну роль професіоналізму і духовно-моральних чинників державного управління в творенні свого майбутнього. До цих пір не вироблена глибоко продумана, науково обгрунтована кадрова політика в цій сфері. Багато що в роботі з кадрами обмежується різного роду кампаніями і розрізненими заходами, хоча всім зрозуміло, що в кадровій сфері потрібна системність, пл аномії ських, послідовність і безперервність. Тут неприпустимі кампанійщина, відбір на основі особистої відданості, родинних зв'язків і земляцтва, а значить, кругової поруки і безвідповідальності.
5. Управлінська діяльність багатогранна за своїми про
явищам. Тут потрібні наукові знання і досвід роботи з людьми,
інформація, потужні матеріально-фінансові та технічні
кошти. Всі вони знаходяться в органічній єдності, утворюючи 'складне комплексне явище, яке називається «управлінською діяльністю». Виважена, збалансоване і стратеги но продумане введення в дію всіх елементів управлінської діяльності здатне надати їй потрібну раціональність і ефективність.
6. Державно-управлінська діяльність передбачає сувору юридичну заданість, лінгвістичну чіткість і формально-документальну виразність. Це діяльність, яку відповідні державні органи та посадові особи зобов'язані здійснювати жорстко в межах своєї компетенції, строго у відповідності з буквою і духом закону. Тому багато елементів управлінської діяльності не тільки юридично описуються, а й «прив'язуються» до конкретних державних органів, закріплюються у вигляді відповідних матеріальних і процесуальних норм, реалізуються у формі відповідних управлінських рішень, процедур і технологій.
7. Управлінська діяльність являє собою складне соціально-психологічне явище з яскраво вираженою домінантою волі. Кожна людина, зайнятий нею, практично постійно здійснює інтелектуально-вольові операції, пов'язані з оцінкою ситуації, вибором рішення, підпорядкуванням і виконанням, оцінкою досягнутого, покаранням недбайливих і заохоченням сумлінних, здійсненням нагляду і контролю. Все це створює в органах державної влади і в керованих спільнотах особливий соціально-психологічний клімат ієрархічної залежності, керівництва й підпорядкування, дисципліни і відповідальності, поваги, авторитету і психологічної сумісності або, навпаки, неприязні, несумісне конфліктності. Грамотне управління надихає, надихає, мобілізує, дисциплінує, формує творчу атмосферу. Бездарне ж, навпаки, пригнічує, розслаблює, дезорієнтує, створює обстановку нервозності, безвідповідальне та руйнування.
Складові управлінської діяльності в науковій літературі називаються «стадіями» (етапами, циклами). Кожна стадія відрізняється своїм набором організаційних, інтелектуально-творчих, організаційно-кадрових і техніко-забезпечуючих дій. Стадії органічно пов'язані між собою і в сукупності утворюють «кругообіг» управлінської діяльності.
Науковці, як правило, виділяють сім основних стадій управлінської діяльності:
1) аналіз і оцінка управлінської ситуації - процедура, яка дозволяє отримати потрібну інформацію про об'єкт управління, уявити об'єкт у всьому різноманітті його суперечливих взаємозалежностей, оцінити його сильні і слабкі сторони, шляхи та ресурсні можливості подальшого розвитку. На цьому етапі враховуються (принаймні, повинні враховуватися) всі об'єктивні чинники і суб'єктивні умови управлінської діяльності, аналізуються наявні статистичні і соціологічні дані, вивчаються експертні висновки і наукові висновки, оцінюється досягнуте і розкриваються недоліки минулого. Неодмінно аналізуються можливі ризики і розробляються захисні заходи. При цьому використовуються методи структурно-функціонального, ретроспективного і порівняльного аналізу, статистики, математичної оптимізації, ділових ігор, економетрики, соціологічних опитувань;
2) прогнозування та моделювання можливих дій зі збереження, вдосконалення, а якщо треба, і перетворенню ситуації у напрямку поставленої мети;
3) розробка різних варіантів проектів управлінських рішень під кожну можливу модель розвитку подій. Пропоновані варіанти можуть бути простими і складними; стандартними (однозначними, безальтернативними), бінарними (двозначними, що відповідають на питання «так» чи «ні») і багатоальтернативної (плюралістична). Можуть бути класичними та інноваційними (новаторськими), стратегічними і оперативними, одноосібними і колегіальними;
після того як обговорені альтернативні варіанти рішень, приймається правовий акт (або пакет актів) управлінського характеру: закон, указ, постанова, доктрина, цільова програма, наказ, розпорядження та ін Найбільш великі рішення державної ваги приймаються шляхом референдумів. Потім затверджуються перспективні, календарні, тематичні та фінансові плани, технічні завдання, кошториси. Обов'язково вирішуються питання матеріально-фінансового і кадрового забезпечення виконання прийнятого рішення;
5) організація виконання прийнятого рішення. Управлінська діяльність на цьому етапі передбачає проведення безлічі організаційних заходів - підбір і розстановку кадрів, проведення нарад, консультацій і планерок, пошук необхідних ресурсів, встановлення термінів виконання, формування дієвих каналів циркуляції управлінської інформації;
6) контроль виконання наміченого (в тому числі того, що стосується витрачання бюджетних коштів) та оперативне інформування керівників і виконавців про хід реалізації проекту. Контроль - це не тільки підсумкова звітність про зроблене. Це безперервний моніторинговий процес отримання та обробки інформації про хід реалізації прийнятого рішення, виправлення помилок, притягнення до відповідальності байдужих і недбайливих, заохочення активних та сумлінних;
7) узагальнення результатів управлінської діяльності, оцінка нової (результуючої) управлінської ситуації. На цьому етапі визначається рівень відповідності досягнутого поставленим цілям, ефективність і правомочність використовуваних форм і методів роботи, законність і раціональність використаних ресурсів, дається оцінка ситуації, що нової ситуації, що вимагає нових рішень і дій.
2. Форми управлінської діяльності
Форми управлінської діяльності - найбільш важливий елемент управлінського процесу. За допомогою цих форм на практиці опредмечивается управлінська компетенція держави, її органів і посадових осіб. Форма управлінської діяльності - це зовнішній, постійне, типізовані вираз практичної активності державних органів з формування та реалізації управлінських цілей і функцій. Це також спосіб зовнішнього вираження всієї сукупності способів, прийомів і методів роботи, застосовуваних суб'єктом управління для досягнення поставлених цілей. За формами можна судити про те, як і за допомогою яких інструментів держава реалізує свою управлінську компетенцію.
Можна говорити про кілька формах державно-управлінської діяльності - правових, організаційно-правових та організаційних.
Правові - це форми, за допомогою яких реалізуються конституційні повноваження держави, фіксуються і реалізуються його управлінські рішення. Правові форми являють собою:
4) законодательствованія - встановлення у законодавчому порядку принципів і правил, що визначають технології управлінської діяльності, поведінку і діяльність фізичних та юридичних осіб, організацій, установ і підприємств, суспільства і всіх його підсистем. Реалізується законодательствованія шляхом проведення загальнонаціональних і регіональних референдумів, прийняття федеральних законів і законів суб'єктів федерації, загальнообов'язкових рішень представницьких органів місцевого самоврядування;
5) організаційно-розпорядча діяльність в правових формах - управлінська, виконавчо-розпорядча діяльність органів державного управління, що припускає видання офіційних управлінських рішень у формі указів, постанов, наказів, рішень, директив, розпоряджень, приписів, інструкцій і т.д.;
6) правосуддя - судовий розгляд і дозвіл у відповідних процесуальних формах суперечок і конфліктів, що виникають між громадянами, органами держави, соціальними структурами, фізичними та юридичними особами в процесі реалізації управлінських рішень. Рішення судів (постанови, визначення, рішення, вироки після набрання ними юридичну силу) повинні виконуватися всіма суб'єктами суспільних відносин, незалежно від їх статусу, місця знаходження, фінансового стану тощо;
7) контроль, який здійснюється у формі інспектування, оперативних та планових ревізій, комісійного вивчення стану справ на місцях і т.д. Контрольною діяльністю займаються органи виконавчої влади, прокурорські структури, судові органи, аудитори рахункових палат, спеціальні інспекції, омбудсмани. Контрольні органи, як правило, не беруть якихось остаточних рішень. Вони встановлюють факт порушення прийнятого рішення, на основі чого складаються відповідні акти і протоколи. Потім слідує звернення до президента країни, або парламенту, уряду, міністра чи іншим вищим (по відношенню до перевіряється об'єкту) органам. Нерідко підсумкові матеріали контрольних перевірок направляються до органів прокуратури та МВС.
Всі перелічені форми мають цілком певний юридичний сенс, передбачають юридично значимі дії і спричиняють відповідні юридичні наслідки. Для того щоб управлінські рішення носили офіційний характер, вони повинні прийматися в установленому порядку та оформлюватися у вигляді відповідних правових актів. У них повинні бути вказані всі необхідні реквізити (назва і зміст документа, назва органу, що прийняв документ, реєстраційний номер, місце і дата прийняття, підпис). Тільки такі документи підлягають обов'язковому, своєчасному і якісному виконанню. До речі, експертні висновки, прогнозні оцінки, статистичні узагальнення, соціологічні дані також повинні бути відповідним чином оформлені і зареєстровані. А значить, розроблятися і використовуватися в режимі суворої законності та підконтрольності, виключаючи ризиковані імпровізації, непотрібну самодіяльність.
Організаційно-правові форми. Усі правові форми державно-управлінської діяльності є юридично коректними в тому і тільки в тому випадку, якщо вони розроблені і реалізуються в рамках затверджених організаційно-процесуальних процедур. Такими формами є:
-Організаційні дії - реорганізація, реструктуризація і диверсифікація, націоналізація і роздержавлення, приватизація і процедури банкрутства;
-Організаційні структури - комітети, комісії, робочі групи, поради.
Процесуальні процедури закріплюються в кодексах, статутах, положеннях, регламенти та інструкціях, які передбачають буквально всі «дрібниці». Навіть такі, як порядок розробки, обговорення, узгодження, візування і затвердження документа, його реєстрацію та оприлюднення, розсилку і доведення до відома виконавців. Вихід за межі цих процедур неприпустимий. Порушення процесуальних норм рівносильно неправомірності самого управлінського рішення і тягне несприятливі (негативні) наслідки для порушника.
Організаційні (іноді їх називають неправовими) форми управління пов'язані з здійсненням певних колективних та індивідуальних оперативно-організаційних і матеріально-технічних дій і операцій. На відміну від правових форм, в яких висловлено одностороннє волевиявлення уповноваженого на реалізацію управлінської компетенції державного органу, організаційні форми такої офіційністю не володіють. Вони практично не тягнуть юридичних наслідків. На які юридичні наслідки можна розраховувати, якщо домовленості досягнуто на нараді або планерці, в рамках «круглого столу», співбесіди, оперативного інструктажу і не носить офіційного характеру?
Тим не менше, значимість організаційних форм в управлінській діяльності важко переоцінити. Без них немає і бути не може жодного управління. Вони дозволяють врахувати різні точки зору і підходи, організувати обговорення проблеми, досягти компромісної угоди.
У державно-управлінської практиці використовується чимало різних організаційних форм:
-Заходи наукового та науково-практичного характеру - саміти, конференції, симпозіуми, семінари, «круглі столи», парламентські слухання;
-Заходи оперативного характеру - наради, засідання, заслуховування звітів, «урядові годинник», консультації, оперативки, інструктажі, прес-конференції, брифінги;
-Операції з матеріально-технічного і фінансового забезпечення управлінської діяльності;
-Отримання, реєстрація та поширення управлінської інформації (облік і статистика, діловодство, бухгалтерський облік та ін);
-Пропагандистські заходи, спрямовані на роз'яснення прийнятих управлінських рішень і формування потрібного громадської думки.
Головне, щоб управлінська активність не зводилася до бюрократичних заходів «для звіту» та створення «видимості бурхливої ​​діяльності». Адже на підготовку і проведення формальних заходів витрачаються величезні сили та засоби, а громадська віддача від них, в кращому разі, - мізерна. Результат найчастіше один - використання державних ресурсів в бюрократичних, а нерідко і в особистих інтересах.
Множинність організаційних форм, кількість проведених нарад і засідань - зовсім не ознака демократизму і високого професіоналізму управління. Швидше, навпаки. Це свідчення серйозних прогалин у функціонуванні управлінської системи, слабкості правового регулювання управлінських відносин, непрофесіоналізму, невпевненості і безвідповідальності тих, хто приймає і реалізує рішення.
Нерідко також недооцінюються умови і чинники раціональності організаційних форм. Звідси масовість нарад на шкоду якісним складом їх учасників; заданість складу виступаючих і самих виступів, при якій найбільш компетентні, принципові і зацікавлені фахівці позбавляються можливості взяти участь в обговоренні проблеми; бюрократичне затушовування реальних проблем і підміна їх другорядними; відсутність дієвого контролю виконання наміченого. Розрахунок один - переконати громадськість в тому, що проблеми перебувають у полі зору влади, створити враження, що їх знають і намагаються вирішити, хоча на практиці все залишається як і раніше.
Світова наука, накопичений вітчизняний та зарубіжний досвід пропонують чимало цікавого і корисного в плані підвищення ефективності різних форм управлінської діяльності. При цьому головним можна вважати висновок про те, що організаційні і правові форми повинні використовуватися комплексно, з урахуванням їх практичної значущості. І ще: треба завжди пам'ятати, що немає форм, придатних на всі випадки життя. При їх виборі необхідний конкретний ситуаційний підхід.
3. Методи і засоби управлінської діяльності держави
Методи управління - це способи і прийоми цілеспрямованого впливу на учасників управлінських відносин з метою реалізації функцій управління і вирішення поставлених завдань. Мова йде про ті способи і прийоми, які використовуються суб'єктами керуючого впливу в процесі аналізу та оцінки управлінської ситуації, пошуку і використання різних правових і організаційних форм впливу на свідомість і поведінку людей, відносини і зв'язки, в які вони вступають в рамках свого повсякденного життя. Говорячи ж про методи державно-управлінської діяльності, ми маємо на увазі способи і прийоми владно-управлінського впливу на соціум і його окремі сегменти в процесі реалізації повноважень держави щодо впорядкування суспільних відносин.
Вибір того чи іншого методу управління знаходиться в прямій залежності як від особливостей правового статусу суб'єкта управління, так і від специфіки керованого об'єкта. Істотний вплив надають соціально-політичні, економічні та інші умови, характерні для держави та суспільства на різних етапах їх розвитку. Мова, в тому числі, йде про цілі та функції держави, про режим владарювання. Так, становлення ринкових відносин, процеси демократизації, розширення рамок самостійності господарюючих суб'єктів зумовлюють зростаючу значимість економічних методів керуючого впливу, підвищення ролі методів компромісу, пошуку консенсусу, встановлення договірних відносин і т.д.
Проте якийсь абсолютної детермінованості (зумовленості) вибору методів управління немає і бути не може. Для успішної реалізації навіть одних і тих же повноважень, але в різній обстановці, як правило, доводиться використовувати різні методи, шукати найбільш прийнятні в даний момент засоби. В одних випадках достатньо критичного зауваження та рекомендації, а в інших навіть покарання мало. Все вирішує доцільність, правові можливості, професіоналізм управлінців, їх готовність до вирішення поставлених завдань і навіть психологічний настрій керованого об'єкта.
Головною відмінною рисою зазначених методів і засобів є те, що вони використовуються від імені держави, носять офіційний характер, застосовуються у суворо встановленому процесуальному порядку.
У залежності від того, на кого спрямоване і кому адресовано те чи інше управлінське дію, розрізняються дві основні групи методів:
а) методи, що забезпечують організацію роботи апарату управління та
б) методи, що забезпечують управляє впливу на зовнішні об'єкти управління.
Методи першої групи в основному зводяться до прийомів і способів підготовки та прийняття управлінських рішень (способи вивчення конкретної управлінської ситуації, збір та аналіз статистичних, соціологічних та інших даних, використання прийомів наукового дослідження обстановки і т.п.). До цієї ж групи можна віднести методи матеріального і морального стимулювання персоналу, виховні методи, методи контролю та застосування санкцій.
Зміст методів другої групи визначається правовим статусом об'єкта керуючого впливу. Відповідно до цього управління здійснюється шляхом а) безпосереднього впливу на підлеглий (підвідомчий) об'єкт, б) координації діяльності різних учасників управлінських відносин; в) взаємодії різних суб'єктів у процесі реалізації договорів та угод або на основі встановлення загального порядку діяльності; г) узгодження, консультування та т.п.
Розрізняють також методи централізованого, децентралізованого та субсидіарного керуючого впливу.
1. Метод централізованого (субординационно) впливу. Він використовується органами державної влади на владно-імперативних засадах по колу об'єктів їх юрисдикції та в обсягах відповідної компетенції. Наприклад, у сфері управління державним майном, захисту державної безпеки та національних інтересів, при визначенні предметів ведення Російської Федерації і її суб'єктів. До цього класу методів слід віднести методи дозволу, заборони, примусу, покладання відповідальності.
