У залежності від доданків компонентів державний борг буває капітальним, основним і поточним. Капітальний борг являє собою всю суму випущених і непогашених державою боргових зобов'язань і гарантованих ним зобов'язань інших осіб, включаючи відсотки, які повинні бути виплачені за цими зобов'язаннями. Основний борг - це номінальна вартість всіх боргових зобов'язань держави і гарантованих їм запозичень. Поточний борг складають майбутні витрати по виплаті доходів кредиторам за всіма борговими зобов'язаннями, взятими на себе державою, і по погашенню зобов'язань, термін оплати яких настав.
Згідно з існуючими рівнями влади (класифікація за типом позичальника) державний борг поділяється на державний борг Російської Федерації, державний борг суб'єктів Російської федерації і муніципальний борг.
Державний борг може існувати в таких формах: кредитні угоди та договору; державні та муніципальні позики; договору і угоди про отримання бюджетних позик та бюджетних кредитів від бюджетів інших рівнів бюджетної системи Російської Федерації; договору про надання державних і муніципальних гарантій; угоди та договору про пролонгацію та реструктуризації боргових зобов'язань минулих років.
По термінах боргові зобов'язання поділяються на короткострокові (до одного року), середньострокові (понад одного року до п'яти років) і довгострокові (понад п'ять років). У Росії терміни погашення боргових зобов'язань обмежені для Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації тридцятьма роками (відповідно до статей 98, 99 Бюджетного кодексу РФ), а для муніципальних утворень - десятьма (стаття 100 Бюджетного кодексу РФ).
Залежно від ринку запозичень, типу кредитора або валюти запозичень державний борг може бути внутрішнім і зовнішнім. Відповідно до статті 98 Бюджетного кодексу РФ [9] у обсяг державного внутрішнього боргу Російської Федерації включаються: номінальна сума боргу по державних цінних паперів Російської Федерації, зобов'язання за якими виражені у валюті Російської Федерації; обсяг основного боргу за кредитами, які отримані Російською Федерацією і зобов'язання за якими виражені у валюті Російської Федерації; обсяг основного боргу за бюджетними кредитами, отриманими Російською Федерацією. В обсяг державного зовнішнього боргу Російської Федерації включаються: номінальна сума боргу по державних цінних паперів Російської Федерації, зобов'язання за якими виражені іноземній валюті; обсяг основного боргу за кредитами, які отримані Російською Федерацією і зобов'язання за якими виражені в іноземній валюті, у тому числі за цільовими іноземними кредитами (запозичень), залученими під державні гарантії Російської Федерації; обсяг зобов'язань за державними гарантіями Російської Федерації, виражених в іноземній валюті.
За ознакою власника цінних паперів внутрішні державні позики поділяються на розміщувані тільки серед населення, тільки серед юридичних осіб та універсальні.
Залежно від форми виплати доходу внутрішні державні позики поділяються на процентні позики, виграшні позики, процентно-виграшні позики, безпрограшні позики і безпроцентні (цільові) позики.
За методом розміщення внутрішні державні позики бувають добровільні, розміщені по підписці і примусові.
1.2. Держава як гарант і кредитор
Держава в кредитних відносинах може виступати не тільки як позичальник, але ще як гарант і кредитор. Якщо держава дає поруки за позиками (кредитами), одержуваних на фінансовому ринку іншими особами, то воно відіграє роль гаранта. Видаючи кредити за рахунок бюджетних коштів (рідше - за рахунок коштів фондів, що формуються на позиковій основі), держава виступає як кредитор, а інша сторона - як позичальник.
Відповідно до характеру операцій (в їх сучасному, розгорнутому вигляді) державні кредитні відносини проявляються у формі державних запозичень, державних гарантій (гарантованих запозичень) і державних кредитів.
Державні запозичення були досить докладно описані вище.
Тепер хотілося б докладніше розглянути державні гарантії і кредити.
Слід розрізняти державні запозичення і державні гарантії.
Гарантії можуть надавати органи влади всіх рівнів іншим особам за їхніми зобов'язаннями перед третіми особами. Зокрема, федеральні органи державної влади можуть видавати гарантії за позиками і кредитами, що залучаються суб'єктами Російської Федерації, органами місцевого самоврядування, державними і недержавними господарюючими суб'єктами.
Державні гарантії надаються за позиками і кредитами, що залучаються органами влади суб'єктів Російської Федерації, органами місцевого самоврядування, господарюючими організаціями [9].
Від імені Російської Федерації державні гарантії надає Уряд Російської Федерації. На всіх переговорах про надання державних гарантій Російської Федерації Уряд Російської Федерації представляє Мінфін Росії або інший уповноважений орган. Вони ж укладають відповідні угоди від імені Уряду Російської Федерації.
По кожному випадку надання державної гарантії приймається постанова Уряду Російської Федерації, відповідно до якого Міністерство фінансів Російської Федерації укладає з емітентом або кредитором гарантійну угоду. В угоді детально обумовлюються всі умови угоди, включаючи джерела та порядок погашення зобов'язання і виплати доходу по позиці або кредиту.
Позики і кредити, що залучаються під державні гарантії, називаються гарантованими позиками (кредитами). Надання державних гарантій веде до формування державного боргу. Проте зовсім не обов'язково, що держава у повному обсязі буде погашати гарантовані їм зобов'язання іншої особи. Але навіть у випадку, коли позичальник справно виконує свої зобов'язання, держава має цілком реальні витрати, зокрема, витрати з оформлення гарантії і резервування коштів по забезпеченню гарантії.
Держава в повному обсязі несе фінансовий тягар по гарантованих їм зобов'язаннями у випадках, коли позичальник не може розрахуватися з кредиторами з об'єктивних обставин чи при недобросовісності позичальника.
Гарантовані позики мають велике соціально-економічне значення, оскільки сприяють вирішенню економічних і соціальних проблем регіону чи підприємства, зміцнюють довіру внутрішніх і зовнішніх інвесторів до позичальника, сприяють організації руху фінансових потоків у бажаному напрямку і залучення зовнішніх інвестицій в національну економіку.
Використання гарантованих позик - це звичайна практика для будь-якої держави, в тому числі і для Російської Федерації.
Згідно з Бюджетним кодексом РФ письмова форма державної гарантії є обов'язковою. У ній, зокрема, зазначаються відомості про гаранта, включаючи найменування органу, що видав гарантію від імені гаранта; зобов'язання, яке забезпечується гарантією; сума гарантії. Термін гарантії визначається терміном виконання зобов'язань, за якими надано гарантія. Гарантії надаються, як правило, на конкурсній основі.
Гарант за своєю гарантії несе субсидіарну відповідальність додатково до відповідальності боржника за гарантованим зобов'язанням. Зобов'язання гаранта обмежується сумою, на яку видано гарантію. Якщо гарантові довелося виконувати зобов'язання одержувача гарантії, то він може вимагати від останнього відшкодування суми, сплаченої третій особі за гарантії.
У Росії створено сприятливі умови для активного використання гарантованих позик і кредитів у зв'язку з наданням права суб'єктам РФ, органам місцевого самоврядування, окремим господарським структурам проводити операції із запозичення коштів на внутрішньому та зовнішньому фінансових ринках.
Стаття 115 Бюджетного кодексу РФ визначає державну гарантію як спосіб забезпечення цивільно-правових зобов'язань, в силу якого держава-гарант дає письмове зобов'язання відповідати за виконання особою, якій дається гарантія, зобов'язання перед третіми особами (повністю або частково).
Таким чином, утримання державних гарантійних операцій і трактування цього явища у статті 115 Бюджетного кодексу РФ не дають підстав говорити, що, надаючи гарантію іншій особі, держава сама перетворюється на позичальника. Аж ніяк, позичальником, реальним одержувачем коштів залишається інша особа. А держава-гарант набуває тільки обов'язок при відомих обставинах виконати зобов'язання фактичного позичальника перед кредитором.
Вищесказане означає, що державні запозичення і державні гарантії - явища різного властивості. Державні запозичення проводить сама держава з метою отримання додаткових фінансових коштів, а державні гарантії надаються іншим особам з метою полегшення або забезпечення їм можливості проведення запозичень. Проте державні гарантії включаються до складу державного боргу. Причому загальна сума гарантій Російської Федерації у валюті Російської Федерації включається до складу державного внутрішнього боргу, а в іноземній валюті - до складу зовнішнього боргу Російської Федерації.
Також необхідно відзначити, що держава може виступати і як кредитор.
В умовах розвинутих товарно-грошових відносин держава може залучати до покриття своїх витрат вільні фінансові ресурси господарських структур та кошти населення.
Головним способом їхнього одержання є державний кредит. Він виражає відносини між державою і численними фізичними та юридичними особами з приводу формування додаткового грошового фонду, поряд з бюджетом, у руках держави. При здійсненні кредитних операцій всередині країни держава звичайно є позичальником коштів, а населення, підприємства й організації - кредиторами. Тим не менш, держава може виявитися у ролі кредитора. Таке явище зустрічається не тільки в сфері міждержавних відносин, але і у внутрішньому фінансовому житті, використовуючи казначейські кредити.
Державний кредит - одна з форм кредитних відносин, що має наступні ознаки кредиту: наявність кредитора і позичальника як юридично самостійних суб'єктів кредитної угоди; акумуляції вільних грошових коштів населення, підприємств і організацій на принципах поворотності терміновості і платності (у виняткових випадках допускається безвідсоткову позику ресурсів); можливість використання державних кредитних операцій всередині країни і в міжнародних відносинах.
За допомогою державного кредиту держава мобілізує додаткові фінансові ресурси для фінансування загальнодержавних витрат і виконання своїх функцій. Об'єктивна необхідність використання державного кредиту пояснюється протиріччями між зростаючими потребами суспільства з можливістю їх задоволення за рахунок доходів бюджету. За своєю економічною природою державний бюджет перерозподіляє частину національного доходу країни.
Стаття 122 Бюджетного кодексу РФ характеризує державний кредит наступним чином.
Зовнішніми борговими вимогами Російської Федерації є фінансові зобов'язання іноземних держав і (або) іноземних юридичних осіб перед Російською Федерацією як кредитором, включаючи боргові вимоги, що виникли у зв'язку з наданням банком - агентом Уряду Російської Федерації державних експортних кредитів іноземним позичальникам або їх банкам-кредиторам, а також боргові вимоги юридичних осіб - експортерів колишнього СРСР до іноземним юридичним особам, що виникли до 1 січня 1991 року у зв'язку з експортом з колишнього СРСР товарів і послуг, здійснювалися за рахунок коштів бюджету колишнього СРСР.
Бюджетний кодекс виділяє державний фінансовий та експортний кредити.
Державний фінансовий кредит являє собою форму бюджетного кредиту, при якій Російська Федерація надає грошові кошти іноземному позичальникові в обсязі і на умовах, передбачених відповідною угодою між Урядом Російської Федерації і урядом іноземної держави.
Державний експортний кредит являє собою форму бюджетного кредиту, при якій за рахунок бюджетних коштів здійснюється оплата товарів і послуг, що експортуються на користь іноземної позичальника - імпортера товарів і послуг, в обсязі та на умовах, передбачених відповідним соглашеніе6м між Урядом Російської Федерації і урядом іноземної держави або відповідним договором між банком - агентом Уряду Російської Федерації та іноземним позичальником - імпортером товарів і послуг або його банком-кредитором, за наявності державної гарантії іноземної держави з повернення цього кредиту, платежі в погашення і обслуговування якого здійснюються на користь Російської Федерації.
Також хотілося б виділити такі поняття як бюджетний кредит і бюджетна позика.
Бюджетний кредит - це кошти, які надаються бюджетом іншому бюджету бюджетної системи Російської Федерації, юридичній особі (за винятком державних (муніципальних) установ), іноземній державі, іноземній юридичній особі на поворотній і платній основах.
