Шляхи вдосконалення забезпечення нагляду прокуратури в сфері управління

Зміст

Введення

1 Теоретико-методологічні основи прокурорського нагляду як способу забезпечення законності у сфері управління

1.1 Зміст і значення законності у сфері управління

1.2 Загальний нагляд органів прокуратури як основний напрямок забезпечення законності у сфері управління

1.3 Правові основи забезпечення законності правових актів муніципальних утворень

2 Аналіз проблем здійснення загального нагляду органів прокуратури за законністю правових актів муніципальних органів

2.1 Проблеми контролю централізованих влади за нормотворчою діяльністю місцевих органів влади в Російській Федерації

2.2 Основні напрями забезпечення законності актів муніципальних органів

2.3 Аналіз системи нагляду прокуратури за забезпеченням законності у сфері управління на території муніципального утворення «Нижньокамський муніципальний район»

3 Шляхи вдосконалення забезпечення нагляду прокуратури в сфері управління

3.1 Досвід забезпечення нагляду прокуратури в сфері управління

3.2 Модель вдосконалення законності актів муніципальних органів

4 Програма заходів щодо забезпечення випускний кваліфікаційної роботи

4.1 Соціальна значущість впровадження розроблених заходів

4.2 Математичне та статистичне забезпечення випускний кваліфікаційної роботи

4.3 Правове забезпечення випускний кваліфікаційної роботи

4.4 Соціологічне забезпечення випускний кваліфікаційної роботи

4.5 Комп'ютерне забезпечення випускний кваліфікаційної роботи

Висновок

Посилання на використані джерела

Список використаних джерел

Додаток А. Модельний нормотворчий процес

Введення

Актуальність. Нормотворчість в муніципальних утвореннях, як процес по знання та оцінки правових потреб місцевих громад, формування і прийняття правових актів (актів місцевого самоврядування) уповноваженими на те суб'єктами місцевого самоврядування в рамках відповідних процедур, має під собою об'єктивні підстави. Існує безліч причин, в силу яких нормотворча діяльність може і повинна здійснюватися на місцевому рівні публічного управління. Мова йде про природні засадах нормотворчої діяльності в міських і сільських поселеннях і на інших територіях, а також - про принципи і правових умовах цієї діяльності в муніципальних утворення.

Найбільш глибокі підстави, природні початку права населення міських і сільських поселень на нормотворчу діяльність криються у просторовій організації суспільства.

Строкатість природної та індустріальної географії, відмінності в розміщенні та структурі продуктивних сил, включаючи структуру зайнятості, різноманітність культурних місцевих традицій, поляризація суспільства, що йде від процесу урбанізації, не залишають надій щодо ефективності централізованої системи публічного управління. Навпаки, вказане різноманіття природних умов життєдіяльності суспільства зумовлює різноманітність форм і методів публічного управління, необхідність автономії територіальних громад, децентралізацію нормативного регулювання суспільних відносин та правотворчості. Проте суверенітет і неподільність держави, як принципи державного устрою, і вимога цілісності державної території диктують підпорядкування муніципальних утворень, їх нормотворчої діяльності необхідного мінімуму непорушних правових обмежень, метою яких є попередження можливих посягань на зазначені принципи державного будівництва. Урбанізація як динамічний атрибут розвитку суспільства лише посилює, з одного боку, тенденцію до диференціації (децентралізації) правового регулювання суспільних відносин, з іншого боку, - тенденцію зміцнення дії норм і правил, що забезпечують єдність економічного, правового та інформаційного простору країни.

У країнах з різної правової історією і культурою співвідношення самостійності місцевих громад та державного втручання в питання правового регулювання у сфері організації місцевого життєзабезпечення має різні пропорції та параметри. Сучасні суспільства не дозволяють здійснювати публічне управління виключно в рамках ідеології централізації, ідеї децентралізованої системи публічного управління проникли в правові системи більшості країн Європи. При цьому вони, в більшості своїй, проявили (у деяких випадках - не цілком усвідомлено) глибоку прихильність ідеї т. зв. "Субсидіарного держави", в якій влада належить до рівня управління, найбільш близько розташованого до громадян. Послідовний аналіз інших принципів організації публічного управління (принцип єдності дії, принцип рівності та інших) свідчить про те, що більш недвозначне включення принципу субсидіарності в абетку державного будівництва Росії дає можливість переосмислити проблему місцевого самоврядування і місцевого правотворчості, відійти від їх сприйняття як чогось конфліктного або руйнує і, навпаки, подивитися на них з точки зору, впорядкує систему публічного управління, перспективи.

Місцеве самоврядування право на здійснення правового регулювання у своїх територіальних межах набуває тоді і тільки тоді, коли предмет правового регулювання і цільова установка, переслідувана передбачуваним правовим актом, що не належать до предметів державного законодавчого регулювання і не може бути досягнута іншими (не нормативно-правовими) кошти ми, зокрема, - адміністративними приписами, фінансовими заходами (тобто в межах виконавчої компетенції) або шляхом просвіти населення та його інформування, або якщо завдання не вирішується у порядку приватної ініціативи, громадськими силами або установами опосередкованого муніципального управління.

Законодавство Російської Федерації про місцеве самоврядування надає муніципальним утворенням право здійснювати правову регламентацію діяльності з усіх предметів відання місцевого самоврядування, перелік яких дається в ст. 6 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», за допомогою видання правових актів. Незважаючи на те, що акти місцевого самоврядування не є законами «у формальному» сенсі слова, тобто не видаються парламентом, вони носять обов'язковий характер як закони «у фактичному значенні». Юридичну силу вони мають, однак, лише на території муніципального освіти.

Оскільки у нормотворчій діяльності органів місцевого самоврядування виникає ризик свавілля по відношенню до фізичних і юридичних осіб, остільки місцеве самоврядування, а також його юридичні засоби діяльності ставляться під контроль права, обмежуються деякими принципами, мають відповідні критерії відповідності фундаментальним обмеженням права. Основні права людини і громадянина, місцеві свободи, місцева демократія, принцип рівності як правові імперативи конституційного рівня вимагають їх вивчення та опису з точки зору забезпечення відповідності актів місцевого самоврядування, а також правового режиму їх формування, реалізації та зникнення, зазначеним обмеженням.

Муніципальне (місцевий) нормотворчість представляє собою здійснювану в певному, встановленому статутом муніципального утворені, та іншими нормативними актами органів та посадових осіб місцеве самоврядування процесуальному порядку діяльність зі створення, зміни і доповнення загальнообов'язкових правил поведінки з предметів місцевого значення.

У Росії достатньо актуальне питання невідповідності актів муніципальних органів законодавству суб'єктів і федеральному, стоїть проблема юридичної техніки, систематизації законодавства.

Нині темпи правотворчій і в першу чергу законодавчої діяльності як ніколи високі. Створюються сотні і тисячі нових нормативних актів, істотно змінюють характер і основні принципи правового регулювання. Однак якщо зараз не займатися упорядкуванням діючої нормативної бази, яка збільшується дуже швидкими темпами, в майбутньому виникнуть великі труднощі в знаходженні і використанні діючих норм права, хаос і плутанина в нормативних актах.

До числа найбільш типових порушень регіональним законодавством федерального законодавства належать: обмеження самостійності місцевого самоврядування у вирішенні питань, віднесених федеральним законодавством до відання місцевого самоврядування, зокрема, питань володіння муніципальної власністю, формування місцевих бюджетів, визначення структури органів місцевого самоврядування; зміна кордонів територій, в яких здійснюється місцеве самоврядування без врахування думки населення; виведення окремих територій з-під дії законодавства про місцеве самоврядування.

Законність є атрибутом існування і розвитку демократично організованого суспільства. Вона необхідна для забезпечення свободи і реалізації прав громадян, здійснення демократії, утворення і функціонування громадянського суспільства, науково обгрунтованого побудови та раціональної діяльності державного апарату. Законність обов'язкове для всіх елементів державного механізму (державних органів, державних організацій, державних службовців), громадянського суспільства (громадських, релігійних організацій, незалежних газет, неформальних об'єднань тощо) і для всіх громадян.

На стан законності неабиякий вплив надають такі організаційні фактори, як організаційна структура апарату, кваліфікація службовців, ефективність діяльності системи правової підготовки кадрів, чітке і раціональне розподіл повноважень та ін Зменшення рівня секретності, створення відомчих центрів інформації та зв'язків з громадськістю, вдосконалення дозвільної системи, ліквідація апаратних надмірностей та інші організаційні заходи створюють умови для зміцнення правопорядку в країні.

Таким чином, вивчення проблеми регулювання нормотворчості муніципального освіти є вкрай актуальною.

Ступінь розробленості теми. Теоретичні основи сучасної російської моделі забезпечення законності муніципальних правових актів заклали у своїх працях Г.В. Атаманчук, М.А. Васильєв, О.Є. Кутафін, Ю.А. Тихомиров, В.І. Фадєєв. В.Є. Чиркіна та інші правознавці.

В останні роки проблеми нормативного правового регулювання місцево го самоврядування в Росії знайшли своє відображення в наукових роботах І.В. Бабичева. М.А. Васильєва, І.В. Видріна, А.А. Замотаєва, І.І. Овчинникова, Є.С. Шугріна і ряду інших вчених.

Однак швидкий розвиток нормативно-правової бази місцевого самоврядування в Росії, якісно нові проблеми, які ставить сьогодні практика, постійно приводять до деякого відставання правової теорії.

Метою дипломної роботи є дослідження нагляду прокуратури як способу забезпечення законності у сфері управління. Для досягнення поставленої мети необхідно вирішити ряд наступних завдань:

• визначити зміст і значення законності у сфері управління;

• зробити загальний нагляд органів прокуратури як основний напрямок забезпечення законності у сфері управління;

• описати правові основи забезпечення законності правових актів муніципальних утворень;

• розглянути проблеми контролю централізованих влади за нормотворчою діяльністю місцевих органів влади в Російській Федерації;

• дослідити основні напрями забезпечення законності актів муніципальних органів;

• проаналізувати систему нагляду прокуратури за забезпеченням законності у сфері управління на території муніципального утворення «Нижньокамський муніципальний район»;

• представити опти забезпечення нагляду прокуратури в сфері управління;

• уявити шляхи вдосконалення законності правових актів муніципальних органів.

Об'єктом дослідження в даній випускний кваліфікаційної роботи є здійснення загального нагляду органів прокуратури за законністю, а предметом є способи і методи здійснення нагляду у сфері управління.

Методологічна основа. При проведенні дослідження застосовувалися певні методи дослідження. Описовий метод дозволив зібрати теоретичний матеріал по суті та змісту законності у сфері управління. За допомогою методу аналізу минулих періодів було проведено вивчення розробки нормативних актів у процесі управління містом Нижньокамську. Крім зазначених методів застосовувалися й інші. Так емпіричний метод дає можливість створити уявлення про прокурорський нагляд в цілому і муніципальному управлінні. Крім зазначених методів застосовувалися також теоретичний та порівняльно-порівняльний методи дослідження, які дозволили зібрати, проаналізувати необхідну інформацію та зробити висновки по виконаній роботі.

Практична значимість дослідження полягає в можливості використання органами державної влади та органами місцевого самоврядування у процесах правотворчості та правозастосування пропонованих дипломантом теоретичних висновків і варіантів конкретних рішень правових проблем. Результати дослідження також можуть бути використані в якості інформативного джерела для місцевої адміністрації.

Структура випускної кваліфікаційної роботи: робота складається зі вступу, основної частини, яка містить чотири розділи, висновків, списку використаної літератури (50) та 1 додатка.

У вступі обгрунтовується актуальність обраної теми дослідження, визначається мета, об'єкт, предмет, ставляться завдання, а також показані методологічні основи, наукова новизна, розробленість проблеми, науково-практична значущість.

У першому розділі обгрунтована і розкрита, на основі вивчення теоретичних праць вітчизняних та зарубіжних авторів, зміст основних понять, розглянуті підходи до вирішення проблеми, виявлено сутність прокурорського нагляду як способу забезпечення законності у сфері управління.

У другому розділі міститься комплексний аналіз проблем здійснення загального нагляду органів прокуратури за законністю правових актів муніципального управління.

У третьому розділі описується досвід забезпечення нагляду прокуратури в сфері управління, спираючись на результати проведеного аналізу, вказано шляхи вдосконалення системи регулювання забезпечення законності на основі модельного регулювання.

Четверта глава включає в себе соціальну значимість, правове забезпечення, соціологічне забезпечення, комп'ютерне забезпечення.

В ув'язненні ще раз підтверджено актуальність проблеми забезпечення законності у вигляді нагляду прокуратури в сфері управління на сучасному етапі. Включає в себе висновки, перспективи подальшого дослідження проблеми.

1. Теоретико-методологічні основи прокурорського нагляду як способу забезпечення законності у сфері управління

1.1 Зміст і значення законності у сфері управління

Законність - атрибут існування і розвитку демократично організованого суспільства. Вона необхідна для забезпечення свободи і реалізації прав громадян, здійснення демократії, утворення і функціонування громадянського суспільства, науково обгрунтованого побудови та раціональної діяльності державного апарату. Законність обов'язкове для всіх елементів державного механізму (державних органів, державних організацій, державних службовців), громадянського суспільства (громадських, релігійних організацій, незалежних газет, неформальних об'єднань тощо) і для всіх громадян.

У юридичній науці законність нерідко розуміється як неухильне виконання законів і відповідних їм інших правових актів органами держави, посадовими особами, громадянами та громадськими організаціями. Однак таке розуміння представляється одностороннім. Перш за все необхідно звернути увагу на якість юридичних законів, їх відповідність об'єктивно існуючим соціальним зв'язкам, праву. Якщо відволіктися від змістовної сторони юридичних норм, що підлягають виконанню, то неважко прийти до висновку про те, що в умовах деспотії, тоталітаризму, поліцейської держави законність знаходиться на високому рівні.

Як специфічні регулятори суспільних відносин закон, юридична норма повинні відповідати існуючим в країні рівнем економіки, організаційної зрілості, культурі, морально-етичним нормам. Законодавство має бути засобом легалізації права державою в ім'я інтересів суспільства і громадян. Законність - це наявність достатньої кількості юридичних норм високої якості, їх суворе дотримання усіма суб'єктами права.

Розвинена правова основа виконавчо-розпорядчої діяльності повинна задовольняти таким критеріям, як відповідність юридичних норм природному праву, панування закону, повнота і диференційованість системи норм, її стабільність, несуперечність, висока юридична техніка.

Як специфічний регулятор суспільних відносин система юридичних норм має відповідати об'єктивним закономірностям соціального життя, вимогам права, бути адекватною економіко-політичному, культурному рівню країни. Якщо державний апарат здійснює право ші норми, які грішать суб'єктивізмом, волюнтаризмом, приймає недоцільні, несвоєчасні правові акти, це знижує ефективність його діяльності, підриває його авторитет, а саме головне, завдає великої шкоди громадянам, регіонах і навіть країні в цілому:

Отже, будь-якій країні потрібна правозаконності. Це не просто поєднання двох відомих юридичних слів - «право» та «законність». Правозаконності означає, що в суспільстві, в якому стверджується сучасна ліберальна цивілізація, запановує неухильне і жорстке панування закону, і в той же час сам закон - вже не продукт влади, її сваволі і свавілля, а вираз великих цінностей відродженого природного права, перш за все невід'ємних прав людини, заснованих на високу гідність кожної особистості ^[1, с. 48].

Для практики державного будівництва, для громадян і юридичної науки розглянута проблема завжди була дуже важливою. Її значення актуалізувалося у зв'язку з формуванням громадянського суспільства, з одного боку, і «війною законів», актуальними національними протиріччями, зростанням кількості злочинів та інших правопорушень - з іншого.

У юридичній літературі законність розглядається з різних сторін: і як принцип державної діяльності, і як метод державного керівництва суспільством, і як ре жим системи взаємовідносин населення з державними органами. Всі ці підходи правомірні, хоча і потребують певної коригуванню. Але дуже важлива сторона законності розкривається в її визначенні як режиму взаємовідносин громадян і організацій з суб'єктами влади, який сприяє забезпеченню прав і законних інтересів особистості, її всебічному вдосконаленню, формуванню і розвитку громадянського суспільства, успішної діяльності державного механізму.

Такий режим необхідний у всіх областях соціального життя, але особливу значимість він має в системі взаємовідносин суб'єктів адміністративної влади між собою і з громадянами, недержавними організаціями.

По-перше, суб'єкти виконавчої влади представляють численну групу. З ними люди, недержавні організації, трудові колективи контактують набагато частіше, ніж з прокуратурою, судами, представницькими органами. Кількість державних службовців, пов'язаних з виконавчо-розпорядчої діяльністю, у багато разів перевищує чисельність всіх службовців, які займаються іншою державною діяльністю.

По-друге, суб'єкти державної виконавчої влади здійснюють правозастосування і видають велику кількість нормативних актів, вони володіють великими владними повноваженнями.

По-третє, вони безпосередньо розпоряджаються величезними матеріальними, фінансовими, трудовими ресурсами.

По-четверте, органи державної виконавчої влади, їх посадові особи мають право здійснювати позасудове примус, юрисдикційну діяльність, в їх безпосередньому віданні перебуває механізм фізичного примусу, захисту (армія, міліція, виправні установи і т. д.).

По-п'яте, вони наділені дискреційними повноваженнями, свободою розсуду, яка служить одним із засобів виконання державними органами покладених на них завдань і повноважень.

Рівень законності в державі передусім залежить від її стану у виконавчо-розпорядчої діяльності. Коли він тут низький, то навіть якщо інші гілки державного механізму неухильно виконують юридичні приписи, є підстави говорити про руйнування, кризу режиму законності. Якщо є численні факти, що працівники міліції незаконно затримують громадян, вилучають у них майно, що без достатніх законних підстав військовослужбовці застосовують вогнепальну зброю, вбивають і ранять людей, що квартири розподіляються в обхід встановлених правил, ліцензування не обходиться без хабарів і т. д. , то так само найсуворіше дотримання законів при здійсненні право суддя, що в процесі прокурорського нагляду не зробить істотного впливу на загальну картину взаємовідносин держави і громадян, недержавних організацій. Це будуть лише острівці законності в море адміністративного свавілля.

Юридична правомірність діяльності державної адміністрації - стрижень усього режиму законності в країні.

Розглянутий режим є загальним для всіх сфер державного будівництва, всіх організацій і громадян, всіх галузей права. Звичайно, у діяльності державної адміністрації він має ряд особливостей.

По-перше, на державній адміністрації лежить завдання забезпечити дотримання юридичних норм величезним числом суб'єктів права, юридично правомірне функціонування величезної кількості державних органів, інших державних організацій та їх працівників. І в той же час робота державної адміністрації різноманітна і з точки зору правових форм (правотворчість, правозастосування, юрисдикція), і з точки зору різноманіття галузей і функцій.

По-друге, головна вимога законності до державної адміністрації полягає в тому, що закони та підзаконні нормативні акти повинні неухильно дотримуватися тими, кому довірено їх застосування, їх захист. Боротьба зі свавіллям адміністрації не менш важлива, ніж боротьба зі злочинністю.

По-третє, переважна кількість підзаконних нормативних актів з дається виконавчо-розпорядчими органами. Один з проявів тривалого панування в нашій країні адміністративно-командної системи - переважання підзаконних норм, регулювання багатьох важливих суспільних відносин урядовими, відомчими і локальними актами.

В даний час і в найближчому доступному для огляду майбутньому кількість діючих підзаконних актів буде значним. А значить, збережеться і така особливість режиму законності, як підпорядкування адміністрації нормам, які вона сама ви працювала, а також містяться в інших підзаконних актах. Як правило, орган, який прийняв юридичну норму, вправі її скасувати, змінити, але він не має права порушити її шляхом прийняття правозастосовчого акту. І тим більше така підзаконна норма є обов'язковою для нижчестоящих органів і організацій. З нею повинен у ряді випадків рахуватися і вищестоящий орган (якщо вона, наприклад, прийнята виконавчим органом суб'єкта Федерації в рамках його виняткових повноважень).