2.Метод децентралізованого (диспозитивного) взаємодії (метод координації та узгоджених дій). Цей метод дозволяє здійснювати управління за допомогою узгодження (у формі, наприклад, укладення договорів, прийняття спільних актів тощо), підтримки органами державної влади ініціативи знизу. При цьому мається три можливих варіанти регулювання суспільних відносин: а) дозвіл здійснювати відомі дії правового характеру; б) наділення певними правами учасників суспільних відносин, врегульованих нормами права; в) надання особам, які беруть участь у певних взаєминах, можливості вибору варіанту своєї поведінки на свій розсуд .
3. Метод субсидіарного (допоміжного, непрямого) впливу застосовується як доповнюючий до традиційно прийнятих форм управління. Наприклад, державна служба Російської Федерації регулюється в основному імперативними методами публічного права - конституційного та адміністративного. А ось по цілому ряду позицій вона субсидиарно регулюється за допомогою диспозитивного методу, який властивий, наприклад, трудового та цивільного права. Для досягнення необхідних результатів в економічній сфері держава вдається як до методів прямого імперативно-адміністративного впливу (наприклад, квотування і ліцензування), так і методів непрямого (субсидіарного) впливу. Найчастіше вони носять економічний, бюджетно-податковий, фінансово-валютний характер.
Як субсидіарних методів можна розглядати також прогнозування, програмування, консультування, моральне і матеріальне стимулювання, переконання і виховання.
При підготовці та реалізації управлінських рішень використовуються свої методи:
а) метод вивчення конкретної управлінської ситуації на місці; теоретичне дослідження істоти виниклої проблеми, ознайомлення з досвідом вирішення подібних управлінських завдань у своїй країні і за кордоном; складання необхідних інформаційно-аналітичних матеріалів (записок, доповідних, довідок); аналіз статистичних матеріалів; розробка проектів альтернативних рішень та інші;
економісти - аналізують господарсько-економічний зміст державно-управлінських відносин, принципи й особливості адміністративного менеджменту;
юристи - досліджують сутність, принципи, організаційні основи, правові механізми та організаційні форми державно-управлінського впливу. Але це зовсім не означає, що державне управління поглинається загальної та спеціальними теоріями держави і права, скажімо, конституційним, адміністративним чи іншими галузями права. Це самостійна галузь суспільствознавчих знань;
соціальні психологи - досліджують джерела та форми індивідуальної, колективної і загальної домінуючою волі, обгрунтовують структуру і процедури узгодження інтересів та повсякденних прагнень людей, пропонують різні моделі управління «людськими стосунками», прагнуть довести можливість управління суспільними організмами аналогічно тому, як це робить людина, що володіє розумом, нервовою системою, психікою, волею, характером;
математики і кібернетики управлінську тематику розглядають як найважливіший прикладний аспект вивчення та моделювання біологічних, технічних і соціальних зв'язків, відносин і інформаційних потоків з допомогою ЕОМ і використанням складного математичного інструментарію. Академіки В.М. Глушков та А. Н. Колмогоров визначали кібернетику як науку про загальні закономірності сприйняття, збереження, перетворення і використання інформації в складних керуючих системах. Пізніше почала складатися і соціальна кібернетика.
Теорія державного управління, таким чином, носить комплексний міждисциплінарний характер. Кожна наука "висвічує» свій власний аспект загальної проблеми, міждисциплінарний же підхід дозволяє синтезувати отримані знання, уявити навіть найскладніше і суперечливе явище як цілісність у всьому багатстві його рис, властивостей та елементів.
Комплексність наукового пізнання породили безліч різних управлінських теорій, в тому числі бихевиористской, структурно-функціональну, ліберальну, соціал-демократичну, командно-адміністративну, теорію «людських відносин». Але головне все-таки, криється в іншому - між науковими знаннями і конкретної соціальної практикою не повинно бути розриву. Управління стає реальною рушійною силою тільки за умови, якщо суспільство, нагромадивши достатній обсяг наукових знань, здатне не на словах і політичних гаслах, а на ділі втілити ці знання у конкретні практичні справи.
Значимість управлінських знань важко переоцінити. Навіть незважаючи на те, що в наш час управлінська наука, певною мірою, дійсно «втратила оптимістичну віру в можливість впорядкувати світ людських відносин» ^4. Нерідко можна почути думку про тотальне кризі управління, про те, що на зміну оптимістичним поглядам на кероване соціальний розвиток прийшла «теорія катастроф». У нашій країні з'явилося чимало теоретиків ліберальної школи, які доводять, що державне управління взагалі не потрібно, що «ринок сам все поставить на своє місце», що потрібно рішучіше відмовлятися від «патерналістської ролі держави».
Так, дійсно, багато теорій свідомого конструювання суспільних систем (насамперед комуністичні) зазнали поразки. З величезними труднощами людство бореться з екстремізмом і міжнародним тероризмом, націоналізмом і релігійною нетерпимістю, бідністю і моральною деградацією. Але це зовсім не означає, що настав «кризу управління». Швидше справедливо інше: сьогодні, не в меншій мірі ніж раніше, людство потребує добротної наукової теорії державного управління, здатної відповісти на найгостріші виклики нового часу.
У нашій країні наука державного управління поступово займає все більш міцне місце як самостійний науковий напрям і спеціальний навчальний предмет. Об'єктом її розгляду є держава та її апарат, різні підрозділи органів публічного державного і муніципального управління, як в цілому, так і в окремих його частинах, підсистемах та інститутах.
Предметом є сутність, зміст і закономірності державного управління; структура, принципи, форми, методи та правові основи взаємовідносин держави (як суб'єкта дії, що управляє) і суспільства (як об'єкта цього впливу); особливості управлінських проявів у різних соціальних сферах (політиці, економіці, соціальній сфері, міжнародних відносинах тощо); об'єктивні умови і суб'єктивні фактори, що обумовлюють характер управління. В останні роки в Росії вийшло чимало монографій, брошур, наукових статей, підручників та навчально-методичних посібників, спеціально присвячених питанням конституційного права та державного управління. Помітне місце серед них займають публікації Г.В. Атаманчука, Ю.К. Краснова, Р.В. Енгибарян, Г.Л. Купріяшіна, А.В. Пікулькіна, Р.Г. Піхоя, В.А. Прокошина, А.І. Соловйова, В.Є. Чіркіна, Ф.І. Шамхалова, Б.С. Ебзеева ^5. У працях зазначених та інших авторів дані визначення «державного управління», досліджуються його структура, ознаки і відмітні риси, властивості і правові механізми. Аналізуються принципи і закономірності побудови і функціонування державних управлінських систем, основні напрями їх розвитку. Російською академією державної служби видана «Енциклопедія державного управління в Росії» в чотирьох томах.
У роботах РУ. Айбазова, Н.І. Глазунової, Д.П. Зеркин, В.Г. Ігнатова, А.І. Радченко, М.М. Телемтаева досліджується сутність і зміст владних державно-управлінських відносин, їх інституційно-структурна, функціональна і комунікативна складові. Управлінська діяльність представлена ​​як процес розробки, прийняття та реалізації державно-управлінських рішень, як органічна сукупність спеціальних форм і методів управлінської діяльності. Тут же досліджуються основи державного системного управління, політико-ідеологічні, організаційно-адміністративні та професійно-інтелектуальні фактори, що впливають на формування цілісності цього управління.
Правові аспекти державного управління предметно представлені в монографіях та навчальних видання із соціального управління та адміністративного права вчених-юристів, соціологів і політологів А.А. Гришковця, Н.М. Казанцева, В.А. Козбаненко, В. І. Лук 'яненко, А.В. Оболонського, Є.В. Охотського, В.Л. Романова, А.І. Турчинова, В.А. Сулемовая.
Для студентів МДІМВ та інших вузів, що спеціалізуються на міжнародній проблематиці, особливий інтерес представляють публікації з питань дипломатичної служби і участі російської держави в регулюванні міжнародних відносин ^8.
Чималий науковий і практичний інтерес представляє дослідження Г.К. Ашина, І.А. Василенко, О.Є. Петруніна, СВ. Пронкін, інших вітчизняних і зарубіжних вчених, присвячені вивченню зарубіжного досвіду побудови систем державно-адміністративного управління, особливо з точки зору його застосування в умовах сучасної Росії ^9.
Тим не менш, слід визнати, що в сучасній науці поки що не склалося остаточної точки зору на предмет, структуру, мету і завдання курсу державного управління. В основу даного видання покладено концепцію державного управління, що розробляються протягом більше трьох десятиліть науково-аналітичні конструкції та положення професором Г.В. Атаманчуком. Автор поділяє його науково-концептуальні походи і висновки, виходить з того, що державне управління:
- Це, хоч і самостійна галузь наукових знань, тим не менш, є невід'ємною складовою частиною науки соціального управління в цілому. У підручнику представлені наукова інтерпретація та порівняльний аналіз понять «управління», «управлінська діяльність» і «керуючий вплив».
Управління розглядається як результат (підсумок) управлінської діяльності, який може бути творчо-конструктивним і руйнівним, які розвивають і гальмуючим, реформаторським і революційним, моральним і аморальним, зловмисним і добропорядним;
- Це комплексне знання, що включає в себе відповідні управлінсько-методологічні аспекти фундаментальних суспільних наук - філософії, історії, юриспруденції, соціології, менеджменту, політекономії та ін На їх основі обгрунтовується поняття «система державного управління» - єдність і взаємозв'язок органів державного управління та тих керованих об'єктів, щодо яких вони реалізують свої управляючі дії, їх зберігають, змінюють або розвивають ^10.
Такий підхід покладено в основу навчального курсу державного і муніципального управління, який протягом ряду років нами спільно з професором Г.В. Атаманчуком читається в Міжнародному інституті управління МДІМВ (У) МЗС Росії та інших вузах столиці.
Предметом розгляду є суспільні відносини, що складаються в процесі реалізації владних управлінських повноважень держави. Курс розкриває найбільш важливі питання сутності, організації та функціонування системи державного управління, допоможе у вивченні процесів цілепокладання, організації та державного регулювання життєдіяльності суспільства. У підручнику обгрунтовується ідея про те, що головним об'єктом уваги державного управління виступає людина, її інтереси і потреби, права і свободи, його багатопланова і різноманітна діяльність з виробництва та відтворення матеріальних і духовних цінностей, тобто всього того, без чого неможливе існування людського суспільства взагалі.
Наука включає в себе також наукове узагальнення світового досвіду державного будівництва, перш за все того, що є типовим і, в принципі, підлягає «імплантування» в російську систему державного управління. Це стосується, перш за все, таких цінностей, як права і свободи людини і громадянина, демократія, парламентаризм, законність, ринкова економіка, громадянське суспільство.
Як і будь-яка інша наука, теорія державного управління ставить свої цілі:
- Дескриптивну, відповідно до якої описується предмет вивчення, його проблематика і методи;
- Прагматичну, відповідно до якої навчаються отримують знання для вирішення практичних проблем управління з метою забезпечення цілісності, суверенітету, безпеки, впорядкованості і динамічного розвитку суспільства;
- Теоретичну, реалізація якої допомагає навчається пізнати сутність і принципи державного управління, організаційні та функціональні управлінські взаємозв'язки, уявити шляхи підвищення його ефективності.
Методи вивчення - ретроспективний аналіз і порівняльне правознавство, структурно-функціональний, інституційний, політолого-соціологічний.
Практичне призначення курсу - формування у учнів міцних знань, умінь і навичок, необхідних для професійного виконання відповідних службових обов'язків.
Завдання курсу:
* Аналіз природи, сутності, закономірностей і принципів державно-управлінської діяльності в різних сферах життєдіяльності суспільства;
* Вивчення функцій і ресурсного забезпечення управлінських функцій державних структур відповідно до їх компетенції та повноважень;
* З'ясування особливостей організації та функціонування державних органів як суб'єктів державно-управлінської діяльності;
* Вивчення цілей і основних системних характеристик, форм і методів державно-управлінського впливу;
* Вивчення основних умов та факторів ефективності державного управління;
* Формування професійного мислення, умінь правильно тлумачити і застосовувати отримані теоретичні знання.
У МДІМВ (У) цей курс розрахований на один семестр. Його вивченню відводиться 80 годин навчального аудиторного часу: лекції - 36 годин, групові семінарські заняття - 36 годин, консультації - не менше 4 годин на одну навчальну групу. На проведення проміжного контролю знань у формі письмових контрольних робіт - 4 години. Завершується вивчення іспитом.
В основу цього видання покладена затверджена в МДІМВ (У) програма навчального курсу, в якій враховані новітні наукові досягнення в галузі управлінської науки і вимоги, які пред'являються до організації та змісту навчального процесу в умовах включеності університету в Болонський процес та його переходу до міжнародних стандартів у сфері надання освітніх послуг.
З питань вступної частини курсу рекомендується провести семінар, на якому розглянути питання, що стосуються історії, об'єкта, предмета, методу і джерельної бази курсу.
Семінар
Державне управління як наука і навчальна дисципліна
1. Актуальність проблематики державного управління, його об'єкт і предмет.
2. Історія становлення державного управління як науки та навчальної дисципліни.
3. Цілі, завдання, методологічна основа та джерельна база курсу.

Тема 1
Державне управління, його природа і соціальна сутність
Навчальний матеріал даної теми пропонується розглянути в наступній послідовності:
1. Управління, його сутність і структура.
2. Соціальна природа державного управління.
3. Види державного управління.
Перш ніж приступити до розгляду зазначеної проблематики, рекомендується звернути увагу на ті поняття, які є ключовими для цієї теми.
Ключові поняття
УПРАВЛІННЯ - целеполагающее, організуючий і регулюючий вплив людей на власну, суспільну, колективну і групову життєдіяльність
Керуючий вплив - це реальне спонукає, що змушує, змінює і перетворює вплив на свідомість, поведінку і діяльність людей
СУБ'ЄКТ УПРАВЛІННЯ - напрямна, ведуча сторона субординационно взаємодії, що детермінує процес розвитку об'єкта в тому напрямку, що обумовлено цілями, характером і особливостями самого цього суб'єкта
ОБ'ЄКТ УПРАВЛІННЯ - це те, на що спрямовано керуючий вплив суб'єкта управління
УПРАВЛІНСЬКІ ВІДНОСИНИ - особлива форма зв'язку між суб'єктом і об'єктом управління, які складаються в процесі здійснення управлінської праці на основі обліку і цілеспрямованого використання об'єктивних закономірностей і суб'єктивних факторів функціонування різних соціальних систем
ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ - це цілеспрямоване, організуючий і регулюючий вплив держави (через систему державних органів, організацій і відповідних посадових осіб) на суспільні процеси, свідомість, поведінку і діяльність людей
1. Управління, його сутність і структура
Керованість - найважливіша характеристика всіх організованих соціальних систем. Будучи головним засобом об'єднання людей та впорядкування їх повсякденному житті, управління присутня буквально у всіх сферах та підсистемах суспільного буття. Але далеко не завжди воно носить державно-владний характер: у суспільстві діють не тільки органи державного управління, але і безліч інших суб'єктів, які мають управлінськими (офіційними і неофіційними) повноваженнями.
Управління - це результат інтелектуальної діяльності людей, їх свідомості і волі. Це цілеспрямоване управляє вплив суб'єкта на об'єкт з метою переведення останнього і пронос стан. Воно виникає тоді і тільки там, де вимагає я усвідомлені зусилля для ведення будь-які справи з метою досягнення певних соціально значущих результатів.
Пні управління може бути тільки одне: хаос і безлад, л як наслідок - людські біди і трагедії. Управляти, як писав і свій час Анрі Файоль, - це значить передбачати, організовувати, розпоряджатися, координувати і контролювати. Передбачати - означає враховувати прийдешнє і виробляти програму дій на найближче і віддалене майбутнє; організовувати - будувати намічений заздалегідь матеріальний і соціальний організм; розпоряджатися - примушувати персонал працювати належним чином; координувати - об'єднувати і гармонізувати »дії учасників єдиного процесу; контролювати. піклуватися про те, щоб все відбувалося згідно з встановленими правилами і відданим розпорядженням.
Управління - це універсальний і необхідний чинник людського співжиття. Його якість визначається безліччю і умов об'єктивного і суб'єктивного характеру. Перш за все рівнем цивілізованості та економічними ресурсами Товариства, культурою та національними традиціями народів, професійною підготовкою і моральними якостями .. правленческіх кадрів, дисциплінованістю виконавці і т.д.
Найбільш адекватно суть управління розкриває термін «управлінський вплив», тобто реальне спонукає, заставши ляющие, змінює і перетворює вплив на свідомість, поведінку і діяльність людей. І все це в контексті реалізації намічених цілей і завдань.
На відміну від звичайного впливу (вченого на семінарі, артиста на сцені, політика на передвиборному мітингу і т.д.), керуючий вплив неодмінно включає в себе кілька основних елементів: аналіз і передбачення, цілепокладання, організацію, координацію, регулювання, мотивацію, контроль , оцінку отриманих результатів та планування нових кроків.