Як видно з визначення, бюджетний кредит не обмежується за термінами дії. А бюджетна позика надається на строк не більше шести місяців у межах фінансового року.
Способами забезпечення виконання зобов'язань з повернення бюджетного кредиту можуть бути тільки банківські гарантії, порука і застава майна.
1.3. Управління державним боргом
Управління притаманне всім сферам людської діяльності, в тому числі й фінансової. Під управлінням розуміється свідоме і цілеспрямоване вплив на об'єкт управління за допомогою сукупності прийомів і методів для досягнення певного результату. Управління засноване на знанні об'єктивних закономірностей розвитку природи і суспільства. Разом з тим на управління великий вплив робить держава в особі відповідних структур, а також законодавчі акти.
Важливою областю управлінської діяльності є управління державним боргом.
Управління державним боргом Російської Федерації здійснюється Урядом Російської Федерації або уповноваженим ним Міністерством фінансів Російської федерації [9].
Управління державним боргом суб'єкта Російської Федерації здійснюється вищим виконавчим органом державної влади суб'єкта Російської Федерації або фінансовим органом суб'єкта Російської Федерації відповідно до закону суб'єкта Російської Федерації.
Управління муніципальним боргом здійснюється виконавчо-розпорядчим органом муніципального освіти (місцевою адміністрацією) відповідно до статуту муніципального освіти.
Державний борг, як і фінанси, може бути важелем і об'єктом управління. В якості важеля управління державний борг забезпечує можливість законодавчим (представницьким) і виконавчим органам влади впливати на грошовий обіг, фінансовий ринок, інвестиції, виробництво, зайнятість, організацію населенням своїх заощаджень і багато інші економічні процеси.
Держава визначає співвідношення між різними видами боргової діяльності (державні запозичення, кредити, гарантії), структуру видів боргової діяльності за термінами і прибутковості, механізм побудови конкретних державних позик, кредитів і гарантій, порядок випуску та обігу державних позик, порядок надання державних кредитів, порядок надання державних гарантій та виконання фінансових зобов'язань за ними. Держава встановлює і всі інші необхідні практичні аспекти функціонування державного боргу.
У процесі управління державним боргом Російської Федерації вирішуються такі спільні завдання [11]:
- Утримання величини внутрішнього і зовнішнього державного боргу на рівні, що забезпечує збереження економічної безпеки країни, виконання органами влади взятих на себе зобов'язань без заподіяння значної шкоди фінансування програм соціально-економічного розвитку;
- Мінімізація вартості боргу на основі подовження терміну запозичень і зниження прибутковості державних цінних паперів, переходу на інші ринки і перемикання уваги на інші групи інвесторів;
- Збереження у російського держави репутації першокласного позичальника на основі бездоганного виконання фінансових зобов'язань перед інвесторами;
- Підтримка стабільності і передбачуваності ринку державного боргу;
- Досягнення ефективного та цільового використання запозичених державою коштів та гарантованих їм запозичень;
- Диверсифікація боргових зобов'язань за термінами запозичень, прибутковості, формам виплати доходу та іншим параметрам для задоволення потреб різних груп інвесторів;
- Координація дій федеральних органів, органів суб'єктів Російської Федерації і місцевого самоврядування на борговому ринку країни.
Управління державним боргом буває стратегічним і оперативним. Перспективні питання розвитку державного боргу знаходяться в компетенції Федеральних зборів, Президента Російської Федерації та Уряду Російської Федерації, законодавчих (представницьких) і виконавчих органів влади суб'єктів Російської Федерації. Виконавчі органи готують проекти федеральних і регіональних законів (законодавчою ініціативою володіють також Федеральне Збори і Президент Російської Федерації, представницькі органи і глави адміністрацій суб'єктів Російської Федерації), Федеральне Збори Російської Федерації і законодавчі органи суб'єктів Російської Федерації їх приймають, а Президент Російської Федерації та голови регіональних адміністрацій їх відхиляють або підписують.
Зокрема, щорічно в законі про федеральний бюджет Федеральне Збори і Президент Російської Федерації встановлюють граничні обсяги державного внутрішнього і зовнішнього боргів; джерела внутрішнього фінансування бюджетного дефіциту, включаючи доходи від емісії державних цінних паперів; граничний розмір зовнішніх запозичень; граничні розміри державних кредитів іноземним державам- учасникам СНД; напрями використання, умови надання та граничні розміри бюджетних кредитів (позик) юридичним особам і суб'єктам Російської Федерації; верхні межі державних зовнішніх запозичень і надаються Росією державних кредитів і програму надання гарантій Уряду Російської Федерації.
Оперативне управління державним боргом здійснюють Уряд Російської Федерації та його спеціальний орган - Міністерство Фінансів Російської Федерації, а також Центральний банк Російської Федерації і Зовнішекономбанк як агенти Мінфіну Російської Федерації. Ці органи визначають генеральні умови випуску окремих позик, порядок емісії та обігу боргових зобов'язань, час випуску чергової позики та умови його функціонування, організують первинне розміщення і вторинний ринок державних цінних паперів, організують і здійснюють виплату доходів і погашення боргових зобов'язань, організовують та здійснюють видачу державних (бюджетних) кредитів і державних гарантій, здійснюють контрольні дії та інші заходи щодо оперативного управління державним боргом.
Аналогічні питання в рамках своєї компетенції вирішують законодавчі та виконавчі органи суб'єктів Російської Федерації. При цьому вони виходять з норм, закладених у федеральному законодавстві.
Слід розрізняти етапи управління. Можна виділити, щонайменше, наступні п'ять укрупнених етапів, на кожному з яких вирішуються специфічні завдання.
На першому етапі йде процес обгрунтування граничних обсягів державного внутрішнього і зовнішнього боргу, граничних обсягів державних внутрішніх та зовнішніх запозичень, граничних обсягів надання державних гарантій, а також формуються програми державних внутрішніх та зовнішніх запозичень. Саме на цьому етапі закладається тяжкість майбутнього сукупного боргового тягаря, в тому числі окремо по внутрішньому і зовнішньому боргу, і види майбутніх запозичень.
На другому етапі управління державним догом формується програма емісії державних цінних паперів і визначаються конкретні параметри майбутніх запозичень за термінами обігу, рівнем вірогідною прибутковості, порядку виплати доходів, обмежень на власників, порядок розміщення та інші умови, що роблять кожне запозичення оригінальним і привабливим для інвесторів резидентів і нерезидентів. Від якості виконання робіт на другому етапі залежить, зокрема, наявність або відсутність в перспективі «піків» платежів по боргах, а також своєчасне надходження ресурсів для погашення раніше створених запозичень у порядку їх рефінансування.
На третьому етапі проводиться розміщення облігацій і регулювання котирувань за державними борговими зобов'язаннями на вторинному ринку державного боргу. Вплив на котирування по державних облігаціях дозволяє регулювати бюджетну ефективність проведених запозичень і величину поточного (внутрішнього і зовнішнього боргу).
Четвертий етап - антикризове управління - пов'язаний з проведенням заходів, необхідність яких визначається наявністю проблемних боргів або кризових боргових ситуацій, великою кількістю яких відзначена новітня російська історія в період після розпаду СРСР. Якщо уряд не в змозі обслуговувати і погашати свої борги, то воно вступає в переговори з кредиторами на предмет перегляду графіка платежів і термінів погашення боргів. У результаті переговорів сторони можуть прийти до угоди про відстрочення платежів, реструктуризації боргу, частковому або повному списання заборгованості, достроковий викуп зобов'язань, проведення новації, сек'юритизації і тому подібному.
П'ятий етап - виконання оригінальних або скоригованих графіків платежів з обслуговування та погашення державних внутрішніх боргів.
Таким чином, під управлінням державним боргом слід розуміти сукупність заходів з регулювання його об'єму і структури, визначення умов та здійснення нових запозичень, регулювання ринку державних запозичень, реалізації заходів антикризового управління проблемними боргами, обслуговування і погашення боргу, визначення умов і надання державних гарантій, контролю за ефективним використанням запозичених коштів.
Традиційно в економічній теорії проблему оптимального управління державним боргом розглядають головним чином у рамках двох типів моделей: рівноважною моделі динамічного оподаткування, що передбачає максимізацію функції добробуту репрезентативного споживача і моделі з безпосередньою мінімізацією функції соціальних втрат. Крім цих двох груп функцій, які у теоретичних дослідженнях, з практичної точки зору вид цільової функції органу, відповідального за управління боргом, можна розділити на два типи: мінімізація бюджетного ризику по можливості з мінімальною вартістю обслуговування боргу і мінімізація вартості обслуговування. Для початку розглянемо ключові теоретичні моделі в рамках першої подклассіфікаціі.
У принципі загальний вигляд функції соціальних втрат визначається рішенням завдання репрезентативного споживача: спотворює вплив пропорційних податків або інфляції в більшості робіт відображається у вигляді квадратичної залежності втрат від рівня податків або інфляції. У ряді випадків передбачається, що втрати, наприклад від інфляції, виникають тільки через відхилення фактичного рівня від деякого цільового чи очікуваного, тому в відповідної функції планера мінімізується квадрат не абсолютного рівня інфляції або податків, а саме таких відхилень.
З практичної точки зору цільова функція управління боргом, як правило, визначається як «мінімізація бюджетного ризику в поєднанні з низькою вартістю обслуговування боргу». Причому той факт, що на першому місці стоїть саме мінімізація ризику, не випадковий. Світовий теоретичний і практичний досвід в області ефективного управління державними зобов'язаннями показав, що політика мінімізації бюджетного ризику, що включає не тільки традиційний ризик рефінансування, а й ризики, викликані макроекономічними шоками, наприклад випуску або державних витрат, в чистому вигляді є чільною в порівнянні з чистим стратегією мінімізації витрат. Більш того, в тому випадку, якщо очікувані дохідності державних паперів відображають виключно ризик-прибутковість, уряд має дбати тільки про мінімізацію ризику. Чистий стратегія мінімізації витрат обслуговування боргу може враховуватися лише в тому випадку, коли премія за ризик визначається недосконалістю ринків, асиметрією інформації, стійкими помилками в очікуваннях інвесторів або відсутністю довіри до проведеної державою політиці.
В умовах ефективних і повних ринків, коли уряд може вільно використовувати різні умовні вимоги, описані вище стратегії, взагалі кажучи, абсолютно різні стратегії. Так, якщо метою органу, відповідального за управління державним боргом, є мінімізація очікуваних витрат з обслуговування державного боргу, оптимальна стратегія буде полягати у випуску зобов'язань з низьким рівнем ризику для інвесторів, тобто вимог, що виплачують високий дохід у станах з низькими доходами від капіталу і праці, і низький у протилежній ситуації. Між тим, якщо уряд має на меті мінімізації бюджетного ризику, воно навпаки буде зацікавлене у випуску зобов'язань, що виплачують низький дохід у станах низьких доходів і високих витрат бюджету, і навпаки.
З огляду на тісний позитивну кореляцію між валовим випуском в економіці і доходом економічних агентів, в цій ситуації існує очевидний конфлікт між оптимальною стратегією з точки зору мінімізації витрат обслуговування та мінімізації ризику. Фактично мова йде про перерозподіл макроекономічних ризиків та наданні свого роду страховки в першому випадку інвесторам, а в другому - державі і платникам податків у цілому. Очевидно друга мета більш краща, принаймні, в силу того, що податкова система передбачає примусове вилучення коштів, а інвестиції є суто добровільними.