Все більш зростає роль міжнародних, державно-правових та адміністративних (між адміністративно-терри торіальних одиницями, між різними управлінськими ланками і ін) договорів. Забезпечення їх неухильного виконання - важливе завдання адміністративних структур.

Таким чином, важлива особливість законності - необхідність дотримання поряд із законами міжнародних та ряду інших договорів, підзаконних норм, в тому числі і тих, які видані самої державною адміністрацією. Для виконавчо-розпорядчих органів та їх службовців обов'язкові і індивідуальні акти вищих ланок виконавчої влади, а також судів та суддів.

По-четверте, не можна і неможливо активну адміністрацію позбавляти дискреційних повноважень, жорстко сповивати її юридично ми приписами. У рамках закону вона повинна мати можливість вибору оптимальних варіантів. Доцільно використовуючи свої повноваження, діючи в правових рамках, державна адміністрація повинна домагатися позитивних результатів, творити. Її діяльність повинна бути ефективною. Державна адміністрація активно займається правонаделенія: розподіляє ресурси, приймає на роботу і т. д. Тут законність і доцільність повинні органічно поєднуватися.

По-п'яте, адміністрація зобов'язана оперативно реагувати на події реального життя. Здійснюючи керівництво в умовах надзвичайних обставин, припиняючи бандитизм і в багатьох подібних екстремальних ситуаціях, суб'єкти адміністративної влади діють в умовах дефіциту інформації. За цим існує реальна і непереборна можливість помилок, порушень законності. Звичайно, діяльність потрібно оцінювати з позицій законності, а й результат, його ціна обов'язково приймаються до уваги.

В шосте, в ряді випадків органи виконавчої влади змушені діяти за відсутності належної законодавчої бази.

Наприклад, нерідкі випадки, коли приймаються закони, для здійснення яких у адміністрації немає фінансів.

У сьомих, враховуючи величезний обсяг і різноманітність владної діяльності, наявність великої свободи розсуду і відсутність юридичної освіти в багатьох державних службовців, для забезпечення режиму правозаконності у діяльності державної адміністрації потрібна велика система гарантій.

Послідовна і сувора реалізація законності передбачає наявність відповідної системи її гарантій. Серед них слід розрізняти загальні умови (передумови) та спеціальні юридичні, організаційно-правові засоби забезпечення режиму законності.

Серед загальних умов можна розрізняти політичні, економічні, організаційні, ідеологічні, юридичні. Політичними передумовами законності є режим демократії, гласність. А вони, як показав досвід багатьох країн, будуть реальними лише в умовах існування незалежно го від держави громадянського суспільства, політичного плюралізму, свободи друку, поділу влади.

Тільки реальний поділ влади, а також існування незалежних від правлячої партії, держави засобів масової інформації, рухів і політичних партій, децентралізація державних структур можуть стати справжніми гарантами режиму правозаконності.

До його економічним передумов можна віднести як досягнутий країною рівень добробуту, наявність у держави необхідних ресурсів, так і фактичну гарантованість прав громадян, організацій, їх економічну свободу, багатоукладність економіки, існування ринків товарів, капіталів, праці. Хотілося б відзначити взаємозв'язок економічних свобод, багатоукладності ринку, конкуренції з політичними свободами, плюралізмом, демократією взагалі і в забезпеченні законності зокрема.

Величезне значення для існування правопорядку мають правова культура посадових осіб та громадян, правосвідомість, засноване на визнанні абсолютної цінності основних прав людини. Велике значення добре здійснюваного переконання, зокрема, вміло організованого заохочення (ідеологічні передумови).

На стан законності неабиякий вплив надають такі організаційні фактори, як організаційна структура апарату, кваліфікація службовців, ефективність діяльності системи правової підготовки кадрів, чітке і раціональне розподіл повноважень та ін Зменшення рівня секретності, створення відомчих центрів інформації та зв'язків з громадськістю, вдосконалення дозвільної системи, ліквідація апаратних надмірностей та інші організаційні заходи створюють умови для зміцнення правопорядку в країні.

До числа загальних умов законності відноситься і стан системи законодавства (юридичні передумови). Мова йде про якість законів, повноті правового регулювання, процесуальному забезпеченні матеріально-правових приписів, закріплення системи ефективних гарантій.

Таким чином, законність у сфері управління трактується як необхідність неухильного дотримання всіх законів і підзаконних актів. Звичайно, головною умовою законності є якість самого закону. Але держава встановлює і ряд спеціальних способів забезпечення законності у сфері управління: контроль, нагляд, оскарження. Загальний нагляд органів прокуратури за додержанням законності у сфері управління є сьогодні одним з найбільш дієвих способів забезпечення законності.

1.2 Загальний нагляд органів прокуратури як основний напрямок забезпечення законності у сфері управління

Єдиним відомством в системі державної влади, що здійснює нагляд за виконанням всіх діючих в Російській Федерації законів від імені держави, є прокуратура. Прокурорський нагляд - це специфічний вид державної діяльності. Він поширюється на всю територію країни і на всі відносини, врегульовані правом, будучи в цьому сенсі універсальним.

Історія створення, формування будь-якого державного органу допомагає краще зрозуміти:

по-перше, історичне призначення цього органу, його місце в системі інших державних органів;

по-друге, історичну необхідність виконання функцій, покладених на цей орган;

по-третє, вивчаючи історію того чи іншого державного органу, можна в сучасних умовах вжити заходів законодавчого і організаційного характеру, спрямовані на підвищення ефективності діяльності цього органу.

Створенню прокуратури, Росія зобов'язана Петру I, який чітко позначив функції цього органу: здійснення контролю за дотриманням законності в діяльності центральних і місцевих органів державної влади. В Указі від 27 квітня 1722 року цар назвав голову прокуратури - генерал-прокурора «оком государевим» і «стряпчим про справи державні».

Отже, початковою метою створення прокуратури в Росії було установа загального нагляду, тобто нагляду за законністю діяльності державних органів і посадових осіб та прийнятих ними правових актів. Поряд з цим, прокуратура займалася наглядом за дотриманням законності органами попереднього розслідування, розшуку, здійснювала підтримання державного обвинувачення в суді.

Прокуратура втратила свої загальнонаглядової повноваження лише в результаті судової реформи в 1864 році. При цьому, враховувалися не інтереси держави, а амбіції окремих впливових владних структур, всесильної адміністрації, якій діяльність прокуратури у сфері нагляду за законністю заважала чинити свавілля.

Саме тому втрата прокуратурою своєї загальнонаглядової функції розглядалася багатьма російськими політиками, державознавець, судовими діячами як суттєвий порок реформи.

Датою створення прокуратури РФ слід вважати 28 травня 1922 року, коли сесія ВЦВК затвердила Положення про прокурорський нагляд в РРФСР. Сталося це 200 років після установи Петром I прокуратури в Росії. Даним Положенням на прокуратуру покладалося:

• здійснення від імені держави нагляду за законністю дій усіх органів влади, господарських установ, громадських та інших приватних організацій і приватних осіб шляхом порушення кримінального переслідування проти винних і опротестування порушують закон постанов;

• безпосереднє спостереження за діяльністю слідчих органів у галузі розкриття злочинів, а також за діяльністю органів державного політичного управління;

• підтримання обвинувачення в суді;

• спостереження за правильністю утримання ув'язнених під вартою.

Таким чином, вже перший законодавчий акт про прокуратуру намітив всі чотири основні напрямки прокурорського нагляду, отримали потім найменування галузей нагляду.

Прийнята 12 грудня 1993 року Конституція РФ, на відміну від раніше чинної, присвятила прокуратурі в розділі «Судова влада» лише одну статтю - 129. Таке рішення не дуже вдале. Проте ця стаття містить одне з найважливіших положень, що характеризують організаційні основи прокуратури. Згідно, визначення цієї статті, прокуратура РФ становить єдину централізовану систему з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим і Генеральному прокурору РФ. Обумовлено також, що «повноваження, організація і порядок діяльності прокуратури РФ визначаються федеральним законом».

Таким і є Закон «Про прокуратуру РФ» від 17 січня 1992 року з внесенням до нього змінами та доповненнями від 17 листопада 1995 року.

Прокурор вправі в силу наданих йому повноважень перевірити виконання законів будь-яким органом, посадовою особою або громадянином, якщо в надійшли заяв, скарзі, іншому зверненні містяться відомості про порушення законів. Разом з тим органи прокуратури, здійснюючи нагляд, не повинні підміняти інші державні органи та посадових осіб, на яких покладено контроль за дотриманням прав і свобод людини і громадянина, не вправі втручатися в оперативно-господарську діяльність підприємств і організацій ^[2, с. 21].

Цілі прокурорської діяльності полягають у тому, щоб забезпечити:

• верховенство закону;

• єдність і зміцнення законності;

• захист прав і свобод людини і громадянина;

• охоронювані законом інтереси суспільства і держави.

Ці ж завдання стоять перед прокуратурою і при здійсненні нагляду за законністю діяльності державної адміністрації (загального нагляду). Для їх виконання Генеральний прокурор РФ і підлеглі йому прокурори наділені не обхідних повноваженнями.

Відповідно до вимог Федерального закону «Про прокуратуру Російської Федерації» предметом її нагляду є виконання законів і дотримання прав і свобод людини і громадянина федеральними органами, законодавчими та виконавчими органами суб'єктів Федерації, їх посадовими особами, адміністраціями недержавних організацій, а також відповідність законам видаваних ними правових актів.

Нагляд за законністю діяльності державної адміністрації - один із напрямів прокурорського нагляду. З цією метою органи прокуратури проводять перевірки. Приводу ми для них є будь-які надійшли до прокуратури повідомлення про факти порушення закону; підставами - дані про будь-які правопорушення, що вимагають прокурорського реагування.

Прокурор, а також його заступник, помічник має право за умови пред'явлення службового посвідчення безперешкодно входити на територію і в приміщення державних і недержавних організацій, мати доступ до їх документів і матеріалів, перевіряти виконання законів у зв'язку з надійшла до органів прокуратури інформацією про факти порушення закону. Прокурор може вимагати від керівників та інших посадових осіб подання необхідних документів, матеріалів, статистичних та інших відомостей, виділення спеціалістів для з'ясування питань, що виникли, проведення перевірок по котрі вступили до органів прокуратури матеріалів щодо діяльності підконтрольних або підвідомчих їм організацій, викликати посадових осіб і громадян для пояснень з приводу порушень законів.

При здійсненні нагляду за додержанням органами та посадовими особами державної адміністрації прав і свобод людини і громадянина прокурор: розглядає і перевіряє заяви, скарги та інші повідомлення про порушення прав і свобод людини і громадянина; роз'яснює постраждалим порядок захисту їх прав і свобод; вживає заходів щодо попередження та припинення порушень прав і свобод чоло століття і громадянина, притягнення до відповідальності осіб, які порушували закон, та відшкодування заподіяної шкоди; використовує інші повноваження, надані у зв'язку із здійсненням нагляду за виконанням законів.

У разі порушення прав і свобод людини і громадянина, що захищаються в порядку цивільного судочинства, якщо потерпілий за станом здоров'я, віком або іншим при чинам не може особисто відстоювати в суді або арбітражному суді свої права і свободи, порушені права і свободи значно го числа громадян, в силу інших обставин порушення придбало особливе громадське значення, прокурор пред'являє і підтримує в суді або арбітражному суді позов в інтересах по страждали.

Якщо порушення прав і свобод людини і громадянина має характер адміністративного правопорушення, прокурор порушує провадження у справі про адміністративне правопорушення або негайно передає повідомлення про проступок та матеріали перевірки до органів або посадових осіб, які повноважні розглядати такі справи.

Виявивши порушення чинного законодавства, прокурор застосовує і спеціальні заходи прокурорського реагування:

• протест;

• подання;

• постанову;

• заяву про визнання правового акта суперечить за кону (недійсним);

• застереження.

Протест прокурора - це правовий документ, який приноситься на незаконний правовий акт і містить вимогу про його скасування чи приведення у відповідність до чинного законодавства. Він приноситься до органу або посадовій особі, який видав незаконний акт, або до вищестоящого органу. Протест підлягає розгляду в 10-денний термін з моменту його надходження. За виняткових обставин, що вимагають негайного усунення порушення закону, прокурор має право встановити скорочений термін розгляду протесту. Про результати розгляду протесту негайно повідомляється прокурору в письмовій формі.

При розгляді протесту колегіальним органом про день засідання повідомляється прокурору, що приніс протест.

Подання - це акт прокурорського нагляду, що містить вимогу про усунення порушень закону, їх причин і умов, що їм умов. Підставою для внесення подання виступають встановлені в ході перевірки порушення. Як правило, воно вноситься до органу або посадовій особі, компетентному забезпечити прийняття реальних заходів щодо усунення порушень, за наявності системи, групи порушень. Подання підлягає невідкладному розгляду з прийняттям конкретних заходів щодо усунення допущених правових аномалій. Про результати вжитих заходів повідомляється прокурору в письмовій формі в місячний термін.

Заява про визнання правового акта суперечить за кону - це письмове звернення прокурора до суду, що містить клопотання визнати незаконний правовий акт недійсним. Заява направляється до суду в порядку, передбаченому процесуальним законодавством РФ.

На початку 1999 р. у Федеральний закон «Про прокуратуру Російської Федерації» були внесені зміни. Зокрема, він був доповнений ст. 251 «Застереження про неприпустимість на рушения закону». З метою попередження правопорушень і за наявності відомостей про підготовлювані протиправних діяннях прокурор або його заступник оголошує в письмовій формі посадовою липам застереження про неприпустимість порушення закону. У разі невиконання вимог, викладених у зазначеному застереженні, посадова особа, якій воно було оголошено, може бути притягнуто до відповідальності у встановленому законом порядку.

За наявності ознак злочину прокурор виносить постанову про порушення кримінальної справи ^[4].

Відповідно до ст. 21 Закону про прокуратуру на прокурорів покладено нагляд за законністю правових актів, з даються (прийнятих) федеральними міністерствами, державними комітетами, службами та іншими федеральними органами виконавчої влади, представницькими (законодавчими) і виконавчими органу ми державної влади суб'єктів РФ, органами місцевого самоврядування, органами військового управління, органами контролю, їх посадовими особами, а також органами і керівниками комерційних і некомерційних організацій.

Перераховані органи, реалізуючи покладені на них повноваження, видають (приймають) закони та підзаконні акти (укази, постанови, рішення, розпорядження, накази, вказівки) з різних питань суспільного життя, застосовуючи численні законодавчі та інші акти. При цьому, як свідчить практика прокурорського нагляду, вони нерідко допускають порушення застосовува них законів, що виражаються частіше у перевищенні своїх повноважень. Прокурорами щорічно в ході перевірок виявляються десятки тисяч правових актів, що суперечать чинному законодавству. Особливу небезпеку становить видання незаконних правових актів органами представницької і виконавчої влади всіх рівнів, так як це нерідко спричиняє за собою порушення прав і свобод багатьох або всіх громадян, які проживають у відповідних регіонах, законних інтересів юридичних осіб. Слід мати на увазі, що видання незаконних актів крім негативного впливу на стан законності призводить до зниження авторитету органів та їх керівників, які видали ці акти, що веде до ослаблення керованості в регіонах і дестабілізації обстановки.

У зв'язку з цим російські прокурори традиційно приділяли особливу увагу прокурорському нагляду за законністю актів, що видаються органами, переліченими в ст. 21 Закону про прокуратуру, та перевірки законності актів займали в минулому і займають в даний час значний обсяг у загальному обсязі проведених прокурорських перевірок. При цьому пріоритет завжди віддавався перевірок законності актів, що видаються органами представницької і виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Необхідно підкреслити, що, здійснюючи нагляд за законністю правових актів, прокурори одночасно здійснюють нагляд і за виконанням тих законів, які застосовуються при їх виданні. Разом з тим в зміст перевірок виконання законів входять і перевірки законності правових актів, виданих відповідними керівниками органів у процесі виконання цих законів. Так, проводячи перевірку виконання трудового законодавства на промисловому підприємстві, прокурор обов'язково перевіряє і законність виданих керівником підприємства наказів у ході застосування цього законодавства. Керівники будь-яких органів в основному виконують закони у так званій активній формі, тобто у формі застосування законів, що виражається у виданні правових актів як письмових, так і усних, і здійсненні інших юридично значимих дій (наприклад, укладення різного роду договорів).

Основне завдання органів прокуратури в даній сфері діяльності - попередження видання не законних актів, що суперечать законам, як одна з гарантій охорони прав і свобод громадян, законних інтересів юридичних осіб та держави в цілому. Завданням є також підвищення правових знань посадових осіб, депутатів, які видають (приймаючих) правові акти, а також осіб, що розробляють проекти цих актів.

Як вже зазначалося, перевірки законності актів можуть проводитися як у зв'язку з сигналами про порушення законів, так і при відсутності таких сигналів. Перевірки можуть проводитися і на підставі відомостей про видання незаконних усних актів, що встановлюють різного роду заборони, обмеження, обов'язки, не передбачені законом.

Зважаючи на особливу необхідності забезпечення законності актів та попередження настання шкідливих наслідків, викликаних виданням незаконних актів, перевірки їх законності у федеральних міністерствах і відомствах, представницьких і виконавчих органах суб'єктів РФ, органах місцевого самоврядування, військового управління та органах контролю проводяться і за відсутності даних про порушення законів періодично в плановому порядку. Черговість проведення перевірок в цих органах кожна прокуратура встановлює самостійно. Однак у всіх випадках перевірки у зв'язку з сигналами про видання незаконних актів проводяться в першу чергу.

Без сигналів про порушення законів можуть також проводитися перевірки законності залучення громадян та посадових осіб до адміністративної відповідальності в органах, наділених правом застосування адміністративних санкцій, оскільки виносяться ними постанови про при потязі до адміністративної відповідальності є різновидом правових актів. Тим не менше, під час отримання відомостей про незаконне притягнення до адміністративної відповідальності ці перевірки проводяться в першу чергу.

У зв'язку з сигналами про видання незаконних актів, які б права і свободи працівників (співробітників) та інших осіб, перевірки законності актів можуть проводитися прокурором і на підприємствах, в установах і організаціях, незалежно від їх підпорядкованості (підвідомчості) та форми власності. За таким же підставах мо жуть проводитися перевірки законності актів, прийнятих громадськими організаціями та об'єднаннями.

У залежності від поставлених перед прокурором завдань, часу і можливостей, якими він володіє, і від інших факторів може передбачатися проведення:

• суцільних перевірок законності актів, виданих (прийнятих) органом за певний період часу (квартал, півріччя, рік);

• цільових перевірок, тобто перевірок актів, виданих (прийнятих) з конкретного питання за певний відрізок часу (наприклад, з питання приватизації муніципальних підприємств);

• перевірок законності конкретного акта або декількох актів у зв'язку з отриманням відомостей про їх незаконність;

• комплексних перевірок, коли поряд з перевіркою законності актів проводяться і перевірки виконання конкретно го закону або кількох законів.

Перевірки законності актів можуть проводитися в прокуратурі шляхом витребування туди виданих актів, і за місцем їх видання. За взаємною домовленістю багато представницькі та виконавчі органи влади всіх рівнів направляють до органів прокуратури прийняті ними закони, укази, постанови, рішення, розпорядження. Законність цих актів перевіряється в органах прокуратури.

Відповідно до усталеним порядком копії актів, прийнятих нижчестоящими органами представницької і виконавчої влади, направляються у вищі органи влади та управління. У зв'язку з цим прокурори мають можливість проводити перевірки законності актів з їх копіями. Так, за копіями, що надійшли в районні органи місцевого самоврядування, можуть перевірятися рішення, прийняті селищними, сільськими органами місцевого самоврядування, а постанови, видані головами селищних і сільських адміністрацій - за копіями, що надійшли до районної адміністрації.