Аналіз і передбачення - найважливіша функція управління як на макро-, так і на мікрорівні. Це неодмінна умова прийняття оптимальних управлінських рішень і досягнення бажаного результату. Аналіз і передбачення припускають розчленування досліджуваного явища на окремі елементи, виявлення їх сильних і слабких сторін, порівняння наявного з даними аналогічних об'єктів і діючими нормативами, формулювання висновків і прогнозування можливих варіантів подальшого розвитку об'єкта в тих чи інших умовах.
Цілепокладання засноване на тому, що суб'єкт управління здатний передбачити, моделювати і планувати бажане і потрібне для нього стан. Мета - це свого роду відбиток інтересів і потреб людей. Саме цілі обумовлюють організацію управлінського процесу, його регулювання І підконтрольність в часі, просторі і по суб'єктах керуючого впливу. Зміна цілей неодмінно тягне за собою зміну всієї системи організації управлінського процесу, вносить суттєві поправки у зміст, структуру, форми і методи дії, що управляє.
Організація - поняття, яке в управлінській науці розглядається в декількох значеннях: а) як цілісне соціальне утворення зі своїм особливим внутрішнім побудовою; б) як певна властивість системи, що характеризує її з точки зору внутрішнього структурно-функціонального побудови; в) як процес регулювання та впорядкування взаємодії елементів системи в просторі, в часі, за обсягами, видами та формами діяльності людей. Головне завдання організації - забезпечення цілеспрямованої та ефективної спільної діяльності людей.
Координація полягає у визначенні і підтримці необхідного положення керованого об'єкта в навколишньому середовищі, в узгодженні внутрішнього його стану з зовнішнім впливом. Координація забезпечує цілісність і стійкість системи.
Регулювання - процес орієнтації, напрями і уточненні діяльності людей. Воно припускає нейтралізацію відхилень від нормального режиму роботи керованого об'єкта у внутрішніх її параметри та характеристики. Регулювання багато в чому запобігає кризи і руйнування.
Мотивація - цілеспрямоване використання знань про інтереси, потреби та прагнення людей для того, щоб викликати в них відповідну зацікавленість в успішній реалізації управлінських завдань. Потреби бувають (за класифікацією американського психолога А. Маслоу):
* Фізіологічними (потреби в їжі, одязі, відпочинку, продовження свого роду);
* Екзистенційними (потреби в безпеці свого існування, впевненості у завтрашньому дні, стабільності КІ темного простору);
* Соціальними (потреби в спілкуванні, турботі про інших);
* Престижними (потреби в повазі з боку інших, і престиж, високою і справедливою оцінкою зробленого);
* Духовними (потреби в самовираженні через наукова і художня творчість).
В управлінській практиці використовуються найрізноманітніші форми матеріальної і моральної мотивації виконавців - нагороди і премії, присвоєння звань, чинів і рангів, оголошення подяки та притягнення до дисциплінарної відповідальності критику і моральне публічне заохочення і т.д.
Контроль - найважливіша і невід'ємна функція управління, реалізація якої забезпечує об'єктивну оцінку ситуації, створює передумови для внесення необхідних коректив в мікшований дії. Контроль передбачає збір, обробку та аналіз управлінської інформації про виконану роботу, порівняння досягнутих результатів із запланованими показниками, розробку заходів, що стимулюють досягнення намічених цілей. Контроль спирається на дані обліку і звітності, фінансового та адміністративного аудиту, соціологічних досліджень. Добре, якщо він організується на основі сучасних автоматизованих інформаційних систем і з допомогою обчислювальної техніки.
Все вищевикладене дозволяє визначити управління як цілеспрямований (свідоме, навмисне, продумане, сплановане), організуюче і що регулює вплив людей (і створених ними інститутів) на власну, суспільну, колективну і групову життєдіяльність в певних цілях і інтересах. Здійснюється воно як безпосередньо (у формі самоврядування), так і через спеціально створені державні, господарські, політико-партійні, громадські та т.п. структури.
Управління з точки зору його соціальної сутності характеризується багатьма відмінними рисами та ознаками. Мова йде, перш за все, про те, що:
1. управління - це суспільно обумовлене явище, пов'язане з реальним життям і повсякденному спільною діяльністю людей. Воно цілком залежить від свідомості, енергії, волі, організованості, ціннісних орієнтації, інтересів і потреб людей. Кожен народ і кожна нація, кожна держава і кожна людина завжди знаходиться перед вибором, завжди змушений приймати те чи інше рішення. Наука управління як раз і допомагає вибрати з багатьох можливих варіантів найбільш гідний і правильний, визначити найбільш значимі цілі, сформулювати пріоритетні напрями подальшої діяльності, обрати оптимальний шлях досягнення цієї мети;
2. управління пронизує буквально всі суспільні відносини і зв'язку - політичні, економічні, соціальні та культурно-духовні; міжособистісні та суспільні; приватні та публічні; ділові і суспільно-комунальні; внутрішньодержавні та міжнародні;
управління - це організоване і динамічно розвивається явище. Це не щось застигле, раз і назавжди дане. Воно розвивається і вдосконалюється, пристосовуючись до потреб суспільства. Все залежить від конкретних історичних умов, динаміки розвитку соціально-економічної ситуації, національно-культурних і психологічних чинників, інтелектуально-кадрового потенціалу суспільства, розвиненості його правового поля та ін Управління характеризується безперервною боротьбою між тенденціями до його централізації і децентралізації, бюрократизації та дебюрократизації, авторитарності та демократизації, плановості, підконтрольності та самоорганізації, між дилетантизмом і професіоналізмом;
4. управління - це складне багатоелементні і багатоаспектне явище суспільного буття. Воно ефективно лише при вмілому і розумному використанні всіх пов'язаних з ним матеріальних та інтелектуальних ресурсів. Воно має свою структуру, основні елементи якої - суб'єкти, об'єкти та управлінські відносини. Якщо у громадському об'єднанні, образно кажучи, відсутній поділ на керуючий орган і кероване тіло, то таке об'єднання нежиттєздатна.
Суб'єкт управління - активний початок управлінського процесу. Суб'єкт завжди виступає в якості ініціатора субординационно-ієрархічного взаємодії. Бути суб'єктом - означає бути ініціації, направляє і провідною стороною субординационно взаємодії, що детермінує процес розвитку об'єкта в тому напрямку, що обумовлено інтересами і цілями самого суб'єкта.
Суб'єктом управління є або конкретна особа (індивід), або формалізована структура (об'єднання людей), яка по відношенню до інших людей має відповідними знаннями, культурою, повноваженнями і, головне, несе відповідальність за свої управлінські рішення і наслідки їх реалізації. Суб'єкт може бути простим або структурно складним, але однозначно він повинен бути один і відрізнятися внутрішнім органічною єдністю. Якщо в співтоваристві з'являється два або більше суб'єктів управління, то в ньому рано чи пізно почнеться протиборство, виникнуть конфлікти, які в кінцевому підсумку приведуть співтовариство до розпаду. До аналогічного результату веде відсутність внутрішнього стратегічної єдності суб'єкта управління - внутрішньо конфліктна, що роздирається протиріччями правляча еліта успішної бути не може.
У порівнянні з іншими суб'єктами суспільних відносин суб'єкт управління має цілком певними перевагами - матеріальними, інтелектуальними, статусно-правовими. Головний його ознака - здатність і реальна можливість приймати управлінські рішення і забезпечувати (якщо треба, в примусовому порядку) їх реалізацію. Суб'єкт не тільки ініціює взаємодія і визначає його організаційну форму, але і управляє цією взаємодією. Тільки від суб'єкта, в кінцевому рахунку, залежать характер, тривалість і час закінчення управлінської взаємодії.
Об'єкт управління - це те, на що спрямовано керуючий вплив суб'єкта управління. Об'єкт - це те, що виступає в ролі сприймає боку і утворює особливе поле системи управлінської взаємодії. Об'єкт в результаті представляється якимось полем для діяльності суб'єкта. Умовно можна сказати, що об'єкт - це ведений елемент системи управління.
Об'єкти управління:
□ окрема людина. Приймаючи рішення про помилування засудженого, президент підписує управлінське рішення, яке має не тільки приватне, а й важливе соціально-виховне значення. Рішення про преміювання працівника також носить управлінський характер. Воно спрямоване не тільки на поліпшення матеріального становища даної людини, але і переслідує іншу не менш важливу мету - стимулювання якості праці, підвищення його ефективності;
□ Рудова колективи та інші об'єднання людей. Парламент, приймаючи новий закон, наприклад, про політичні партії, має на меті вдосконалення політичної системи країни. Об'єктом ж управління у даному випадку виступають політичні партії, які повинні внести в свої програми, статути та постанови, у свою повсякденну практику необхідні корективи відповідно до нового законодавства;
□ соціальні класи, верстви і групи. Закон про монетизацію пільг - яскравий приклад управлінського рішення по відношенню до цілого соціального прошарку - пенсіонерів, ветеранів війни та праці, інвалідів, багатодітних сімей і т.д.;
□ суспільство в цілому. Федеральні закони, укази президента, постанови уряду, як правило, об'єктом свого керуючого впливу розглядають суспільство в цілому. Зазначені рішення поширюються на всіх осіб на всій території країни, які в сукупності і представляють собою суспільство.
Основні властивості об'єкта управління:
1. Внутрішня єдність у тому сенсі, що в ньому не повинно бути абсолютно автономних частин (підсистем), які не підлягають впливу з боку керуючого суб'єкта. Члени спільноти як об'єкта управління живуть як єдине ціле, вступаючи в певні зв'язки і відносини між собою, забезпечуючи тим самим своє відтворення і самозбереження. Якщо ж в співтоваристві з'являється «самостійна» частина, то її існування може бути лише тимчасовим і чимось винятковим. Плюралізм і різноманіття в організаційній побудові об'єкта управління припустимі лише в певних межах;
2. Активність, тобто здатність проявляти ініціативу по відношенню до суб'єкта управління і навіть (за певних обставин) чинити опір прийнятим рішенням;
3. Відносна самостійність у своєму внутрішньому житті, володіння відносною автономією у своїх потребах та інтересами, які нерідко не збігаються з інтересами і потребами керуючого суб'єкта;
4. Адаптивність, пристосованість до різних умов і факторів суспільного буття;
5. Здатність до самоорганізації. Дріб'язкова опіка з боку, авторитарно-бюрократичне управління завжди й однозначно шкідливі.
Суб'єкти і об'єкти управління нерозривно пов'язані між собою і взаємодіють в рамках певних відносин, які називають «управлінськими». Це особлива форма зв'язків між суб'єктом і об'єктом управління, які складаються в процесі здійснення управлінської праці на основі цілеспрямованого обліку та використання об'єктивних закономірностей суб'єктивних факторів функціонування різних соціальних систем. Такого роду відносини можуть бути офіційними і неофіційними, формальними і неформальними, відносинами субординації і координації, керівництва та підпорядкування і т.д.
Управлінські відносини відрізняються тим, що вони, по-перше, за формою суб'єктивні, а за змістом об'єктивно обумовлені, складаються безвідносно до того, яким боком цих відносин вони виступають - активною чи пасивною. Носіями управлінських відносин у тій чи іншій мірі є всі учасники суспільного і колективного та індивідуального діяльності.
По-друге, управлінські відносини є свідомо-вольовими. Здійснюючи функції управління, люди керуються заздалегідь поставленими цілями, прагнуть регулювати свої дії в ім'я досягнення цих цілей. Звідси зрозуміло, що управлінські відносини носять не тільки свідомо-організуючий, а й чіткий цілеспрямований вольовий характер. Причому кожен тип управлінських відносин відбиває специфіку суспільства, його традиції, культуру та національні особливості, визначаються формою держави, безліччю інших чинників об'єктивного і суб'єктивного характеру.
По-третє, управлінські відносини за своїм характером дієві, спрямовані на досягнення певного результату. В одному випадку вони творчий, в іншому - руйнівні, в третьому - на одних напрямках стимулюють і сприяють розвитку, а на інших - гальмують такий розвиток.
Досить зручним критерієм класифікації управлінських відносин є суб'єкт управління. За цим критерієм можна виділити шість видів управління і управлінських відносин:
1. державне управління. Воно реалізується державним апаратом від імені народу, за дорученням народу і в ім'я народу. Державне управління поширюється на все суспільство (і всі його підсистеми) як керовану цілісність;
2. місцеве самоврядування. Об'єктом такого управління є жителі певної адміністративної території (муніципального утворення), які безпосередньо або через створювані структури (органи місцевого самоврядування, муніципальні служби) керують справами свого муніципального освіти, причому за свої кошти і під свою відповідальність;
3.менеджмент - управління власністю з боку власника;
4.общественное управління силами виборних органів різних громадських формувань - партій, профспілок, творчих, спортивних, наукових співтовариств, союзів, асоціацій;
5.групповая саморегуляція - кооператив, товариство садівників, асоціація соціологів та ін У її рамках люди вільно і добровільно об'єдналися і самі на договірних засадах управляють своєю діяльністю;
6.едінолічное управління - управління з боку суб'єкта своїми ж діями і вчинками. Цей вид управління багато вчених розглядають як вихідного елемента всіх інших видів управління.
2. Соціальна природа державного управління
Серед усіх видів управління державне управління займає особливе місце. І це не випадково. Державне управління - це механізм реалізації владних повноважень держави з керівництва, організації та цілеспрямованому державно-владному впливі на суспільство і всі його підсистеми. Це особливий вид професійної діяльність щодо реалізації законодавчих, виконавчих, судових та інших владних повноважень держави з метою реалізації її правотворчих, правоисполнительной, правоохоронних і виховних функцій. У науковій і навчальній літературі поняття «державного управління» представлено в самих різних редакціях.
У підручнику Російської академії державної служби
Система державного та муніципального управління »державне управління трактується як« інтелектуально-інфорціонное вплив держави, її органів і посадових осіб на свідомість, поведінку і діяльність людей, його колективів, спільнот в стратегічних цілях забезпечення цілісності, суверенітету, безпеки, впорядкування та розвитку суспільства ».
Професор Атаманчук Г.В. представляє державне явище як свідоме організуючий і регулюючий вплив держави на суспільну (публічну) життєдіяльність людей з метою її упорядкування, збереження або перет азованія. З цієї точки зору державне управління являє собою цілеспрямоване, системно-організоване, практично-перетворювальний вплив на процеси, відносини і явища в суспільстві, на свідомість, поведінку і діяльність людей, що додає об'єкту управління необхідної динаміки й соціально орієнтований характер.
Професор В.Є. Чиркин трактує державне управління як «процес регулювання та впорядкування життєдіяльності і відносин особистості, колективу, держави і суспільства, встановлення раціональних взаємозв'язків між ними шляхом застосування державної влади» ^3.
Інститут Світового банку державне управління визначає як застосування-використання політичної влади для контролю-регулювання внутрішньодержавних справ, як спосіб здійснення влади в регулюванні економічних і соціальних ресурсів суспільства для їх розвитку ^5. Суть державного управління бачиться в реалізації потреб та інтересів суспільства, вирішенні завдань щодо забезпечення цілісності, суверенітету та безпеки країни, упорядкування повсякденному житті людей.
Узагальнивши представлені позиції, державне управління можна визначити як цілеспрямоване, організуючий і регулюючий вплив держави (через систему державних Органів, організацій та відповідних посадових осіб) на суспільні процеси, свідомість, поведінку і діяльність людей.
Державне управління характеризується багатьма відмінними рисами і тільки йому притаманними ознаками:
а) масштабами, поширеністю керуючого впливу на все суспільство і навіть (за певних умов) виходить далеко за його межі в рамках проведеної міжнародної політики. Тільки державна влада регулює всі сфери життєдіяльності суспільства. Всі інші різновиди влади мають територіально обмежений, похідний, найчастіше підлеглий характер.