Теорія пропонує враховувати витрати в тому випадку, коли заснована на цьому принципі стратегія не призводить до значного перерозподілу макроекономічних ризиків. Це в першу чергу відноситься до випадку недосконалості ризиків і асиметрії інформації: витрати обслуговування можуть бути знижені за допомогою підвищення прозорості та передбачуваності боргової політики, ліквідності та ефективності вторинних ринків. При цьому слід мати на увазі, що політика регулярного розміщення боргових інструментів також схильна до ризику того, що параметри паперів будуть зміщуватися у бік переваги окремих категорій інвесторів. Замість того, щоб випускати необхідні з точки зору макроекономічних ризиків папери, уряд буде випробовувати спокуса емісії тих інструментів, попит на які в даний момент високий і, отже, необхідна прибутковість відносно низька (в якійсь мірі в цю пастку потрапило і Уряд Росії в середині 1990-х років, коли політика нарощування короткого боргу замінила політику високої інфляції).
Використання стійких помилок очікувань інвесторів з метою мінімізації витрат запозичення, за рахунок кращої інформованості державних органів, відповідальних за управління боргом, оптимально лише в короткостроковому періоді. Рано чи пізно дії уряду на ринку державного боргу почнуть сприйматися ринком як сигнал про наявність певної внутрішньої інформації. У зв'язку з цим, з одного боку, виграш від проведення такої політики буде знижуватися, а з іншого - буде зростати ризик неправильної інтерпретації дій уряду в тому випадку, коли випуск конкретного інструменту продиктований цілями, відмінними від бажання «переграти» ринок.
Нарешті облік витрат обслуговування боргу стає винятково важливим в умовах, коли існують проблеми довіри до політики уряду. В умовах, коли уряду не довіряють і чекають «каверзи», інвестори, очевидно, вимагають підвищену премію за ризик, що відбивається на вартості обслуговування. Як буде показано згодом, за певних умов зростання витрат виявляється настільки великим, що уряду доводиться жертвувати більш високим бюджетним ризиком з тим, щоб добитися більш високої довіри з боку інвесторів.
На основі ряду теоретичних робіт, присвячених управлінню державним боргом, можна виділити наступні основні параметри, що впливають на вибір стратегії управління державним боргом.
По-перше, ключове значення в управлінні державним боргом має довіру до політики влади. Якщо така довіра є, набагато ширше виявляється набір можливих комбінацій боргу, істотно підвищується гнучкість боргової політики, ціна помилки при неправильному структуруванні боргу близька до нуля. Зі зростанням недовіри спектр можливих комбінацій боргу звужується, а ціна помітно зростає.
По-друге, правильна боргова політика може в значній мірі скоротити втрати від відсутності довіри. При цьому навіть невеликі відхилення від оптимуму можуть приводити до істотних втрат добробуту. Відповідно чим більше недовіру, тим вище ціна помилки і тим більший тягар відповідальності лягає на уряд при формуванні поточної боргової політики.
По-третє, в більшості випадків політика управління боргами виявляється більш гнучкою в порівнянні з вибором податків або інфляції, причому не тільки з точки зору інертності - на відміну від зміни податкового законодавства або радикального перегляду інфляційних орієнтирів перегляд поточної боргової політики набагато простіше здійснити суто технічно. Вплив структури боргу на процеси в реальному секторі значно обмежена порівняно з податковими умовами або інфляцією. Основний канал впливу - рівень дохідності державних паперів як показник безризикової дохідності - може визначатися на багатьох боргових інструментах держави при цьому власне набір інструментів боргової політики може мінятися досить істотно.
Оптимальна структура боргу буде повністю визначатися припущеннями щодо характеру невизначеності і ступеня довіри економічних агентів до політики влади. Так, в умовах повної визначеності боргова політика буде повністю незалежна по відношенню до функції соціальних втрат. Іншими словами, структура боргу може бути абсолютно довільної в рамках бюджетних обмежень, важливий лише загальний обсяг боргових зобов'язань. Довіра виявляється настільки важливим елементом, що і в разі невизначеності в процентних ставках боргова політика не буде мати чітко виражену структуру, на відміну від випадку невизначеності щодо державних витрат, коли домінувати повинні номінальні довгі борги. Зі зростанням недовіри до політики влади використання довгих номінальних інструментів скорочується, а на перший план виходять індексовані зобов'язання, що дозволяють вирішувати проблему нестачі довіри. Більш того, за наявності навіть невеликого номінального боргу уряд буде змушене скорочувати його обсяг навіть ціною збільшення податкового тягаря. Крім цього, брак довіри веде до того, що уряд помітно обмежується в можливості рефінансування боргу в майбутньому, тому боргова стратегія буде полягати, з одного боку, практично в повній відмові від використання номінальних інструментів, а з іншого, в жорсткому дотриманні розкладом випуску індексованих боргів в майбутньому. Ціна помилки в питанні рефінансування у разі невизначеності може виявитися винятково високою.
По-четверте, оптимальна боргова політика з цільовим значенням боргового навантаження на перспективу повинна визначатися таким чином, щоб спочатку спробувати профінансувати державні витрати виключно за рахунок запозичень, не вдаючись до податків і інфляції, і тільки якщо цього буде недостатньо, додатково використовувати податки і сеньйораж для фінансування державних витрат. Крім того, недолік довіри значно скорочує право уряду на помилку у виборі не тільки поточної структури боргу, а й довгострокових цілей боргової політики. Разом з тим вища роль боргового навантаження. З тих же причин при відхиленні боргової політики від оптимуму зростає ефективність фіскальної політики в частині досягнення мінімальної термінальної навантаження при збереженні сформованого рівня втрат. Таким чином, у разі неправильного структурування боргових зобов'язань підвищується роль (і, зрозуміло, відповідальність) органу, що відповідає за встановлення термінального межі боргового навантаження. У разі провалу в роботі влади, що відповідають за поточне управління державним боргом, роль органів, відповідальних за стратегічні орієнтири боргової політики (як правило, парламентів), у стабілізації ситуації зростає.
По-п'яте, у разі невизначеності в ставках відсотка, яка страхує інструментом можуть виступати практично всі борги, а не тільки номінальні, як при невизначеності в державних видатках. Найчастіше невизначеність в нормі відсотка робить фінансову політику більш гнучкою, а, враховуючи той факт, що таке джерело невизначеності присутній завжди, на відміну від невизначеності в державних видатках, вивчення питань боргового управління саме в цьому контексті становить безсумнівний інтерес.
Управління державним боргом має здійснюватися на науковій основі. Це означає, що органи влади на основі наукових даних про глобальних і регіональних закономірності і тенденції розвитку боргових відносин, враховуючи національні історичні особливості функціонування державного боргу, знаючи середньострокові та віддалені завдання соціально-економічного розвитку країни, виробляють концепцію розвитку боргових відносин у цілому, особливості використання окремих боргових інструментів, механізм функціонування державного боргу, що дозволяє максимально наблизитися до досягнення поставлених цілей. Це означає, що ефективне управління державним боргом може бути реалізовано тільки на основі адекватної відповідного рівня розвитку країни боргової політики.
Боргова політика держави, отже, являє собою науково обгрунтовану концепцію розвитку державних боргових відносин та окремих елементів державного боргу, а також систему заходів держави щодо їх використання в інтересах досягнення поставлених завдань соціально-економічного розвитку країни.

2. ДЕРЖАВНИЙ БОРГ РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ
2.1. Причини виникнення державного боргу Російської Федерації
Ні одне російське уряд протягом 230-річної історії державних запозичень (перша позика був узятий у 1769 році. Катериною Другою в Голландії) не обходилося без залучення кредитів для фінансування бюджетних дефіцитів. Напередодні першої світової війни Російська Імперія була найбільшим боржником світу (перше місце за обсягом зовнішнього боргу і друге місце за загальною сумою державного боргу після Франції) [14].
Більш детально процес виникнення боргових зобов'язань Росії розглянемо з 50-х років минулого століття, часу, коли в СРСР сформувалася боргова політика.
У 1950-х рр.. зовнішні запозичення використовувалися у вузьких межах: у формі короткострокових і середньострокових кредитів для фінансування імпорту у відносно сприятливих умовах зростання економічного потенціалу країни, пом'якшення міжнародної напруженості.
У 1960-х рр.. при оплаті імпортного обладнання для великих об'єктів активно залучалися прямі довгострокові кредити західних банків. Так, в 1964-1965гг. Внешторгбанк СРСР уклав з англійськими, французькими та італійськими банками дев'ять довгострокових угод про банківські кредити строком на 10-15 років на загальну суму 480 млн. рублів. Країна потребувала технологічному обладнанні для хімічної та легкої промисловості, розвиток яких розглядалося як важливий фактор зростання добробуту. Така практика стала стійкою, що дозволило побудувати багато великих промислових підприємства, що грали структуроутворюючу роль у своїх галузях і грунтовно прискорили економічний підйом в СРСР в роки «косигінської реформи». Приміром, в 1966р. в СРСР було підписано сім нових кредитних угод і протоколів на загальну суму 449 млн. рублів. У наступний час була апробована нова форма співпраці - компенсаційні угоди щодо залучення інвестиційних цільових кредитів на термін 10-15 років, які погашалися постачаннями необхідної зарубіжним партнерам продукції після вступу в дію підприємств, побудованих за допомогою кредитів.
Починаючи з 1960-х рр.. цільові кредити Радянському Союзу надавалися державами - членами РЕВ. У 1960-1980-х рр.. було укладено понад 20 відповідних багатосторонніх угод про співробітництво з використанням довгострокових цільових кредитів.
В кінці 1980-х рр.. економічне становище СРСР швидко погіршувався. Різко скоротилися золотовалютні резерви - з 15,3 млрд. доларів у 1988р. до 7,6 млрд. доларів у 1991р. У 1990р. було продано золота на 2,7 млрд. доларів і в 1991р. - На 3,8 млрд. доларів. Для вирішення платіжних проблем непомірно витрачалися золоті запаси держави: якщо в середині 1980-х рр.. вони становили близько 2,5 тис. тонн, то до кінця 1991р. - Вже всього 240 тонн, досягнувши небувало низького рівня за всю історію Росії XX століття.
Економічна політика «перебудови» і «прискорення» тих років, не забезпечена відповідними ресурсами, призвела до різкого збільшення державних капіталовкладень у промисловість, зростання незавершеного капітального будівництва по всіх «довгобудів», зменшення частки споживчих товарів в імпорті. Спроби реалізувати соціальні програми, підвищити рівень оплати праці не були підкріплені товарними ресурсами. Наростали інфляційні процеси. У 1991р. криза стала глибше і масштабніше: експорт нафти скоротився на 50%, зниження валютних резервів диктувало згортання імпорту. Давало про себе знати падіння до 1986р. ціни експортованої нафти (до 10 доларів за барель, в кінці 1970-х рр.. вона становила 30 доларів) і газу, прив'язаного до нафти. Відступало в часі введення в експлуатацію нових потужностей, орієнтованих на експорт галузей, на що були витрачені іноземні кредити. Економічні труднощі диктували зовнішні запозичення при необхідності якнайшвидшого погашення попередніх, оскільки процентна ставка по кредитах досягала в середньому 8% річних. Виплати заборгованості ускладнилися навесні 1990р., Коли вперше кілька всесоюзних зовнішньоторговельних об'єднань допустили прострочення платежів і в результаті іноземні фірми зажадали переходу на акредитивну форму розрахунків з радянськими зовнішньоторговельними організаціями. Зовнішекономбанк СРСР, який обслуговував зовнішньоторговельні операції в СРСР, 19 листопада 1991р. оголосив про свою неплатоспроможність, а іноземні комерційні банки практично припинили надавати кредити без гарантій уряду. У 1990 - першій половині 1991рр. було отримано зовнішніх позик на 7,5 млрд. доларів вже під його гарантії. Становище дещо поліпшилося внаслідок виходу СРСР у 1988р. на ринок єврооблігацій, де в 1988-1992рр. було розміщено цінних паперів на 1,9 млрд. доларів.