Однак перевага повинна віддаватися перевірок законності актів за місцем їх прийняття або видання як найбільш ефективного способу, що забезпечує повноту виявлення порушень законів. Справа в тому, що без ознайомлення прокурора з матеріалами, що послужили підставою до прийняття акта, далеко не завжди можна зробити правильний ви вод про його законність. Тому нерідко виникає необхідність ознайомлення з відповідними документами: матеріалами перевірок, розслідувань, ревізій; різного роду довідками, клопотаннями, протоколами, розрахунками, висновками, планами і багатьма іншими матеріалами; поговорити з особами, якими акт розроблявся, узгоджувався, що здійснити в офісі прокуратури або при проведенні перевірок за копіями актів не завжди можливо.

До проведення перевірок законності актів також необхідно готуватися. Підготовка до їх проведення суттєво не відрізняється від підготовки до проведення перевірок виконання законів.

Зазвичай про майбутню перевірку завчасно оповіщається керівник органу, де вона буде проводитися. Прокурор на початку перевірки зустрічається з керівником органу і ставить його в популярність про характер і об'єм майбутньої роботи.

Залежно від характеру перевірки прокурору надаються всі або окремі правові акти, що підлягають перевірці, а також матеріали, що послужили підставою до їх видання.

Перед початком перевірки прокурор повинен поцікавитися, які заходи прийняті відповідними посадовими особами у зв'язку з раніше внесеними протестами або уявленнями (якщо вони вносилися) і у зв'язку з рішеннями судів про визнання актів недійсними та скасовані чи фактично акти, які суперечать законам.

Критерієм оцінки прокурором правових актів є відповідність їх закону. Акти повинні відповідати також нормативним указам Президента РФ і нормативних постанов Уряду РФ. Що стосується правових актів, що видаються (прийнятих) представницькими та виконавчими органами місцевого самоврядування та іншими органами муніципального рівня, то вони крім того повинні відповідати законам суб'єктів федерації й постанови муніципальних утворень. Ця обставина враховують прокурори в процесі здійснення нагляду за законністю актів.

Суть самого процесу перевірки зводиться до ретельного прочитання прокурором всього тексту акту, уявному звірення приписів, що містяться в ньому, з нормами при сованого закону, а також до ознайомлення з матеріалами, що послужили підставою до видання акта. Ця робота вимагає особливої ​​уваги, так як поспішність може призвести до того, що окремі незаконні акти можуть залишитися невиявленими або буде дана неправильна правова оцінка акту. У ході перевірки прокурору нерідко доводиться звертатися до текстів законів, опублікованих в офіційних виданнях.

У процесі перевірок законності актів, виданих будь-яким органом, прокурор, як правило, з'ясовує питання:

- Чи правомочний був орган видавати акт з цього питання, і чи не входить вирішення цього питання в компетенцію іншого органу. Іншими словами, чи не порушено органом його законна компетенція, не вийшов він за її межі;

- Чи не допущено в акті порушення матеріального закону по суті, тобто тих законів, які застосовані при виданні акту;

- Чи не обмежує акт права і свободи громадян, за кінні інтереси юридичних осіб;

- Не встановлюються чи актом обов'язки громадян, не передбачені Конституцією та законами РФ, а також конституціями, статутами і законами республік та інших суб'єктів федерації;

- Чи не містить акт дозволу заборонених законом дій;

- Чи не міститься в акті відомостей про скоєння злочинів та інших правопорушень;

- Чи відповідає зміст акта фактичним обставинам (життєвої ситуації). Справа в тому, що зовні акт може виглядати цілком законним, хоча в дійсності він не відповідає фактичним обставинам;

- Чи містять акти, особливо видані представницькими та виконавчими органами та органами місцевого самоврядування, вказівки на фінансові, матеріально-технічні та організаційні засоби, необхідні для забезпечення їх виконання;

- Чи не суперечить правовий акт раніше прийнятим тим же органом актам;

- Чи дотриманий порядок прийняття або видання акту, за кріпленням в регламенті органу;

- Чи містить акт необхідні реквізити: номер, дату прийняття видання, підписи та інші, і чи зазначений строк набрання ним чинності;

- Які причини видання незаконних актів і умови, що сприяють цьому.

Стосовно до актів, прийнятих представницькими органами влади, необхідно з'ясувати, чи дотриманий кворум, необхідний для їх прийняття. Прокурор цікавиться також, як органи представницької та виконавчої влади та інші органи здійснюють контроль за виконанням своїх рішень фізичними та юридичними особами, чи застосовують вони санкції до відповідних посадових осіб, не виконує, ці рішення і чи відповідають застосовані санкції закону. Прокурор може з'ясовувати й інші питання.

При виявленні незаконних актів можуть відбиратися пояснення від посадових осіб, їх видали, і при необхідності від інших осіб. При виявленні усних актів, що суперечать закону, обов'язково вимагаються пояснення від посадових осіб, їх видали (віддали), а також від осіб, права і свободи яких були порушені цими актами ^[1].

Таким чином, становлення прокурорського нагляду має свої історичні віхи розвитку. Відповідно до вимог Федерального закону «Про прокуратуру Російської Федерації» предметом прокурорського нагляду є виконання законів і дотримання прав і свобод людини і громадянина федеральними органами, законодавчими та виконавчими органами суб'єктів Федерації, їх посадовими особами, адміністраціями недержавних організацій, а також відповідність законам видаваних ними правових актів. При цьому нагляд за законністю діяльності державної адміністрації є одним з напрямків прокурорського нагляду.

1.3 Правові основи забезпечення законності правових актів муніципальних утворень

У рамках створених муніципальних управлінських відносин реалізуються функції, компетенція і повноваження органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Головним і заключним етапом такої діяльності є підготовка і видання правових актів управління. Практично неможливо вирішувати питання місцевого значення без інституту муніципальних правових актів управління, тобто без прийняття органом місцевого самоврядування та їх посадовими особами нормативних або індивідуальних правових актів управління, оскільки завдання і функції місцевого самоврядування не можуть бути в кінцевому рахунку вирішені без використання такої форми управління, як видання правових актів управління.

Під системою правових актів місцевого самоврядування, як правило, розуміються дії та документи, що здійснюються (або приймаються) в рамках конституційного права громадян на місцеве самоврядування усіма суб'єктами місцевого самоврядування управління ^[1]. Таким чином, правові акти органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб є одним з видів у системі всіх правових актів, прийнятих на території муніципального освіти і мають тому свої адміністративно-правові, або управлінські, особливості.

Оскільки акти управління приймаються органами місцево го самоврядування, то інститут адміністративних актів автоматично стає муніципальної-правовим інститутом. Проте з цим навряд чи можна погодитися, бо акт управління за своїми основними ознаками та характеристиками, а головне, за своїм призначенням і у сфері публічного (будь то державного або муніципального) управління - типовий інститут адміністративного права (хоча його можна розглядати і в курсі муніципального права). Тому в сучасних підручниках муніципального права не випадково аналізується така проблема, як «місцеве нормотворчість» ^[2].

У нормативних актах - продуктах місцевого нормотворчості виявляє воля самого населення муніципального освіти або посадових осіб органів місцевого самоврядування. Муніципальні (місцеві) нормативні акти або приймаються безпосередньо населенням, або видаються органами місцевого самоврядування. Правові акти управління, будучи джерелами як адміністративного, так і муніципального права, являють собою «управлінський продукт» муніципального правотворчості. Держава делегувала органам місцевого самоврядування (що встановлюється у федеральних і регіональних законах) здійснення в певних межах на основі закону і підзаконних нормативних правових актів органів державної влади повноваження з видання адміністративних актів.

Таким чином, найважливіша форма здійснення місцевого самоврядування - муніципальне правотворчість (нормотворчість) ^3. Здається, що для позначення процесу створення правових актів на території муніципального утворення більш підійшов б термін «адміністративне нормотворчість» (тобто не муніципальне нормотворчість), бо за своїм характером, призначенням, формами і методами роботи органів місцевого самоврядування створення правових норм - це адміністративно-правовий процес.

Законодавець встановив, що з питань місцевого значення органи місцевого самоврядування мають право приймати нормативні правові акти, тобто створювати відповідні загальнообов'язкові на території даного муніципального освіти правові норми. При цьому маються на увазі регулятивні правові норми, тобто норми, які не мають адміністративних санкцій, створення яких є прерогативою держави - ​​Російської Федерації та її суб'єктів. Глава 3 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» встановлює перелік питань так званого місцевого значення. Прийняті в муніципальній освіті нормативні правові акти з питань місцевого значення є на території цього муніципального освіти загальнообов'язковими для виконання і дотримання.

У найзагальнішому вигляді підзаконні правові акти муніципального освіти та її органів можна традиційно розділити на два види:

• нормативні правові акти муніципального освіти, тобто акти, що містять правові норми, загальнообов'язкові для виконання на відповідній території необмеженим колом суб'єктів права. Ці акти складають важливу частину системи правових основ місцевого самоврядування;

• індивідуальні правові акти управління, тобто акти, прийняті органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами для вирішення конкретного питання або адміністративного спору і діють відносно чітко встановлених суб'єктів права. Даний вид правових актів управління не входить в систему правових основ місцевого самоврядування, бо їх регулюючий вплив - епізодичне і відноситься до індивідуальних суб'єктам (особам), визначає зміст індивідуально-конкретного правовідносини (права, обов'язки, повноваження, відповідальність, інші положення).

Основний нормативний правовий акт муніципального освіти - це її статут, своєрідна «конституція» (у сенсі «кодекс») самого муніципального освіти.

Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» встановлює систему муніципальних правових актів: статут муніципального освіти; правові акти, прийняті на місцевому референдумі (сході громадян), нормативні та інші правові акти представницького органу муніципального утворення; право ші акти муніципального освіти , постанови та розпорядження голови місцевої адміністрації, інших органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування, передбачених статутом муніципального освіти. Закони суб'єктів РФ повторюють зазначені правові положення федерального закону, іноді визначаючи конкретні деталі місцевого нормотворчості. Статути муніципальних утворень, як правило, не містять необхідної деталізації нормотворчої процедури на муніципальному рівні, хоча вони і встановлюють необхідні загальні питання, що стосуються по рядка прийняття та опублікування нормативних правових актів органів місцевого самоврядування.

До інших найбільш поширеним актам місцевого самоврядування належать акти, прийняті:

• населенням муніципального освіти на місцевих референдумах або на зборах (сходах) громадян;

• муніципальним радою (представницьким органом муніципального освіти);

• головою муніципального освіти (головою місцевої адміністрації, керівником виконавчого органу місцевого самоврядування);

• підрозділами органів місцевого самоврядування (місцевого апарату). Як відомо, в структуру апарату місцевої адміністрації входять голова адміністрації, його заступники, оперативні та функціональні відділи, служби, управління та комітети. Посадові особи цих підрозділів, здійснюючи місцеве самоврядування в межах наданих їм повноважень, використовують таку правову форму муніципального управління, як видання правових актів управління.

Голова місцевої адміністрації в межах своїх повноважень, встановлених федеральними законами, законами суб'єктів РФ, статутом муніципального освіти, нормативними правовими актами представницького органу муніципального утворення, видає постанови з питань місцевого значення та питань, пов'язаних із здійсненням окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними законами і законами суб'єктів РФ, а також розпорядження з питань організації роботи місцевої адміністрації. Інші посадові особи місцевого самоврядування видають розпорядження та накази з питань, віднесених до їх повноважень статутом муніципального освіти (п. 6 і 7 ст. 43 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації»).

Муніципальні правові акти, прийняті органами місцевого самоврядування, підлягають обов'язковому виконанню на всій території РФ. За їх невиконання громадяни, керівники організацій, посадові особи органів державної влади та посадові особи органів місцевого самоврядування несуть відповідальність відповідно до федеральними закону ми і законами суб'єктів РФ.

Муніципальні правові акти не повинні суперечити Конституції РФ, федеральним конституційним законам, Федеральним законом «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», іншим федеральним законам і іншим нормативним правовим актам РФ, а також конституцій (статутів), законам, іншим нормативно-правовим актам суб'єктів РФ. Відповідно до ст. 48 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» муніципальні правові акти можуть бути скасовані, або дію може бути припинено органами місцевого самоврядування, які прийняли (здалеку) відповідний муніципальний правовий акт, судом, а в частині, що регулює здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень, переданих їм федеральними законами і законами суб'єктів РФ, - уповноваженим органом державної влади РФ (уповноваженим органом державної влади суб'єкта РФ).

Види адміністративних актів та їх основний зміст встановлюються в статутах муніципальних утворень (наприклад, в статуті міста). Як вже зазначалося, голови місцевих адміністрацій (наприклад, голови міських адміністрацій) можуть приймати постанови та розпорядження з питань, віднесених до їх компетенції та ведення відповідної місцевої адміністрації. Ті акти місцевої адміністрації, які мають нормативний характер, зачіпають права і обов'язки громадян, а також пов'язані з рішенням великих питань економічного і соціального характеру, з відносинами власності, охороною громадського порядку, використанням фінансових ресурсів, як правило, приймаються у формі постанов. Постанови, які стосуються прав і обов'язків громадян, підлягають обов'язковій публікації. Розпорядження голів адміністрацій зазвичай видаються з питань правозастосування та організації діяльності місць ної адміністрації. Представницький орган, що входить до системи місцевого самоврядування, в установленому порядку отримує видаються місцевою адміністрацією адміністративні акти.

Проекти муніципальних правових актів можуть вноситися депутатами представницького органу муніципального утворення, головою муніципального освіти, іншими виборними органами місцевого самоврядування, головою місцевої адміністрації, органами територіального громадського саме управління, ініціативними групами громадян, а також іншими суб'єктами правотворчої ініціативи, встановленими статутом муніципального освіти. Порядок внесення проектів муніципальних правових актів, перелік і форма доданих до них документів визначаються нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування або посадової особи місцевого самоврядування, на розгляд яких вносяться зазначені проекти.

Муніципальні правові акти вступають в силу в порядку, закріпленому статутом муніципального освіти, за винятком нормативних правових актів представницьких органів місцевого самоврядування про податки і збори, які вступають в силу відповідно до НК РФ. Муніципальні правові акти, що зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадянина, набирають чинності після їх офіційного опублікування (оприлюднення).

Порядок опублікування (оприлюднення) муніципальних правових актів повинен забезпечувати можливість ознайомлення з ними громадян, за винятком муніципальних правових актів або їх окремих положень, що містять відомості, поширення яких обмежено федеральним законом.

Вимоги, що пред'являються до нормативного правового акту місцевого самоврядування, це встановлені законом правила, обов'язкові умови, яких необхідно дотримуватися при підготовці та прийнятті акту.

Перш за все, правові акти органів місцевого самоврядування повинні відповідати загальним вимогам, що пред'являються до правових актів органів влади, які обумовлені правовою природою цих актів, тобто юридичної функцією, силою акта, його сферою діяльності і формою.

У правовій науці приділяється велика увага вимогам до правових актів. Однак підхід авторів до цього питання розрізняється ^[1].

В.А. Власов і С.С. Студенікін виділили три групи вимог: загальні юридичні, спеціальні та організаційно-технічні. Відповідно до організаційно-технічних вимог акт повинен відповідати завданням конкретного, диференційованого та оперативного керівництва, бути написаний мовою чітким і доступним для розуміння його виконавцями, максимально коротким і грамотним з юридичного боку. Рішення має бути науково обгрунтованим, несуперечливим, точним і ясним, не до пускає ніяких різночитань, своєчасним (прийматися з урахуванням стану об'єктів на даному етапі їх розвитку, вимог часу і конкретно історичних умов), гнучким, рухливим, прийматися тоді, коли в ньому відчувається нагальна необхідність, простим, лаконічним і мати строгі форми, бути логічно послідовним. Зазначається вимога доцільності, тобто корисності, ефективності, оперативності, застосовності для досягнення конкретної мети. Вказується й на те, що акт повинен бути економічним, видаватися в разі дійсної необхідності, містити варіант, що вимагає найменших витрат коштів.

У цілому називається понад тридцять різноманітних вимог, що висуваються до правових актів. Але при цьому відсутня єдина позиція авторів з таких питань, як поняття правового акту, його функції. Відмінності в переліках вимог, що висуваються до правових актів, пояснюються і неоднаковим увагою використовуваних термінів, найменувань. У ряді випадків одні і ті ж вимоги сформульовані по-різному. Наприклад, вимоги реальності акту, його здійсненності та здійсненності. Називаються і надто приватні, вузькоспрямовані вимоги, які можуть бути охоплені більш широкими поняттями. Наприклад, без сумніву таку вимогу, як забезпеченість правових актів інформацією, є частиною вимоги обгрунтованості актів.

Всі вимоги, які пред'являються до правових актів, в цілому можна підрозділити на дві групи: перша - вимоги законності, друга - організаційно-технічні вимоги.

Принцип законності є конституційним принципом організації та діяльності всіх органів держави, в тому числі й органів місцевого самоврядування.

Дотримання законності означає суворе і неухильне виконання законів і заснованих на них підзаконних актів усіма без винятку органами, організаціями, посадовими особами та громадянами, повна відповідність їх поведінки приписам юридичних норм.

У юридичній літературі законність визначають як «метод», «принцип», «вимога», «режим». Всі ці категорії з різних сторін відображають властивості такого явища, як законність.

Поняття законності правових актів розкривається в системі вимог, яких слід дотримуватися при виданні актів, вимоги до актів органів місцевого самоврядування стосуються їх змісту та порядку прийняття. Вимоги можуть бути загальними, тобто пред'являтися до будь-якого акту органу місцевого самоврядування, і спеціальними (додатковими), що висуваються до різних видів цих актів.

Вимоги законності актів органів місцевого самоврядування можна згрупувати в чотири групи:

• дотримання прав і свобод людини і громадянина;

• дотримання компетенції органу, що приймає акт;

• відповідність правового акта метою і змістом законного нормативного акту, що володіє більшою юридичною силою згідно ієрархії правових актів;

• дотримання форми правового акта і порядку прийняття відповідно до закону або іншими нормативними актами.

Дотримання прав і свобод людини і громадянина - вимога безпосередньо випливає зі змісту ст. 18 Конституції РФ, згідно з якою права і свободи людини і громадянина визначають сенс, зміст і застосування законів діяльність законодавчої і виконавчої влади, місцевого самоврядування і забезпечуються правосуддям.

Дотримання компетенції органу місцевого самоврядування як вимога при прийнятті правового акта закріплено в ст. 7 ФЗ «Про загальні принципи ...» 2003 р., згідно з якою органи та посадові особи місцевого самоврядування приймають правові акти з питань свого ведення (питань місцевого значення).

Дотримання цієї вимоги передбачає насамперед правильне уявлення про компетенцію органу, тобто про перед метах його ведення, права й обов'язки. У ФЗ «Про загальні принципи ...» 1995 р. були визначені питання місцевого значення. При цьому повноваження органів місцевого самоврядування в даний ном Законі не отримали закріплення. За відсутності законодавчо визначених повноважень органів місцевого самоврядування створювалася ситуацію, коли ці повноваження могли бути закріплені або у законах суб'єктів Федерації, або в статутах муніципальних утворень. Виникало певний різнобій в тому, як і за якими органами місцевого самоврядування закріплювалися ті чи інші повноваження за рішенням місцевих питань. У ФЗ «Про загальні принципи ...» 2003 р. це питання вже вирішується інакше. У ньому не тільки закріплюються питання місцевого значення, але й у ст. 17 Закону визначено повноваження органів місцевого самоврядування, в межах яких вони можуть приймати правові акти. Інакше вирішується питання про розмежування повноважень між представницьким і виконавчим органами місцевого самоврядування. Коло питань правотворчості представницьких органів місцевого самоврядування досить широкий. Розширено перелік предметів виняткового ведення представницького органу. Так, до його відання віднесено питання про встановлення тарифів на послуги муніципальних підприємств і установ, про визначення порядку участі муніципального освіти в організаціях муніципального співробітництва, порядку матеріально-технічного та організаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування. Таким чином, Законом визначена провідна роль представницьких органів у системі органів місцевого самоврядування, що забезпечує верховенство правових актів представницьких органів з питань місцевого значення в системі правових актів місцевого самоврядування. І тим не менше на практиці в муніципальних утвореннях спостерігається тенденція до посилення виконавчої влади. Принцип підзвітності виконавчого механізму представницькому органу місцевого самоврядування, закреп ленний Законом, відтворюється в нормативних актах муніципальних утворень, проте складаються там моделі самоврядування зводять до мінімуму можливості впливу представницького органу на рішення виконавчих органів. Зокрема, в муніципальних утвореннях глава освіти, як правило, обирається населенням безпосередньо і володіє досить сильною виконавчою владою.