Державне управління відрізняється величезними обсягами охоплюються суспільних відносин, процесів і явищ, зачіпає інтереси і потреби всього населення країни, долі мільйонів і кожної людини окремо. Причому мова не йде про мелочном втручанні в приватне життя людини або у внутрішньо відносини. Нормальну демократичну державу надає суспільству досить широкі свободи і можливості для прийняття самостійних рішень. Але воно не байдуже до «зовнішнім контурам» життєдіяльності суспільства та його підсистем, що забезпечує стабільність, безпеку і цілісність суспільства. Саме держава встановлює «межі» свободи громадян, нормативно визначає поведінку людей і суспільства в цілому;
б) владним характером. Державне управління - це не що інше, як процес (і одночасно механізм) реалізації державної влади. Це не просто побажання, наміри і заклики, це, перш за все, вмотивоване, цілеспрямоване, відповідним чином стимулюється, вольове, а в необхідних випадках - силовий примус. «Держава, - писав свого часу М. Вебер, - є відношення панування людей над людьми, що спирається на легітимне (або вважається легітимним) насильство як засіб». Державна влада відрізняється тим, що, по-перше, вона носить політичний характер, хоча і не всяка політична влада є державною, по-друге, цю владу від імені держави реалізують відповідні органи, організації посадові особи, по-третє, вона єдина, централізована , консолідована: двох державних властей бути не може, по-четверте, держава виконує свого роду роль арбітра у вирішенні соціальних проблем і конфліктів (передусім через судові органи). Ніяка інша влада такого роду завдання виконувати не може, у неї для цього немає ні повноважень, коштів, ні відповідного інструментарію; по-п'яте, державна влада об'єднує і розділяє населення за адміністративно-територіальним та / або національно-територіальною ознакою. У результаті, з одного боку, формується єдина державна спільність, а з іншого - відбувається диференціація єдиній території та населення по конкретних територіальних утворень; по-шосте, державна влада має свій механізм здійснення, реалізується спеціалізованим державним апаратом, по-сьоме, тільки державна влада юридично уповноважена застосовувати легалізований легітимне примус. Для цього у держави є спеціальний апарат примусу, відповідні міністерства, служби й агентства, інспекції, судові і контрольно-наглядові органи, спеціально підготовлені кадри;
в) можливістю використання в своїй управлінській діяльності всіх наявних у суспільстві ресурсів: матеріальних, інтелектуально-кадрових, фінансових, соціальних, інформаційних, демографічних і т.д. Держава крім юридичних, економічних, політико-ідеологічних та організаційних форм, широко використовує специфічні ресурси управлінської діяльності. Наприклад, примус з допомогою правоохоронних та контрольно-наглядових органів. Держава, і тільки держава володіє легітимним правом застосування насильства: кримінального покарання, адміністративних, майнових та інших санкцій. Ніяка інша, навіть найавторитетніша соціальна структура такими повноваженнями не володіє.
В екстраординарних випадках державою можуть заборонятися мітинги, демонстрації, діяльність політичних партій і т.д. Але при цьому треба пам'ятати, що обмеження, заборони, санкції та покарання, в принципі, мало несуть конструктивно-творчого. Тим не менш, без них немає і бути не може ефективного управління;
г) державне управління - це органічна цілісність у всьому багатстві його елементів, властивостей і відносин. У державному управлінні проявляється діалектичне єдність інтересів влади, суспільства і громадянина, реалізуються реальні можливості країни і суспільства. У свою чергу, держава, будучи складним (по елементного складу та зв'язків) і дуже багатогранним (за функцією) соціально-політичним інститутом, надає соціальному управлінню належну системність, гарантує його внутрішню узгодженість, цілеспрямованість та раціональність.
■ Вебер М. Вибрані твори. - М., 1990. - С. 646.
Характер суб'єктно-об'єктних відносин дозволяє також визначити державне управління у широкому і вузькому сенсах.
Державне управління в широкому сенсі - це управління справами суспільства, яке здійснює держава в цілому. Це функція державних органів усіх гілок влади плюс відповідних державних установ та організацій, а також структур місцевого самоврядування. Таке управління реалізується в законодавчій, виконавчій і правосудне нормах (видах) владної діяльності. За змістом воно включає:
а) забезпечення оптимально можливого узгодження й поєднання різних груп інтересів (загальнодержавних, регіональних, класових, корпоративних, особистих);
б) визначення пріоритетних в даній конкретній історичній соціально-політичної ситуації груп інтересів;
в) вибір відповідно до пріоритетних інтересами стратегічних цілей, визначення політичного курсу, основних сил способів їх здійснення;
г) вирішення питань, пов'язаних з пошуком, накопиченням розподілом матеріальних, інтелектуально-кадрових
інших ресурсів, необхідних для вирішення життєво важливих для суспільства проблем;
д) забезпечення внутрішньої і зовнішньої безпеки суспільства і держави.
Державне управління у вузькому сенсі - це управління справами суспільства органами виконавчої влади за допомогою відповідної форми виконавчо-розпорядчої та контрольно-наглядової діяльності. Державне управління в цьому сенсі носить чітко виражений організуючий, координуючий і розпорядчий характер. Таким чином, державне управління являє собою практичний, організуючий і регулюючий вплив держави на суспільну і приватну життєдіяльність людей з метою її упорядкування, збереження і заздалегідь спланованого перетворення. Воно включає в себе цілий ряд взаємопов'язаних елементів: аналіз конкретної ситуації, прогнозування розвитку подій і процесів; цілепокладання; розробку і прийняття управлінських рішень - стратегії і тактики вирішення поставлених завдань; матеріально-фінансове, інформаційне, кадрове, правове тощо забезпечення реалізації цих рішень ; координацію та регулювання; мотивацію виконавців; організацію і контроль; оцінку проміжних і підсумкових результатів управління.
3. Види державного управління
Залежно від критерію класифікації можна виділити різні види державного управління. Управління може бути демократичним, цивілізованим або антидемократичним, тобто авторитарним, тоталітарним, диктаторським. У нашій країні протягом практично всього XX століття панувала система державного управління, заснована на ідеологічному та політичному диктаті. Таке управління виявилося соціально малоефективним і до початку 90-х років практично себе вичерпало.
За ієрархічній структурі влади державне управління може бути федеральним, регіональним і місцевим. Деякі автори виділяють:
а) міжнародне публічне управління, яке здійснюється органами, які створені або світовим співтовариством, або регіональними міжнародними об'єднаннями ^7; б) державне управління на загальнонаціональному рівні; в) управління на рівні суб'єктів федерації; г) управління в автономних обмежених утвореннях; д) управління на рівні муніципальних утворень.
По об'єкту управлінського впливу воно може бути функціональним (галузевим та міжгалузевим) і територіальних.
Функціональне управління припускає наявність вертикальної співпідпорядкованості від центру до підприємства. Воно реалізується через міністерства, служби й агентства, які здійснюють єдину політику в галузі або сфери управління, розробляють відповідну нормативно-правову базу управління, забезпечують необхідні внутрішньогалузеві і міжгалузеві пропорції, здійснюють відповідний контроль і нагляд, надають державні послуги населенню.
Територіальне управління спрямоване на раціональне розміщення виробництва, поглиблення спеціалізації і комплексний розвиток регіонів, вирівнювання рівнів їх економічного і соціального розвитку. Воно забезпечується розмежуванням повноважень між федеральними, регіональними та місцевими органами влади. У Російській Федерації управління здійснюється з трьох «центрів»: 1) федеральних органів влади силами федеральної державної служби, органів влади суб'єктів федерації та їх державної цивільної службою, 3) місцевих органів влади і муніципальної служби.
Залежно від цілей, завдань і тимчасових рамок управління підрозділяється на стратегічне, тактичне та оперативне.
Стратегічне управління передбачає довгострокову орієнтацію розвитку суспільства з окремих напрямків, сфер, об'єктам і територіям визначає цілі розвитку суспільства і задає основний вектор діяльності кожної ланки управління. Основою стратегічного управління є стратегічні плани, концепції та програми, орієнтовані на якісне: зміна соціуму, порівнянні з кращими світовими досягненнями.
Тактичне управління - конкретні дії з реалізації намічених цілей. Це короткострокове управління, при якому на базі наявної інформації відбувається постійне порівняння показників стратегічного плану з досягнутими результатами за певний період. У рамках оперативних рішень здійснюється коригування показників стратегічного плану, переглядаються проміжні цілі та завдання.
Оперативне управління покликане вирішувати поточні або виникають в результаті небажаних відхилень завдання. При цьому використовується ситуаційний підхід аналізу об'єктивної реальності, при якому вибирається більш прийнятний варіант подальшого розвитку ситуації.
За змістом і методами управлінського впливу державне управління може бути (за методикою ООН) політичним, економічним, адміністративним і соціальним.
Політичне управління - розробка політики, прийняття політичних і відповідних правових рішень, їх практична реалізація.
Економічне управління являє собою процес прийняття та реалізації державних рішень, що стосуються економічної сфери. Цей вплив здійснюється опосередковано, шляхом впливу на економічні інтереси, тобто через господарське законодавство, фінансову, грошову і кредитну державну політику. Держава володіє винятковим правом на податкове, інвестиційне, тарифне, митне, екологічне та інше регулювання. У даному випадку відсутнє пряме директивне примус, об'єкт управління вільний у виборі варіанта дій, але у разі їх протиправності, до нього застосовуються економічні, адміністративні і навіть кримінальні санкції.
Адміністративне управління - проведення політики за допомогою ефективного, відповідального і «прозорого» державного адміністрування. Адміністративне вплив - це безпосередній вплив на інтереси керованих об'єктів методами директивного примусу, за допомогою дозволу, заборони, дисциплінарних санкцій, що застосовуються незалежно від їхньої думки. Суть такого управління - вплив на керованих за схемою «наказ-підпорядкування». Прикладом може служити будь-яка постанова або розпорядження органу (посадової особи), наділеного державно-владними повноваженнями, де містяться правові імперативи - обов'язкові приписи нижчестоящим суб'єктам здійснювати ті чи інші дії.
Соціальне управління - організація та управлінські процедури у громадянському суспільстві, що захищають культурні та релігійні цінності, що створюють сприятливу атмосферу для самореалізації особистості.
Державне управління - не застигле, а постійно розвивається явище суспільного буття. Його парадигми постійно вдосконалюються, а нерідко і кардинально змінюються. Своє активний вплив зробили і реалії XX - початку XXI століть, породили, наприклад, концепції раціональної бюрократії, правового, а пізніше соціальної держави, теорію «нового державного управління» Останнім часом спостерігається підміна поняття «державне управління» поняттям «державний менеджмент». Управління та менеджмент дійсно близькі за своєю функціональною призначеного. Обидва націлені на ефективність та оперативне реагування на кон'юнктурні поставлення. Але це не синоніми, по цілому ряду позицій вони істотно відрізняються. Їх розбіжність визначається установочно-цільовими пріоритетами і ресурсами. «Розходяться» і за обсягами, характером, формами і методами керуючого впливу:
* Якщо менеджмент орієнтований на економічну рентабельність управлінської діяльності, то державне правління націлене на соціальну ефективність, якісну реалізацію загальнонаціональних соціальних інтересів, потреб, прав і свобод людини;
* Якщо менеджмент заснований на приватних інвестиціях, індивідуальних вкладах та продажу послуг, то державне управління - на оподаткуванні та бюджетному розподілі національних доходів і коштів; * якщо продукт, вироблений фірмою, помітний і має свою споживчу вартість і ціну, то продукт державного управління недарма і практично не піддається вираженню в кількісних, а тим більше цінових показниках; * якщо управлінські відносини в сфері менеджменту в основному регулюються нормами приватного права (цивільного, підприємницького, комерційного, трудового), то державне управління пов'язане з правовим регулюванням нормами публічного права (конституційного, адміністративного , екологічного, міжнародного). Різні і методи цього регулювання, в першому випадку вони переважно диспозитивні, у другому - імперативні;
□ на відміну від приватних компаній і фірм, державно-адміністративні органи в більшій мірі схильні до контролю з боку суспільно-політичних інститутів: партій, громадських палат, профспілок, інших зацікавлених об'єднань громадян;
□ якщо об'єктом керуючого впливу з боку держави є все суспільство, включаючи такі його сфери, як оборона, правопорядок, міжнародні відносини, оподаткування, екологія та ін, то приватний сектор бере участь у вирішенні загальнонаціональних проблем у досить обмежених масштабах.
Відмінності, як бачимо, суттєві. Представляється, що говорити про державному менеджменті доречно лише в тій частині, де держава виступає не тільки як джерело правового регулювання економічних відносин, але і безпосередньо постає як суб'єкт ринкових відносин.
* * *
У рамках даної теми ми відповіли на питання, що стосуються сутності державного управління, його структури і видів. Підсумковим заняттям може бути груповий семінар або індивідуальне теоретичне співбесіду.
В управлінні взаємодіють держава, ринок і громадянське суспільство. Виходячи з цього, Генеральна Асамблея ООН, прийнявши резолюцію 50/225 1996 року «Про державне управління та його розвитку», виділяє чотири типи «державного управління»: економічне управління (процес прийняття та реалізації державних рішень, що стосуються економічної сфери); політичне управління ( розробка політики і прийняття політичних та відповідних правових рішень; адміністративне управління (проведення політики за допомогою ефективного, відповідального і «прозорого» державного адміністрування; 4) системне управління (організація і процедури в громадянському суспільстві, що захищають, відстоюють культурні та релігійні цінності, соціальне забезпечення, свободу і створюють сприятливу атмосферу для самореалізації особистості.
Ключові поняття
РЕСУРСИ - реальні і потенційні кошти, резерви, цінності і блага, якими володіє і використовує державу для реалізації своїх управлінських цілей і завдань
ІНТЕРЕСИ - глибинна причина діяльності соціального суб'єкта, спрямована на задоволення його потреб
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ - юридична функція держави, що реалізується в процесі його впливу на суспільні відносини і за допомогою якої діяльність суб'єктів цих відносин приводиться у відповідність до вимог, дозволу і заборони, що містяться в нормах права

Тема 2
1. Об'єктивні умови, що детермінують характер державного управління
Об'єктивні умови і суб'єктивні особливості життєдіяльності суспільства (в тому числі у сфері управлінських відносин) нерозривно пов'язані між собою. Тільки дослідивши їх у діалектичній взаємодії, можна зрозуміти різноманіття світу, вникнути в суть суспільних зв'язків і відносин, пізнати діалектику взаємин між суспільством і владою, між державою і людиною, класами, націями, іншими соціальними групами. Повною мірою все це стосується і державного управління.
Усвідомлення об'єктивних основ і суб'єктивного фактора в управлінні має не тільки велику наукову, але й не менш важливу практичну значимість. Перш ніж прийняти те чи інше управлінське рішення, державний орган (посадова особа або інший суб'єкт управління) повинен проаналізувати і достовірно оцінити ті конкретні, часом унікальні об'єктивні умови і суб'єктивний потенціал, в рамках яких і здійснювати управлінські дії. Без таких знань практично неможливо досягти поставлених цілей, раціонально та ефективно використовувати наявні в розпорядженні ресурси.
Нагадаємо, що об'єкт - це те, на що спрямована практична активність суб'єкта. Об'єкт не тотожний об'єктивної реальності (матерії). Об'єктом є лише ті реалії, які включаються в процес людської діяльності, починають освоюватися їм у процесі пізнавальної, предметно-перетворюючої та комунікативної діяльності. Об'єктивне ж - це реальність, яка існує в часі і просторі незалежно від індивідуальної свідомості людини. Це фізичні речі і люди, природні явища і процеси, соціальні відносини, події та процеси, тобто все те, що не залежить від волі і свідомості людей, що виникає стихійно поза всяких планів у силу дії певних соціальних закономірностей, а значить, всупереч волі та бажання конкретної людини або окремої групи осіб.
Все це так. Але при цьому слід пам'ятати, що об'єктивні соціальні закони реалізуються не автоматично, як закони неживої природи, а за допомогою безлічі свідомих, цілеспрямованих, нерідко суперечливих вчинків і дій ролей та їх об'єднань. Об'єктивність - це загальний підсумок свідомо-вольових дій людей. Ось чому самостійність, суб'єктивного і об'єктивного, свідомого і стихійного відносна. У реальному житті вони знаходяться в нерозривній діалектичній єдності, протиставляти їх (у тому числі в політичній та управлінській практиці) неприпустимо.
Знання суспільства, як об'єкта керуючого впливу, І об'єктивних умов його життєдіяльності принципово Важливо при вирішенні буквально кожної управлінської проблеми. Адже скрізь є своя специфіка і свої особливості. Універсальних, в рівній мірі придатних для всіх країн і народів технологій управління немає і бути не може. Вони проявляються конкретно, використовуються суб'єктивно в залежності від об'єктивних обставин.
Ось чому на російському грунті далеко не завжди приживаються форми, ефективно проявили себе на Заході чи Сході, в США, Японії або Китаї.
І питання не в тому, гарні вони чи не дуже. В управлінні, як і в житті взагалі, все відносно. Одні й ті ж зразки У різних умовах дають різні, часом прямо протилежні результати. Бездумний перенесення на російський грунт Ю1 про, що з величезною працею і впродовж багатьох століть приживалося на Заході, веде до руйнівних, нерідко катастрофічних наслідків. Ще гірше, якщо переносяться не найкращі соціальні конструкції, а всього лише їх підробки, коли ідеалізується демократична частина влади, «вільний» ринок, приватне підприємництво, свобода особистості і ретельно замовчуються грошовий тоталітаризм, командно-диктаторські складові ринкових відносин, пропагандистське обдурення людей і т.д. . д.
Історія - це узагальнений результат свідомо-вольової діяльності людей, а не продукт суб'єктивного свавілля. Закони соціальної діалектики скасувати або обдурити неможливо. Перш за все, маються на увазі закони соціальної регенерації (соціально-історичної спадкоємності), при якій нова соціальна система виявляється по ряду ознак дуже близькою зруйнованої; соціальної деградації - повернення до минулого, зниження (принаймні, на початковому етапі революційних перетворень) рівня соціальної організації в порівнянні з минулим і подальшим її розвитком; екзистенційного егоїзму, тобто пріоритетності інтересів нової панівної еліти в порівнянні з інтересами соціуму; однокачественность компонентів нової соціальної системи, їх відповідності один одному і культуру цього суспільства. Тому важливо чітко представляти, наскільки об'єктивні умови і суб'єктивні чинники сучасної Росії дозволяють адаптувати раніше існували й «чужі» соціальні зразки, коли і як це краще зробити. Інакше отримаємо лише соціальний гібрид феодально-російського, радянського і західного, а слідом за цим, не відродження і процвітання, а занепад і дезінтеграцію органічної цілісності країни.