Хоча з 1970р. по 1980р. зовнішня заборгованість країни зросла в 16 разів (з 1,6 до 25,2 млрд. доларів), у порівнянні з низкою країн обсяг боргу був помірним. Ситуація стала загрозливою після 1985р.: На початку 1986р. СРСР займав 12-е місце за розміром зовнішнього боргу (після Польщі, Аргентини, Єгипту, Індії, Мексики, Бразилії, Китаю, Венесуели, Індонезії, Південної Кореї і Туреччини), а до 1992р. - Друге після Бразилії. Відношення зовнішнього боргу до експорту піднялося з 52% у 1987р. до 164% в 1993р., а до обсягу ВВП - з 8% до 29%. Збільшувалися запозичення в урядів іноземних держав. Частка кредиторів-урядів інших країн зросла з 3,9% у 1987р. до 14,3% у 1991р. і 65,4% у 1993р. Це було обумовлено скороченням комерційного кредитування, переоформленням частини зобов'язань, в тому числі простроченої кредиторської заборгованості перед колишніми соцстранами, у заборгованість перед державою. У зв'язку з цим дещо покращилася структура боргу.
Розпад СРСР диктував необхідність обгрунтованого розподілу державного боргу СРСР. Підсумком першого етапу цієї роботи було визначення розрахункових часткою колишніх республік СРСР по ряду наведених нижче параметрів.
За розрахунковими часткам слід було розподілити порядку 81 млрд. доларів. З них на Росію припадало близько 49 млрд. доларів. Однак цей проект розподілу зовнішнього боргу між республіками реалізований не був. До поділу боргу підключилася «велика сімка». Не обійшлося без тиску з боку Євросоюзу. У результаті 28 жовтня 1991р. від імені Союзу і восьми союзних республік у Москві було підписано так званий Меморандум про взаєморозуміння, який у ЄС розглядався як попередню умову для надання Росії фінансової допомоги, оскільки в ЄС в перспективі її бачили як правонаступницю боргу СРСР. На «зговірливість» Росії їй було обіцяно надання відстрочки платежів по зовнішньому боргу СРСР. Документ визначав, що союзні республіки брали на себе «спільну та солідарну відповідальність» по зовнішньому боргу СРСР, тобто щоб всі республіки відповідали за погашення всього боргу СРСР. Якщо одна з них не платить, за неї це повинні зробити інші. Якщо ж не платять республіки, то Росія одна повинна була обслуговувати весь союзний обов'язок.
Під Меморандумом спочатку поставили підпис лише вісім республік, а три прибалтійські відмовилися, мотивуючи це їх насильницьким приєднанням до Союзу. Дозрівало переконання, що розплачуватися за весь Радянський Союз повинна одна Росія. Не випадково було вирішено піти на «нульовий варіант» - передати їй відповідальність за зовнішнім боргом і права на зовнішні активи СРСР (борги інших країн перед СРСР). Це для Росії було вкрай невигідно, бо зовнішні активи значилися за неплатоспроможними державами. Оскільки СРСР набагато раніше «самоліквідації» залишився без республік Прибалтики, то перші угоди про «нульовий варіант» були підписані влітку 1992р. з Білоруссю, Туркменістаном і Киргизстаном. У 1992р. глави СНД підписали документ про відмову від багатосторонніх форм і механізмів управління союзним боргом і активами, внаслідок чого всі розрахунки переводилися на двосторонній рівень. У листопаді 1992р. було підписано угоду з Узбекистаном і протоколи про «нульовий варіант» з Вірменією, Казахстаном, Молдовою і Таджикистаном, згідно з якими борги й активи передавалися Росії в управління на невизначений термін.
У вересні - жовтні 1992р. представникам «сімки» і Паризького клубу кредиторів вдалося нав'язати Росії схему її одноосібної відповідальності за боргами СРСР. Після розпуску Міждержавної ради Росія виявилася єдиним повноважним представником більшості правонаступників СРСР у відносинах з Паризьким і Лондонським клубами кредиторів, зіткнувшись з труднощами оцінки реальної вартості державних фінансових активів у формі державних кредитів, представлених Радянським Союзом в основному країнами соціалістичної орієнтації. Істотна частина кредитів виділялася на основі політичних рішень під поставку військової техніки і зброї, а суми кредитів враховувалися в перекладних рублях. У країнах-боржниках СРСР змінилися політичні режими, так що були потрібні тривалі переговори для визнання боргів.
У 1975-1985рр. зовнішній борг СРСР зріс у 2 рази, тоді як за більш короткий період 1986-1992рр. - В 2,5 рази. У цілому після 1985р. темп зростання заборгованості подвоївся і склав 41,7% в середньому за рік (при падінні ВВП).
Внутрішній державний борг СРСР з 1970р. по 1990р. зріс в 13,1 рази. В кінці 1988р. при обговоренні проекту бюджету на 1989р. мова йшла про вишукування коштів для покриття його дефіциту в розмірі близько 100 млрд. рублів. За підсумками 1989р. дефіцит державного бюджету досяг 120 млрд. рублів. У бюджеті на 1990р. його намічалося скоротити до 60 млрд. рублів, а в 1991 р. - до 27 млрд. рублів. Був вперше оприлюднений обсяг державного внутрішнього боргу СРСР, що склав на кінець 1989р. близько 400 млрд. рублів.
Для мирного часу зростання внутрішнього боргу був виключно динамічним. Якщо це було звичним явищем в роки Великої вітчизняної війни та у відновний період, то на етапі «розвинутого соціалізму» це означало використання «вбудованого стабілізатора» економіки за схемами західних країн, особливо практикуються в період криз надвиробництва, де використовуються і схеми «циклічного бюджету» . Не цілком правомірно вважати, що великі запозичення специфічні лише для трансформаційних ринкових перетворень. Тенденція їх зростання постійно виявлялася як тенденція збільшення «плати» за неефективне господарювання. Вона неминуче посилилася внаслідок погіршення соціально-економічного становища після розпаду СРСР, тим більше що постало питання розподілу зовнішнього боргу СРСР.
Державний борг формується як результат внутрішньої і зовнішньої боргової політики. Обсяг зовнішнього боргу СРСР наприкінці 1990р. при обговоренні проекту бюджету на 1991р. був представлений величиною, яку треба збільшити до 39 млрд. рублів за офіційним курсом Національного банку України. У той час він становив 55 копійок за 1 долар. Отже, величина заборгованості в перерахунку на долари повинна була скласти близько 71 млрд. доларів. Оскільки Росія не змогла після розпаду Радянського Союзу «розподілити» між республіками його зовнішній борг і стала його правонаступницею, загальна величина формується суверенного боргу включала і це спадщина. Поглиблення кризи зажадало нових запозичень. Для них була створена інституційна основа - в 1992р. Росія вступила до Міжнародного валютного фонду і могла обслуговуватися Світовим банком (МБРР), а також Європейським банком реконструкції та розвитку. Тому історія суверенних інтенсивних запозичень Росії у названих міжнародних організацій зв'язується з 1992р. Після 1992р. отримані Росією кредити складаються з кредитів міжнародних фінансових інститутів, урядів іноземних держав і приватних кредиторів.
Однією з основних проблем російської економіки часів перехідного періоду став непомірно зрослий внутрішній державний борг.
На самому початку ринкових реформ дефіцит федерального бюджету фінансувався головним чином за рахунок прямого кредитування Центробанку РФ. У травні 1993р. урядом було прийнято рішення про заборону прямого кредитування і створений ринок короткострокових державних облігацій. На щотижневих аукціонах розміщувалися нові випуски державних цінних паперів, дохід від яких прямував на фінансування дефіциту бюджету, а учасниками ринку були як російські юридичні та фізичні особи, так і Центробанк РФ. Аж до 1996р. даний ринок ріс, більше того, періодично використовувався для залучення надлишкової рублевої маси з метою зниження тиску на валютний ринок і інфляції.
Враховуючи високу прибутковість на даному сегменті ринку, а вона в певні відрізки часу перевищувала 200% річних у реальному обчисленні (за вирахуванням інфляції), внутрішній борг зростав у геометричній прогресії і його обслуговування до середини 1996р. перетворилося на серйозну проблему - державні запозичення вимагали значно більше ресурсів, ніж були внутрішні ліквідні заощадження, при цьому можливість зовнішніх запозичень залишалася дуже обмеженою. Для вирішення даної проблеми був знайдений цілком логічний вихід - у 1996р. на даний сегмент був дозволений доступ зовнішнім інвесторам. Цілком природно, що закордонні інвестори, орієнтовані на дохідність у 18-20% у доларах США, притаманну ринків, що розвиваються, визнали російські держпапери привабливими інструментами, і незабаром частка зовнішніх інвестицій досягла 30% від обсягу ринку, а дохідність знизилася до 17-19 % річних. Широкий доступ нерезидентів на ринок внутрішнього державного боргу дозволив знизити навантаження на бюджет у частині витрат на обслуговування боргу та полегшити отримання кредитів для реального сектору. При цьому різко зросла залежність російської економіки від кон'юнктури світових фінансових ринків.
Цікаво, що навіть у 1998 р., коли почалася фінансова криза, сума внутрішнього і зовнішнього російського боргу за міжнародними мірками, була невеликою - приблизно 54% ​​ВВП. Для порівняння: відношення сукупного боргу країн ЄС до їх ВВП у 1996р. становило 70,4%, США - 63,1%. Але справа в тому, що темпи зростання російської заборгованості були надзвичайно високі. Стрімке розширення ринку ГКО / ОФЗ в 1995-1997рр. співпало з рекордним за обсягом припливом іноземних капіталів на ринки, що розвиваються, у тому числі в Росію. Значну частину боргових зобов'язань держави придбали іноземні інвестори. Але після спалаху «азіатського» кризи 1997р. їх готовність до ризику змінилася обережністю, почався відтік капіталів. Важкість стану посилювалася тим, що більше половини внутрішніх зобов'язань були короткостроковими (з терміном погашення менше року), у червні 1998р. вони майже в 4 рази перевищували офіційний показник валютних резервів.
Від сильного зовнішнього шоку (через падіння сировинних цін на світовому ринку і відтоку капіталів з ринків, що розвиваються) ця вразлива боргова конструкція, заснована на постійному рефінансуванні старих боргів новими, звалилася. До квітня 1998р. бюджет почав працювати на ДКО. Напередодні 17 серпня 1998р. скарбниця виплачувала по 1 млрд. доларів на тиждень за старими облігаціями, а купувати нові інвестори перестали. На виплати по ГКО / ОФЗ йшло до 70% доходів бюджету. Інструмент покриття дефіциту бюджету перетворився на свою протилежність. Рефінансувати борг на фінансовому ринку було неможливо, а на різке зниження витрат бюджету не погоджувалася Державна Дума. Залучення зовнішніх інвесторів спочатку уповільнило наступ краху ДКО, а потім їх відхід з російського ринку прискорив його.
За період 1985-1991рр. загальна сума зовнішнього боргу СРСР західним країнам зросла майже в три рази - з 22,5 млрд. доларів до 65,3 млрд. доларів. Зростання заборгованості Заходу продовжився і при російській владі: за рахунок нарахування відсотків за радянськими боргами, які фактично перестали погашати, і за рахунок нових кредитів, у тому числі міжнародних валютно-фінансових організацій - до кінця 1997р. зовнішній борг Росії зріс до 124 млрд. доларів, а до кінця 1998р. - До 160 млрд. доларів, що поставило її в один ряд з Мексикою і Бразилією, які є найбільшими світовими боржниками. При цьому успадковані Росією борги мали вкрай несприятливу структуру. Вони складалися, головним чином, з середньострокових і короткострокових кредитів, і їх основна маса підлягала погашенню в 1992-1995рр.
Коло західних кредиторів Росії досить великий - до нього входять близько 600 комерційних банків з 24 країн, а також Міжнародний валютний фонд, Міжнародний банк реконструкції та розвитку, Європейський банк реконструкції та розвитку. Основний масив боргів припадає на банки 6 країн - Німеччини, Італії, США, Франції, Австрії та Японії.