Торкаючись дотримання компетенції за предметом регулювання, відзначимо неприпустимість вторгнення одних органів у сферу діяльності інших, хоча дана вимога нерідко порушується органами місцевого самоврядування. Часом голови муніципальних утворень приймають правові акти з питань, віднесених до компетенції представницьких органів. Так, у 2004 р. голова м. Твері прийняв рішення про підвищення тарифів за комунальні послуги, що надаються муніципальними підприємствами, у той час як рішення таких питань віднесено Статутом муніципального освіти до компетенції міської Думи. У підсумку цю справу дозволялося в судовому порядку.

Приписи, що містяться в правовому акті представницького або виконавчого органів місцевого самоврядування не повинні перевищувати меж, встановлених законодавець ном. Таким чином, важливо не тільки встановити, до відання якого органу належить питання, за яким передбачається видання правового акта, а й визначити межі для вирішення цього питання. На жаль, на практиці нерідкі порушення і цієї вимоги. Так, в Статуті Рамешковского району Тверської області, прийнятого представницьким органом районної муніципального освіти, було закріплено, що головою району може бути обраний громадянин Російської Федерації, не молодше 21 року і проживає на території Рамешковского району не менше одного року ». Слова «проживає на території Рамешковского району не менше одного року» не відповідають Конституції РФ і ФЗ «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації». Обмеження пасивного виборчого права, пов'язані з перебуванням місця проживання громадянина РФ на певній території Російської Федерації, включаючи вимоги до терміну проживання громадянина РФ на даній території, встановлюються Конституцією РФ. У відношенні виборних органів і посадових осіб місцевого самоврядування в Конституції РФ якихось обмежень пасивного виборчого права не міститься. Отже, представницький орган названого муніципального освіти, який прийняв Статут, перевищив межі своїх повноважень. Ця частина Статуту була скасована рішенням Рамешковского районного суду від 11 березня 2004

Нарешті, правові акти муніципальних органів не повинні порушувати територіальних меж діяльності цих органів. Важливо, щоб компетенція органу місцевого самоврядування була строго регламентована нормами права. Звичайно, все передбачити в законі складно, тому законодавець встановлює, що крім названих у законі питань місцевого значення, органи місцевого самоврядування мають право вирішувати інші питання, не віднесені до компетенції органів місцевого самоврядування інших муніципальних утворень, органів державної влади і не виключені з їх компетенції федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації, але тільки за наявності власних матеріальних ресурсів та фінансових коштів (ст. 14 ФЗ «Про загальні принципи ...» 2003 р.).

Відповідність цілям і змісту закону означає, що при виданні правового акта органу місцевого самоврядування, інших нормативних актів, що мають більшу юридичну силу, не припустимі які б то не було відступу від цілей, які малися на увазі в законах та інших актах (наприклад, в статуті муніципального освіти), що володіють більшою юридичною силою. Ця вимога зобов'язує органи місцево го самоврядування використовувати надані їм повноваження тільки для тих цілей, які визначені законом.

Говорячи про необхідність відповідності правових актів органів місцевого самоврядування цілям і змісту закону, слід звернути увагу на неприпустимість протиставлення законності і «доцільності» при прийнятті актів. Особливо неприпустимо порушення вимог законності за мотивами «доцільності». Не можна, наприклад, постановою глави муніципального освіти передати грошові кошти, виділені для утримання шкіл, медичних установ, на ремонт доріг, яким би це важливим не здавалося. Інший приклад. Зборами депутатів Кашинського району Указом у 2001 р. було прийнято рішення, що затверджує Положення про резервний фонд у складі муніципального освіти, в якому встановлювалася можливість надання матеріально-технічної допомоги розташованим на території Кашинського району правоохоронним і судовим органам, пожежним дружинам, протипожежним службам, пошуково- рятувальній службі, військкомату, в тому числі на придбання обладнання, засобів зв'язку і транспорту. Таке рішення суперечить Бюджетному кодексу РФ, у ст. 84 якого визначено, що функціональні види витрат (у тому числі функціонування федеральної бюджетної системи) фінансується виключно з федерального бюджету. За протестом прокурора рішення Зборів депутатів було скасовано. У цілому порушення законодавства органами місцевого самоврядування зустрічаються досить часто. Найбільш поширеними є порушення бюджетного законодавства, в області використання землі, у сфері надання пільг.

Видання акта у порядку та формі, встановлених законів означає дотримання муніципальними органами всіх правил підготовки проекту правового акту, його розгляду, ухвалення, оформлення та доведення до відома виконавців.

У статті 46 ФЗ «Про загальні принципи ...» 2003 р. дано приблизний перелік суб'єктів, які мають право вносити проекти правових актів. До них відносяться: депутати представницького органу, голова муніципального освіти, інші виборні органи місцевого самоврядування, голова місцевої адміністрації, органи територіального громадського самоврядування, ініціативні групи громадян, а також інші суб'єкти право творчої ініціативи, встановлені статутом муніципального освіти. Тут же встановлюється, що порядок внесення проектів муніципальних актів, перелік і форма доданих до них документів встановлюються нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування або посадової особи місцевого самоврядування, на розгляд яких вносяться проекти. У ст. 35 Закону закріплено, що нормативні правові акти представницького органу муніципального утворення, що передбачають встановлення, зміну та скасування місцевих податків і зборів, здійснення видатків з коштів місцевого бюджету, можуть бути внесені на розгляд представницького органу муніципального утворення тільки з ініціативи голови місцевої адміністрації або при наявності висновку голови місцевої адміністрації.

Правила підготовки правових актів органів місцевого самоврядування визначаються регламентом представницького органу і місцевої адміністрації.

Найважливішим моментом при підготовці правового акта органу місцевого самоврядування є внесення проекту цього акта. Готується проект органом або особою, яка внесла питання на розгляд органу місцевого самоврядування.

У регламентах органів місцевого самоврядування встановлюється і порядок прийняття правових актів, причому він може відрізнятися в залежності від того, з якого питання приймається правовий акт. З окремих питань правові акти вважаються прийнятими, якщо за них проголосувало кваліфікована більшість (2 / 3 голосів); з решти питань акти приймаються простою більшістю (більше 1 / 2 голосів). У деяких випадках визначається більшість голосів від з лайливих або присутніх депутатів. Така ситуація не завжди виправдана. Демократичний порядок прийняття нормативних правових актів представницькими органами місцевого самоврядування передбачає найбільш повне представництво в цьому органі. У тому випадку, коли встановлюється в регламенті, що акт вважається прийнятим більшістю від присутніх депутатів, а не від обраних, втрачається весь сенс діяльності представницького органу. У цьому випадку не можна гарантувати оптимальне вираження волі депутатів представницького органу в прийнятому акті.

Питання про види правових актів муніципальних органів вирішене на рівні федеральної влади, а не на рівні муніципального освіти. При визначенні виду правового акта приймається до уваги насамперед характер і функції, що їх органом.

Дотримання законної форми акта є однією з умов його правомірності, служить зовнішньою ознакою, що засвідчує справжність і державний характер акту ^[2].

ФЗ «Про загальні принципи ...» 2003 р. не тільки закріпив види актів органів місцевого самоврядування, а й визначив коло питань, за якими орган чи посадова особа місцевого самоврядування приймає конкретний вид акта. Як зазначалося раніше, основним критерієм, що дозволяє визначити форму акта, відповідно до Закону, є зміст питань, дозволених органом або посадовою особою.

У юридичній літературі в якості таких критеріїв називають: ступінь важливості прийнятого рішення, юридичну природу, процедуру прийняття актів, засновану на принципі колегіальності або єдиноначальності, правові наслідки, місце органу, що видає акт управління в системі органів влади ^[3].

Критерії вибору форми актів пропонується розглядати як основні та додаткові. До основних критеріїв відносять процедуру прийняття акта, вид (форму) діяльності органу, правові наслідки (межі впливу акту). До додаткових критеріям відносять ступінь важливості питання, по якому приймається акт, юридичну природу акту (нормативність, юридичну силу).

З деякими критеріями, названими в літературі, важко погодитися. Такий критерій, як важливість питання, на наш погляд, не можна включати до числа критеріїв вибору форми актів, оскільки він не піддається об'єктивній оцінці. Проте не можна не погодитися з І.С. Самощенко, який зазначав, що «юридична природа акта залежить не від того, яке питання їм вирішується, а від того, вирішується чи він їм у загальному плані або ж у плані конкретному, індивідуальному».

Іноді форма акта зумовлена ​​в іншому акті, що містить приписи видавати той чи інший акт із зазначенням його форми. Так, до ФЗ «Про загальні принципи ...» 2003 р. встановлюється, що представницький орган приймає статут муніципального освіти. При цьому в Законі визначено і питання, які повинні бути відображені в статуті ^[4].

Таким чином, акти, прийняті органами місцевого самоврядування, відрізняються великим різноманіттям форм, при цьому за дача вибору оптимального варіанту форми конкретних актів має практичне значення.

Отже, законність у сфері управління трактується як необхідність неухильного дотримання всіх законів і підзаконних актів. Звичайно, головною умовою законності є якість самого закону. Але держава встановлює і ряд спеціальних способів забезпечення законності у сфері управління: контроль, нагляд, оскарження. Загальний нагляд органів прокуратури за додержанням законності у сфері управління є сьогодні одним з найбільш дієвих способів забезпечення законності.

Становлення прокурорського нагляду має свої історичні віхи розвитку. Відповідно до вимог Федерального закону «Про прокуратуру Російської Федерації» предметом прокурорського нагляду є виконання законів і дотримання прав і свобод людини і громадянина федеральними органами, законодавчими та виконавчими органами суб'єктів Федерації, їх посадовими особами, адміністраціями недержавних організацій, а також відповідність законам видаваних ними правових актів. При цьому нагляд за законністю діяльності державної адміністрації є одним з напрямків прокурорського нагляду.

У рамках створених муніципальних управлінських відносин реалізуються функції, компетенція і повноваження органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Головним і заключним етапом такої діяльності є підготовка і видання правових актів управління. Практично неможливо вирішувати питання місцевого значення без інституту муніципальних правових актів управління, тобто без прийняття органом місцевого самоврядування та їх посадовими особами нормативних або індивідуальних правових актів управління, оскільки завдання і функції місцевого самоврядування не можуть бути в кінцевому рахунку вирішені без використання такої форми управління, як видання правових актів управління.

2 Аналіз здійснення прокурорського нагляду за законністю правових актів управління

2.1 Проблеми контролю централізованих влади за нормотворчою діяльністю місцевих органів влади в РФ на сучасному етапі

Конституція РФ в розділі, що встановлює основи конституційного ладу, гарантує самостійність місцевого самоврядування в межах своїх повноважень, у тому числі при здійсненні власного правотворчості (ст. 12), а також закріплює обов'язок органів та посадових осіб місцевого самоврядування дотримуватися законів (ст. 15).

Муніципальна влада, будучи самостійним рівнем публічної влади, тим не менш не володіє суверенітетом, вона самостійна в рамках закону і в межах заданої законом компетенції.

На жаль, механізм державного контролю за законністю на муніципальному рівні сьогодні працює незадовільно. Тільки за офіційними даними російської прокуратури щорічно органами та посадовими особами місцевого самоврядування видаються десятки тисяч актів, які прямо суперечать законодавству. При цьому не тільки скарги громадян, а й звернення офіційних осіб та уповноважених державних органів, повідомлення засобів масової інформації про грубі порушення закону, утиску прав громадян часто залишаються без уваги і оперативного реагування. Проблема забезпечення законності правових актів місцевого самоврядування вимагає серйозного державного підходу [, с. 70].

До прийняття чинної Конституції РФ незаконні акти місцевих Рад могли бути скасовані Радою вищого рівня. Нині федеральне законодавство закріпило принцип, згідно з яким рішення органів та посадових осіб місцевого самоврядування можуть бути скасовані органами і посадовими особами, їх прийняли, або визнані недійсними за рішенням суду. Це положення розглядається як гарантія справжньої самостійності місцевого самоврядування.

У той же час існуючий механізм судового контролю не здатний в необхідній мірі забезпечити законність муніципального правотворчості. Перевантаженість судів справами, що призводить до порушень термінів їх розгляду і формалізму, висока вартість юридичних послуг ускладнюють можливість звернення до правосуддя не лише для громадян, але і для державних органів та організацій. Часто на практиці до винесення судом остаточного рішення проходять довгі місяці. Це провокує часом місцеві влади видавати завідомо незаконні акти, нехай навіть на невеликий термін дії, за принципом «поки суд скасує, ми вже встигнемо отримати бажаний результат».

Як показує практика, найбільш ефективною формою забезпечення законності рішень місцевої влади сьогодні є прокурорський нагляд. Відповідно до ст. 51 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» прокуратура Російської Федерації здійснює нагляд над виконанням федеральних законів, законів суб'єктів Російської Федерації і статутів муніципальних утворень органами та посадовими особами місцевого самоврядування. Федеральний закон «Про прокуратуру Російської Феде рації» від 17 січня 1992 р. надає прокурору можливість на свій розсуд вибрати процедуру відновлення законності: принести протест у порядку нагляду або відразу звернутися до суду. При цьому об'єктом прокурорського нагляду можуть бути як нормативні, так і індивідуальні правові акти ^[3, с. 71].

Однак прокурор не наділений правом скасовувати або припиняти дію незаконного акту муніципальної влади. Визнати такий акт недійсним може лише суд. Крім того, прокурорський нагляд носить ситуаційний характер. Прокуратура не зобов'язана вести тотальну перевірку правових актів муніципальних утворень і здійснює її тільки при наявності відповідного сигналу, тобто вибірково. Далеко не всі незаконні акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування оперативно потрапляють в поле зору прокуратури.

Сформована ситуація вимагає пошуку додаткових правових механізмів державного контролю за законністю муніципального правотворчості, забезпечують оперативні правовосстановітельние заходи, ефективний захист публічних інтересів і прав конкретного громадянина. Одним з таких механізмів може бути адміністративний контроль за законністю правових актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування, що здійснюється органами державної влади. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування не перебувають у відносинах субординації, тому адміністративний контроль може встановлюватися тут тільки в певних вузьких межах.

Європейська хартія місцевого самоврядування допускає існування адміністративного контролю і визначає основні принципи його здійснення: 1) будь адміністративний контроль за органами місцевого самоврядування може здійснюватися лише в порядку і у випадках, передбачених конституцією або законом; 2) будь-який адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування, як правило, призначений лише для забезпечення законності та дотримання конституційних принципів, тим не менш адміністративний контроль може там, де це доцільно, здійснюватися вищими органами влади при виконанні органами місцевого самоврядування делегованих їм завдань; 3) адміністративний контроль за органами місцевого самоврядування здійснюється таким чином, щоб ступінь втручання контролюючого органу була розмірна важливості інтересів, які він захищає ^[4, с. 72].

Розвинена система адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування та видаються ними актами особливо характерна для французької моделі місцевого самоврядування. Після реформи місцевого самоврядування 1982 скасування правових актів виборних муніципальних органів у Франції стала можлива тільки через адміністративний суд у випадку якщо цих актів законам. У сучасній правовій системі Франції є ряд правових механізмів адміністративного контролю за діяльністю місцевих колективів і формованих ними органів, які показали на практиці свою ефективність і заслуговують серйозної уваги з боку російського законодавця [, c. 72].

Згідно з законом від 2 березня 1982 правові акти місцевої влади у Франції знаходять силу з моменту їх передачі представникові держави. Сфера контролю охоплює всі місцеві колективи і поширюється на всі органи і структури, що діють від їх імені. Законодавство Франції перераховує акти, обов'язково направляються на контроль. Це рішення місцевих виборних органів або рішення, прийняті в рамках делегованих ними повноважень; акти нормативного характеру, прийняті місцевою владою у сфері їх компетенції; індивідуальні та нормативні рішення поліцейського характеру; угоди з операцій, позиками, поступок або здачі в оренду місцевих держслужб промислово-комерційного характеру; індивідуальні рішення про призначення службовців та їх просуванні по службі; дозволу на використання земель [, с. 95].

Решта акти вступають в силу з моменту їх опублікування або оголошення зацікавленим особам. Розподіл актів на підконтрольні і непідконтрольні не є перешкодою для порушення префектом, які представляють центральну владу, контрольного провадження за актами, які належать до непідконтрольних, якщо, на його думку, ці акти були видані не в межах встановленої компетенції.

Представник держави може висувати зауваження або передавати в адміністративний суд акти, які, на його думку, суперечать законодавству. Визнати акти місцевих колективів недійсними може тільки адміністративний суд. Проте законом від 6 лютого 1992 р. введена процедура відстрочки виконання акту за запитом представника держави. Адміністративний суд за запитом префекта зупиняє дію правового акта місцевої влади, якщо в запиті наводяться доводи, здатні служити підставою для визнання акта недійсним. Причому таке рішення адміністративний суд приймає до розгляду справи по суті. Якщо, на думку префекта, оспорюваний акт підриває реалізацію приватних або громадських свобод, рішення про відстрочення його виконання адміністративний суд виносить протягом 48 годин [, с. 96].

Зазначений правовий механізм, що спирається на розвинену систему адміністративної юстиції у Франції, показав на практиці свою високу ефективність. Законодавство Французької Республіки передбачає і інші заходи, спрямовані на забезпечення законності місцевого право творчості. До них, зокрема, належить діяльність так званих медіаторів - посадових осіб, які збирають претензії від громадян з питань роботи державної адміністрації та місцевих органів влади. Медіатор незалежний від виконавчої влади і захищений парламентської недоторканністю. Громадяни мають право звернутися до медіатора через свого депутата або сенатора.

Отримавши скаргу на рішення місцевої влади і побачивши в цьому рішенні відступ від вимог закону, утиск прав людини і громадянина, медіатор звертається до органу, що видав оскаржуваний акт, з вимогою про його скасування або зміну. Медіатор має право давати рекомендації, пропонувати способи вирішення конфліктів. Медіатор також може за допомогою дисциплінарних та судових заходів домагатися притягнення до відповідальності конкретного чиновника, винного у прийнятті незаконних рішень і не виконує його вимоги. Діяльність медіаторів часто ефективніша, ніж судові процедури, оскільки, як правило, більш оперативна, менш формальна, спрямована на досягнення доцільного результату ^[5, с. 97].

Досвід Франції може бути використаний в Росії. Мова не йде про механічне копіювання. Однак деякі принципи французької моделі адміністративного контролю за законністю актів місцевої влади могли б вдало вписатися у вітчизняну правову систему.

Спроби посилити адміністративний контроль за правотворчеством муніципальної влади робилися в ряді суб'єктів Російської Федерації. Закони про місцеве самоврядування Іванівської, Ленінградської областей, Республіки Татарстан, ряду інших суб'єктів Федерації перед вбачають обов'язок органів місцевого самоврядування доводити до відома органів державної влади (направляти їм) прийняті ними нормативні правові акти. Однак органи державної влади суб'єктів Федерації можуть впливати на їх зміст тільки побічно, використовуючи фінансові важелі або загальний авторитет державної влади.

У регіональних законах іноді говориться про можливість адміністративного контролю органів державної влади суб'єктів Федерації за виданням органами місцевого самоврядування правових актів. Однак ці положення або ніяк не конкретизуються (як, наприклад, в законі «Про місцеве самоврядування в Новосибірській області»), або зводяться до права органів державної влади направляти органам місцевого самоврядування пропозиції про скасування незаконних актів, які органи місцевого самоврядування виконують у добровільному порядку.