Про які ж об'єктивних умовах, що визначають характер та особливості державного та муніципального управління, йде мова?
По-перше, це територія держави, протяжність і складність його сухопутних, морських і повітряних кордонів, географічні умови (природно-грунтові умови, рельєфність місцевості, водні ресурси, надра і т. д.), в яких проживають люди. Вони визначають не тільки географічне, але і геополітичне становище країни, диктують людям відповідають їх менталітету технології виробничої діяльності і форми суспільного життя. Ось чому люди екватора живуть, мислять і діють інакше, ніж люди північних широт. Культура, звичаї, менталітет людей гір істотно відрізняються від того, як живуть люди на рівнинних територіях, спосіб життя населення приморських держав принципово інший, ніж той, який історично склався на континентах. Звідси й особливості політики кожної з цих держав, їх управлінської діяльності всередині країни і політики на міжнародній арені.
По-друге, це форми взаємодії людини і природи. У своїх дослідженнях російський історик і географ Л.М. Гумільов переконливо довів, що природно-кліматичні умови зумовлюють форми життєдіяльності відповідних етносів. Вони найактивнішим чином впливають на спосіб розселення людей, на типи місто-і житлового будівництва, характер і організацію поселень, на способи і прийоми праці, особливості побуту, традиції, звичаї і психологію людей. Це добре розуміють усі і всюди. Справедливість цього висновку доводить і багатовікова історія Росії. Тому не повинно бути ілюзій щодо того, ніби-то сучасна наукова та інформаціно-технічна революція, що бурхливо розвиваються процеси глобалізації вирівнюють різноманіття суб'єктивного фактора ведуть до того, що повсюдно дозріли всі необхідні передумови для демократичних перетворень та формування високоефективної організації ринкового виробництва за «західним зразкам» .
До такого роду висновків слід ставитися обережно. Осваіват' найкращі світові досягнення треба, але при цьому слід бути надзвичайно уважним до національних традицій, культури, ментальним характеристикам народу. В іншому випадку управління буде не творчим, а руйнівним, в кращому випадку малоефективним, а, значить, безперспективним.
По-третє, це фактори економічного порядку, що характеризують не тільки багатство природно-виробничих ресурсів, перш за все, якість продуктивних сил і панівних у країні виробничих відносин, рівень освоеніяной науково-технічних досягнень. Для державного управління економіка, рівень розвитку продуктивних сил і зрілість виробничих відносин - базова об'єктивна реальність. Характер державного управління визначається пануючими формами власності, ефективністю і соціальною орієнтованістю використання виробничої та матеріально-фінансової бази, яку має країна в даний історичний момент.
Які б управлінські цілі державою не переслідувалися (а цілі ці, природно, різні) не враховувати стан і потенціал національної економіки, її готовність і здатність до вирішення тих чи інших програм неприпустимо. Хіба можна абстрагуватися від того, що нинішнє ринкове економічний устрій Росії стало формуватися (причому форсованими темпами) шляхом руйнування соціалістичного планового господарства і централізованого розподілу національних багатств, що гігантський соціально-економічний капітал буквально за кілька років був майже повністю втрачений; корупція, масове безробіття і бідність стали мало не нормою?
По-четверте, це соціальна організація суспільства - один з визначальних чинників формування, функціонування та еволюції системи державного та муніципального управління. Основними компонентами соціальної організації кожною конкретного суспільства є його «первинні ділові клітинки» - компанії, заводи, фабрики, фірми, акціонерні Об'єднання, підприємства торгівлі та побуту, освіти, охорони здоров'я тощо; органи соціального (у тому числі державного і муніципального) управління; заклади науки, культури та ідеології; політичні, релігійні та інші громадські організації, засоби масової інформації - преса, радіо, телебачення; армійські частини і спецслужби, органи правоохоронної системи і т.д. Реалізуючи свої функції і несучи відповідну відповідальність, вони забезпечують цілісність суспільства і його життєздатність, створюють необхідні політичні, економічні, духовно-моральні та культурні умови життя громадян.
Зрозуміло, що ці клітини дуже різні за своїм соціально-правовим статусом, структурі, повноважень, інтелектуально-кадрового потенціалу. Тим не менш, вони володіють багатьма загальними рисами, які визначаються типом суспільного і державного устрою.
До нової соціальної організації сучасного демократичного суспільства західного типу є індивід, приватна власність, багатоукладність економіки,
Громадянське суспільство. Саме до такої соціальної організації стремітсяя сучасна Росія.
Основою соціальної організації радянського суспільства було зовсім інше - громадська власність, партійне керівництво, стандартна організація населення. Базовою соціальної клітинкою він були трудові колективи, які створювалися, перетворювалися скасовувалися виключно за рішенням влади.
Їх статус, структура, бюджет, виробничі плани, ресурсне забезпечення встановлювалися в суворій законодавчому порядку і з дозволу партійних органів.
Трудовий колектив був центром життя радянської людини. Колектив був гарантом задоволення життєвих потреб людини і забезпечення його «впевненості в завтрашньому», забезпечення відносного соціально-правової рівності людей,. відсутність антагоністичних суперечностей між різними соціальними класами, верствами і групами людей. до люди грудей, отримували матеріальну винагороду, розважалися і відпочивали, займалися спортом та художньою самодіяльністю, ідейно і морально виховувалися і робили кар'єру і нагороджувалися путівками до санаторіїв та будинків відпочинку, отримували квартири і місця у відомчих дитячих садах, талони на придбання дефіцитної меблів, побутової техніки і автомобілів. Але всіх трудових колективах в обов'язковому порядку створилися партійні, профспілкові, комсомольські та інші й інші організації, функціонували різні контрольно-наглядові інститути. Через них і з їхньою допомогою здійснювалося державне управління. Саме на рівні трудового колективу формувалися базові відносини. Перш за все, відносини комунальної колективності, підконтрольності та колективної відповідальності за дії та вчинки кожного окремого члена колективу; відносини координації, тобто супідрядності між окремими індивідами, групами та підрозділами.
Основним принципом цих відносин був принцип «інтереси колективу вище інтересів окремого індивіда». На цьому рівні формувався і єдино Прийнятний для даної соціальної організації вид управлінських відносин - відносини субординації у формі начальствования і підпорядкування. Такого роду відносини і були фундаментом централізованої командно-адміністративної системи радянського державного управління. У цьому полягала його сила і одночасно його непереборна слабкість.
Нічого подібного зараз немає і бути не може - інші об'єктивні умови й інша соціальна організація суспільства.
По-п'яте, це національно-культурні традиції, історичний досвід і менталітет народу. Мова йде про матеріальну і духовну культуру як ведучої «об'єктивною життєвою опорі» в управлінні. А значить, про культуру виробництва, розподіл матеріальних і духовних благ, про такі цінності, як колективізм, взаємодопомога і взаємовиручка, готовність до самопожертви.
І це не все. Наші цінності, дійсно, бувають консервативними, ідеалістичними і навіть міфологічними. У них можна знайти чимало умоглядного. Тим не менш, з ними не можна не рахуватися. Вони а) формують людину з певними морально-культурними орієнтаціями, цінностями та чаї росах і, б) створюють соціопсихологічні атмосферу, в якій реалізуються відповідні управлінські рішення; в) роблять, нарешті, зрозумілим і доступним мова управління.
Не можна, по-шосте, не враховувати і сформоване співвідношення світової та національної культур. Грамотно управляти може лише той, хто знає і здатний враховувати загальне, особливе і одиничне в суспільному житті. Необхідно не тільки знати досягнення народів, які проживають на Сході, Заході, Півночі чи Півдні, а й розуміти, що будь-яка культура складається протягом багатьох століть в рамках своїх особливих природно-«соціальних координат» і при перенесенні цієї культури на грунт іншої країни. Причому робити це можна тільки з урахуванням наявних можливостей і, головне, бажання і здатності народу до сприйняття (асиміляції) інших культурних цінностей.
По-сьоме, важливе місце в системі об'єктивних детермінант державного управління належить соціальній сфері - сфері збереження, забезпечення та відтворення людського життя, задоволення повсякденних інтересів і потреб людини. Якщо демократична правова держава в якості своєї головної стратегічної мети заявляє забезпечення належних умов для гідного життя і всебічного розвитку особистості ^3, то у своїй управлінській діяльності вона не може не враховувати ситуацію, що склалася в соціальній сфері. Перш за все з точки зору демографічної ситуації, досягнутого рівня розвитку охорони здоров'я, освіти, житлово-комунального господарства, торгової мережі, системи соціально-пенсійного забезпечення, ефективності боротьби з безробіттям і т.д. По-восьме, для держави як провідного суб'єкта соціального управління в як об'єктивного фактора виступає стожівшаяся міжнародна ситуація, геополітичне становище країни та її місце в системі міжнародних торгово-економічних і політичних відносин, наукового, військово-технічного і культурного співробітництва. Хіба можна, приймаючи дер-1арственние управлінські рішення, не враховувати, наприклад, гот факт , що в сучасному світі міжнародна поляризація проходить по лінії «країни золотого мільярда - інші країни», не звертати уваги на процеси глобалізації й поява так званих «світових цехів», в яких зосереджено основне виробництво світової продукції кінцевого споживання. Не можна не враховувати і те, що сьогодні «захід став фактом повсякденного життя суспільства, в тому числі російського», про в світі з'явилися сили, які переконані, що тільки вони можуть і повинні вирішувати, чи є країна зосередженням зла істинно демократичної та цивілізованої, представляє вона загрозу для «правильних країн» і яку політику по відношенню до неї слід проводити. Щоправда, куди тільки дівається їх демократичний пафос і твердість у боротьбі за права і свободи людини, коли мова заходить про власні національні та геополітичних інтересах? Успішно протистояти всьому цьому неможливо, спираючись на просту апологетику власних досягнень, прагнення принизити роль інших, очорнити опонента, придушити шляхом введення під слушним приводом додаткового адміністративного контролю опозиції і т.д.
Потрібні більш конструктивні дії. Перш за все, в плані відновлення реального сектора економіки і культу творчої праці, відродження віри людей у ​​нормальне майбутнє своєї країни, посилення боротьби з непрофесіоналізмом, протекціонізмом і корупцією, халтурою і безвідповідальністю, моральною деградацією і заздрістю до «уявного західному достатку». Питання полягає лише в тому, чи здатне нинішнє російське держава повісті суспільство цим шляхом, чи здатний народ, після всього того, що сталося з ним в останні десятиліття, повірити в успіх майбутніх перетворень? Підсумки останніх виборів свідчать, що здатний.
Як бачимо, сутність, принципи, форми і методи державного управління визначаються цілим комплексом детермінант об'єктивного характеру: геополітичної і міжнародної ситуації; грунтово-кліматичних умов; природно-суспільних форм забезпечення життєдіяльності людей; культурно-історичної спадщини; системи економічних відносин; Способу життя і особливостей духовної культури; рівня освоєння осягань науково-технічного прогресу та іншими.
2. Суб'єктивний чинник державного управління, його структура та якісні характеристики
Серед керівників, у тому числі політичних, поширена думка, ніби люди можуть все, треба тільки їх переконати, організувати, мобілізувати, а то й просто змусити. Результат же такого розуміння управління один: людям нав'язуються штучні, часто надумані конструкції, чужі їм ідеали і цінності, які в кращому випадку залишаються без наслідків. У гіршому породжують соціальні катаклізми та трагедії цілих поколінь.
Досить згадати результати «наукового висновку» про можливість побудови основ комунізму в одній окремо взятій країні до 80-му році, кукурудзяну епопею, гасла про прискорення і подвійне збільшення ВВП за 15 років, про надання кожній радянській родині окремої квартири, про побудову ринку за 500 днів. Ясно, що автори такого роду ініціатив чудово розуміли їх чисто пропагандистський політико-ідеологічний зміст і нереальність. Але люди вірили, чесно працювали щиро прагнули до кращого. А що отримали? Розвал держави, занепад виробництва і легалізацію «тіньової» економі-1. бідність одних і незліченне багатство інших, правову незахищеність, націоналізм, загальнообов'язкове соціальне невдоволення морально-психологічне розкладання населення. Впав колишній е структури системи управління, на місці яких виникли нові, часто з суто хижацьким устремлінням до приватизації суспільного надбання.
Хіба дивно після цього, що сьогодні мало хто вірить влади. Слово «демократія» стало лайливим, брехня і правовий нігілізм стали масовими. У цих умовах легко деморалізувати, підігріти егоїзм, викликати інші ниці почуття устремління. Чим, до речі, прикриваючись гаслами демократизації, антикомунізму і відродження національної самосвідомості, вміло користуються відповідні сили.
Недалекоглядними політиками ігнорується той науковий факт, що кожному народові притаманне своє світовідчуття і своє розуміння, кожна нація має свій власний цілком певним стилем мислення і способом життя, відрізняється тільки їй властивою схильністю (свого роду талантом) до певних видів діяльності. А це як раз суб'єктивний фактор, який ми досліджуємо.
При цьому слід мати на увазі, що суб'єктивне і суб'єкт - не одне і те ж. Суб'єкт (дослівно лежить внизу, що знаходиться в основі) є носієм предметно-практичної діяльності та пізнання. Це індивід (чи соціальна група), який існує в часі і просторі, що входить у опреленного культуру, що знаходиться в комунікативному взаємодії з іншими індивідами в процесі впливу на об'єкт.
Суб'єкт - це джерело пізнання та перетворення. Суб'єктивне - це те, що характеризує внутрішній світ суб'єкта. Причому, це не просто уявлення, переживання і вчинки окремих індивідів. Суб'єктивне - це те, що є інтегруючим підсумковим результатом взаємодії людини з іншими людьми. Це щось таке, що свідомо планується, є результатом волі і цілеспрямованої діяльності людей. Воно може відповідати, а може і суперечити діям об'єктивних закономірностей. Ось чому незнання і нерозуміння суб'єктивного чинника, закономірностей його формування та функціонування таїть у собі чимало небезпек, нерідко зводить «нанівець» всю систему управління.
Розуміння цього тим більше важливо, якщо врахувати, що сьогодні в еволюційний процес втягуються гігантські маси людей, величезні матеріальні та інтелектуальні ресурси, різко зростає ступінь запланована, усвідомленості, підконтрольності і проектованої соціальних явищ. Тобто суб'єктивні фактори еволюції людства набувають особливого значення, що в свою чергу, істотно скорочує ступінь непередбачуваності історичних подій, розширює можливості їх передбачення і навіть планування.
Прикладом може служити розвал соціалістичної системи. Є чимало вагомих підстав вважати, що це була добре запланована операція глобального світового масштабу. Навіть незважаючи на те, що тут було чимало об'єктивного, непередбаченого і стихійного. У дозріванні кризи головну роль, звичайно, грають фактори об'єктивного характеру. Але от сам переворот 1991 року і наступні за ним події були результатом дії суб'єктивного чинника: непрофесіоналізм влади, марнославство лідерів, їх нерішучість у здійсненні, з одного боку, розумних і необхідних реформ і безпрецедентна готовність, з іншого боку, «боротися з консерваторами» за вказівкою радикальних реформаторів і зарубіжних політичних радників. Чимало такого роду «друзів» є і в сучасній Росії. Протистояти їм непросто, але треба. В іншому випадку перспективи країни можуть бути самими непередбачуваними.
Найважливішими передумовами наукового розуміння державного управління як суб'єктивного чинника є:
а) розуміння суб'єктивного чинника як свідомості в дії, як злиття в єдине ціле розумового і практичного.
Саме по втіленню свідомості в конкретні справи, за його «матеріалізації» можна судити про зміст і творчих можливостях суб'єктивного фактора;
б) врахування того, що суб'єктивний фактор включає в себе елементи різного рівня ієрархічності та зрілості: єдність і боротьбу протилежностей (суперечливість), істинність і невизначеність, збалансованість і нестійкість, дилетантизм і професіоналізм, плюралізм і ідеологічний монополізм. Хіба дивно після цього, що одні й ті ж явища різними суб'єктами управління інтерпретуються по-різному, причому нерідко досить віддалено від автентичного їх розуміння. Істина завжди відносна, хоч і містить в собі значну частку абсолютно достовірного. Ось чому в реальній практиці управлінські рішення одними людьми підтримуються і з ентузіазмом реалізуються. Інші до них відносяться пасивно-байдуже, треті ж однозначно негативно і навіть вороже;
в) сприйняття суб'єктивного чинника як складного, суперечливо і нерівномірно розвивається процесу. Пояснюється це досить просто: оскільки свідомість має різні рівні (наукове і повсякденне, масова, колективне та індивідуальне) і виступає у багатьох формах (міфологічної, релігійної, наукової, художньої, історичної, правової), то характеризується воно масою різних параметрів. У результаті люди по-різному відображають об'єктивну дійсність, по-різному враховують її у своїй повсякденній життєвій, в тому числі управлінської практиці;
г) розуміння того, що різні складові суб'єктивного чинника з різною силою, спрямованістю і раціональністю впливають на об'єктивну реальність. Природно, що наслідки такого впливу теж різне - від конструктивно-творчих до негативно-руйнівних;
д) той факт, що суб'єктивний фактор не тільки вдосконалюється і посилюється, а й зазнав значного руйнівному впливу як ззовні, так і зсередини. У результаті він стає рихлим, інертним і невиразним, поступово слабшає, втрачаючи свою соціальну міцність. Кожному відомі випадки, коли егоїзм, некомпетентність, корупція, бюрократизм навіть великі державні наміри та цілі перетворюють на фікцію. З цього можна зробити лише один висновок: країні, що піклується про своє майбутнє, необхідна справді демократична влада, здатна вчасно вловити і рішуче подолати руйнують тенденції, забезпечити гармонію інтересів суспільства держави і людини.