У січні 1992р. Уряд Російської Федерації уклало перша угода про реструктуризацію боргу з Паризьким клубом кредиторів, за ним послідували три реструктуризації в 1993-1995рр., Які охоплювали процентні виплати в період з грудня 1991р. по кінець 1995р. У квітні 1996р. було досягнуто принципової згоди з Паризьким клубом про реструктуризацію приблизно 40 млрд. доларів заборгованості кредиторам клубу. Близько 45% цієї суми було заплановано виплатити в період до 2020р., Інші 55% (які включають всі короткострокові борги Паризькому клубу) - до 2016р. Виплати по основному боргу, поступово збільшуючи, було заплановано проводити з 2002р.
Вищесказане дозволяє виділити сім основних етапів державних запозичень в новітній історії.
На першому етапі (1985-1991рр.) В результаті масованих зовнішніх запозичень («кредитів початку перебудови» і позик радянських зовнішньоекономічних об'єднань) утворилася велика частина зовнішнього державного боргу СРСР - понад 100 млрд. доларів. Криза економіки перших років перебудови та неможливість виплати короткострокових боргів привели 19 листопада 1991р. до оголошення дефолту за боргами СРСР. У результаті лібералізації цін і знецінення рубля на початку 90-х рр.. сформувався внутрішній борг держави з гарантованим заощадженнях громадян (вклади в Ощадбанку та Держстраху) і товарним зобов'язаннями (цільові позики з погашенням товарами народного споживання).
На другому етапі (1992-1993рр.) Нове російське керівництво вдалося до позик у міжнародних фінансових організацій для пом'якшення соціальних наслідків економічних реформ. Щоб не опинитися в міжнародній фінансовій ізоляції, у квітні 1993р. Уряд Російської Федерації заявило про взяття на себе всіх зобов'язань з погашення зовнішнього боргу СРСР.
Третій етап (1993-1995рр.) Ознаменований створенням механізму внутрішніх запозичень на ринковій основі. Швидкий розвиток ринку ГКО / ОФЗ призвело до стрімкого зростання обсягу внутрішнього боргу (до 190 млрд. рублів у 1995р.).
У 1995-1998рр. (Четвертий етап) відбулося різке збільшення як внутрішнього боргу Росії (в першу чергу за рахунок ринку ДКО), так і обсягу зовнішніх запозичень (активно залучалися з кінця 1996р., Коли Росія отримала високі кредитні рейтинги). У ці роки російська влада за допомогою внутрішніх і зовнішніх запозичень вирішували проблеми поточного бюджетного дефіциту і політичні завдання. Боргова стратегія у держави була відсутня, важелі управління ринком внутрішнього боргу були втрачені, що наблизило наступ п'ятого етапу.
П'ятий етап - 1998р. - Боргову кризу. Оголошений російським урядом дефолт викликав (в результаті девальвації рубля) стрімке збільшення зовнішнього боргу - до історичного піку в 160 млрд. доларів. Співвідношення розмірів зовнішнього боргу та джерел його погашення стало загрозливим.
У 1998-2002рр. (Шостий етап), коли Росія виявилася нездатна обслуговувати борг, уряд зробив зусилля з реструктуризації зовнішнього боргу. Неринкові боргові зобов'язання перед Лондонським клубом кредиторів, а потім і вивірена частина комерційної заборгованості, що утворилася в результаті імпортних операцій ВЕО, були переоформлені в єврооблігації, що поклало початок сек'юритизації (іншими словами, забезпеченості) зовнішнього боргу.
На останньому за часом сьомому етапі (з 2002р.) Стійкий приплив нафтодоларів дозволив Росії не тільки обслуговувати зовнішній борг у повному обсязі, але й перейти до стратегії дострокового погашення зовнішньої заборгованості з використанням коштів Стабілізаційного фонду.
2.2. Аналіз обслуговування та сучасний стан державного внутрішнього боргу Російської Федерації
Під обслуговуванням державного (муніципального) боргу, згідно БК РФ, розуміються операції по виплаті доходів по державних і муніципальних боргових зобов'язаннях у вигляді процентів за ним і (або) дисконти, які здійснюються за рахунок коштів відповідного бюджету.
Виконання Центральним банком Російської Федерації, кредитною організацією або іншою спеціалізованою фінансовою організацією функцій генерального агента (агента) Уряду Російської Федерації з обслуговування боргових зобов'язань Російської Федерації, а також їх розміщення, викупу, обміну і погашення здійснюється на основі агентських угод, укладених з Міністерством фінансів Російської Федерації.
Центральний банк Російської Федерації здійснює функції генерального агента безоплатно.
Оплата послуг агентів щодо здійснення ними функцій, передбачених агентськими угодами, укладеними з Мінфіном Російської Федерації, проводиться з федерального бюджету, укладеними з виконавчим органом суб'єкта Російської Федерації - з коштів бюджету суб'єкта Російської Федерації, а з місцевою адміністрацією - з коштів місцевого бюджету.
До 1993р. ринок державних цінних паперів носив обмежений характер, на ньому мляво зверталися деякі боргові зобов'язання колишнього СРСР і російські папери. Справжнє становлення ринку державних облігацій відбулося лише в травні 1993р., Коли на ММВБ був проведений перший аукціон з розміщення ДКО.
Цьому передували такі заходи. В першу чергу відзначимо затверджене урядом РРФСР постанову Уряду про випуск та обіг цінних паперів в РРФСР [3]. У листопаді 1992р. був прийнятий закон [2], який став відправною точкою на шляху до цивілізованого фінансування дефіциту федерального бюджету.
Серед фактичних кроків слід виділити підготовку та розміщення в другій половині 1991р. облігацій 8,5 процентного позики Російської Федерації з трирічним терміном обігу. У ході експериментального аукціону, проведеного Банком Росії, були випробувані нові технології випуску та розміщення: безпаперова форма облігацій, аукціонний збір заявок, визначення ціни реалізації на основі конкуренції цінових пропозицій продавця і покупця.
Досвід цього аукціону показав, що для створення широкого ринку державних боргових зобов'язань необхідний поряд з удосконаленням нормативно-правової бази формування державної (комерційної) мережі організацій, насамперед з числа банків, що здійснюють роль організаторів-посередників ринку між емітентом та інвесторами, впровадження сучасної електронної технології торгівлі, розрахунків і дебітарного обліку.
У серпні 1992р. Банк Росії почав постійну торгівлю облігаціями Державної республіканської внутрішньої позики РРФСР 1991р. Цей тридцятирічний позику став першим контрольованим Банком Росії позикою.
Цілий рік, з травня 1992р. йшла робота по реалізації проекту організації випуску та обігу державних короткострокових облігацій, метою якого було створення в Росії первинного та вторинного ринку державних дисконтних облігацій. Ринок ДКО - принципово нове явище для економічного життя Росії.
У його основі лежить передова електронна технологія, в якій торгівля ведеться на комп'ютерах, а угоди при збігу цін заявок на купівлю та продаж ДКО здійснюються автоматично. Спочатку торги велися тільки на ММВБ. У 1995р. до системи підключилися перші регіональні майданчики - Новосибірськ і Санкт-Петербург. У 1996р. завершено перший етап зі створення єдиного електронного фінансового ринку Росії. У червні 1995р. на електронну ринок державного боргу вийшли облігації федерального позики зі змінним купоном. Ринок ГКО / ОФЗ займає міцне першість у забезпеченні державними запозиченнями.
Після президентських виборів, що відбулися в червні 1996р., Ринок ГКО / ОФЗ характеризувався стабільним поступальним розвитком. Уряд Російської Федерації на основі стабілізації кількісних параметрів ринку домоглося значного досягнення рівня прибутковості державних цінних паперів. Ця тенденція продовжилася і в 1997р. аж до відомих потрясінь на міжнародних фінансових ринках другої половини жовтня.
У вересні 1995р. на фінансовому ринку з'явилися облігації державної ощадної позики, який знайшов визнання у інвесторів. З виходом цієї позики населення отримало надійне прибуткове засіб захисту своїх заощаджень від інфляції. У червні 1996р. затверджені умови випуску та обігу облігацій федеральної позики з постійним купонним доходом. На ринку вони звертаються лише з 1997р., Оскільки в 1996р. весь випуск був купівлі Банком Росії. З 1997р. функціонують облігації державних неринкових позик. Вони розміщуються серед страхових товариств, недержавних пенсійних фондів та інших великих інвесторів. У ході новацій по державних цінних паперів, оголошеним у грудні 1998р., Вийшли в обіг облігації федеральних позик з фіксованим купонним доходом.
У розглянутий період з'явилися й вийшли з обігу золоті сертифікати 1993р., Казначейські векселі й казначейські зобов'язання 1994р., Продовжують звертатися векселя міністерства фінансів Російської Федерації.
До середини 1996р. участь нерезидентів на ринку ДКО було незначним, оскільки зберігалися істотні обмеження на їх діяльність. З 15 серпня іноземні інвестори почали працювати за новими правилами. Нерезиденти отримали право здійснювати свої операції на первинному та вторинному ринку ГКО / ОФЗ безпосередньо через російські уповноважені банки. Участь іноземних інвесторів різко активізувалося і до кінця 1997р. на частку нерезидентів доводилося 27,5% ринку ГКО / ОФЗ.
Ознаки економічної стабілізації (у 1997р. Вперше за роки реформ в Росії не спостерігалося падіння ВВП, до 11% знизилися темпи інфляції) і широку участь нерезидентів на ринку ГКО / ОФЗ визначили досягнення певних успіхів на ринку внутрішнього боргу: значно зменшилася вартість державних запозичень, збільшилися їх терміни, обсяги запозичень дозволяли на не інфляційної основі фінансувати дефіцит федерального бюджету. Це дало можливість російському фінансовому ринку, в общем-то, безболісно пережити жовтневу 1997р. і січневу 1998р. хвилі азіатської фінансової кризи [13].
Однак подальше падіння світових цін на енергоносії, що становлять основу російського експорту, і тривалий період політичної невизначеності, що пішов за відставкою уряду в березні 1998р., Серйозно позначилися на стані державних фінансів і ринку державного боргу. Травнева 1998р. хвиля азіатської кризи підштовхнула нерезидентів до більш активного скидання російських цінних паперів і виведення своїх коштів на інші більш стійкі фінансові ринки. Багато російські інвестори також почали утримуватися від вкладення коштів у державні облігації. Ринок ГКО / ОФЗ практично перестав бути джерелом фінансування бюджетного дефіциту. Навпаки, в січні-червні 1998р. за рахунок бюджету було профінансовано погашення виходять з обігу облігацій на суму 17,3 млрд. рублів. На погашення облігацій у серпні-грудні 1998р. було потрібно по 20-25 млрд. рублів на місяць. На рефінансування боргу ніяких надій не було. Припинення виплат по ГКО / ОФЗ стало неминучим.
Оголошення дефолту поєднане з проведенням реструктуризації «замороженого» боргу по ГКО / ОФЗ за планом, запропонованим урядом Російської Федерації. Потім на основі проведених з кредиторами переговорів робота з «замороженими» ГКО / ОФЗ була спрямована з грудня 1998р. в русло новацій за державними облігаціями. У ході новацій були випущені трирічні облігації федеральної позики з нульовим купонним доходом (ОФЗ-ПД) та облігації федеральної позики з фіксованим купонним доходом (ОФЗ-ФД) зі строком обігу 4-5 років і розміром купонного доходу від 10% до 30% річних.
У січні 1999р. відновлений весь спектр операцій з державними цінними паперами на фінансовому ринку, але їх кількісні параметри істотно нижче першої хвилі 1998р. Торги на вторинному ринку ГКО / ОФЗ відновилися з 15.01.1999г. по неструктурованим ОФЗ-ПД, а з 28.01.1999г. - За облігаціями, випущеними в ході новацій. З метою повернення довіри іноземних інвесторів у грудні 1999р. були розміщені три випуски ДКО на загальну суму 4,2 млрд. рублів за номіналом. Кошти від погашення цих паперів нерезиденти могли вільно репатріювати.