У початковій редакції закону «Про місцеве самоврядування в Воронезької області» містилася норма, наделявшая адміністрацію області правом звертатися до місцевих адміністрацій з приписом про скасування чи приведення у відповідність до чинного законодавства їх правових актів, що суперечать законодавству. При цьому адміністрація області не наділяли якимись повноваженнями по адміністративному примусу до виконання зазначених «приписів». Дана норма в 1998 р. була опротестована обласною прокуратурою як невідповідна федеральному законодавству. Воронезької обласної Думі було запропоновано скасувати цю статтю закону [17, с. 98].

Розглянувши протест прокуратури, обласна Дума спробувала знайти компромісний варіант, замінивши в законі термін «припис» словом «пропозиція». Проте навіть у такій «невинною» формулюванні зазначена норма продовжувала викликати численні нарікання і була виключена з нової редакції закону під тиском прихильників «чистоти» муніципального законодавства ^[6, с. 71].

Федеральний закон «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» від 6 жовтня 1999 р. в ст. 21 наділив вищий виконавчий орган державної влади суб'єкта Федерації правом пропонувати органу місцевого самоврядування, виборному чи іншій посадовій особі місцевого самоврядування привести у відповідність до законодавства про видані ними правові акти у разі, якщо вони суперечать Конституції РФ, федеральним законам і іншим нормативним правовим актам Російської Федерації, конституції (статуту), законам і іншим нормативним правовим актам суб'єкта Федерації, а також правом звертатися з цього питання до суду.

Тим самим федеральний законодавець підтвердив повноваження, які раніше використовувалися органами виконавчої влади суб'єктів Федерації на підставі регіональних законів. Зазначене положення Федерального закону має безсумнівну практичну цінність, воно надає суб'єктам Федерації можливість налагодити роботу з перевірки законності місцевого правотворчості. При цьому контроль виконавчих органів державної влади може бути більш конкретним, прагматичним, процедурно менш формальним, ніж прокурорський нагляд.

Федеральний закон не наділив правом здійснення контролю за законністю правових актів місцевого самоврядування представницькі органи державної влади суб'єктів Федерації. Таке рішення, на наш погляд, суперечливе. Депутати представницьких органів влади суб'єктів Федерації, працюючи на місцях з виборцями, забезпечуючи захист їхніх прав та інтересів, могли б оперативно відстежувати появу на муніципальному рівні незаконних рішень, що порушують права громадян. Було б непогано, якби представницький орган державної влади з ініціативи депутата або групи депутатів міг вказати органу місцевого самоврядування на допущені ним порушення закону, а в разі неприйняття необхідних заходів - звернутися із заявою до суду.

Те, що Федеральний закон відносить функцію державного контролю до повноважень лише виконавчих органів державної влади суб'єктів Федерації, «забуваючи» про представницькі, викликає подив і ще з однієї причини. Стаття 49 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» передбачає можливість припинення повноважень органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування за рішенням саме законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта Федерації в разі доведених у судовому порядку порушень ними Конституції РФ , законів, статуту муніципального освіти. Те, що ця норма Закону відповідає Конституції РФ, було підтверджено Конституційним Судом РФ. Нелогічно, передбачивши в законодавстві подібні заходи відповідальності, обійти стороною питання про допустимість контролю за законністю актів місцевого самоврядування з боку представницьких органів влади суб'єктів Федерації [, с. 72].

Можливість оперативного усунення порушень закону на муніципальному рівні шляхом адміністративного контролю виконавчих органів державної влади або прокурорського нагляду сьогодні істотно обмежена необхідністю здійснення судових процедур для визнання правових актів не підлягають застосуванню. Враховуючи розглянутий досвід адміністративного контролю у Франції, за доцільне закріпити в федеральному законодавстві можливість призупинення дії незаконних правових актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування до розгляду судом у встановлені терміни питання про визнання їх недійсними. Можливі різні варіанти такого правового механізму, а в даному підрозділі дипломної роботи ми розглянемо два з них.

Варіант 1. Подача прокурором або керівником вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Федерації до суду заяви про визнання недійсним (як що суперечить закону) правового акта місцевого самоврядування автоматично припиняє дію цього акта до винесення рішення судом.

Варіант 2. Прокурор або керівник вищого виконавчого органу влади суб'єкта Федерації, звертаючись до суду, має право просити суд ухвалити рішення про призупинення дії оспорюваного акта. Рішення може прийматися судом за наявності вагомих аргументів до розгляду справи по суті, наприклад, протягом одного дня. Такий правовий механізм буде певною мірою схожим з інститутом забезпечення позову у цивільному процесі, він дозволить оперативно запобігти негативним наслідкам реалізації незаконних рішень місцевої влади ^[7, с. 73].

Чинним законодавством передбачено більш серйозний контроль органів державної влади за виданням органами місцевого самоврядування правових актів, що стосуються виконання окремих державних повноважень. Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» у ст. 6 встановлює, що реалізація переданих повноважень підконтрольна державі, умови і порядок контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень визначаються відповідно федеральними законами і законами суб'єктів Федерації.

Це положення розвивається у ряді законів суб'єктів Федерації. Для органів місцевого самоврядування передбачаються обов'язковість рішень органів державної влади суб'єктів Федерації, що стосуються порядку виконання державних повноважень суб'єктів Федерації, право органів державної влади проводити необхідні перевірки, витребувати прийняті правові акти, давати приписи до скасування незаконних рішень і навіть скасовувати акти органів місцевого самоврядування. Так, згідно зі ст. 67 закону «Про нормативних правових актах органів державної влади та місцевого самоврядування Калузької області» за передачу органам місцевого самоврядування окремих повноважень органами влади Калузької області може бути встановлений порядок скасування нормативних правових актів органів місцевого самоврядування органом державної влади, що передали відповідні повноваження.

При розробці проекту закону Воронезької області «Про принципи та порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади області та органами місцевого самоврядування» пропонувалося закріпити в законі право адміністрації області оголошувати не мають юридичної сили суперечать закону рішення органів та посадових осіб місцевого самоврядування, видані за питань виконання переданих на муніципальний рівень окремих державних повноважень області. Однак через обгрунтованих сумнівів з приводу відповідності такої норми федерального законодавства вона не була включена в текст закону.

Питання про допустимість закріплення в законі можливості скасування в позасудовому порядку органом державної влади правового акта органу місцевого самоврядування, що стосується виконання цим органом окремих державних повноважень, є спірним. На думку А. А. Замотаєва, доцільність надання суб'єктам Федерації такої можливості сумнівна, оскільки значна частина нормативних правових актів суб'єктів Федерації в свою чергу суперечить Конституції РФ і федеральних законів. Не можна, не забезпечивши правову чистоту регіонального законодавства, отримувати право оцінювати юридичну коректність актів органів місцевого самоврядування ^[8, с. 29]. Ця проблема вимагає серйозного вивчення.

Необхідні і додаткові правові інструменти оперативної захисту прав і законних інтересів окремого громадянина, порушених на муніципальному рівні. Конституцією та прийнятими відповідно до неї федеральним конституційним законом запроваджено інститут Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації. Безумовно, ця посадова особа не в змозі відстежити всі випадки порушення законів у муніципальних утвореннях і може зосередити свою увагу лише на найбільш значущих справах.

Досить серйозним важелем адміністративного контролю органів державної влади суб'єктів Федерації за законністю актів муніципальних утворень, закріпленим у чинному федеральному законодавстві, є правовий механізм реєстрації статутів муніципальних утворень. Згідно зі ст. 5 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» встановлення порядку реєстрації статутів муніципальних утворень віднесено до повноважень органів державної влади суб'єктів Федерації ^[9, с. 73].

Зустрічається думка, що сам інститут державної реєстрації статутів муніципальних утворень порушує конституційні права муніципальних утворень, зокрема, право на здійснення власного правового регулювання в межах встановлених повноважень. З цим не можна погодитися. Державна реєстрація надає офіційний статус тексту основного документа, самостійно прийнятого в муніципальній освіті, і забезпечує заходи його правового захисту. Державна реєстрація статуту покликана забезпечити його відповідність Конституції РФ і законодавства, не допустити звуження обсягу прав громадян на території муніципального освіти.

Дискусійним є питання про можливість так званого подальшого контролю за законністю статутів муніципальних утворень органами, які здійснюють їх реєстрацію. Відповідність статуту муніципального освіти законам перевіряється при його реєстрації, однак згодом законодавство може змінюватися, і норми статуту увійдуть з ним у протиріччя. Законність статуту може бути недостатньо уважно перевірена перед його реєстрацією, можуть з'явитися нові тлумачення положень законів і т. д. ^[10, с. 74].

Чи вправі реєструючий орган контролювати відповідність статутів муніципальних утворень законодавству і ухвалювати будь-які заходи, що сприяють усуненню виявлених порушень? Більшість законів суб'єктів Федерації, що встановлюють порядок державної реєстрації статутів муніципальних утворень, обходить це питання (тобто не передбачає подальший контроль за законністю зареєстрованих статутів). Однак деякі закони допускають можливість скасування рішення про реєстрацію статуту - частіше в судовому порядку. Так, закон «Про порядок державної реєстрації статутів муніципальних утворень в Смоленській області» передбачає, що при входженні норм зареєстрованого статуту в протиріччя з подальшим знову прийнятим федеральним і обласним законодавством норми статуту в місячний термін приводяться у відповідність з цим законодавством. При відмові органів місцевого самоврядування привести статут у відповідність з новим федеральним і обласним законодавством управління юстиції, інші органи та громадяни мають право звернутися до суду із заявою про приведення статуту у відповідність з чинним законодавством.

Проте іноді в законах суб'єктів Федерації зустрічається і інший порядок скасування рішення про реєстрацію статутів муніципальних утворень. Так, згідно закону «Про державну реєстрацію статутів муніципальних утворень в Нижньогородській області» при входженні норм зареєстрованого статуту в протиріччя з нормами наступного законодавства статут приводиться у відповідність з цим законодавством. При відмові представницького органу місцевого самоврядування від приведення його у відповідність з наступним законодавством або від напрямку на державну реєстрацію внесених до зареєстрованого статуту змін реєструючий орган має право скасувати рішення про державну реєстрацію статуту. Тут фактично передбачається можливість скасування органами державної влади чинного нормативного правового акту муніципального освіти - його статуту, що не відповідає принципам, встановленим федеральним законодавством ^[11, с. 32].

У Свердловській області 20 листопада 1995 Управлінням юстиції був зареєстрований Статут міста Єкатеринбурга, який був відразу ж офіційно опублікований і набув чинності. 7 грудня того ж року розпорядженням начальника Управління юстиції державна реєстрація Статуту міста була скасована. 24 січня 1996 рішенням Верх-Исетского районного суду за заявою Єкатеринбурзькій міської Думи зазначене розпорядження було визнано незаконним, виданим з перевищенням встановленої компетенції і недійсним з моменту його підписання.

В Івановській області законом передбачається можливість скасування рішення про державну реєстрацію Статуту за нововиявленими обставинами, в тому числі у випадках, коли прийняте рішення засноване на недостовірних або недостатньо перевірених документах або стало наслідком неправильного застосування чинного законодавства. У цьому випадку за результатами перевірки може бути прийнято рішення про повне скасування акту державної реєстрації Статуту та анулювання виданого свідоцтва про державну реєстрацію або про часткове скасування акта державної реєстрації без анулювання свідоцтва (якщо окремі положення зареєстрованого Статуту суперечать чинному законодавству) ^[12, с. 33].

У принципі, можливість скасування рішення про реєстрацію статуту муніципального освіти з нововиявленими обставинами припустима (якщо, наприклад, був грубо порушений порядок реєстрації: подано не той текст статуту, який був прийнятий в муніципальному освіту, документи виявилися підробленими і т. п.). Однак механізм якийсь часткового скасування акту державної реєстрації статуту видається сумнівним. Можливість подальшого контролю за законністю статутів муніципальних утворень, на наш погляд, слід закріпити у федеральному законі, при цьому повинні бути чітко вказані межі повноважень суб'єктів Федерації у цьому питанні.

Між вимогою забезпечення законності правових актів муніципальних утворень і гарантіями самостійності місцевого самоврядування управління існує діалектичне протиріччя. Тому тут необхідно шукати не ідеальні, а оптимальні за сукупністю різних критеріїв правові рішення ^[13, с. 77].

Проблема порушень у сфері забезпечення законності в системі розробки і прийняття муніципальних актів існує в багатьох регіонах Росії. Так, наприклад, в Самарській області у 2005 році були виявлені і оскаржені 2921 підзаконний акт органів місцевого самоврядування (у 2004 р. - 1662), у тому числі 238 актів представницьких органів місцевого самоврядування (у 2004 р. - 170), 2863 акту інших органів місцевого самоврядування (у 2004 р. - 1492). На незаконні акти органів місцевого самоврядування прокурорами міст і районів винесено 2810 протестів (у 2004 р. - 1547).

Таким чином, муніципальна влада, будучи самостійним рівнем публічної влади, тим не менш не володіє суверенітетом, вона самостійна в рамках закону і в межах заданої законом компетенції. На жаль, механізм державного контролю за законністю на муніципальному рівні сьогодні працює незадовільно. Як показує практика, найбільш ефективною формою забезпечення законності рішень місцевої влади сьогодні є прокурорський нагляд.

Аналіз проблем контролю центральної влади за нормативною діяльністю місцевих органів показав, що можливість оперативного усунення порушень закону на муніципальному рівні шляхом адміністративного контролю виконавчих органів державної влади або прокурорського нагляду сьогодні істотно обмежена необхідністю здійснення судових процедур для визнання правових актів не підлягають застосуванню. При цьому, враховуючи розглянутий досвід адміністративного контролю, за доцільне закріпити в федеральному законодавстві можливість призупинення дії незаконних правових актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування до розгляду судом у встановлені терміни питання про визнання їх недійсними.

2.2 Основні напрями забезпечення законності актів муніципальних органів

У Росії достатньо актуальне питання невідповідності актів муніципальних органів законодавству суб'єктів і федеральному, стоїть проблема юридичної техніки, систематизації законодавства.

Нині темпи правотворчій і в першу чергу законодавчої діяльності як ніколи високі. Створюються сотні і тисячі нових нормативних актів, істотно змінюють характер і основні принципи правового регулювання. Однак якщо зараз не займатися упорядкуванням діючої нормативної бази, яка збільшується дуже швидкими темпами, в майбутньому виникнуть великі труднощі в знаходженні і використанні діючих норм права, хаос і плутанина в нормативних актах ^[14, с. 31].

Зазвичай в поняття систематизації законодавства включаються чотири самостійних форми правової діяльності:

- Збір державними органами, підприємствами, фірмами та іншими установами і організаціями діючих нормативних актів, їх обробка та розташування за певною системою, зберігання, а також видача довідок для зацікавлених органів, установ, окремих осіб за їх запитами (облік нормативних актів);

- Підготовка та видання різного роду зборів та збірників нормативних актів (інкорпорація законодавства);

- Підготовка і прийняття укрупнених актів на базі об'єднання норм розрізнених актів, виданих з одного питання (консолідація законодавства);

- Підготовка і прийняття нових актів (типу кодексів), в які поміщаються як виправдали себе норми колишніх актів, так і нові нормативні приписи (кодифікація законодавства) ^[15, с. 32].

Вся ця багатогранна діяльність ускладнюється у зв'язку з тим, що предметом є нормативний масив муніципальних органів.

Органи державної влади Федерації і суб'єктів Російської Федерації вживають заходів щодо юридичної техніки (у широкому сенсі), щодо приведення у відповідність актів місцевих органів законодавством, заходи щодо запобігання порушень. В області створення правової бази місцевого самоврядування необхідно забезпечити:

- Правове регулювання самостійної організаційної, фінансової та господарської діяльності місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення;

- Усунення внутрішніх суперечностей і неповноти федерального законодавства з питань місцевого самоврядування;

- Кодифікацію федеральних нормативних правових актів з питань місцевого самоврядування;

- Приведення законодавства суб'єктів Російської Федерації з питань місцевого самоврядування у відповідність з федеральним законодавством;

- Створення умов для формування в муніципальних утвореннях власної системи нормативних правових актів;

- Вироблення механізмів відповідальності за невиконання федерального і регіонального законодавства з питань місцевого самоврядування, актів органів місцевого самоврядування.

- Правове встановлення порядку визначення кордонів і територій муніципальних утворень ^[16, с. 33].

Управління Президента РФ з питань місцевого самоврядування забезпечує постійне робочу взаємодію з асоціаціями місцевого самоврядування, приймаючи участь у проведених ними заходах. Така робота проводиться з Союзом Російських міст, Російським союзом місцевої влади, Спілкою малих міст, Асоціацією міст Сибіру та Далекого Сходу, Союзом міст Північно-Заходу Росії, Асоціацією міст Півдня Росії, Союзом міст Уралу та ін У травні 1997 р. були підготовлені та проведені зустрічі представників муніципальних утворень з низкою керівників Уряду Російської Федерації і прийнято рішення про створення Постійно діючої наради керівників муніципальних утворень з проведення соціально-економічних реформ при Уряді Російської Федерації. У рамках виконання рішення Ради з місцевого самоврядування в Російській Федерації створена робоча група з підготовки пропозицій про принципи організації та діяльності Конгресу муніципальних утворень Росії, ведеться робота з узгодження позицій у цьому питанні з діючими спілками та асоціаціями місцевого самоврядування.

Як приклад актів органів державної влади суб'єктів Федерації може служити Постанова Губернатора Московської області від 13 червня 2001 р. «Про сприяння органам місцевого самоврядування муніципальних утворень Московської області в забезпеченні дотримання законодавства Російської Федерації, Московської області при прийнятті ними правових актів» ^[17].

Зазначеним актом головам муніципальних утворень Московської області рекомендовано: провести аналіз статутів муніципальних утворень Московської області, інших нормативних правових актів, прийнятих (виданих) представницькими органами місцевого самоврядування, головами муніципальних утворень і вжити заходів щодо приведення їх у відповідність з федеральним законодавством і законодавством Московської області; здійснити заходи щодо створення, зміцнення, підвищення ефективності діяльності юридичних служб; забезпечувати проведення перевірок на відповідність законодавству Російської Федерації, Московської області проектів правових актів юридичними службами органів місцевого самоврядування до їх підписання; використовувати комп'ютерні довідкові правові системи.

Органу влади - комітету у справах територіальних утворень, суспільних і територіальних зв'язків Московської області наказано надавати організаційно-методичну підтримку органам місцевого самоврядування при вирішенні практичних завдань у сфері місцевого самоврядування; узагальнювати досвід роботи органів місцевого самоврядування з актуальних напрямів їх діяльності та готувати інформаційні матеріали з даними питань; організувати проведення щорічних обласних конференцій, семінарів з актуальних питань місцевого самоврядування; за участю центральних виконавчих органів державної влади Московської області, державних органів Московської області виявити проблемні питання, що стосуються місцевого самоврядування, та підготувати за ним проекти нормативних правових актів Московської області відповідно до законодавством ^[18].

Ефективність взаємодії органів і посадових осіб значною мірою залежить від прийнятих ними актів. У суб'єктів Федерації після прийняття Федерального Закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» видано чимало своїх законів та інших актів. Адже в Росії налічується 1059 міст, 2066 селищ і 155 тисяч сільських населених пунктів. Якщо в 20-х роках частка міського населення становила 20%, то сьогодні близько 73%. Простори нашої країни і різноманітність її природно-географічних та економічних умов, культури і способу життя населення створюють додаткові труднощі для правового регулювання в даній сфері, тому що доводиться одночасно здійснювати його на рівні Федерації, її суб'єктів і самих муніципальних утворень.