А тепер повернемося до змістовної стороні суб'єктивного чинника. Вона має досить складну структуру і включає в себе:
- Потреби (випробовувана потреба в чому-то). Потреба - це об'єктивна характеристика суб'єкта як споживача матеріальних та духовних благ. Наприклад, потреба людини в праці, професійної самореалізації, потреба суспільства у зміцненні громадського правопорядку, у розвитку ринкових відносин і т.д. Для багатьох самоціллю є влада, прагнення до владарювання і публічності.
Потреби досить великі і різноманітні як за змістом, так і обсягами. Вони змінюються, але ніколи не зникають - все залежить від джерел і реальних можливостей їх задоволення, від свідомості, культури, емоційного настрою суб'єкта на оволодіння тими чи іншими благами.
- Інтереси (глибинні причини діяльності соціального суб'єкта, спрямована на задоволення його потреб). Інтереси бувають політичні, економічні, соціальні, духовні, наукові, побутові. Саме інтереси лежать в основі спонукань і мотивів тих чи інших вчинків і дій.
Найважливішою рушійною силою суспільного розвитку є соціальні інтереси, вони проявляються на рівні будь-якої соціальної групи, класу, нації, народності, соціального прошарку, окремої особистості і суспільства в цілому. Велике значення мають класові інтереси, які багато в чому визначають характер політичного ладу і системи державного устрою країни, режим владарювання та управління. Жодна соціальна група, а тим більше держава, добровільно поступатися своїми інтересами (в тому числі владними) не буде. Влада, як колись висловився Фазіль Ескандер, «це стіл, із-за якого ніхто добровільно не встає».
У боротьбі за задоволення власних інтересів, на жаль, практично не діють навіть найвищі морально-гуманістичні ідеали. Навпаки, панівний суб'єкт найчастіше за все задовольнити їх прагне за рахунок обмеження інтересів інших. Зіткнення інтересів призводить до соціальних конфліктів, цивільних, локальним і навіть світовим війнам. І враховувати цю закономірність в управлінській діяльності не можна.
- Цілі (образ бажаного результату управлінського впливу, співвіднесеного з інтересами і потребами суб'єкта державного управління та умовами їх задоволення). Мета - це модель майбутніх соціально-політичних та економічних змін. У контексті суб'єктивного фактора важливо помітити, що мета управління включає три найважливіші компоненти: а) знання про об'єкт керуючого впливу і його потребах; б) розуміння і прагнення вирішити проблеми, які чекають свого вирішення; г) представлення про те майбутнє, яке виникне у результаті цілеспрямованої управлінської діяльності.
- Воля (здатність суб'єкта свідомо регулювати поведінку, керувати своїми діями, направляючи їх русло досягнення наміченої мети). Воля спирається на авторитет, право і можливість керувати, розпоряджатися долею кого-небудь.
- Соціальні норми (правила, що регулюють відносини у людьми, соціальними спільнотами, державами, націями і народами). Соціальні норми найбільш ефективні тоді, коли їх зміст співпадає з інтересами і потребами суспільства, окремих соціальних спільнот та окремих індивідів. Це норми традицій, звичаїв, ритуалів, релігійних процедур і обрядів, моралі, політики. Соціальні норми, визнані державою і закріплені законодавчо, називаються правовими нормами.
- Мотиви (спонукальні причини, привід до того чи іншого
дії по реалізації своїх потреб). Мотиви - це предметний зміст потреб, для задоволення яких суб'єкт здійснює активну цілеспрямовану діяльність. В основі мотивів лежать потреби та інтереси, усвідомлення можливостей їх задоволення. Мотиви бувають базові (наприклад, біологічні) і похідні (наприклад, мотив до збагачення); матеріальні і духовні; суспільно-політичні, економічні, соціально-побутові, професійні, пізнавальні; реальні та потенційні; адекватні та неадекватні; громадські »корпоративні та індивідуальні, високоморальні і меркантильні.
Держава (її органи, посадові особи) в своєї управлінської діяльності також керується певними мотивами, завжди стоять перед вибором, як мотивувати свою політику, які мотиви розвивати, а які затушовувати, в якому напрямку міняти структуру мотивації?
- Стимули (чинники, які спонукають до високоефективної і якісної діяльності). Використання стимулів в управлінні називається стимулюванням. Це найважливіший метод керуючого впливу на людей за допомогою об'єктивної оцінки і заохочення їхніх досягнень і заслуг; це форма заохочення людини, прояви поваги до нього; це процес створення сприятливих умов та атмосфери здорової зацікавленості людей у ​​прояві ініціативи і творчості в процесі спільної діяльності. Без стимулювання немає ефективного управління. Не випадково стимулювання вважається найважливішою функцією управління.

3. Організованість суб'єктивного фактора і його вплив на якість державного управління
У суспільстві, незважаючи на велику кількість організаційних структур, покликаних упорядковувати суспільні процеси, дають про себе знати стихійні, хаотичні сили. Природні катаклізми, техногенні катастрофи, епідемії виводять (найчастіше несподівано і всупереч волі людей) деякі процеси зі стану підконтрольності та рівноваги. Вони в локальних, а нерідко і в глобальних масштабах порушують звичний спосіб життя людей, сформовані стереотипи поведінки і утвердилися погляди на навколишній світ. Переконливим підтвердженням цьому є глобальне потепління планети, землетрус у Вірменії і чорнобильська катастрофа, події 11 вересня в Нью-Йорку, потопи і пожежі в Європі, снігопади в Америці, повені на Сахаліні і землетруси на Камчатці. Кожен з них істотно вплинув на долі цілих народів.
Звичайно, стихійні механізми можуть формувати щось позитивне (хаос - основа майбутнього ладу). Але покладатися на стихійність в управлінні не можна. Це вже не керування, а самоплив. Тим більше, що деструкція громадських зв'язків частіше за все і відбувається через безвідповідальні суб'єктивістських умоглядів, корисливих і безграмотних дій, несвідомої руйнівної діяльності тих, у чиїх руках зосереджена влада. Суб'єктивна стихійність має відомі межі, вихід за які перетворюють стихійність у протиправну організованість. Корупція, наприклад, терпима лише до певної межі. Якщо міра корумпованості порушена, держава стає безсилим перед цим соціальним злом: влада опиняється в руках злочинних мафіозних формувань.
Велика роль в організації суб'єктивного фактора належить громадському самоврядуванню, в якому проявляє себе громадська самодіяльність людей, яка спирається на відповідні соціальні інститути - сім'ю, власність, мораль, традиції, звичаї, інші регулятори, які використовуються в процесі реалізації соціального статусу вільної особи.
Суттєвою активизирующей силою суб'єктивного чинника є менеджмент - процес управління людьми і організаціями в умовах конкуренції, ринкових відносин та їх плюралістичного різноманітності. Він має місце як у формальних, так і неформальних організаціях, головним чином економічного профілю. Його антипод - командно-адміністративний, авторитарний, планово-директивне, технократичне управління.
Менеджмент - це наука і практика зі своїм об'єктом і предметом керуючого впливу, своїм набором управлінських знань, умінь і навичок. Звідси різні види менеджменту: загальний і спеціальний, стратегічний та оперативний, фінансовий, екологічний, технологічний, зовнішньоторговельний, інноваційний, антимонопольний та ін Різні і його об'єкти - великий, середній і малий бізнес, будівництво, транспорт, зв'язок і торгівля, охорона здоров'я, наука , освіта та ЖКГ, соціокультурна сфера. Але головний його предмет - управління виробничо-економічною діяльністю з метою підвищення успішності виробництва і збільшення прибутку. Соціальна ефективність його мало хвилює. Його I об'єкт - економічні механізми, організаційні структури, маркетинг, управління людськими ресурсами, інформація, корпоративна культура.
Сучасна теорія менеджменту - відносно молода наука. Нинішня фаза її розвитку пов'язана з роботами американського дослідника і фактично засновника класичної системи менеджменту Ф. Тейлора і його послідовників А. Файоля, Д. Друкера, X. Вольфганга, А. Маслоу, в нашій країні - А.К. Га-стевії, П.М. Керженцева, С.Г. Струміліна, пізніше - А.Г. Аганбе-гяна, А.І. Анчишкіна, І.М. Герчикова, Г.Х. Попова. В даний час теоретики менеджменту основну увагу приділяють економічним, інформаційним і технологічним аспектам менеджменту, перш за все його людської складової, найкращим способом досягнення поставленої мети і вирішення конкретних завдань.
В управлінні також існує проблема консолідації та інтеграції суб'єктивного фактора, яке вирішується шляхом висунення певних ідей і створення забезпечують їх інститутів і структур. Таких ідей можна виділити кілька: а) ідеї збереження і зміцнення родоплемінних і міжнаціональних відносин; б) релігійні ідеї та забезпечують їх організації (церква), в) соціалістичні й комуністичні ідеї; г) ідеї перебудови і гласності; д) ідеї демократії, федералізму та ринку; е) ідеї правової соціальної державності; ж) ідеї міжнародної безпеки, боротьби з ядерної та терористичною загрозою, екологічними та техногенними катастрофами, поширенням наркоманії, СНІДу та інших небезпечних захворювань.
Ясно, що тільки держава, висловлюючи загальні потреби та інтереси, законодавчо закріплюючи загальну волю, може за допомогою своїх керуючих впливів обмежити «поле» руйнівних стихійних механізмів, підтримувати і розвивати громадську ініціативу і саморегуляцію.
4. Ресурсне забезпечення державного управління
Ресурси - провідний фактор ефективного державного управління. Це реальні та потенційні кошти, резерви, цінності і блага, якими володіє і використовує державу для реалізації своїх управлінських цілей і завдань. Це ті можливості матеріального, інтелектуального, організаційного та духовно-морального характеру, якими володіє держава і може скористатися ними як в даний час, гак і в майбутньому. Якщо об'єктивні умови і суб'єктивний фактор визначають характер державного управління, то ресурси забезпечують успіх і ефективність цього управління. Ресурси - це і соціальне середовище управління, і необхідна умова, і свого роду гарант успіху цього управління.
Основним критерієм соціальної ефективності використання ресурсів в умовах їх обмеженості і постійного браку є якість задоволення насущних потреб суспільства та окремих його громадян. Зростання ж цієї ефективності можна забезпечити не тільки і не стільки за рахунок абсолютного скорочення або економії цих ресурсів, а шляхом оптимізації (раціоналізації) їх використання. У державному управлінні ефективність - це не тільки формальне зіставлення результатів управлінської діяльності і ресурсів, витрачених на їх досягнення. Головне тут - політичні, соціокультурні та соціально-психологічні результати.
Ресурси управління в реальному житті виступають в самих різних формах. Одні носять об'єктивний характер (наприклад, ресурси економічні, природні або соціально-демографічні), інші - суб'єктивний (владні, кадрові, інформаційні). Бувають вони природними та людськими, основними і супутніми, базовими і допоміжними. До соціальних ресурсів базового характеру ми відносимо:
- Влада, яка є провідним суб'єктивним умовою і фундаментальним джерелом ефективного керуючого впливу, являє собою сукупність відносин керівництва, панування і підпорядкування.
В умовах демократичного федеративної держави визначальним для управління є принцип поділу влади
за її рівнями (на федеральну владу і влада суб'єктів федерації) і гілкам (законодавчу, виконавчу і судову) в рамках відповідних «стримувань і противаг». За рівнями державна влада розподіляється або на конституційних, яких договірних засадах, закріплюється у формі відповідної номенклатури предметів відання.
У Росії до предмета виняткового ведення федеральних органів відносяться міжнародні відносини, оборона і безпека держави, встановлення меж і митна справа, грошове і валютний обіг, монетна монополія, установа федеральної системи правоохоронних і судових органів, оголошення війни і укладення миру, виробництво, придбання, продаж , поширення зброї, боєприпасів, вибухових речовин і ряд інших питань, що мають принципове значення для держави.
До предмета виняткового ведення суб'єктів федерації відносяться місцеве управління, реєстрація, регулювання діяльності та ліквідація місцевих підприємств, місцеві податки, заснування і заміщення місцевих посад, питання громадського порядку, культура, санітарія, охорона здоров'я, місцеві комунікації, комунальне обслуговування, допомога людям похилого віку та інвалідам, організація місцевої поліції, міське пристрій та інші питання, які безпосередньо стосуються населення, що проживає на території суб'єкта.
У спільній віданні перебувають судоустрій і судочинство, соціальне забезпечення, податки, земельне право, трудове право, електроенергетика, промисловість, торгівля, банківська та біржова справа, транспорт, крім федерального, освіта, культура, демографічна політика, охорона здоров'я, охорона навколишнього середовища, то є такі питання, які ефективно можуть бути вирішені тільки за умови згоди суб'єктів федерації.
Безумовно, не існує однієї, придатної для всіх країн моделі правління і федеративного устрою, а значить, і єдиної системи державного управління. Їх різноманітність зумовлюють дуже багато чинників, перш за все економічні умови, особливості національно-етнічного складу населення, традиції, культура, територія.
- Економічний потенціал суспільства, який включає:
а) матеріально-фінансові ресурси - федеральний та регіональні бюджети, золотовалютні запаси, цінні державні папери, стабілізаційні та інші фонди, податкові,
страхові, митні, ліцензійні та інші механізми;
б) фонди господарювання, які включають в себе основ
ні фонди, оборотні кошти, резервні та страхові фонди
державних унітарних і змішаних підприємств, акціонерних товариств та інших господарюючих суб'єктів;
в) природні ресурси як предмет і засіб виробництва -
відповідні земельні ресурси, корисні копалини, ліси, водні багатства, повітряний простір;
г) державні резерви - стратегічні запаси сировини,
палива, продуктів харчування, медикаментів та інших матеріалів,
необхідних для безперебійного функціонування всіх життєво важливих її структур на випадок надзвичайних ситуацій, агресії, стихійного лиха тощо
Перераховані економічні компоненти носять об'єктивний, як би «зовнішній» по відношенню до державної влади характер. Тим не менш, держава в рамках чинного законодавства розпоряджається ними і з їх допомогою вирішує складні національні проблеми - оборони і державної безпеки, розвитку науки та освіти, охорони здоров'я та соціального захисту, стимулювання виробництва, подолання наслідків надзвичайних ситуацій.
Тому турбота про розвиток економічного потенціалу країни - найважливіший фактор державного управління та його головний пріоритет. В умовах жорсткої міжнародної конкуренції економічний розвиток країни визначається її науковими, технологічними та енергетичними перевагами. Тому сьогодні нам належить зробити нові кроки в напрямку стимулювання зростання інвестицій у виробничу інфраструктуру, у розвиток енергетики, транспорту і зв'язку, в освоєння космічних і на-на технологій, стимулювання авіабудування, суднобудування та переробного виробництва, освоєння нових перспективних ринків. А значить, потрібно сформувати сприятливі податкові умови для фінансування інноваційної діяльності, забезпечити конвертованість рубля, перейти до біржової торгівлі нафтою, газом та іншими стратегічними товарами безпосередньо на території Росії;
- Політичні ресурси. Вони приховані в політичних відносинах (у т.ч. міжнародних), політичній свідомості народу і правлячих еліт, політичних повноваженнях державних структур, відповідних функціях політичних партій та інших інститутів громадянського суспільства. Всі ці структури, займаючись політикою, відіграють активну роль у державному управлінні, особливо в розробці різних цільових програм і концепцій, контролі діяльності державних органів, захисту прав і свобод людини.
- Ресурси примусово-силового характеру. У умовах демократичної правової держави в принципі вони відіграють допоміжну роль. Тим не менш, вони незамінні, якщо не «спрацьовують» інші ресурси. Ніякі політичні, економічні та виховні заходи самі по собі не забезпечать потрібний результат при реалізації так званих «непопулярних рішень» у боротьбі зі злочинністю, корупцією, бюрократизмом, зловживаннями владою. Досить згадати сюжети, пов'язані з посиленням відповідальності за порушення правил дорожнього руху, монетизацією пільг, підвищенням тарифів на послуги ЖКГ. Хоча, зрозуміло, що без підключення політико-пропагандистських та роз'яснювальних ресурсів теж не обійтися.