У цілому внутрішній ринок державного боргу в 1999р. характеризувався обережністю інвесторів, низькою ліквідністю та високою прибутковістю облігацій держави. Деяке пожвавлення в діяльності ринку почалося в четвертому кварталі 1999р.
По завершенні основного етапу реструктуризації державного внутрішнього боргу, ряд державних облігацій перейшов у новий стан: у порівнянні з докризовим рівнем неринкова частина боргу скоротилася більш ніж у два рази, майже втричі збільшилися терміни запозичень, в обігу залишилися інструменти з фіксованим і досить низьким купонним доходом 10 -30% річних.
У 2000-2001рр. була продовжена жорстка політика державних запозичень. Зокрема, в 2001р. Мінфін Росії прагнув до розміщення ГКО / ОФЗ в обсягах, кілька перевищували обсяги погашаються паперів. На цій основі на початку року зберігався знижувальний тренд аукціонної прибутковості (потім цей показник стабілізувався), зростала терміновість розміщуються облігацій, з'явилися тенденції до вирівнювання прибутковості боргових інструментів з різним терміном погашення, скорочувалася частка нерезидентів у ринковому портфелі ГКО / ОФЗ (тривав контрольований російською державою висновок коштів нерезидентів даного сегмента боргового ринку), Мінфін Росії відновив практику дорозміщення облігацій і почав практикувати достроковий викуп інструментів з метою зменшення обсягу внутрішнього боргу і згладжування платіжного графіка. У результаті абсолютний і відносний державний внутрішній борг скоротився за рік ще на 23,9 млрд. рублів [15].
Підсумком такої політики стало відновлення ринку внутрішнього боргу та відновлення довіри інвесторів до емітента. Інвесторам було запропоновано більше число інструментів, на вторинному ринку проведено десятки дорозміщення. Прибутковість державних облігацій була істотно знижена, але вона залишалася позитивною (з урахуванням інфляції).
Тенденції до стиснення обсягів внутрішнього боргу була подолана в 2002р. на основі переходу до помірно-жорсткої борговій політиці - за рік борг збільшився на 17,7%. У цілому ринок внутрішніх запозичень розвивався під сильним впливом двох факторів. По-перше, у зв'язку з несприятливими умовами зовнішніх запозичень (внутрішня норма прибутковості валютних облігацій на 10 процентних пунктів перевищувала аналогічний показник по ГКО / ОФЗ) було прийнято рішення про заміщення їх внутрішніми позиками. По-друге, на ринок державного боргу вийшли значні кошти Пенсійного фонду Російської Федерації у вигляді страхових внесків на фінансування накопичувальної частини трудової пенсії з вільних резервних коштів. Уряд Російської Федерації двічі вносила зміни в початковий план емісії державних облігацій, збільшивши обсяг емісії ОФЗ до 217,5 млрд. рублів або в 2,2 рази.
У 2002р. збереглася позитивна тенденція зниження прибутковості ГКО / ОФЗ: за рік індикатор ринкового портфеля цих зобов'язань (за методологією Банку Росії) знизився з 14,5% до 13,5% річних. У другій половині року, вперше після серпня 1998р. були випущені довгострокові облігації. Зросла ліквідність державних паперів. Реальна прибутковість операцій по ГКО / ОФЗ була позитивною і склалася за рік на рівні 4,35% річних.
У 2003р. посилилася тенденція до перерозподілу інвестиційних потоків на користь рублевих. Державні цінні папери все більш сприймалися як один з нових об'єктів середньострокового, а часто і довгострокового вкладення коштів. Підвищений попит висувався на облігації федеральної позики з амортизованим доходом. Ці процеси супроводжувалися подальшим зниженням прибутковості за операціями з ГКО / ОФЗ для інвесторів (що зовсім не позначилося на інвестиційній привабливості державних фінансових інструментів).
У березні 2003р. Банк Росії вперше після серпня 1998р. отримав можливість проведення операцій з продажу федеральних облігацій і з власного портфеля і від свого імені. Це стало здійсненним у результаті обміну Мінфіном Росії частини портфеля облігацій Центробанку Російської Федерації на ОФЗ-АД з хорошими ринковими характеристиками. На цій основі відбулося реальне розділення відповідальності на ринку боргових зобов'язань: Мінфін Росії відповідає за фінансування бюджетних витрат в частині залучення джерел фінансування бюджетного дефіциту, Банк Росії операціями на ринку державного боргу, регулюючи грошовий обіг у країні.
Поглиблення поділу відповідальності тривало в 2004-2005рр. Це робилося на основі скорочення Мінфіном Россі обсягу короткострокових запозичень і передачі Центральному банку Російської Федерації права задоволення потреби в короткострокових інструментах у випадках збільшення рублевого пропозиції за допомогою свого портфеля державних облігацій випуску облігацій Банку Росії (ОБР). Це означає, що фактично в сферу відповідальності Центробанку Росії відійшов короткостроковий сегмент ринку боргових зобов'язань, а Мінфін Росії зосередив свою увагу на середньо-і довгострокових сегментах ринку облігацій.
Слід зазначити, що в 2004-2005рр. спостерігалося подальше розширення ринку державного внутрішнього боргу - тільки в 2004р. внутрішня заборгованість, виражена в державних облігаціях, збільшилася на 14,0% за рахунок ОФЗ-АД. При цьому неухильно зростала питома вага облігацій федеральних позик з віддаленим строком погашення: 2008,2010, 2012 і 2018 роках. Вживалися заходи до підвищення ліквідності ринку для цього активно розміщувалися облігації з високим купонним доходом і імітувалися користуються підвищеним попитом ОФЗ-АД (див. Додаток 4,5,6,7).
Реалізація такої боргової політики не сповільнила позначитися на збільшенні частки ринкової складової внутрішнього боргу Росії.
Резюмуючи сказане, слід зазначити що російський ринок державних цінних паперів відноситься до числа ринків, що розвиваються. Його подальша динаміка буде пов'язана з удосконаленням нормативної бази, інституціональним розвитком ринку, формуванням єдиної системи управління державним внутрішнім боргом.
2.3. Аналіз обслуговування та сучасний стан державного зовнішнього боргу Російської Федерації
Проголосивши державну незалежність у 1991р., Російська Федерація не втратила доступу до зовнішніх джерел державних запозичень. Проте структура запозичень змінилася.
Радянський Союз не був членом міжурядових валютно-кредитних організацій ООН і не користувався їхніми кредитами і позиками. Російська Федерація в 1992р. оформила своє членство в МВФ, МБРР та ЄБРР і з 1993р. стала широко користуватися запозиченнями в цих міжнародних фінансових організацій. Зараз на їх частку припадає менше 10% зовнішньої заборгованості РФ.
Як і СРСР, Росія активно залучає комерційні кредити іноземних банків і фірм, гарантовані або застраховані урядами країн-кредиторів або уповноваженими ними інститутами. Виявляючи довіру до проведеної Росією політиці демократичних та ринкових перетворень, все більше число країн висловлює готовність до надання державних гарантій за залученими нею запозичень. Росія використовує і міжурядові позики. На долю цієї частини заборгованості (її називають офіційної) зараз припадає майже 45% російського зовнішнього боргу.
Основним нашим кредитором є Німеччина. На її частку припадає понад 1 / 3 офіційної заборгованості Російської Федерації. Далі з великим відривом слідують Італія, Японія, США, Франція, Австрія та інші держави [18].
До недавнього часу Росія мало використовувала негарантовані урядовими структурами кредити іноземних фірм-постачальників і комерційних банків, що формують «неофіційну» заборгованість. Це стало результатом боргової кризи 1991-1992 років, тривалих переговорів з реструктуризації заборгованості по лінії Паризького і Лондонського клубів і невизначеності російських підходів до питань врегулювання неофіційною комерційної заборгованості Радянського Союзу.
Ситуацію в даній області переламали заяву Уряду Російської Федерації від 27.09.1994г. «Про переоформлення комерційної заборгованості колишнього СРСР перед іноземними кредиторами» [17], практичні кроки з реалізації його положень і підписання в квітні 1996р. Угоди з Паризьким клубом про всеосяжну реструктуризацію зовнішнього боргу колишнього СРСР. На 01.01.1997г. неофіційна комерційна заборгованість Росії за власними боргами склала 1,0 млрд. доларів, збільшившись протягом 1997р. до 5,8 млрд. доларів. На 01.01.2000р. на частку радянської та російської неофіційною заборгованості припадало майже 24% зовнішнього боргу Росії.
Досягнення домовленості з кредиторами Лондонського клубу в 2000р. про списання частини радянського боргу та реструктуризації заборгованості, що залишилася в ринкові (облігаційні) форми змінили характер взаємовідносин між сторонами і структуру зовнішнього боргу Російської Федерації: тепер на частку кредитів іноземних комерційних банків і фірм припадає менше 2,5% зовнішнього дога Росії.
У листопаді 1996р. Мінфін Російської Федерації зробив принципово новий крок з оволодіння міжнародним ринком капіталу, вдало розмістивши перший транш єврооблігацій. Багато в чому це стало можливим завдяки присвоєнню Росії відносно високих рейтингів кредитоспроможності трьома провідними зарубіжними рейтинговими агентствами - Mooby's, Standard & Poor's, IBCA.
З появою єврооблігацій Мінфіну Російської Федерації сформувався і успішно функціонував до літньої кризи 1998р. новий сегмент ринку федеральних зовнішніх позик. Він доповнив вже сформовані сегменти ринку: боргові зобов'язання Зовнішекономбанку, облігації внутрішньої валютної позики, процентні векселі (ноти) Зовнішекономбанку, фінансові інструменти - носії комерційної заборгованості колишнього СРСР.
Таким чином, з виходом єврооблігацій основними кредиторами Росії стали численні іноземні юридичні та фізичні особи, які купують російські папери. На них припадало 1 / 3 всіх запозичень. Чверть залучаються Росією кредитів забезпечував МБРР і більше 18% - МВФ. У цілому міжнародні фінансові організації на 44% закривали потреба Росії у зовнішніх запозиченнях. Приблизно однакове значення за обсягами кредитування мали для федеральної влади уряди іноземних держав та іноземні комерційні банки та фірми.
Для безперебійного функціонування ринку зовнішніх боргів Росії взаємозв'язку між її урядом та інвесторами здійснює широка мережа організаторів і посередників. З російського боку найбільш важливі функції виконують Урядова комісія з державного зовнішнього боргу та державних активів Російської Федерації, Мінфін Російської Федерації, Банк Росії, Зовнішекономбанк, Зовнішторгбанк Російської Федерації, Російський фінансово-банківський союз, російські уповноважені банки.
Питання офіційної російської заборгованості вирішуються в рамках Паризького клубу країн-кредиторів і на двосторонніх переговорах.
Всі розрахунки з іноземними агентами і кредиторами Уряду Російської Федерації проходять через Зовнішекономбанк. Це робиться відповідно до покладеного на ВЕБ функцією агента Уряду Росії з управління державним зовнішнім боргом і зовнішніми борговими активами. Працюючи в цьому напрямку, Зовнішекономбанк, зокрема, за дорученням Міністерства Російської Федерації здійснює платежі в рахунок погашення та обслуговування боргу, при проведенні реструктуризацій і новацій за зовнішнім боргом здійснює обмін одних боргових інструментів на інші, бере участь у підготовці і підписанні міжурядових угод по боргових питань , бере участь у розробці валютно-фінансових умов контрактів на постачання товарів у рахунок погашення російської заборгованості, обслуговує залучення іноземних зв'язаних кредитів під гарантії Уряду Російської Федерації, веде облік зовнішнього боргу в розрізі окремих категорій кредиторів, є головним депозитарієм за облігаціями державної валютної позики 1999р. і обслуговує їх вторинний ринок. Багатогранну діяльність агента Уряду Російської Федерації з обслуговування державного зовнішнього боргу та зовнішніх боргових активів Зовнішекономбанк здійснює, зокрема, через мережу своїх зарубіжних та російських представництв.