Муніципальної-правові акти у Росії - найбільш конкретні за своїм змістом акти, на характер яких найбільшою мірою може вплинути населення муніципального освіти. Дані акти повинні:

- Відповідати вимогам законності як за формою, так і за змістом;

- Бути виданими в межах компетенції відповідного органу місцевого самоврядування або питань ведення відповідного муніципального освіти;

- Піддаватися у випадках, встановлених законом, державної реєстрації;

- Публікуватися (оприлюднюватися) для загального відома;

- Наводитися у відповідність з актами (рішеннями), виданими органами державної влади та місцевого самоврядування.

Здається, що б уніфікувати регулювання даної сфери, необхідно розробити на федеральному рівні закон про нормативно-правових актах місцевого самоврядування ^[19, с. 79].

Правові акти суб'єктів РФ встановлюють державні гарантії місцевого самоврядування на регіональному рівні. Нормативні правові акти муніципальних органів дозволяють вирішувати питання місцевого значення з дотриманням умов, визначених державними та регіональними нормативними правовими актами. Одним з найважливіших елементів правової основи місцевого самоврядування є статути муніципальних утворень, у яких на базі федерального і регіонального законодавства визначаються організація і форми здійснення місцевого самоврядування у відповідних муніципальних утвореннях, їх територіальна і фінансово-економічна основи, інші положення про організацію місцевого самоврядування, про компетенцію і порядок діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Статут муніципального освіти набирає чинності після його офіційного опублікування (оприлюднення). У ньому закріплюються структура та порядок формування органів місцевого самоврядування, їх найменування та повноваження. Статутом муніципального освіти органи місцевого самоврядування повинні бути наділені власної компетенції у вирішенні питань місцевого значення.

Відповідно до пункту "н" частини 1 статті 72, частини 2 статті 76 Конституції РФ у всіх суб'єктах РФ йде процес формування регіонального законодавства про місцеве самоврядування. У більшій частині суб'єктів РФ вже прийнято низку законів, в тому числі - питання проведення муніципальних виборів, здійснення муніципальної служби, реєстрації статутів муніципальних утворень, порядку наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями суб'єкта РФ, розмежування об'єктів муніципальної власності та державної власності суб'єктів РФ ^[20 , с. 43].

До числа найбільш типових порушень регіональним законодавством федерального законодавства належать: обмеження самостійності місцевого самоврядування у вирішенні питань, віднесених федеральним законодавством до відання місцевого самоврядування, зокрема, питань володіння муніципальної власністю, формування місцевих бюджетів, визначення структури органів місцевого самоврядування; зміна кордонів територій, в яких здійснюється місцеве самоврядування без врахування думки населення; виведення окремих територій з-під дії законодавства про місцеве самоврядування.

Причини порушення федерального законодавства регіональними та муніципальними нормативними правовими актами:

- Недостатнє врегулювання проблеми відповідальності органів і посадових осіб публічної влади за прийняття актів, що суперечать федеральному законодавству;

- Неповнота і недосконалість федерального законодавства, зокрема, відсутність у діючих федеральних правових актах норм, які визначають: механізми реалізації права муніципальної власності на землю; право муніципальних утворень на захист у Конституційному Суді РФ; основи статусу виборних посадових осіб публічної влади;

- Слабкість кадрів регіональних і муніципальних органів влади ^[21, с. 45].

У низці суб'єктів РФ затягується процес передачі повноважень, об'єктів власності на рівень муніципальної влади, тривають спроби централізувати місцеве самоврядування, не рахуватися з думкою населення, муніципальної влади і, навпаки, на баланс органів місцевого самоврядування без належного фінансового забезпечення передаються відомчі, державні об'єкти соціально- культурної та комунально-побутової сфери, місцеві органи несуть додаткові витрати, які не компенсуються державою. Не створено надійний правовий механізм компенсації цих витрат.

В даний час в Росії налічується 1059 міст, 2066 селищ і 155 тисяч сільських населених пунктів ^[22]. Різноманітність їх природно-географічних та економічних умов, культури і традицій, життєвого укладу створюють чимало труднощів для правового врегулювання сфери місцевого самоврядування на всіх рівнях ^[23].

Рада Нижньокамського району веде нормотворчу роботу з розробки та впровадження нормативних актів шляхом прийняття розпорядчих документів. Динаміка прийняття таких документів представлена ​​на малюнку 2.2.1.

Представлена ​​діаграма свідчить про те, що в 2006 році адміністрацією приділялося більше уваги процесу прийняття управлінських рішень, які сприяють розвитку міста та району.



Малюнок 2.2.1 - Динаміка прийняття розпорядчих актів Ради м. Нижнєкамська і Нижньокамського району

Із загального числа прийнятих рішень можна виділити постанови Глави адміністрації, розпорядження Голови та розпорядження заступників голови адміністрації та керівника апарату, динаміку прийняття яких представимо на малюнках 2.2.2, 2.2.3 та 2.2.4.



Малюнок 2.2.2 - Динаміка прийняття постанов Главою Ради м. Нижнєкамська і Нижньокамського району

Представлена ​​динаміка прийняття постанов відображає зниження кількісного рівня прийняття управлінських рішень, що ще не говорить про зниження якісного рівня прийняття управлінських рішень Головою адміністрації. Як вже було сказано вище, крім постанов Глава видає також і розпорядження, динаміка видання яких представлена ​​на малюнку 2.2.3.



Малюнок 2.2.3 - Динаміка видання розпоряджень Голови Ради м. Нижнєкамська і Нижньокамського району

Виходячи з того, що в цілому кількість прийнятих апаратом адміністрації розпорядчих документів збільшилася, і кількість прийнятих Головою адміністрації документів у цілому знизилося, слід, що активну роль у прийнятті управлінських рішень у 2006 році грали заступники Глави адміністрації м. Нижнєкамська і Нижньокамського району, що відобразимо на малюнку 2.2.4.



Малюнок 2.2.4 - Динаміка прийняття розпоряджень Заступниками Голови Ради міста та району і керівником апарату

Представлена ​​динаміка підтвердила припущення про зрослу роль участі заступників голови міста і району та керівника апарату у системі прийняття нормативних актів. У 2006 році цей показник в порівнянні з 2005 роком збільшився в 1,5 рази. Можливо, що дана тенденція обумовлена ​​тим, що Глава адміністрації м. Нижнєкамська і Нижньокамського району підвищує рівень прийняття управлінських рішень шляхом делегування повноважень з метою найбільш ефективного управління містом і районом.

З метою підвищення ефективності нормотворчого процесу необхідно удосконалювати інформаційне забезпечення. З цією метою в 2005 році робота з документами у загальному відділі адміністрації міста і району, прийомних 4 заступників Глави адміністрації автомати зована, впроваджена система електронного документообігу «Дело». Розроблено та затверджено постановою Глави адміністрації міста та району № 944 від 23.12.2003 «Положення про порядок роботи зі зверненнями громадян в адміністрації Нижньокамського району та м. Нижнєкамська». Проведено навчання з організації роботи із зверненнями громадян з відповідальними за цю ділянку роботи в структурних підрозділах, територіальних органах республіканських Міністерств, підприємств системи ЖКГ, соціального захисту, транспортних організацій міста.

Основною проблемою в системі муніципальної нормотворчості виступає проблема невідповідності муніципальних актів і законності. Так в 2006 році відзначалася тенденція різкого зростання кількості порушень законів у сфері адміністративної юстиції, в порівнянні з попередніми роками (2004 р. - 9, 2005 р. - 7, 2006 р. - 98), що наочно відображено на малюнку 2.2.5.



Малюнок 2.2.5 - Динаміка кількості порушень законів у сфері адміністративної юстиції

У зв'язку з цим наглядова діяльність органів прокуратури була активізована, прокурори стали приділяти особливу увагу виявленню порушень законності, що допускаються у виконавчих органах місцевого самоврядування. Постанови та розпорядження голови адміністрації міста і району, рішення Об'єднаного міської Ради народних депутатів, рішення Рад місцевого самоврядування регулярно надходять для перевірки до прокуратури міста, незаконні правові акти опротестовуються.

Таким чином, сучасні проблеми актів муніципального освіти є, перш за все, невідповідність актів муніципальних органів законодавству суб'єктів і федеральному, проблеми юридичної техніки і систематизації законодавства. Але, незважаючи на проблеми, пов'язані з функціонуванням місцевого самоврядування та його органів у даний час йде пошук оптимальних форм діяльності місцевих співтовариств, покликаних створити умови, гідні людського існування. Основною проблемою в системі муніципальної нормотворчості виступає проблема невідповідності муніципальних актів і законності. У зв'язку з цим наглядова діяльність органів прокуратури була активізована, прокурори стали приділяти особливу увагу виявленню порушень законності, що допускаються у виконавчих органах місцевого самоврядування. Постанови та розпорядження голови адміністрації міста і району, рішення Об'єднаного міської Ради народних депутатів, рішення Рад місцевого самоврядування регулярно надходять для перевірки до прокуратури міста, незаконні правові акти опротестовуються.

2.3 Аналіз системи нагляду прокуратури за забезпеченням законності у сфері управління на території муніципального утворення «Нижньокамський муніципальний район»

Нагляд за законністю правових актів органів влади і управління є одним з основних напрямків в діяльності Нижнєкамської міської прокуратури. Постанови та розпорядження голови адміністрації го роду і району, рішення об'єднаного міської Ради народних депутатів, рішення Рад місцевого самоврядування регулярно надходять для перевірки до прокуратури міста, незаконні правові акти опротестовуються.

У 2005 році Нижнєкамської міською прокуратурою принесено 56 протестів і 37 подань на незаконні правові акти місцевих органів представницької влади та органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням податкового, бюджетного, земельного та іншого законодавства.

На адресу голови адміністрації Нижньокамського району та г.Ніжнекамска та розпорядження його заступників принесено 17 протестів, па постанови і рішення глави адміністрації робочого селища Камські Поляни принесено 4 протесту.

На незаконні правові акти Кармалінского, Шінгальчінского, Каєн-Лінського, Елантовского, Сосновського, Майскогорского, Краснокадкінского, Ніжнеуратьмінского, Простінского Рад місцевого самоврядування приймати 31 вересня протест, в тому числі:

- 23 протесту на рішення Рад місцевого самоврядування, не відповідають податкового законодавства.

- 1 протест на рішення Каенлінского Ради місцевого самоврядування № 6 від 15.01.2004 року, яким встановлено приватний сервітут на земельні ділянки, що належать громадянам.

- 3 протесту па рішення Каенлінского і Шереметьєвського Рад місцевого самоврядування, якими передбачена видача дозволів на відкриття торгових точок у населених пунктах Нижньокамського району та заняття підприємницькою діяльністю індивідуальним підприємцям.

- 4 протесту на рішення Рад місцевого самоврядування з інших питань.

У ході перевірки правових актів, прийнятих Нижньокамську об'єднаним Радою народних депутатів встановлені також порушення Податкового та Бюджетного кодексів РФ.

Так, рішенням № 14 від 25.08.2004 року «Про муніципальному борг» встановлено невірне поняття муніципального боргу, рішенням № 12 від 04.06.2004 року «Про затвердження тарифів на житлово-комунальні послуги» затверджені тарифи на житлово-комунальні послуги на собак, рішенням № 32 від 27.12.2004 року «Про позабюджетний фонд« Чиста вода »передбачено встановлення добровільного цільового збору, що володіє при знаками податку, рішенням № 27 від 27.12.2004 року прийнятий бюджет з порушеннями бюджетного законодавства. Па названі рішення принесено протести.

На адресу 15 Рад місцевого самоврядування, розташованих на території м. Нижнєкамська і Нижньокамського району внесено подання про вуст пораненні порушень Земельного кодексу РФ і Федерального закону № 131-ФЗ від 06.10.2003 року «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування управління в Російській Федерації» з вимогою внести зміни в уста ви муніципальних утворень.

Також Нижнєкамської міською прокуратурою на адресу глав адміністрації м. Нижнєкамська і Нижньокамського району, р.п. Камські Поляни внесено подання про усунення порушень Федерального закону «Про державну реєстрацію прав па нерухомість і угод з ним» на ухвали голови адміністрації, якими Нижньокамську відділу Головного управління федеральної реєстраційної служби доручена реєстрація постанов глави адміністрації про надання житлових приміщень особам, які потребують поліпшення житлових умов і раніше приватизоване житло.

За постановами голови адміністрації № 873 від 22.12.2004 року та розпорядженням заступників голови № 325-р від 22.03.2004 року та № 1319 від 16.12.2004 року, якими допущено втручання в діяльність господарюючих суб'єктів прокуратурою міста внесено подання про усунення порушень законів місцеве самоврядування .

За правовими актами про створення різного роду комісій та внесення змін до складів комісій, прийнятим главою адміністрації та його заступниками Нижнєкамської міською прокуратурою на адресу голови адміністрації Нижньокамського району та м. Нижнєкамська внесено подання про усунення порушень законів про місцеве самоврядування, Федеральних законів «Про санітарно-епідеміологічне благополуччя населення», «Про відходи виробництв і споживання».

Рішенням Шінгальчіпского Ради місцевого самоврядування N 106 від 30.12.2004 року затверджено бюджет Шінгальчінского Ради місцевого саме управління на 2005 рік за доходами 6451243 рубля, по видатках 6494603 рублів і дефіцитом 43360 рублів, при цьому прогнозовані доходи бюджету за групами, підгрупами і статтями класифікації доходів бюджетів Російської Федерації не вказані. На адресу голови Шінгальчінского CMC внесено подання.

У лютому 2005 року міською прокуратурою проведена перевірка виконання законодавства, що регламентує організацію і порядок рас перегляду письмових та усних звернень громадян в Радах місцевого самоврядування. Перевірка показала, що керівники багатьох Рад місцевого самоврядування не вжили належних заходів щодо забезпечення належної організації роботи із зверненнями громадян, мають місце суттєві порушення закону РТ «Про порядок розгляду звернень громадян в РТ». Так, у ряді Рад місцевого самоврядування встановлено факти порушень вимог закону в організації особистого прийому громадян, залишення без відповідей письмових звернень громадян, відсутність реєстрації звернень громадян, не належне ведення журналу реєстрації звернень громадян.

У 2006 році Нижнєкамської міською прокуратурою внесено 21 протест і 39 подань на незаконні правові акти органів місцевого самоврядування.

За результатами перевірки дотримання законності при складанні місцевих бюджетів на 2006 рік на адресу Глави муніципального освіти «Нижньокамський муніципальний район» і голів муніципальних утворень, розташованих на території муніципального району внесено 17 подань про усунення вимог бюджетного законодавства.

На адресу муніципальних утворень, розташованих у межах Нижньокамського муніципального району внесено подання про усунення порушень Федерального закону № 131-ФЗ від 06.10.2003 року «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» з вимогою внести зміни до статутів муніципальних утворень, що не відповідають вимогам федерального законодавства.

На незаконні правові акти Афанасовского, Красноключінского, Краснокадкінского і Каенлінского сільських поселень, що регулюють питання бюджетного процесу та бюджетного устрою, витрачання бюджетних коштів у зазначених муніципальних утвореннях принесено 4 протесту,

У ході перевірки правових актів, прийнятих з питань, що стосуються прав суб'єктів підприємницької діяльності та регулювання бюджетних правовідносин встановлено, що постановою голови адміністрації м. Нижнєкамська і Нижньокамського району № 299 від 30.04.2004 року затверджені Правила стягнення на підставі виконавчих листів судових органів за грошовими зобов'язаннями одержувачів коштів місцевого бюджету. На вище вказану постанову Нижнєкамської міською прокуратурою принесений про тест.

Радами Сухаревського і Шереметьєвського сільських поселень незаконно прийняті рішення про покладення обов'язків по ремонту трубопроводу, забезпечення жителів поселення водою, укладення договорів на надання послуг з водопостачання на суб'єкти підприємницької діяльності - ТОВ «Бриг» і ТОВ «Шереметьєвський ЖілСтройСервіс».

Нижнєкамської міською прокуратурою на адресу голів муніципальних утворень «Місто« Нижньокамськ »і« Нижньокамський муніципальний район »поза сени подання про усунення порушень вимог Містобудівного, Земельного, Житлового кодексів РФ, Федерального закону« Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації », якими встановлено повноваження органів місцевого самоврядування щодо прийняття нормативних правових актів, що регулюють сфери містобудівного, житлового та земельного законодавства.

Рішеннями Рад муніципальних утворень «Каенлінское сільське поселення» і «Майскогорское сільське поселення» створені комісії з під готуванні до паводку і можливим випадкам захворювання на пташиний грип та команди з вакцинації та утилізації птахів. У склади комісії включені жителі сіл. При цьому згода залучаються осіб на виконання соціально значущих робіт не отримано.

Рішенням Ради муніципального освіти «Каенлінское сільське по селище» № 25 від 24.07.2006 прийнято незаконне рішення про стягування плати за надання послуг з видачі довідок в розмірі 5 рублів і ксерокопіювання в розмірі 3 і 5 рублів відповідно.

При проведенні перевірки дотримання законодавства про муніципальну службу було встановлено, що в порушення вимог закону, в муніципальному освіті «Нижньокамський муніципальний район» не прийняті реєстр муніципальних службовців, порядок внесення подань про присвоєння кваліфікаційного розряду, порядок проведення конкурсу на заміщення вакантної посади муніципальної служби, порядок проведення атестації, положення про кадровий резерв, передачі в довірче управління часток у статутному капіталі комерційних організацій (пакетів акцій) під гарантію муніципального утворення на час проходження муніципальної служби, посадові інструкції муніципальних службовців.

За результатами перевірки на адресу голови та керівника виконавчого комітету муніципального освіти «Нижньокамський муніципальний район» внесено подання з вимогою усунути порушення закону. Внесені подання задоволені, до дисциплінарної відповідальності притягнуто 7 посадових осіб.

Підвищення ефективності роботи органів місцевого самоврядування знаходиться в прямій залежності від того, в якому стані знаходиться правове регулювання муніципальної служби. Прийняття Федерального закону «Про основи муніципальної служби в РФ» № 8-ФЗ від 08.01.1998 дало безпосередній імпульс процесу удосконалення законодавства про муніципальну службу в Російській Федерації.

З метою реалізації зазначеного закону в Республіці Татарстан прийнятий за кон РТ № 18-ЗРТ «Про муніципальної службі в РТ» від 24.03.2004, яким встановлено загальні принципи організації муніципальної служби та основи правового становища муніципальних службовців в Республіці Татарстан.

Для успішного розвитку реформи місцевого самоврядування та становлення інституту муніципальної служби необхідно прийняття значної кількості правових актів органами місцевого самоврядування.

Так, відповідно до статей 10, 11, 17, 27, 31 Закону РТ «Про муніципальної службі в Республіці Татарстан" муніципальні посади муніципальної служби встановлюються нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування відповідно до реєстру муніципальних посад муніципальної служби в Республіці Татарстан. Кваліфікаційні вимоги за посадами муніципальної служби встановлюються до рівня професійної освіти, стажу муніципальної служби або стажу (досвіду) роботи за спеціальністю, до професійних знань і навичок їх застосування, необхідним при виконанні посадових обов'язків. Кваліфікаційні вимоги встановлюються нормативним актом органу місцевого самоврядування з урахуванням його завдань і функцій і включаються в посадову інструкцію муніципального службовця.

В якості обмежень, встановлених для муніципальних службовців, законом передбачено обов'язок по передачі в довірче управління під гарантію муніципального утворення на час проходження муніципальної служби перебувають у його власності частки (пакети акцій) у статутному капіталі комерційних організацій. Порядок такої передачі повинен бути визначений Радою муніципального освіти.

Представницьким органом місцевого самоврядування також визначаються випадки заміщення вакантних посад муніципальних муніципальної служби на конкурсній основі.

В даний час зазначені положення закону на території муніципального утворення «Нижньокамський муніципальний район» не реалізовані, представницьким органом муніципального освіти необхідні нормативні правові акти до теперішнього часу не прийняті.

Така ситуація не дозволяє виконавчим комітетам муніципальних утворень, розташованих у межах Нижньокамського муніципального району розробити і прийняти інші передбачені законодавством про муніципальну службу муніципальні правові акти.