- Социодемографические можливості суспільства. Це унікальний, один з найважливіших видів соціальних ресурсів об'єктивного характеру. Людський ресурс - основа ресурсного забезпечення управління в цілому. Адже людина і тільки людина є творцем матеріальних, культурних і духовних благ. Поза людини управління безглуздо. Повною мірою це стосується і кадрів державних органів та місцевого самоврядування.
На жаль, інтелектуально-демографічний ресурс сучасної Росії, як і раніше, використовується не завжди продумано і раціонально. За оцінкою Президента РФ ₇ «положення в цій сфері критичний». Щорічно країна втрачає від 700 тисяч до мільйона загальної чисельності свого населення. Збільшується частка людей похилого віку та непрацюючих. Не слабшає відтік фахівців за кордон. Через невміле використання трудових ресурсів повільно освоюються ресурси Півночі, Сибіру і Далекого Сходу. Населення цих регіонів за останні десять років скоротилося більш, ніж у два рази. Примор'ї покинуло 630 тис. чоловік ^6. У той же час посилюється приток громадян з інших держав.
Таке становище тягне за собою й інші негативні наслідки: величезна кількість людей залучається до сфери кримінальних відносин, погіршується моральне і фізичне здоров'я населення. Тому оздоровлення та розвиток людських ресурсів сьогодні - найважливіше завдання російської держави. На пріоритетні позиції висуваються завдання:
а) зниження смертності,
б) проведення більш ефективної міграційної політики,
в) підвищення народжуваності;
г) забезпечення дбайливого ставлення до сім'ї, матері та дитини;
д) боротьби зі злочинністю, алкоголізмом і наркоманією.
- Інтелектуально-кадровий ресурс суспільства. У даному випадку мова йде про інтелектуально-кадровому потенціалі суспільства як об'єкта державного управління, з одного боку, і самих державних структур як суб'єкта цього управління, з іншого боку. У першому випадку маються на увазі кадри господарських керівників, ІТП і спеціалістів масових професій, вчителів, лікарів, творчої інтелігенції. У другому - адміністративно-політична еліта, персонал цивільної, військової та правоохоронної державної служби, посадові особи муніципальних утворень.
Кадрова ситуація в будь-якому суспільстві постійно змінюється, причому досить динамічно. У тому числі за такими соціально-демографічними показниками, як стать, вік, освіта, професія, кваліфікація, соціальний престиж, матеріальні статки і т.п. Без урахування цієї закономірності інтелектуально-кадровий ресурс грамотно використовувати в управлінні неможливо. Хіба можна не враховувати той факт, що ще не так давно в Росії тільки 5-7% дипломованих фахівців були готові працювати в умовах ринку та вільного підприємництва, що змінюваність керівних кадрів в органах влади перевищувала 50%, механізми кадрових рішень будувалися на принципах особистої відданості , земляцтва і непотизму? Чимало висококваліфікованих кадрів з виробництва і науки перейшли в торгівлю і сферу обслуговування, зайняті будівництвом дач і приватним візництвом, працюють охоронцями або їдуть на заробітки за кордон. Охоронців, охоронців і особистих водіїв зараз більше, ніж зайнятих в освіті та охороні здоров'я разом узятих.
Останнім часом ситуація поступово змінюється на краще: склалося нове покоління фахівців, динамічно формується середній клас, розвивається система вищої та середньої освіти, удосконалюється практика профпідготовки державних і муніципальних службовців. Тим не менш, все ще залишається загроза послаблення інтелектуального та генетичного потенціалу країни, загострення дефіциту кваліфікованих працівників управління. Все більшу тривогу викликає закритість, корумпованість і низький професіоналізм чиновництва, що перетворився, за словами В.В. Путіна, у «замкнуту і часом просто гордовиту касту, яка розуміє державну службу як різновид бізнесу» з метою забезпечення «власного добробуту».
Перелічене штовхає країну на шлях деградації економічного та інтелектуального потенціалу, все більшого відриву влади від інтересів суспільства. Тому, робить висновок Президент, • • сучасний російський чиновник зобов'язаний вчитися розмовляй »із суспільством не на командному жаргоні, а на сучасному я н, 1 ке співпраці - мовою громадської зацікавленості, діалогу і реальної демократії» ^7. Це і є головна вимога до інтелектуально-кадрового потенціалу державного управління.
- Інформаційно-комунікаційні ресурси. Це ресурси суб'єктивного забезпечує характеру, включають в себе як інформацію, так і кошти (канали) її отримання, поширення та обміну. Якісна і добре оброблена на сучасній науково-технологічній основі інформація є однією з базових умов високоефективного державного управління в усіх його ланках: на етапі формування цілей і завдань управління; оцінки проблемної ситуації; розробки альтернатив і прийняття управлінського рішення; організації I контролю виконання. Причому, якщо на початкових етапах інформатизації використання даного ресурсу в основному було спрямоване на підвищення якості збору, обробки та використання інформації, то зараз відбуваються кардинальні трансформації у всіх методах і технологіях інформаційного забезпечення державного управління, аж до створення найсучасніших інформаційних систем типу «електронного уряду »і« електронного урядування ».
Інформація вельми різноманітна і класифікується за різними підставами: а) за змістом - фінансово-економічна, політична, техніко-технологічна, б) за рівнем влади і статусам суб'єкта та об'єкта державного управління - загальнодержавна, федеральна, регіональна, муніципальна, корпоративна; в) за джерела інформаційних потоків - промислова, сільськогосподарська, правоохоронна, військово-розвідувальна, гуманітарна; г) за спрямованістю - внутрішня і зовнішня, висхідна і спадна; д) за рівнем оброблена - вихідна, проміжна і кінцева. Головне, щоб інформація була актуальною, своєчасною, повною, об'єктивною, обгрунтованою і технологічною.
Джерела інформації для державного управління - це наука, законодавство, система державної та відомчої звітності, дані статистичного обліку і поточного контролю, доповіді спецслужб, публікації засобів масової інформації, листи громадян та ін Далі включаються різного роду організаційно-технічні та творчі компоненти управлінської праці, починаючи з реєстрації інформації та завершуючи розробкою на її основі управлінських рішень. Тим самим забезпечується упорядкованість, системність і підконтрольність інформаційних потоків.
Зараз для Росії особливу значимість набувають: 3 створення загальнонаціональної і регіональних автоматизованих систем управління, впровадження моніторингового контролю реалізації державних цільових програм та пріоритетних проектів;
□ розвиток телекомунікаційної інфраструктури, створення автоматизованих робочих місць, підключення до системи «Інтернет» і через неї до різних інформаційно-довідкових систем типу «Гарант» та «Консультант-Плюс»;
□ оволодіння всіма суб'єктами управління та його персоналом сучасними інформаційними технологіями;
□ вдосконалення нормативно-правового та нормативно-методичного забезпечення інформаційно-комунікативних систем;
□ розвиток дистанційних форм підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів;
□ забезпечення надійної інформаційної безпеки держави.
Ресурсне забезпечення державного управління за важливістю стоїть в одному ряду з целеполаганием. Без відповідних ресурсів ні одне саме розумне управлінське рішення не буде реалізовано. Ресурси - це ті кошти, цінності та методи, володіння якими гарантує успішну реалізацію найсміливіших управлінських задумів. А значить, систему ресурсного забезпечення державного управління необхідно постійно вдосконалювати, своєчасно знімати протиріччя між власниками ресурсів та їх споживачами, домагатися, щоб ресурси використовувалися дбайливо і доцільно.
5. Правове забезпечення і правове регулювання державного управління
Державне управління, як уже говорилося, може бути досліджено з різних точок зору: історичної, політологічної, економічної, організаційної, психологічної, соціологічної, етичної та ін З юридичної - це досить складна система правових відносин, що складаються між державою і суспільством, органами державної влади і громадянами, посадовими особами, державними службовцями та населенням. Саме ця система правовідносин у даному випадку нас цікавить в першу чергу, бо говорити про правове забезпечення державного управління поза дослідження правових державно-управлінських відносин неможливо. Це буде безпредметний розмову.
Не слід також ототожнювати поняття «правові засади державного управління», «правове забезпечення державного управління», «правове регулювання державно-управлінських відносин», «механізм правового регулювання державного управління». Вони близькі за змістом, тісно пов'язані між собою, але з певних позицій все-таки суттєво різняться.
Правові основи - це сукупність принципів, норм та інститутів, що визначають зміст правового регулювання певного кола суспільних відносин.
Правове забезпечення - базовий ресурс держави. У широкому сенсі - це а) створення правової бази для функціонування того чи іншого суб'єкта правовідносин, б) надання відповідних правових послуг того чи іншого суб'єкту; в) наукове та кадрове забезпечення юридичної роботи за певним напрямком.
Правове регулювання - це вплив держави на суспільні відносини за допомогою видання відповідних правових норм та індивідуальних правових приписів, виконання яких забезпечується не тільки організаційно, але й державним примусом. Його методи - а) централізоване, імперативне регулювання, при якому суб'єктивні права і юридичні обов'язки жорстко зумовлюються законом, і б) децентралізована, диспозитивное, при якому норми закону застосовуються, якщо інше не встановлено договором рівноправних суб'єктів.
Ефективність правового регулювання - це міра позитивного впливу права на поведінку і діяльність суб'єктів правових відносин, яка втілюється в конкретних соціальних змінах, які відбулися в результаті реалізації відповідних норм права і правових інститутів.
Механізм правового регулювання - система (сукупність) правових засобів, за допомогою яких здійснюється правовий вплив на суспільні відносини. Механізм включає в себе правові норми; правовий статус юридичних та фізичних осіб; юридичні факти, з якими закон пов'язує виникнення, зміни та припинення правових відношенні; правові гарантії і форми юридичної відповідальності; правосвідомість, правові установки і мотиви ^8.
А тепер зупинимося на питаннях правового регулювання державного управління більш конкретно. Правове регулювання державно-управлінської діяльності - це юридична функція держави, що реалізується в процесі його впливу на суспільні відносини і за допомогою якої діяльність суб'єктів цих відносин приводиться у відповідність до вимог, дозволу і заборони, що містяться в нормах права. Легітимність і обов'язковість виконання встановлених вимог підтримується суспільством , забезпечується авторитетом влади і її незаперечним правом на застосування (у разі необхідності) примусової сили.
Правове регулювання представляє собою єдність трьох аспектів - соціологічного, нормативного та організаційно-практичного.
Соціологічний аспект полягає в тому, що таке регулювання починається тоді, коли назріла суспільна потреба потребує правового впорядкування, коли суспільство I самостійно, без допомоги держави не в змозі реалізувати цю потребу, коли у свідомості людей сформувалося переконання в необхідності правового вирішення проблеми. Держава ж, усвідомивши цю проблему, приймає відповідні рішення і вживає відповідних організаційно - управлінські зусилля по його реалізації.
Серцевину правового регулювання становить його нормативний аспект. Це «вплив правових норм та індивідуальних правових приписів на суспільні відносини». Мета ж такого регулювання - захист законних інтересів суб'єктів державно-управлінських відносин, оптимізація управлінської правозастосовчої, правоохоронної I практики та виховної діяльності, забезпечення невідворотності відповідальності тих, хто порушує закони.
Багато що залежить і від того, як сформульовані юридичні норми, наскільки вони зрозумілі, точні і обгрунтовані. Чи є вони надуманими, бюрократично-умоглядними або нормами реальної дії. Причому, не важливо, подобаються вони комусь чи ні, чи будуть виконавці ними керуватися добровільно або в примусовому порядку. Ефективність правового регулювання визначається тільки їх практичної товарність, реальним впливом на свідомість, поведінку і діяльність людей.
Предметна зміст такого регулювання становить правове закріплення цілей, функцій, принципів та інших соціально-правових інститутів державного управління; упорядкування державно-управлінських відносин за їх рівнем, спрямованості, внутрішнім змістом і зовнішнім проявам; юридичне визначення засобів, форм, методів, стадій, процедур, операцій та інших елементів, що характеризують державно-управлінську діяльність.
Структурувати тематику правового регулювання можна за різними підставами.
За рівнем управлінських відносин правовому регулюванню піддаються: а) відносини між державою (її органами), різними соціальними спільнотами (соціальними групами, колективами, виробничими одиницями) та громадянами; б) відносини всередині держави, між її органами та установами з приводу соціально-правового статусу органів державного управління, розподілу предметів ведення і владних повноважень, регулювання службових відносин та ін; в) відносини між людьми, залученими в державно-управлінський процес.
За гілкам влади правове регулювання здійснюється на федеральному рівні - на основі норм федерального законодавства, і на регіональному - на основі норм законодавства суб'єктів РФ і нормативних актів органів місцевого самоврядування.
По галузях законодавства правове регулювання забезпечується нормами матеріального і процесуального права. Основою є норми публічного права, що регулюють відносини, засновані на владних повноваженнях одного боку I підпорядкуванні інший. Це норми міжнародного, конституційного, адміністративного, фінансового, податкового, митного, кримінального, арбітражного права. Субсидиарно це регулювання забезпечується нормами деяких галузей приватного права, наприклад, трудового, підприємницького, земельного та житлового будівництва ".
Конституційне право закріплює базові принципи правового регулювання основних сфер суспільного життя - основи суспільного і державного ладу, конституційного устрою держави і його політики, економіки, соціальних відносин, становища особистості в суспільстві, компетенцію вищих органів державної влади та порядок їх формування, принципи побудови системи державних органів та місцевого самоврядування, структуру, повноваження та організаційні форми їх діяльності.
Адміністративне право регулює відносини у сфері державного та муніципального управління. Норми адміністративного права встановлюють систему, порядок і компетенцію державних органів і посадових осіб виконавчої влади, закріплюють права і обов'язки громадян у відносинах з цими органами та посадовими особами, визначають поняття і види адміністративних правопорушень, встановлюють заходи адміністративної відповідальності.
Фінансове право регулює відносини у сфері грошово-фінансових операцій щодо акумулювання грошових коштів, їх зверненням в суспільстві. Це галузь права, що складається з норм, за допомогою яких регулюються відносини в процесі створення, розподілу і використання грошових фондів держави. До складу фінансового права входять деякі його підгалузі - бюджетне, податкове та банківське право. Бюджетне право регулює відносини, що виникають у зв'язку з утворенням, розподілом і використанням державних і місцевих бюджетів. Податкове право регулює відносини щодо встановлення, стягування і розподілу податків, виплачуваних юридичними та фізичними особами, притягнення до відповідальності неплатників податків. Банківське право регулює відносини, що виникають з приводу грошових коштів, цінних паперів, дорогоцінних металів, інформації, яка містить банківську таємницю.
Земельне право регулює відносини, пов'язані з веденням земельного кадастру, регулюванням виділення і використання земель різних видів (міських земель, сільськогосподарських угідь, охоронних земельних зон), купівлю-продаж земельних ділянок, відносини землевласників і користувачів і т.д.
Екологічне право поширюється на відносини, пов'язані з раціональним використанням природних ресурсів та охороною природи, роботою екологічно шкідливих підприємств, їх будівництвом, притягненням до відповідальності порушників екологічного законодавства.
Кримінальне право регулює відносини, пов'язані із здійсненням кримінально-караних діянь - злочинів, зокрема, пов'язаних з корупцією, хабарництвом, зрадою державних інтересів.
Міжнародне публічне право діє у сфері міждержавних відносин, учасниками яких є держави або їх уповноважені органи. Воно не входить у національну систему права, тим не менш, ні одне державне управлінське рішення не повинно суперечити нормам міжнародного права, що містяться в статутах, договорах, конвенціях, які ратифіковані державою.
Наведений перелік галузей права свідчить про те, що за характером вирішуваних завдань правове регулювання у сфері державного управління переважно зосереджена на:
□ захисту прав і свобод людини і громадянина, в тому числі національних меншин, безробітних, слабких і знедолених;
Про розроблення правових механізмів реалізації державної внутрішньої і зовнішньої політики, закріпленої у відповідних законодавчих актах, щорічних парламентських посланнях Президента країни; державних доктринах; загальнофедеральних та регіональних цільових програмах та пріоритетних національних проектах;
□ правовому закріпленні і правовому забезпеченні реалізації предметів ведення Російської Федерації і її суб'єктів, за кріпленні правового статусу суб'єктів державного та муніципального управління з чітким а) встановленням місця кожного з них в цілісній системі державного управління, б) закріпленням повноважень кожного органу влади, в) визначенням організаційно-кадрової структури, форм і процедур їх функціонування;
□ встановлення правових основ державного регулювання господарської діяльності, зокрема, державного стимулювання в підприємництва, охорони прав власника, припинення монополізму та недобросовісної конкуренції тощо;
□ формуванні правових засад соціально-господарської діяльності - податкового, митного, фінансового, валютного, кредитного, інвестиційного та інших видів державного регульована;
□ забезпеченні прав і обов'язків фізичних і юридичних осіб, здійсненні державного контролю та нагляду за роботою керованих.