Криза державних фінансів, до межі загострилася влітку 1998р., Не обійшов стороною і ринок державного зовнішнього боргу. І після 17.08.1998г. Уряд Російської Федерації продовжувало обслуговувати зовнішню заборгованість, проте котирування російських паперів на іноземних ринках впали до критичного рівня: восени 1998р. єврооблігації опускалися до 20% їх номінальної вартості, а котирування деяких інших видів російських паперів - навіть до 6%. У результаті боргової кризи 1998р. світові фінансові ринки виявилися закритими для нових випусків єврооблігацій Росії [16].
Скоротилися можливості зовнішніх запозичень і по лінії міжнародних фінансових організацій. У 1999р. вони надавали кошти за раніше відкритих кредитних лініях і укладеними угодами: кредитна лінія Stand-by, другий вугільний позику, третя позика на структурну перебудову економіки, інвестиційні кредити. Трохи краще було з отриманням зв'язаних кредитів, наданих урядами іноземних держав, іноземними банками і фірмами. У 1999р. зв'язаних кредитів було отримано на суму 1,2 млрд. доларів при плані 0,7 млрд. доларів. Але ці кошти Уряд Російської Федерації не мало можливості спрямувати на вирішення своїх фінансових проблем, оскільки метою надання зв'язаних кредитів було створення фінансових умов для більш успішного просування експортних товарів і послуг на російський ринок.
Зважаючи на неможливість отримання нових запозичень на одних сегментах ринку державного зовнішнього боргу і обмежених (за обсягами або свободі використання коштів) можливостей на інших Уряд Російської Федерації для здійснення необхідних виплат за зовнішнім боргом змушене було піти на запозичення в Центробанку Російської Федерації в обсязі 4500 млн . доларів США, що склало 58,4% всіх валютних кредитів, отриманих Росією в 1999р.
У 2000р. ринок російських валютних облігацій перебував під впливом двох основних сприятливих факторів: стійкість макроекономічної ситуації і успішне завершення переговорів з Лондонським клубом кредиторів про реструктуризацію платежів за випущеними у 1997р. облігаціях. Майже всі старі облігації були пред'явлені до обміну на нові єврооблігації Російської Федерації з термінами погашення в 2006-2010рр. і 2007-2030гг. У результаті в перші вісім місяців спостерігалося помітне зростання котирувань російських валютних облігацій, що змінився потім невеликою корекцією індикаторів: прибутковість по найбільш популярним випусків єврооблігацій впала з 20% річних у 1999р. до 13-14% річних у серпні 2000р.
Основними чинниками, що роблять сприятливий вплив на динаміку ринку валютних облігацій Росії в 2001р., З'явилися стабільність внутрішньої макроекономічної ситуації, чітке виконання Урядом Російської Федерації графіків платежів за зовнішнім боргом, зростання золотовалютних резервів країни, висока кон'юнктура світового ринку енергоносіїв, помітним постачальником яких є Росія, підвищення міжнародними рейтинговими агентствами рейтингів усіх серій облігацій державних валютних запозичень та єврооблігацій Російської Федерації.
У 2001р. на ринку зверталися п'ять серій облігацій державних валютних позик номінальною вартістю 10,8 млрд. доларів США, випущених в 1993,1996 і 1999 роках. По всіх серій облігацій спостерігалася стійка зростаюча динаміка котирувань. Сприятливі умови склалися і навколо всіх одинадцяти випусків єврооблігацій Російської Федерації, емітованих Мінфіном Російської Федерації в 1996-2000рр. на загальну суму 36,4 млрд. доларів: спочатку року котирування неухильно росли, а прибутковість на кінець жовтня 2001р. становила 6-13%.
Вкрай нераціональна структура російського боргу (на початок 2002р. На частку зовнішнього боргу в сукупному борг країни припадало 88%, тобто зовнішній борг в 7,3 рази перевищував внутрішню заборгованість держави), відносно комфортні умови запозичень на внутрішньому борговому ринку в порівнянні з умовами запозичень на зовнішньому ринку, накопичення значних бюджетних резервів для забезпечення безболісних розрахунків з іноземними кредиторами дозволили Уряду Росії приступити до реального здійснення політики безумовного проведення всіх платежів за зовнішнім боргом, не вдаючись до нових масштабних запозичень за кордоном, і заміщення зовнішніх запозичень внутрішніми.
У 2002р. погашення основної суми боргу (275,8 млрд. рублів) на 210,3 млрд. рублів перевищило залучення коштів із зовнішніх джерел (65,5 млрд. рублів). При чому такий стан відзначалося за всіма групами кредиторів без винятку - міжнародним фінансовим організаціям, урядам іноземних держав, іноземним комерційним банкам та фірмам, іншим зовнішнім кредиторам. Що стосується єврооблігаційного позики, спочатку передбаченого Програмою державних зовнішніх запозичень Російської Федерації, то від нього в силу названих вище причин було вирішено цілком обгрунтовано відмовитися.
У 2002р. відповідно до постанови Уряду Російської Федерації [4] була проведена операція, що має принципове значення для подальшого вибудовування цивілізованих відносин Росії зі своїми зовнішньоекономічними партнерами. Колишні боргові зобов'язання були замінені облігаціями зовнішньої позики з терміном погашення в 2030р. (Номінальна вартість - 1,2 млрд. доларів США) та облігаціями зовнішньої позики з терміном погашення в 2010р. (0,2 млрд. доларів США).
Загалом Програма державних зовнішніх запозичень Російської Федерації за 2002р. була виконана лише на 24%, в тому числі завдання щодо залучення цільових іноземних запозичень виконано на 90%, а план на недоречні (фінансових) запозиченнями - на 14%. Такі показники склалися переважно за рахунок відмови Уряду Росії від проведення зовнішніх облігаційних запозичень через зазначені вище обставин і одночасного впливу на ринок державного боргу двох протилежних тенденцій. З одного боку, на внутрішньому ринку сформувалися умови для залучення державних позик на більш вигідних умовах, ніж це передбачало Уряд при формуванні бюджету. З іншого боку, розрахунки на посилення сприятливої ​​динаміки умов для російських запозичень на зовнішніх ринках не виправдали надій Уряду. У результаті внутрішня норма прибутковості по операціях з російськими єврооблігаціями в 2002р. майже на 10 процентних пунктів перевершила аналогічний показник по ГКО / ОФЗ. Це посилювало обгрунтованість висновку Уряду Російської Федерації про необхідність заміни зовнішніх запозичень внутрішніми, і законодавча влада внесла необхідні поправки в програму внутрішніх запозичень на 2002р. у бік їх збільшення.
Що стосується цільових іноземних запозичень, то недовикористання заброньованих для російських організацій коштів МБРР та ЄБРР пов'язано із затримками в підготовці ряду нових проектів, підписання угод по яким передбачалося ще в 2001р. Проблеми з освоєнням виділених міжнародними фінансовими організаціями кредитних ресурсів не з'явилися особливістю лише для 2002р., Швидше це вже стало сумною традицією. На стан справ у цій галузі позначаються багато чинників. Не останню роль у формуванні несприятливої ​​ситуації відіграє організаційна вразливість процедури формування заявок на залучення кредитних ресурсів, складність схем розподілу і проходження грошей, відсутність належного державного фінансового контролю за обгрунтованістю і цільовим використанням зовнішніх запозичень Російської Федерації.
У 2003р. федеральний бюджет залишався профіцитним, збільшувалися золотовалютні резерви країни, обсяг іноземних інвестицій в економіку Російської Федерації не зменшувався. Позитивна динаміка цих показників мала місце на фоні проведення у 2002р. значних платежів з погашення та обслуговування російського зовнішнього боргу в сумі 13,1 млрд. доларів США (погашення - 7,0 млрд., обслуговування - 6,1 млрд.) без залучення суттєвих нових зовнішніх запозичень. Навесні 2003р. провідні світові рейтингові агентства переглянули кредитні рейтинги Росії в бік їх підвищення.
У 2003р. на погашення та обслуговування державного зовнішнього боргу прямувало 17,3 млрд. доларів (погашення - 10,9 млрд., обслуговування 6,4 млрд.), а залучення ресурсів за рахунок зовнішніх джерел планувалося в обсязі лише 1,93 млрд. доларів США. При цьому передбачалася емісія облігацій зовнішніх позик Російської Федерації на суму до 1,25 млрд. доларів і знижувалися обсяги запозичень в частині не виправдали себе пов'язаних (нефінансових) кредитів міжнародних фінансових організацій і урядів іноземних держав.
Сприятливі тенденції у розвитку ринку державних зовнішніх запозичень Росії, що проявилися в період 2001-2003рр, Уряд Російської Федерації закріпив у 2004р. і наступні роки. Вже в кінці 2003р. Росія була в змозі залучати на міжнародних ринках капіталу за ставкою не більше 6-7% річних. У той же час вартість залучення пов'язаних (нефінансових) кредитів з урахуванням різних непрямих витрат складала близько 9%, а запозичення у міжнародних фінансових організацій - і того більше: до 11% (також з урахуванням операційних та інших додаткових витрат російської сторони).
Таким чином, федеральна влада віддає явну перевагу непов'язаним (фінансовим) запозичень, здійснюваним переважно у формі позик єврооблігацій. Така позиція відображає зрослий кредитний рейтинг Російської Федерації і створює передумови для мінімізації процентних витрат федерального бюджету. Цільові (нефінансові) запозичення заплановані на рівні меншому, ніж у попередні роки. Це відповідає курсу Уряду Росії на поступова відмова від фінансування різних проектів за рахунок «пов'язані» і вимагають урядових гарантій кредитів міжнародних фінансових організацій, урядів іноземних держав, банків і фірм. Досягнуто це за рахунок виключення з Програми кредитів, кошти яких практично не використовуються протягом 2-3 років, не включення до Програми нових запозичень для фінансування проектів, що знаходилися в стадії опрацювання, анулювання ряду консультаційних позик міжнародних фінансових організацій, укладених ще 1994-1998рр. Вжиті дії дозволяли зробити максимально можливе для концентрації ресурсів російської сторони на співфінансуванні включених до Програми і реально здійснюваних проектів, реалізованих за рахунок зовнішніх запозичень.
Це означає, що при формуванні Програми зовнішніх запозичень на 2004р. Уряд Росії прагнуло до вирішення наступних завдань:
- Мінімізація вартості нових державних запозичень;
- Оптимізація бюджетних витрат з погашення та обслуговування залучених позик і кредитів;
- Розширення практики використання фінансових інструментів, пов'язаних з розміщенням позик єврооблігацій.
Виконання установки на розширення зовнішніх облігаційних позик у 2004р. (Так само як у 2002 та 2003рр.) Виявилося недоцільним. Це пояснювалося двома обставинами: відносно високою вартістю нових російських запозичень (в порівнянні з їх вартістю для індустріально розвинених держав) і нежелательностью залучення в країну додаткових інвалютних надходжень, оскільки вони і без позик в надлишку йшли до Росії на основі експорту паливно-енергетичних ресурсів. Федеральними бюджетами на 2005 та 2006рр. незв'язані (фінансові) запозичення на міжнародних ринках капіталу не плануються зовсім (див. Додаток 2 та Додаток 3). Це цілком узгоджується з рішенням стратегічного завдання заміщення зовнішнього боргу внутрішніми зобов'язаннями.