Крім того, перевіркою встановлені факти недотримання муніципальними службовцями встановлених законом заборон та обмежень, а також не подання та несвоєчасного подання відомостей про майно і доходи до податкового органу.

Так, в порушення ст. 11 Федерального закону «Про основи муніципальної служби Російській Федерації» і а. 17 Закону РТ «Про муніципальної службі в Республіці Татарстан" муніципальні службовці Ради муніципального освіти «Нижньокамський муніципальний район» спеціаліст першої категорії, начальник загального відділу зареєстровані як індивідуальних підприємців і в 2005 році проходь чи перереєстрацію в МРІ ФНС РФ № 11 по РТ. Станом на 01.09.2006 вищеназвані службовці перебувають на податковому обліку як індивідуальних підприємців.

В порушення ст. 12 Федерального закону «Про основи муніципальної служби Російській Федерації» та п. 4 Указу Президента РФ № 484 від 15.05.1997 (в ред. 25.07.2000) провідним спеціалістом відділу діловодства та роботи із зверненнями громадян, фахівцем першої категорії цього ж відділу, головним спеціалістом відділу у зв'язках із ЗМІ та громадськими формуваннями, обов'язок за поданням до органів державної податкової служби відомостей про отримані доходи і про майно, що належить на праві власності, які є об'єктами оподаткування, не виконана.

Однією з причин зазначених порушень закону є відсутність контролю за дотриманням законодавства про муніципальну службу.

Нижнєкамської міської прокуратурою відповідно до завдання прокуратури Республіки Татарстан проведена перевірка дотримання бюджетного законодавства при складанні та затвердженні бюджетів муніципального освіти «Нижньокамський муніципальний район».

Перевіркою встановлені порушення бюджетного законодавства при складанні та затвердженні бюджету муніципального освіти на 2006 рік.

Рішенням про бюджет муніципального освіти «Нижньокамський муніципальний район» доходи бюджету на 2006 рік затверджені в обсязі 1904249 тисяч рублів (загальний обсяг доходу бюджету) та видатки - 2028093 тисячі рублів (загальний обсяг витрат). Розмір дефіциту бюджету затверджений в сумі 123 844 000 рублів.

Відповідно до ст. 66, п. 2 ст. 92, п. 2 ст. Березень 1981 Бюджетного кодексу РФ витрати бюджетів залежно від їх економічного змісту діляться на поточні витрати і капітальні витрати. Поточні витрати бюджету суб'єкта Російської Федерації, місцевого бюджету, затверджені відповідно законом про бюджет суб'єкта Російської Федерації або нормативним актом представницького органу місцевого самоврядування, не можуть перевищувати обсяг доходів бюджету суб'єкта Російської Федерації, обсяг доходів місцевого бюджету, затверджені відповідно законом про бюджет суб'єкта Російської Федерації або нормативним актом представницького органу місцевого самоврядування.

В порушення цієї вимоги закону рішенням Ради муніципального освіти «Нижньокамський муніципальний район» розмір поточних витрат затверджений у сумі 1952731 тис. рублів, що перевищує загальний обсяг доходів місцевого бюджету.

Відповідно до ст. 22, п. 2 ст. 62, ст. 217 Бюджетного кодексу РФ економічна класифікація видатків бюджетів Російської Федерації є угрупованням витрат бюджетів всіх рівнів бюджетної системи Російської Федерації з їх економічним змістом. Угруповання витрат бюджетів на поточні та капітальні встановлюється економічної класифікації видатків бюджетів Російської Федерації.

Отже, нагляд за законністю правових актів органів влади і управління є одним з основних напрямків в діяльності Нижнєкамської міської прокуратури. Постанови та розпорядження голови адміністрації го роду і району, рішення об'єднаного міської Ради народних депутатів, рішення Рад місцевого самоврядування регулярно надходять для перевірки до прокуратури міста, незаконні правові акти опротестовуються. При проведенні перевірки дотримання законодавства про муніципальну службу було встановлено, що в порушення вимог закону, в муніципальному освіті «Нижньокамський муніципальний район» не прийняті реєстр муніципальних службовців, порядок внесення подань про присвоєння кваліфікаційного розряду, порядок проведення конкурсу на заміщення вакантної посади муніципальної служби, порядок проведення атестації, положення про кадровий резерв, передачі в довірче управління часток у статутному капіталі комерційних організацій (пакетів акцій) під гарантію муніципального утворення на час проходження муніципальної служби, посадові інструкції муніципальних службовців.

Підвищення ефективності роботи органів місцевого самоврядування знаходиться в прямій залежності від того, в якому стані знаходиться правове регулювання муніципальної служби. Прийняття Федерального закону «Про основи муніципальної служби в РФ» № 8-ФЗ від 08.01.1998 дало безпосередній імпульс процесу удосконалення законодавства про муніципальну службу в Російській Федерації.

3 Шляхи вдосконалення забезпечення нагляду прокуратури в сфері управління

3.1 Досвід забезпечення нагляду прокуратури в сфері управління

Питання забезпечення законності правового регулювання місцевого самоврядування, а також проблеми, що знаходяться в тісному взаємозв'язку з ними, останнім часом незмінно викликають пильний інтерес, як практичних працівників, так і широкого кола вчених, які представляють різні сфери правової науки. Звідки така увага до зазначеної проблематики цілком зрозуміло: сьогодні в багатьох суб'єктах Російської Федерації йде активний процес щодо модифікації і вдосконалення систем місцевого самоврядування як на регіональному, так і на муніципальному рівнях.

У зв'язку з цим першочергове значення в даний час набуває якість діючої нормативної бази місцевого самоврядування, її здатність служити надійною основою складних процесів, що відбуваються у правовому регулюванні місцевого самоврядування та характерних для сучасного етапу його розвитку. До того ж, сьогодні очевидна необхідність створення механізму забезпечення єдності правового простору Росії, який дозволив би оптимізувати взаємодію системи федерального законодавства з регіональними та муніципальними законодавчими системами на основі положень Конституції РФ.

На нашу думку, механізм забезпечення єдності правового простору Росії представляє собою систему органів державної влади, які гарантують реалізацію принципів верховенства закону і державної цілісності Російської Федерації з допомогою певних форм і методів. Серед останніх найважливіше місце займає нормоконтроль, що представляє собою одну з форм здійснення державної влади, яка полягає в контролі з боку компетентних органів за відповідністю регіональних та місцевих юридичних актів нормам актів вищої юридичної сили, а також загальновизнаним принципам і нормам міжнародного права ^[24, с. 32].

Елементами механізму забезпечення єдності правового простору Росії є Президент РФ та його представники у федеральних округах, судові органи, органи юстиції та прокуратури. У той же час можна констатувати, що в даний час між окремими складовими цього механізму немає чіткого, законодавчо оформленого розмежування функцій і сфер компетенції, немає належної взаємодії.

Безумовно, позитивним моментом є включення в механізм забезпечення єдності правового простору Росії територіальних органів юстиції. Вирішальне значення для цього мав Указ Президента РФ від 10 серпня 2000 р. «Про додаткові заходи щодо забезпечення єдності правового простору Російської Федерації». Він передбачає проведення юридичної експертизи нормативних правових актів суб'єктів Федерації і включення їх до федерального регістра.

При проведенні юридичної експертизи нормативних правових актів Челябінської області Головним управлінням Міністерства юстиції в числі перевірених були включені акти, що регулюють правовідносини у сфері місцевого самоврядування, що представляє собою визнану і гарантовану Конституцією РФ самостійну й під свою відповідальність діяльність населення за рішенню безпосередньо або через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення виходячи з інтересів населення, його історичних та інших місцевих традицій.

Слід нагадати, що відповідно до пункту "н" статті 72 Конституції РФ встановлення загальних принципів організації місцевого самоврядування віднесено до спільної ведення Російської Федерації і її суб'єктів. Спільне ведення відповідно до частини 5 статті 76 Конституції РФ означає, що закони та інші нормативні правові акти суб'єктів РФ не можуть суперечити федеральним законодавством, прийнятим по предмету спільного ведення ^[25, с. 33].

Однак, в ході проведення юридичної експертизи нормативних правових актів, прийнятих органами державної влади Челябінської області у сфері місцевого самоврядування, були виявлені положення, невідповідні Конституції РФ і чинному законодавству, порушують принцип самостійності місцевого самоврядування.

Так, з перевищенням наданої органам державної влади суб'єкта компетенції, постановами Челябінській обласної Думи від 29.09.1995 № 246 «Про представницькому органі місцевого самоврядування міста», № 247 «Про представницькому органі місцевого самоврядування сільради», № 248 «Про представницькому органі місцевого самоврядування міста , селища »були встановлені структура, чисельний склад і повноваження представницьких органів місцевого самоврядування ^[26, с. 33].

Зазначені правові акти були оскаржені до суду, і Судова колегія у цивільних справах Челябінського обласного суду погодилась з доводами Головного управління та Прокуратури Челябінської області про те, що вищеназвані положення створюють перешкоди і обмежують права населення області у здійсненні своїх прав на участь у місцевому самоврядуванні і визнала їх суперечать федеральному законодавству, недійсними і нечинними з моменту видання.

Пунктом 1 статті 11 Закону Челябінської області від 16.10.1995 № 08-ОЗ «Про місцеве самоврядування в Челябінській області» було встановлено термін повноважень представницьких органів місцевого самоврядування - 4 роки. Відповідно ж до Федеральними законами від 19 вересня 1997 року «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» (пункти 1 і 2 статті 8) та від 28 серпня 1995 року «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації »(підпункт 6 пункту 1 статті 8), термін повноважень представницьких органів місцевого самоврядування та їх депутатів, встановлюється статутом відповідного муніципального освіти і не може бути менше двох і більше п'яти років.

З цього випливає, що встановлення органами державної влади суб'єктів Російської Федерації термінів повноважень представницьких органів місцевого самоврядування неприпустимо. У зв'язку з цим зазначене положення обласного Закону також було визнано Челябінським обласним судом суперечить федеральному законодавству.

Крім того, Челябінським обласним судом були визнані суперечать федеральному законодавству положення Законів Челябінської області «Про статус глави муніципального освіти та інших виборних посадових осіб місцевого самоврядування в Челябінській області» та «Про статус депутата представницького органу місцевого самоврядування в Челябінській області», в частині неправомірного встановлення даним особам відстрочки від військової служби ^[27, c. 34].

Звертає на себе увагу також і проблема відповідності Конституції РФ і федеральному законодавству нормативних правових актів органів місцевого самоврядування. Слід відзначити і той факт, що якщо розглядати регулювання місцевого самоврядування безпосередньо на рівні законів, то потрібно вказати, що розвиток місцевого самоврядування в Російській Федерації (як публічного інституту) багато в чому залежить від того, чи є у його органів чіткі правові орієнтири в межах яких йому слід реалізувати свої повноваження.

Разом з тим, досить громіздка і складна система трирівневого нормативно-правового регулювання відносин місцевого самоврядування в поєднанні з міжгалузевої неузгодженістю чинного законодавства та відомчими і місцевими інтересами правопріменітелей робить процес чіткого нормативного регулювання місцевого самоврядування надзвичайно складним. У зв'язку з цим та враховуючи майже повну відсутність нормоконтролю за ними, багато дослідження говорять про необхідність включення в проект Федерального закону «Про юстиції» статтю «Контроль за відповідністю нормативних актів органів місцевого самоврядування Конституції Російської Федерації і федерального законодавства».

Нормативним обгрунтуванням даної пропозиції може послужити ст. 8 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка передбачає адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування. Причому як його основної мети вона визнає забезпечення дотримання законності і конституційних принципів. Очевидно, що відповідні функції повинні бути покладені саме на органи юстиції.

Як найбільш характерних порушень законодавства РФ, що містяться у статутах і актах органів місцевого самоврядування, можна виділити наступні:

• перевищення наданих органам місцевого самоврядування повноважень.

• неправомірне перерозподіл повноважень між органами і посадовими особами місцевого самоврядування.

• порушення бюджетного законодавства та законодавства про податки і збори.

• порушення прав громадян і організацій, передбачених чинним законодавством.

• порушення адміністративного законодавства ^[28, с. 35].

В даний час в Челябінській області проведена значна робота щодо приведення нормативних правових актів органів місцевого самоврядування у відповідність до Конституції РФ і чинним законодавством. Для проведення обліку та здійснення контролю над нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування Головним управлінням юстиції по Челябінській області створені і ведуться Реєстр Статутів муніципальних утворень (внесено 305 Статутів), Реєстр нормативних правових актів представницьких органів місцевого самоврядування, Реєстр нормативних правових актів Глав муніципальних утворень.

З метою подальшого контролю за відповідністю нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування Конституції РФ, законодавству РФ і Челябінської області наказом начальника Головного управління затверджено Тимчасовий порядок проведення юридичної експертизи та ведення реєстру нормативних правових актів органів місцевого самоврядування Челябінської області. Листом Головного федерального інспектора в Челябінській області Тимчасовий порядок спрямований в усі муніципальні освіти Челябінської області.

Тимчасовим порядком рекомендовано органам місцевого самоврядування забезпечити спрямування у Головне управління Міністерства юстиції по Челябінській області копій нормативних правових актів у 10-денний термін після їх прийняття, а також офіційних видань, в яких публікуються зазначені нормативні правові акти, для включення цих актів до реєстру і проведення юридичної експертизи. В даний час відповідно до вищезгаданим Тимчасовим порядком до Головного управління надійшло понад 500 актів органів місцевого самоврядування.

Необхідно відзначити, що аналіз знову надходять актів органів місцевого самоврядування дозволяє зробити висновок про значне поліпшення їх якості як з точки зору законності які у них норм, так і з точки зору юридичної техніки. Це говорить про те, що посадові особи органів місцевого самоврядування (насамперед юридичні служби) стали приділяти набагато більше уваги проблемі відповідності актів органів місцевого самоврядування Конституції РФ і федеральному законодавству ^[29, с. 36].

Слід звернути увагу на той факт, що усвідомлюючи важливість поставленого завдання зі створення єдиного правового простору в Російській Федерації та враховуючи наявність об'єктивних труднощів у органів місцевого самоврядування у процесі нормотворчої діяльності, керівництвом Головного управління Міністерства юстиції по Челябінській області прийнято перспективне рішення не обмежуватися лише контрольними функціями , а надавати всебічну допомогу органам місцевого самоврядування у цій сфері. Досить важливим з цієї точки зору є затверджене Положення про Консультаційному пункті з надання правової допомоги органам місцевого самоврядування Челябінської області. Основними напрямками діяльності Консультаційного пункту є надання правової допомоги органам місцевого самоврядування при підготовці і прийнятті нормативних правових актів, узагальнення основних невідповідностей федерального законодавства, виявлених в актах органів місцевого самоврядування Челябінської області, підготовка методичних рекомендацій з питань нормотворчості органів місцевого самоврядування та ін ^[30, с. 37].

Завершуючи розгляд проблем забезпечення законності регіонального та місцевого нормотворчості в Челябінській області слід визнати, що реалізація діяльності з проведення юридичної експертизи нормативних правових актів органів місцевого самоврядування не може здійснюватися досить активно через відсутність необхідної правової основи для попередження прийняття актів органів місцевого самоврядування, які не відповідають законодавству РФ.

Таким чином, законодавчо закріпити обов'язковість державної реєстрації нормативних правових актів органів місцевого самоврядування, а також затвердити на федеральному рівні методику проведення юридичної експертизи зазначених актів. Також, бажано створення спеціалізованого структурного підрозділу в територіальних органах юстиції, яке б безпосередньо здійснювало роботу з даного напрямку діяльності. Досвід Челябінської області показує, що створення спеціалізованого пункту з надання допомоги органам місцевого самоврядування може істотно підвищити якість місцевого нормотворчості.

3.2 Модель вдосконалення законності актів муніципальних органів

У зв'язку з цим, даний час з особливою гостротою постає питання про вдосконалення механізмів відповідальності вищих виборних посадових осіб місцевого самоврядування, значною мірою визначають функціонування системи місцевого самоврядування. Сьогодні очевидно, що нечітке правове рішення цього питання є джерелом серйозних політичних ризиків ^[31, с. 37].

Розглядаючи поставлену проблему, нам видається правильним виділити такі основні елементи, що забезпечують функціонування правового механізму відповідальності Голови Ради муніципального освіти «Нижньокамський муніципальний район»:

- Механізм відповідальності Голови Ради муніципального освіти «Нижньокамський муніципальний район» перед місцевим населенням;

- Механізм відповідальності Голови Ради муніципального освіти «Нижньокамський муніципальний район» перед державою;

- Механізм муніципального внутрішньосистемного контролю щодо Голови Ради муніципального освіти «Нижньокамський муніципальний район».

Розглядаючи механізм Голови Ради муніципального освіти «Нижньокамський муніципальний район» перед місцевим населенням слід вказати, що в загальних рисах він встановлений у Федеральному законі 2003 року «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», що містить статті про відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням. Цей закон встановив такий вид відповідальності, як можливість дострокового припинення повноважень глави муніципального освіти в результаті втрати довіри населення. Однак, у ньому чітко зазначено, що порядок і умови настання відповідальності Голови Ради муніципального освіти «Нижньокамський муніципальний район» в результаті втрати довіри населення визначаються статутами муніципальних утворень.

Слід визнати, на практиці застосування зазначеного виду відповідальності є досить проблематичним, тому що в статутах муніципальних утворень процедура відкликання Голови Ради муніципального освіти «Нижньокамський муніципальний район» і, як правило, не закріплюється, а якщо і закріплюється, то дуже абстрактно, в загальних фразах .

На основі аналізу статутів муніципальних утворень Уральського федерального округу, слід зазначити, що в них, як правило, стосовно до відкликання Глави муніципального освіти не визначаються: підстави відкликання; порядок порушення питання про відкликання; суб'єкт, наділений правом призначити голосування з питання відкликання; процедура збору підписів, порядок фінансування та проведення агітації; процедура призначення, проведення та підбиття підсумків голосування; наслідки голосування; порядок припинення повноважень Глави муніципального освіти; заходи примусу до відставки у разі відмови Глави припинити свої повноваження у разі висловлення недовіри ^[32, с. 35].

З урахуванням усього вищевикладеного, слід констатувати той факт, що в даний час практична реалізація процедури відсторонення Голови Ради муніципального освіти «Нижньокамський муніципальний район» від займаної посади в результаті висловлення йому недовіри населенням муніципального освіти є дуже проблематичною, що породжує нестиковку між правом населення обрати Глави Ради муніципального освіти «Нижньокамський муніципальний район» і правом населення залучити його до відповідальності.

Крім відповідальності Голови Ради муніципального освіти «Нижньокамський муніципальний район» перед населенням у системі відповідальності Глави муніципального освіти слід виділити механізм його відповідальності перед державою, аналіз якого представляється досить цікавим в науковому плані.

В даний час, у законодавстві прописано наступний механізм. Голови Ради муніципального освіти «Нижньокамський муніципальний район», який прийняв протизаконний нормативний акт, зобов'язаний у строк, встановлений рішенням суду, скасувати його і опублікувати інформацію про рішення суду протягом десяти днів з дня вступу рішення суду в силу. У випадку, якщо протизаконний акт не скасований Главою муніципального освіти, що спричинило визнане судом порушення (применшення) прав і свобод людини і громадянина, або настання іншої шкоди, то повноваження Глави можуть бути достроково припинені шляхом відмови його від посади.

Закріплена у законодавстві процедура відмови Голови Ради муніципального освіти «Нижньокамський муніципальний район» схематично може бути зведена до наступного юридичній складу:

- Винесено рішення суду про визнання місцевого нормативного акту, що не відповідає закону;

- Рішення суду не виконується Главою муніципального освіти;

- Невиконання Главою муніципального освіти судового рішення спричинило порушення (применшення) прав і свобод людини і громадянина, або настання іншої шкоди, визнаного судом;

- Мається попередження Глави муніципального освіти вищою посадовою особою суб'єкта РФ про можливість його відмови;

- Голова муніципального освіти впродовж місяця з дня оголошення зазначеного письмового попередження не вживає заходів щодо виконання рішення суду.