У правовому регулювали використовуються різні методи. Останні визначаються як сукупність прийомів, засобів, способів, за допомогою яких держава, її органи та посадові особи, керуючись нормами матеріального і процесуального права, впливають на керований об'єкт. У державному управлінні виділяють два основні методи правового регулювання: диспозитивний (автономний), що характеризується взаємної незалежністю і рівноправністю сторін, і імперативний (категоричний, владний), заснований на підпорядкуванні одних учасників правовідносин "другим.
Існують також і інші методи: централізованого та децентралізованого управління; регулятивного, охоронного та спеціалізованого впливу на суспільні відносини; розпорядчі - дозволяють або забороняють, заохочувальні - стимулюючі соціально корисну поведінку шляхом заохочень, та рекомендаційні - пропонують суб'єктам найбільш доцільні варіанти поведінки; дефінітивного, оперативні та колізійні.
Залежно від джерела влади розрізняють:
1) регулювання цент-реалізоване, імперативне, субординаційні, при якому: управління здійснюється органами державної влади на владно-вольових, примусових засадах. Імперативний метод характеризується створенням відносин влади і підпорядкування. Прикладом може служити правове регулювання державного управління федеральними органами державної влади в межах ст. 71 Конституції Російської Федерації, що визначає предмети виключного ведення Російської Федерації;
2) регулювання децентралізоване, диспозитивное, координаційне, при якому правове регулювання здійснюється за допомогою узгодження, договорів, прийняття спільних актів, підтримки ініціативи знизу. Тут правовідносини виникають на основі вільної волі рівноправних суб'єктів суспільних відносин.
3) регулювання субсидіарне (допоміжне) застосовується як доповнюється нормами іншої галузі права. Наприклад, відносини між держслужбовцями та їх роботодавцем - державою регулюються нормами адміністративного законодавства. Але є частина службових відносин, які регулюються нормами трудового законодавства, наприклад, питання проходження дипломатичної служби за кордоном.
За способами правове регулювання виступає як: □ позитивне зобов'язування, припис - покладання прямого обов'язку здійснювати певні позитивні дії. Таке регулювання займає домінуюче положення в системі державного управління. Це метод владного наказу. Тим самим забезпечується висока виконавська дисципліна, ієрархічна підпорядкованість, обов'язковість рішень вищестоящих органів для нижчестоящих, 3 заборона - покладання обов'язку утримуватися від вчинення дій та вчинків певного роду; а дозвіл - надання суб'єктам правових відносин на власні активні дії на свій розсуд. Історичний досвід свідчить, що для державного управління, навіть в умовах самої широкої демократії, свободи і гласності, найбільш доцільним і ефективним є обязивающе-правомочний порядок правового регулювання. У зв'язку з цим важливо розуміти, що вся система державного управління будується на принципах влади і повинності. Вільна воля учасників управлінських відносин хоча і відіграє важливу роль, але все-таки йде на другий план. Там, де мова йде про державну владу і використання її регулюючої сили, все має бути юридично чітко, вичерпно прописано і нормативно закріплено. Будь-які управлінські дії повинні відбуватися в рамках чинного законодавства, всі прийняті рішення повинні своєчасно і якісно виконуватися. Усі суб'єкти управлінських відносин зобов'язані діяти строго певним чином. Тут принцип «дозволено все, що не заборонено законом» не діє. У державному управлінні «дозволено тільки те, що дозволено законом і заборонено все те, що їм не дозволено». Межі вільних дій істотно обмежені. Домінують дозвіл, заборона, зобов'язання, підпорядкованість, підзвітність і підконтрольність.
Практика знає чимало форм правового регулювання державного управління. Основними з них є нормативно-правові акти, судові прецеденти, правові звичаї та нормативно-правові договори. У деяких країнах до них відносяться також релігійні тексти.
Нормативний правовий акт - це результат правотворчої діяльності органів державної влади або всенародного референдуму. Під нормативно-правовим актом розуміються виражені в письмовій формі рішення компетентних державних органів, в яких містяться норми права, що діють у часі, просторі і колу суб'єктів. Він містить владне веління, виражає волю певної соціальної спільності, є юридичною основою регулювання суспільних відносин. Це виданий або санкціонований компетентним державним органом (або органами) правовий акт, що володіє державно-владним характером і має офіційно-документальну форму, що містить обов'язкові правила поведінки і гарантований примусовою силою держави.
Мова йде про закони (федеральних і суб'єктів РФ) і підзаконних актах - укази і розпорядження Президента Російської Федерації; постановах, розпорядженнях та інструкціях Уряду Російської Федерації; актах федеральних органів виконавчої влади та повноважних представників Президента РФ у федеральних округах; наказах, розпорядженнях, положеннях, планах, інструкціях, приписах федеральних міністрів, керівників федеральних служб і агентств, різних інспекцій і наглядів; постановах і рішеннях судових органів; актах глав, урядів (адміністрацій) та інших органів виконавчої влади суб'єктів Федерації; відомчих нормативних актах, які видаються органами спеціальної компетенції; нормативних актах органів місцевого самоврядування.
Цілком логічно, що основне значення в правовому регулюванні державного управління належить конституції - нормативному правовому акту вищої юридичної сили. У більшості країн світу конституція - це єдиний писаний документ (консолідована конституція). У деяких країнах положення інше - конституції як єдиного документа немає. Її роль виконує пакет, що складається з декількох законодавчих, судово-прецедентних та інших актів, оголошений основним законом. Це неконсолідована неписана конституція. Такий стан існує в Швеції, Великобританії, Ізраїлі, Новій Зеландії.
Конституції, будучи відображенням певної системи суспільних відносин, задають управлінню чітку цільову та ціннісну спрямованість, закладають у нього «генетичний код», за яким воно має відтворюватися і розвиватися. Конституцію, на відміну від інших нормативних правових актів, часто називають «правовий хартії», «основним законом», чим підкреслюється її якість першоджерела і базису всієї юридичної системи суспільства. Це важливо підкреслити тому, що саме в правових актах конституційного рівня закладаються правові основи державного ладу, статус вищих структур влади, закріплюються принципи і механізми їх формування і функціонування, базисні права і свободи людини і громадянина, а також багато іншого, що значимо в правовому регулюванні державного управління.
Як бачимо, у правовому регулюванні державного управління використовується практично все різноманіття тих форм, які притаманні правового регулювання суспільних процесів взагалі.
До форм правового регулювання пред'являється ряд вимог, які забезпечують упорядкованість державно-управлінських відносин. Це:
1) своєчасність прийняття (видання) відповідних правових актів і норм, їх актуальність за формою, юридичній силі та змістом;
2) стійкість і стабільність правових форм. Не можна, наприклад, перебувати в стані перманентної адміністративної реформи, без кінця міняти статусне стан державних органів і посад, не даючи суспільству можливості їх освоїти, зрозуміти, оцінити і застосувати на практиці;
3) повнота і внутрішня узгодженість правових норм. Тут доцільно йти шляхом створення великих комплексних правових актів, в яких управлінські феномени отримують максимально вичерпне правове оформлення.
Таким чином, з повною підставою можна констатувати, що правове регулювання державного управління - це, по-перше, діяльність держави, уповноважених ним органів і посадових осіб з видання юридичних норм поведінки людей, обов'язкових для виконання, яке забезпечується можливостями громадської думки і державного апарату. Причому такого роду норми-вимоги - не самоціль, а необхідний інститут упорядником громадського життя. Тому вони повинні бути об'єктивно зумовленими, суб'єктивно обгрунтованими, соціально ефективними і системно організованими. Інакше вони не приносять користі. По-друге, це впорядкування тих сторін суспільної життєдіяльності, які виражають загальну волю, потреби й інтереси людей, права і свободи особистості. По-третє, це практична реалізація принципів законності, гуманізму, соціальної справедливості та історичної наступності.

Тема 3
Системні характеристики державного управління
У рамках даної теми в формі двох лекційних та двох семінарських занять рекомендується розглянути наступні питання:
1. Система державного управління: поняття і структура.
2. Прямі та зворотні зв'язки в системі державного управління.
3. Типове та унікальне в державному управлінні.
4. Цілі державного управління.
5. «Древо цілей» управління як система.
6. Принципи державного управління.
Перш за все, уявімо понятійний апарат.
Ключові поняття
СИСТЕМА - організована сукупність взаємопов'язаних та взаємодіючих елементів, властивості якої якісно відрізняються від суми властивостей, що складають цю сукупність елементів
УПРАВЛІНСЬКІ ВІДНОСИНИ - це ті суспільні відносини, в яких виражений державний інтерес і в рамках яких на практиці реалізуються цілі, завдання та функції держави з управління справами товариства
ТИПОВЕ - найбільш загальне і визначальне в тому, що складає сутність явища
УНІКАЛЬНА - одиничне, самобутнє, неповторне
МЕТА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ - це кінцевий або конкретний проміжний результат розвитку суспільства (або його підсистеми), отриманий відповідно до запрограмованими перспективами його розвитку
1РЕВО ЦІЛЕЙ - система, що забезпечує органічний взаємозв'язок цілей і підцілей різної складності, рівня і змісту, спрямована на досягнення запрограмованих змін
ПЕЛЕПОЛАГАНІЕ - діяльність з аналізу суспільних проблем, виявлення потреб керованого об'єкта та побудові дерева цілей з урахуванням наявних ресурсів і можливостей
ПРИНЦИПИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ - науково обгрунтовані і законодавчо закріплені положення, відповідно до яких будується, функціонує і розвивається система державного управління
1. Система державного управління: поняття і структура
Центральним поняттям «системного підходу» є поняття «система». Термін «система» має грецьке походження і означає органічне ціле, що складається з частин. Це сукупність взаємопов'язаних і взаємозалежних елементів, що утворюють певну єдність. Поняттям «система» позначається будь-яка складноорганізованих цілісність, що складається з безлічі елементів і відносин між ними, здатних переходити в різні стани. Показовою в цьому відношенні позиція відомого французького соціолога К. Леві-Стросса, який систему представляв як якийсь «ансамбль» взаємопов'язаних, взаємозалежних і суперечливо розвиваються елементів, зміна одного з яких в обов'язковому порядку тягне зміни всіх інших, а значить, відповідним чином трансформує весь « ансамбль ».
Понятійний апарат дослідження соціальних систем став складатися ще з часів Аристотеля, але в сучасному вигляді сформувався лише до середини XX століття. Багато в чому він був запозичений з кібернетики, праць Норберта Вінера, а потім отримав широке поширення в сфері гуманітарних знань. Це сталося завдяки науковим розробкам А.А. Богданова, який ввів у науковий обіг поняття «соціальна система» і заклав наукові основи управління цими системами; В.Г. Афанасьєва, що виділив проблематику системного аналізу управління в самостійний науковий напрям і представив управління як процес приведення зусиль суб'єктивного фактора у відповідності з об'єктивним ходом суспільного розвитку.
До цих пір не втратили актуальності ідеї Ч. Барнарда (на основі системного підходу прагнув створити цілісну теорію організації управління та ділової моралі), Л. Берталанфі і А. Рапопорта (досліджували сутність, закономірності, функції і динаміку самоорганізації складних соціальних утворень, особливості функціонування відкритих і закритих систем), К.І. Варламова (представив філософське осмислення управління як особливого суспільного явища), Д.М. Гвінея Шиан (предметом порівняльного аналізу якого були закономірності, принципи, шляхи та особливості раціоналізації організаційної діяльності), Дж. кліру (довів, що поведінка системи визначається її програмою, відповідно до якої це поведінка може бути реактивним, адаптивним або активним), Ж . Лап'єр (досліджував п'ять основних соціальних підсистем - біосоціальну, екологічну, економічну, .. культурну і політичну), Г. Лассуелла (довів, що, виділивши у сфері політики та управління найпростіші елементи, можна отримати предметне уявлення про якість влади, спрямованості та цільових установках її управляючих впливів), Т. Парсонса і Р. Мертона (основоположників структурно-функціонального аналізу, дослідників мотиваційних механізмів у політиці та управлінні, явищ інституціоналізації зразків ціннісних орієнтації в різних соціальних системах), В. Л. Романова (розробника концепції соціально-інноваційного державного управління). У науковій літературі зустрічаються різні трактування Сили, які, як правило, не суперечать один одному. Тільки визначень, за підрахунками В.А. Карташова, налічується не менше сорока. Їх суть зводиться до того, що система - це організована сукупність взаємопов'язаних та взаємодіючих елементів, властивості якої якісно відрізняються від суми властивостей, що складають цю сукупність елементів. Кожна система має свою структуру, свою будівлю з точки зору просторового і тимчасового розташування складових її елементів характеру та міцності сформованих між ними відносин. Якщо вирвати або змінити один із зазначених елементів, про тут же зміниться вся сукупність.
Залежно від критерію класифікації системи поділяються:
за змістом - на технічні, біологічні, соціальні, економічні, інформаційні, управлінські, правові, моральні, концептуально-теоретичні; за походженням - матеріальні та ідеальні, природні (природного походження) і штучні (створені людиною);
□ за характером взаємодії з навколишнім середовищем - відкриті і закриті (замкнуті);
□ за структурою - прості, складні і глобальні;
□ по рівневої структурі - двох-, трьох-, чотирьохрівневі і більше;
□ за характером функціонування - автоматичні, якщо управління здійснюється без людини, і автоматизовані, якщо в управлінні разом з технічною складовою (АСУ) бере участь людина.
Система характеризується безліччю зв'язків і відносин, які об'єднують окремі компоненти в певну упорядковану цілісність і надають останньої необхідну стійкість і функціональність. Зв'язки бувають жорсткими (наприклад, в техніці: двигун-трансмісія-ходова частина) і гнучкими (в біологічних, соціальних, економічних, політичних та інших організмах); прямими та зворотними; оборотними і необоротними; вертикальними і горизонтальними; підкоряються і підтримують; стимулюючими і гальмують і ін
Базові відмінні риси будь-якої соціальної системи, в тому числі управлінської, наступні:
□ цілісність - невід'ємна характеристика складних систем, які мають відносною автономністю, самодостатністю, певною самостійністю в навколишньому середовищі;
□ доцільність - відповідність вектора розвитку системи тієї моделі, яка виступає для неї в якості мети;
□ наявність оригінальної, тільки їй властивою внутрішньої структури;
□ ієрархічність - складові елементи системи розташовані не хаотично і довільно, а в строгому порядку від вищого до нижчого, від простого до складного, від підлеглого до керівника;
емерджентність - сума властивостей системи не дорівнює сумі властивостей її окремих елементів. Всі елементи системи займають своє особливе місце, перебувають у стані постійного діалектичної взаємодії між собою. Кожен з них вбирає в себе і передає іншим щось таке, без чого управління системою неможливо в принципі. Ось чому нездатність до системного (об'ємному) бачення державної діяльності, невміння «охопити» все різноманіття взаємодіючих елементів управлінської діяльності неодмінно формує хибне розуміння влади і держави в цілому, 3 самодостатність - можливість функціонування в автономному режимі, правомочність на самостійні рішення з внутрішніх проблем під свою власну відповідальність і з опорою на свої внутрішні ресурси. Системний підхід дозволяє представити державне управління як діалектична єдність безлічі відносно самостійних підсистем. Мова йде про керуючої та керованої підсистемах, про підсистему цілей і функцій державного владно-керуючого впливу; підсистемі принципів державного управління; підсистемі форм, методів і засобів, за допомогою яких забезпечуються відповідні управлінські процеси.
Керуюча підсистема - це народ як першоджерело і першооснова державної влади в країні; держава як носій влади і визначальний суб'єкт управління; їх похідні - державний апарат, державні органи, посадові особи, державні службовці. Невід'ємною частиною суб'єкта державного управління є також деякі недержавні структури, наприклад, науково-навчальні центри, створені при державних органах, органи муніципального управління, яким передаються деякі державні повноваження.
Всі перераховані суб'єкти наділені відповідними повноваженнями, несуть юридичну, політичну і моральну відповідальність перед суспільством, державою та її громадянами. «Управлінські повноваження» держави визначаються тим, що воно не тільки форма політичної організації і юридичного існування суспільства, але і спосіб визначення загальної волі і національного інтересу, вираження і захисту потреб людей, забезпечення цілей різних соціальних спільнот. Тільки держава має легітимної монополією на законодательствованія і примус за допомогою спеціального апарату, який професійно забезпечує реалізацію цілей, завдань і функцій держави.
Керована підсистема включає в себе все те, з приводу чого і в зв'язку з чим виникають державно-управлінські відносини. Основними складовими об'єкта такого впливу є суспільство в цілому, окремі соціальні структури, різного роду суспільно-політичні, економічні, соціальні, культурні, духовно-моральні інститути.
Підсистема взаємодії керуючих і керованих - комплекс управлінських відносин, у яких виражений державний інтерес і в рамках яких реалізуються цілі, завдання та функції держави. Вони виникають в результаті юридично значимих дій і подій, що вимагають відповідного управлінського регулювання, а значить цілеспрямованих владно-розпорядчих та організаційно-управлінських дій, як з боку держави, так і об'єкта застосування управлінських сил.