3. ПЕРСПЕКТИВИ СКОРОЧЕННЯ І СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНЕ ЗНАЧЕННЯ ДЕРЖАВНОГО БОРГУ РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ
3.1. Перспективи погашення державного боргу Російської Федерації
Вище йшла мова про спроби поставити розвиток державного боргу в русло вирішення конкретних завдань в рамках окремих програм. Однак тільки з початком нового століття можна пов'язувати серйозні наміри поставити розвиток боргової сфери держави на наукову основу. Саме в цей період розробляються Основні напрямки політики Уряду Російської Федерації у сфері державного боргу на 2003-2005роки (схвалені Урядом Російської Федерації 6 березня 2003р.). У ці роки Уряд виходить у своїй боргової діяльності з необхідності:
- Створення умов для підвищення значення державних запозичень в якості основного джерела рефінансування державного боргу;
- Обмеження обсягу державних запозичень обсягом погашення державного боргу;
- Збільшення питомої ваги внутрішнього боргу в структурі державного боргу;
- Завершення врегулювання боргу колишнього СРСР;
- Зниження витрат на обслуговування державного боргу;
- Обмеження залучення коштів міжнародних фінансових організацій фінансуванням проектів в галузі інфраструктури, що мають загальнодержавне значення;
- Отримання Російською Федерацією до 2005 року інвестиційного рейтингу.
Ці напрями боргової політики успішно реалізуються Урядом Росії, і паралельно готується проект Основних напрямів боргової політики Російської Федерації на 2006-2008 роки. Відповідно до представленого документу Мінфін Росії пропонує вважати основними цілями боргової стратегії наступні:
- Збереження обсягів і структури державного боргу, що дозволяють гарантовано виконувати зобов'язання з його погашення та обслуговування, а також рефінансувати борг незалежно від стану федерального бюджету;
- Здійснення державних внутрішніх запозичень в обсязі, що дозволяє активно розвивати ринок корпоративних і муніципальних запозичень, які забезпечують фінансування інвестицій в галузях і регіонах;
- Зміна структури державного боргу Російської Федерації в частині подальшого збільшення питомої ваги внутрішнього боргу в структурі сукупного державного боргу.
Тільки науково обгрунтована концепція розвитку та використання державних боргових відносин в інтересах суспільства може забезпечити неухильне підвищення ефективності управління державним боргом. Необхідна та достатня умови досягнення високих показників результативного управління заборгованістю держави поки далекі від свого практичного втілення. Ось чому все ще гостро стоїть питання про ефективність управління державним боргом, під якою розуміється ступінь досягнення оптимальності основних параметрів боргу (його величини, структури, вартості обслуговування та інших) і спроможність органів влади утримувати їх на рівні, максимально сприятливому для формування макроекономічних умов, що стимулюють прискорення розвитку країни та зростання добробуту її громадян.
Немає і, мабуть, не може бути єдиного показника, що вимірює ефективність управління державним боргом, оскільки, здійснюючи цю діяльність, держава надає прямий вплив на найрізноманітніші сфери суспільного життя. Не існує методик оцінки позитивного впливу державного боргу на бюджет і грошовий обіг країни, інвестиційний процес і ступінь довіри населення до фінансової діяльності держави і т.п.
Однак окремі сторони результативності управління державним боргом можна виміряти. Зокрема, про масштаби реалізації ресурсів для фінансування бюджетного дефіциту говорять щорічні надходження чистої виручки від реалізації державних запозичень. Більш повне уявлення про ефективність державної боргової діяльності дає відношення суми перевищення надходжень над витратами у системі державного боргу до суми витрат, виражене у відсотках. Ефективність управління (Е) розраховується за наступною формулою.
Е = (П - Р) / Р * 100, де
П - надходження по системі державного боргу;
Р - витрати на системі державного боргу.
Найбільш загальним показником боргового навантаження є відношення сукупного державного боргу до обсягу ВВП, виражене у відсотках (у міжнародній практиці він не повинен перевищувати 40-42% ВВП). Цей же показник, при необхідності більш поглибленого аналізу, розраховується окремо для внутрішнього і зовнішнього боргу [10].
Показовим для характеристики боргового навантаження є також ставлення платежів з погашення та обслуговування державного боргу до обсягу ВВП до доходів або витрат федерального бюджету, виражене у відсотках. І ці показники при необхідності розраховуються окремо для внутрішнього і зовнішнього боргу.
По зовнішньому державному боргу визначається коефіцієнт його обслуговування. Він являє собою відношення всіх платежів із зовнішньої заборгованості до валютних надходжень країни від експорту товарів і нефакторних послуг, виражене у відсотках. Безпечним рівнем обслуговування зовнішнього боргу прийнято вважати значення коефіцієнта, що не перевищує 25%.
Порівняння показників боргового навантаження на федеральний бюджет в 2002р. та 2007р. говорить про переконливих успіхи Уряду Російської Федерації по шляху просування ефективності управління державним боргом. Не стане перебільшенням твердження, що ці досягнення виявилися можливими тільки на основі переходу до обгрунтованої борговій політиці Російської Федерації.
Труднощі багатьох країн з погашенням зовнішнього боргу породили багато програм покриття зобов'язань перед країнами-кредиторами. Серед них - погашення боргу товарними поставками, обмін боргових зобов'язань на акції та облігації компаній країни-боржника, оплата боргу у місцевій валюті з подальшим зверненням її в інвестиції або власність, обмін на боргові зобов'язання третіх країн та інші. Ці прийоми управління державним зовнішнім боргом зазвичай об'єднують в поняття конверсія зовнішнього боргу. Під конверсією в даному випадку розуміють реалізацію всіх механізмів, що забезпечують заміщення зовнішнього боргу іншими видами зобов'язань, менш обтяжливими для економіки і фінансів країни-боржника.
Росія зараз активно використовує метод погашення зовнішньої заборгованості товарними поставками, але інші прийоми знаходяться в забутті. У світлі майбутніх платежів учасникам Паризького і Лондонського клубу кредиторів розробка програм переходів зовнішнього боргу Росії стає актуальною. Зокрема, перспективою можуть стати обмін боргових зобов'язань на акції приватизованих підприємств, викуп боргів уряду на гривневі кошти з подальшим спрямуванням їх на інвестиції. Від проведення таких операцій Росія отримає не лише полегшення боргового тягаря, але і пожвавлення роботи по здійсненню програми приватизації і додаткові інвестиції в реальний сектор економіки.
З кінця 1998р. функціонував під знаком новації по державних цінних паперів. Новація - це окремий випадок реструктуризації, сенс якого полягає в заміні за угодою сторін первинних боргових зобов'язань новими з встановленням інших умов обслуговування боргу і термінів його погашення.
Новації були наслідком боргового кризи, яка в свою чергу викликаний кризою економіки і фінансів Росії. Боргова криза проявився, насамперед, у значних обсягах внутрішньої і зовнішньої заборгованості і неухильне зростання платежів з погашення та обслуговування державного боргу. До початку 1998р. державний борг становив 49,4% валового внутрішнього продукту, у тому числі внутрішній - 19,3% і зовнішній - 30,1%. Частка витрат федерального бюджету на погашення та обслуговування боргу збільшилася з 10,1% у 1995р. до 35,6% у першому півріччі 1998р. І це при тому, що основний ринок державних запозичень - ринок ГКО / ОФЗ практично перестав бути джерелом фінансування бюджетного дефіциту. Навпаки, в січні-червні 1998р. за рахунок бюджету було профінансовано погашення виходять з обігу облігацій на суму 17,3 млрд. рублів. Борг по ГКО / ОФЗ на 1 липня 1998р. досяг 436,0 млрд. рублів (це 69,4% усього внутрішнього боргу), збільшившись з початку року в 8,6 рази. На погашення відповідних випусків у серпні-грудні 1998р. було потрібно 20-25 млрд. рублів на місяць, а на рефінансування боргу ніяких витрат не було. Припинення виплат по ГКО / ОФЗ стало неминучим.
Ця міра була оголошена Урядом [5]. Загальна сума «замороженого» боргу склала 265,3 млрд. рублів, передбачалася його реструктуризація. ОФЗ з термінами погашення в 200-2001рр. залишилися в обігу. У 1998р. Урядом Російської Федерації була запропонована наступна схема реструктуризації ГКО / ОФЗ [6]: відповідні випуски цінних паперів погашаються у встановлені при їх випуску терміни, належні кошти перераховуються на транзитні рахунки кредиторів, в яких вони можуть бути рефінансовані в нові купонні облігації з терміном погашення 3, 4 і 5 років і купонною ставкою 20-30% річних або сертифікати Ощадбанку Російської Федерації; облігації, що належать фізичним особам-резидентам, погашаються грошима; для Банку Росії передбачена особлива схема погашення наявних у нього державних цінних паперів. Передбачається можливість і дострокового погашення облігацій у період до 26.09.1998г. У цьому випадку власники облігацій могли отримати грошові кошти в розмірі 5% від номінальної вартості облігацій, що погашаються, на 20% їх номінальної вартості придбати облігації, номіновані в доларах США, з купоном 5% річних і терміном погашення в 2006р., На залишок коштів купувалися нові рублеві облігації.
Робота по реструктуризації боргу по ГКО / ОФЗ велася паралельно з переговорами щодо уточнення вирішення проблеми «замороженого» боргу. Підсумком переговорів стало розпорядження Уряду Російської Федерації від 12.12.1998г. «Про новації по державних цінних паперів». Новація проводилася в період з 15.12.1998г. по 15.03.1999г. (Потім цей термін неодноразово продовжувався). Вона здійснювалася шляхом заміни ГКО / ОФЗ з терміном погашення до 31.12.1999г. за погодженням з їх власниками на нові зобов'язання і часткові виплати грошових коштів. Для підтвердження нових зобов'язань випускалися облігації федеральної позики з фіксованим купонним доходом (ОФЗ-ФД) з термінами обігу 4 і 5 років і розміром купонного доходу 10-30% річних і облігації федеральної позики з постійним купонним доходом (ОФЗ-ПД) з терміном обігу 3 року і нульовим купонним доходом. ОФЗ-ПД могли бути використані на погашення простроченої заборгованості з податків у федеральний бюджет, включаючи штрафи та пені, що утворилися станом на 01.07.1998г. та оплату участі в статутному капіталі кредитних організацій. На 70% суми нових зобов'язань видавалися ОФЗ-ФД, на 20% - ОФЗ-ПД, на 10% - грошові кошти.
Виняток було зроблено для організацій, яким федеральними органами влади встановлювався норматив вкладення коштів у державні цінні папери. Вони мали право отримати 30% від суми нових зобов'язань грошовими коштами, зі зменшенням частки ОФЗ-ФД до 50%. Фізичні особи-резиденти, фонди обов'язкового медичного страхування, страхові компанії (щодо коштів обов'язкового медичного страхування, державного обов'язкового особистого страхування) і некомерційні організації мали право отримати всю суму погашення в грошовій формі у строки, встановлені при випуску належали їм облігацій. Частина грошових коштів можна було інвестувати в нові випуски ДКО з погашенням у березні і червні 1999р.
Відповідно до постанови Уряду Російської Федерації від 29.11.1999г. [7] проведена новація облігацій внутрішньої державної облігаційної позики третин серії, дані ОВГВЗ обмінювалися на облігації державної валютного облігаційної позики 1999р. (ОГЗП) за номінальною вартістю у співвідношенні 1:1 і (або) на ОФЗ-ФК за номінальною вартістю, шляхом її перерахунку за курсом рубля до долара США, встановленому Банком Росії і складало 26,2 рубля.
Велике значення для підвищення ефективності державної боргової діяльності буде мати створення відповідно до постанови Уряду Російської Федерації [8] Єдиної системи управління державним боргом Російської Федерації. Органічне вплив внутрішнього і зовнішнього боргів, забезпечення безперешкодного їх взаємного забезпечення на основі проведення єдиної боргової політики, єдності планування та обліку всіх операцій із залучення, обслуговування і погашення зовнішніх та внутрішніх державних запозичень дозволить:
- Оптимізувати терміни обігу, погашення і прибутковості державних цінних паперів;
- Мінімізувати несприятливі дії коливання курсу іноземної валюти та відсоткових ставок на міжнародних фінансових ринках на величину і вартість державних запозичень;