Слід особливо відзначити, що тільки лише при дотриманні всіх елементів наведеного юридичного складу Глава муніципального освіти може бути усунутий з посади актом вищої посадової особи суб'єкта РФ, не пізніше шести місяців з дня набрання чинності відповідного рішення суду. Причому, якщо протягом трьох місяців з дня набрання чинності рішенням суду Главою муніципального освіти не відмінений незаконний нормативний акт і не було відповідної реакції вищого посадової особи суб'єкта РФ, то Президент РФ має право усунути Голову муніципального освіти від посади.

Розглядаючи механізм відповідальності Глави муніципального освіти перед державою, відзначимо, що наведена схема відповідальності Глав муніципальних утворень в даний час все-таки далека від ідеальної. Як відзначають у своїй роботі А.А. Сергєєв і В.Г. Розенфельд, наведений механізм відповідальності Глав муніципальних утворень має ряд недоліків, а саме:

- Не передбачена відповідальність Глав муніципальних утворень за систематичне видання незаконних нормативних актів, надалі своєчасно відміняються ними;

- Підставою відповідальності Глав муніципальних утворень є не видання незаконних актів, а тільки лише невиконання в строк судових рішень про їх скасування;

- У разі відсутності в муніципальній освіті виборного Глави муніципального освіти, який призначається за контрактом Глава місцевої адміністрації не підпадає під дію зазначеного механізму відповідальності перед державою.

Крім вищевказаних аргументів, що ставлять під сумнів значимість існуючого механізму відповідальності Глав муніципальних утворень, слід зазначити, що непрямим підтвердженням його недостатньої ефективності є той факт, що наведений механізм не має практики застосування, що дозволяє оцінити його рівень опрацювання. Однак, не варто заперечувати й позитивні сторони існування подібних правових механізмів відповідальності, тому що навіть зазначена гіпотетична можливість відмови Глав муніципальних утворень була розцінена деякими з них як порушення їх самостійності і стала предметом розгляду Конституційного Суду РФ, який розглядаючи законність колишньої редакції механізму відмови Глав муніципальних утворень у своїй постанові від 16 жовтня 1997 року № 14-П «У справі про перевірку конституційності п.3 ст.49 Федерального закону від 28 серпня 1995 року« Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації », зазначив, що встановлена ​​законом можливість дострокового припинення повноважень виборного посадової особи місцевого самоврядування не суперечить Конституції Російської Федерації.

Однак, з метою вдосконалення аналізованого механізму відповідальності, на нашу думку, слід було б значно спростити процедуру наведену за рахунок делегування судам суб'єктів Російської Федерації права отрешать Глав муніципальних утворень у разі систематичного видання нормативних актів, які відповідають вимогам законодавства і які призвели до порушення прав і свобод громадянина, або настання іншої шкоди, визнаного судом.

Аналіз механізму відповідальності Глав муніципальних утворень, на нашу думку, буде не повним у випадку, якщо не вказати механізм внутрішньосистемного контролю щодо Глав муніципальних утворень у системі муніципальної влади. Схематично цей механізм визначено п.6 ч.3 статті 15 Федерального Закону 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» в якій визначено, що контроль діяльності органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування, передбачених статутами муніципальних утворень, знаходиться у винятковому віданні представницьких органів місцевого самоврядування.

Контролюючі функції щодо Глав муніципальних утворень у системі муніципальної влади покладено на місцевий представницький орган. Однак, в даному питанні є певні проблеми, що складаються в тому, що волевиявлення Глави муніципального освіти, обраного всім місцевим населенням, так само лише одноголосним волевиявленню всіх депутатів місцевого представницького органу, отримання якого є досить проблематичним у випадку виникнення протиріч між зазначеними муніципальної-владними суб'єктами.

Крім того, практика показує, що в разі виникнення конфлікту між представницьким органом і Главою муніципального освіти місцевого самоврядування при здійсненні контрольних повноважень найбільш часто виникають судові спори між ними з приводу скасування тих чи інших рішень. При цьому, на нашу думку, ключовою недоробкою законодавця є те, що місцевий представницький орган, де-факто наділений контрольними повноваженнями в системі муніципальної влади, де-юре не наділений повноваженнями щодо самостійної скасування незаконних правових актів Глави муніципального освіти.

Досить спірною є правова схема відповідно до якої контролюючий суб'єкт має право лише запропонувати підконтрольному - Главі муніципального освіти вжити заходів щодо усунення тих чи інших порушень, а при невиконанні - звернутися до суду. Очевидно, що в даний час повноваження представницького органу місцевого самоврядування є недостатніми для здійснення дієвого контролю за Главою муніципального освіти в системі муніципальної влади ^[33].

На закінчення відзначимо, вдосконалення механізмів відповідальності Глав муніципальних утворень не повинно бути самоціллю. Всім зрозуміла вся тяжкість їх положення, обумовлена ​​тим, що існуюча система управління на місцевому рівні в даний час виявилася неадекватною станом суспільства, місцеві влади втратили контроль за розвитком подій, їх управлінська діяльність мала вкрай слабке економічне, фінансове, правове та інформаційне забезпечення. Проте, саме в силу зазначених обставин діяльність Глав муніципальних утворень не може бути побудована на засадах безконтрольності і безвідповідальності. Очевидно, що пріоритетним має бути такий підхід до конструювання їх правового становища, в якому в оптимальному поєднанні будуть цивільний контроль знизу і державний контроль зверху, що використовують як критерію кінцеву ефективність діяльності Глав муніципальних утворень.

Проблема розмежування компетенції в будь-якій публічно-правовій системі є однією з найбільш проблемних. Особливої ​​актуальності в даний час ця проблема набула стосовно до системи муніципальної влади, так як ця публічно-правова система і відповідний їй правовий інститут володіють значною новизною свого правового змісту. Це обумовлено тим, що в досить недавньому минулому публічно-правовий феномен «муніципальна влада» зовсім не досліджувався в правовій теорії, так як система місцевого самоврядування, яка зумовила появу муніципальної влади, сама відрізняється значною новизною.

Сутність проблеми розмежування компетенції в системі муніципальної влади на сьогодні полягає в тому, що в муніципальних утвореннях сьогодні функціонує два рівнозначних публічно-владних суб'єкта, наділених муніципальної-владними повноваженнями. В якості таких суб'єктів слід виділити Главу муніципального освіти і місцевий представницький орган, які відрізняються достатньою новизною свого правового статусу і, природно, мають розмиті критерії відмежування їх компетенції.

Аналізуючи наукові розробки, присвячені проблемі розмежування компетенції вищих виборних посадових осіб місцевого самоврядування та місцевих представницьких органів, слід зазначити, що в даний час розмежування їх компетенції може проводитися на різних підставах. Проте, в нашому розумінні, первинним у цьому питанні є функціональне розмежування їх компетенції.

Приступаючи до розгляду означеної проблеми, вважаємо за необхідне зазначити те, що згідно ч.2 ст.3 Конституції РФ, народ здійснює свою владу через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. З урахуванням змісту зазначеної норми, базуючись на деяку схожість муніципальної та державної влади, спираючись на розробки вчених, що досліджували юридичну природу державної влади, можна стверджувати, що в межах муніципального освіти здійснюється муніципальної-владне вплив, що реалізовується щодо цілісної і самостійної, ієрархічно супідрядні системою муніципальних органів.

У цій системі муніципальні органи повинні функціонувати як єдине ціле, так як місцеві владні установи ділять між собою всі функції, пов'язані з рішенням місцевих справ, і тому вони повинні працювати в структурі муніципальної-владного апарату синхронізовано і збалансовано. Якщо порушити нормальне функціонування будь-якого муніципального органу, що є частиною муніципальної-владного апарату, то це, залежно від важливості виконуваної ним функції, може спричинити серйозний збій у діяльності всієї системи муніципальної влади.

Зазначена обставина зумовлює висновок про те, що принципове значення для функціонування системи муніципальної влади має не муніципальний орган, як такої, а виконувана ним функція, яка, на думку С. С. Кравчука, виступає як окремий напрямок діяльності органу. Отже, найбільшу важливість для чіткого рішення місцевих питань представляє саме реалізація функції, покладеної на муніципальний орган.

Проте, функція будь-якого муніципального органу цілком похідна від функцій, що реалізуються в системі муніципальної-владного апарату, і являє собою «основний напрямок його діяльності, що виражає його сутність ..». Отже, при характеристиці такого муніципальної-правового поняття, як «функція муніципального органу» принципове значення мають його характеристики, які визначають зміст діяльності конкретного муніципального органу.

Важливо, на нашу думку, звернути увагу і на ту обставину, що реалізація певної функції муніципальним органом є не просто довільну діяльність муніципального органу, а діяльність, що має чітко визначений зміст. У зв'язку з цим, можна запропонувати визначення функції муніципального органу, як юридично закріпленого кола дій, покладеного на муніципальний орган і безумовного для його виконання, в рамках якого їм здійснюється діяльність, що має нормативно фіксований зміст.

У наведеному визначенні свідомо зроблено акцент на тому, що муніципальний орган є не вільно діють муніципальної-владним суб'єктом, а владною структурою, спеціально створеної місцевим населенням для реалізації певних питань місцевого значення і має чітко фіксовані межі і детерміноване зміст свого функціонування.

Переходячи до безпосередньо проблем, пов'язаних із розмежуванням функцій в системі муніципальної влади, слід почати з того, що в даний час ключовими напрямами її діяльності є нормотворчість, правозастосування, контроль за правозастосуванням та представництво інтересів місцевого населення. У силу зазначеної обставини, на нашу думку, слід акцентувати увагу на наступних функціях, що реалізуються органами системи муніципальної влади.

По-перше, серед функцій, що реалізуються в системі муніципальної влади, слід виділити нормотворчу функцію. Зміст зазначеної функції, пов'язаної з встановленням муніципальних юридичних норм, обумовлює необхідність виділення у муніципальному владному механізмі відповідних суб'єктів, що встановлюють юридичні норми, які є загальнообов'язковими для виконання всіма суб'єктами місцевих громадських відносин.

Якщо проаналізувати правове становище муніципальної-владних суб'єктів на предмет здійснення ними в межах муніципального освіти нормотворчої функції, то можна відзначити, що в сучасній схемі здійснення місцевого самоврядування нормотворчістю займається Глава муніципального освіти, що видає Постанови, що містять муніципальної-правові норми.

Наприклад, відповідно до ч.3 ст.26 Статуту муніципального освіти «Місто Алапаєвськ» Свердловської області, затвердженого Рішенням Думи муніципального освіти місто Алапаєвськ від 4.07.97 р., акти Глави муніципального освіти «Місто Алапаєвськ», Свердловської області, затвердженого Рішенням Думи муніципального освіти місто Алапаєвськ від 4.07.97 р., акти Глави муніципального освіти «Місто Алапаєвськ», прийняті в межах його компетенції, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на території муніципального освіти органами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від підпорядкування та форм власності , посадовими особами та громадянами.

Стосовно до реалізації даної функції в системі муніципальної влади, необхідно уточнити, що в процесі своєї діяльності Глава муніципального освіти видає не тільки Постанови, а й Розпорядження. У зв'язку з цим у науковій літературі є думка про те, що до нормативно-правовим актам Глави муніципального освіти (актам, що містить юридичні норми) відносяться Розпорядження Голови муніципального освіти. На нашу думку вказане судження не є безперечним, оскільки якщо взяти до уваги той факт, що традиційно в теорії права нормативний акт визначається, як «офіційний документ містить юридичні норми» («узаконені правила поведінки загального характеру, тобто діючі неперервно в часі у відношенні невизначеного кола осіб і безмежної кількості випадків» ), то Розпорядження Голови муніципального освіти, прийняті по конкретних організаційних і внутріорганізаційних питань (виділення грошових коштів, прийом на роботу в апарат Глави муніципального освіти) не містять правил поведінки загального характеру (юридичних норм), а містять індивідуально - орієнтовані, організаційно - розпорядчі приписи індивідуалізованого характеру.

Отже, Розпорядження Глави муніципального освіти, що не містять юридичних норм, не можуть бути визнані нормативно-правовими актами, а є правозастосувальними документами, що представляють собою правові акти муніципального вищого виборного посадової особи, «видані на підставі юридичних фактів і юридичних норм, що визначають права і обов'язки і міру юридичної відповідальності конкретних осіб ».

Розглядаючи реалізацію нормотворчої функції в системі місцевого самоврядування, слід відзначити той факт, що крім Глави муніципального освіти в системі муніципальної влади нормотворчістю також займається і місцевий представницький орган, що приймає Рішення, обов'язкові для виконання всіма суб'єктами місцевих громадських відносин.

Другою функцією, яка реалізується в системі муніципальної влади, є правозастосовна (виконавчо - розпорядчі) функція. Зміст правозастосовчої функції обумовлює необхідність виділення у муніципальному владному механізмі органів і посадових осіб, що забезпечують практичну реалізацію вимог, що містяться в системі муніципальних нормативних актів.

На нашу думку, в рамках правозастосовчої функції можна виділити дві похідні функції:

• виконавська функція, яка полягає в безпосереднім, буквальним виконанні вимог юридичних норм;

• розпорядницьких функцій, пов'язана з розпорядженням матеріальними та фінансовими ресурсами, наявними в територіальних межах муніципального освіти.

Якщо ж простежити реалізацію правозастосовчої функції на сучасному етапі, то неважко помітити, що в системі місцевого самоврядування Глава муніципального освіти і апарат, підпорядкований йому, здійснюють втілення в життя вимог, що містяться в муніципальних нормах, і розпоряджаються матеріальними і фінансовими ресурсами, наявними на території відповідного муніципального освіти.

Однак, і місцевий представницький орган також у процесі свого функціонування займається втіленням в життя вимог муніципальних юридичних норм (наприклад при організації місцевих виборів) і розпоряджається матеріальними і фінансовими засобами, наявними в територіальних межах відповідного муніципального освіти (наприклад, при здійсненні секвестрування місцевого бюджету) .

З урахуванням вищевказаних фактів можна зробити висновок про те, що правозастосовчу функцію на території муніципального освіти здійснюють, як Глава муніципального освіти так і місцевий представницький орган. Тому, якщо підходити до термінології муніципального права з формально - юридичних позицій, то виконавчо - розпорядчим суб'єктами в галузі місцевого самоврядування слід позначати, як Главу муніципального освіти, так і місцевий представницький орган.

Третю функцію, яка реалізується в системі муніципальної влади, є представницька функція. Зміст представницької функції полягає в представництві інтересів місцевого населення. Представництво інтересів місцевого населення в першу чергу здійснює місцевий представницький орган, який складається з депутатів, що обираються місцевим населенням і представляють інтереси місцевого населення.

Слід зазначити, що традиційно в теорії муніципального права в правовому становищі Глави муніципального освіти не відбивається його представницька функція. Однак, якщо спробувати осмислити співвідношення представницького мандата Глави муніципального освіти і сукупності представницьких мандатів усіх депутатів, що входять до представницького органу, то можна зробити висновок, що за своєю представницької значущості мандат Глави муніципального освіти, що обирається всім місцевим населенням, дорівнює тільки одноголосним волевиявленню всіх депутатів місцевого представницького органу, що обираються за певними округами. У зв'язку з великою представницької значимістю Глави муніципального освіти незрозуміло, чому цей аспект його правового становища більш чітко не виділяється в статутах муніципальних утворень.

Четверту функцію, яка реалізується в системі муніципальної влади, слід позначити як контрольна функція. Реалізація контрольної функції передбачає певне підлегле становище контрольованого суб'єкта місцевого життя відносно контролюючого суб'єкта. Змістовну сторону контрольної функції складають два наступні моменти:

• контроль за діяльністю муніципальних установ, що знаходяться у вертикальному підпорядкуванні по відношенню до контролюючого суб'єкту;

• контроль діяльності різних юридичних і фізичних осіб, що діють на території муніципального освіти, що припускає можливість контролюючого суб'єкта самостійно застосовувати заходи юридичної відповідальності до осіб, що не дотримуються вимоги юридичних норм.

Виходячи з аналізу накопиченої практики місцевого самоврядування, можна зробити висновок про те, що в даний час функцію контролю в системі муніципальної влади здійснюють:

• місцевий представницький орган, контролюючий в межах своїх повноважень діяльність учасників місцевих громадських відносин;

• голова муніципального освіти, безпосередньо контролює в межах своїх повноважень діяльність всіх учасників місцевого життя і делегує окремі контрольні повноваження муніципальним органам, що перебувають у його підпорядкуванні.

У системі місцевого нормотворчого процесу мають право на участь некомерційні організації (НКО).

Об'єднуючи громадян за спільністю інтересів, НКО можуть вирішувати багато проблем і справлятися з тими функціями, які в Росії традиційно виконують держава або органи місцевого самоврядування.

НКО є активним учасником громадських відносин у тій чи іншій областях (культура, правозахист, екологія, підтримка інвалідів, захист інтересів молоді, дітей і в багатьох інших сферах), включаючи бюджетну сферу.

У свою чергу, самі суспільні відносини потребують правового регулювання. Таке регулювання здійснюється з використанням системи правових актів: міжнародних, федеральних, регіональних і муніципальних.

Перед тим, як почати своє «законотворче подорож», в тому числі «на шляху» громадської участі в бюджетному процесі зацікавлена ​​НКО повинна для себе вирішити, яким шляхом вона піде: за офіційним або з неформального.

Коло суб'єктів, які мають право офіційної правотворчої ініціативою, як правило, визначається конституціями (статутами) суб'єктів РФ, статутами муніципальних утворень, але іноді й іншими нормативними актами (наприклад, регламентами відповідних представницьких органів) [35, с. 43].

Тому, приступаючи до реалізації технології внесення законодавчих ініціатив, необхідно уточнити, закон даного суб'єкта РФ чи передбачає закріплення за суб'єктом правотворчої ініціативи права доручити або замовити на договірній основі підготовку першого чи альтернативних проектів нормативних правових актів громадським організаціям.

Так, наприклад, стаття 44 обласного закону «Про правові акти в Свердловської області» передбачає внесення законопроектів у порядку народної законодавчої ініціативи, яка здійснюється за допомогою внесення до Обласної Думи законопроекту, на підтримку внесення якого виступає не менше десяти тисяч громадян, які проживають на території області та володіють виборчим правом.

Особливий інтерес представляє розділ 8 Закону Краснодарського краю «Про правотворчості і нормативних правових актах Краснодарського краю» - «Лобізм у правотворчості краю», яка не тільки визначає лобізм як «діяльність спеціально уповноважених на те осіб з інформаційного взаємодії з правотворческим органом краю з метою висловлення інтересів відповідних організацій у регіональному правотворчості », але визначає також порядок здійснення лобістської діяльності у правотворчих органах краю і порядок акредитації офіційного представника громадського об'єднання при правотворчому органі краю.

НКО повинні домагатися офіційного права, в іншому випадку вони змушені реалізувати правотворчі ініціативи через депутатів.

Порядок здійснення нормотворчого (правотворчого) процесу в муніципальній освіті повинен встановлюватися в Статуті муніципального освіти, регламент представницького (і виконавчого!) Органу МСУ. Статутом може бути передбачено участь у нормотворчому процесі НКО ^[34].

Правотворчий процес як технологія - сукупність і послідовність окремих операцій (стадій, етапів), що призводять до заданої мети - встановлення (зміни, скасування) якоїсь норми права.

Кожній стадії процесу відповідає певний набір учасників нормотворчого процесу.

У таблиці А1 (Додаток А) наведено модельний нормотворчий процес в муніципальній освіті.

Скориставшись таблицею, зацікавлена ​​некомерційна організація може самостійно:

• вибрати потрібну її стадію і спробувати стати учасником процесу (офіційним або «тіньовим»);

• уважно вивчити регламентні норми і процедури, які діють в конкретному муніципальній освіті, і потім - звузити (розширити) перелік стадій нормотворчого процесу;

• уточнити склад учасників на кожній стадії;

• сформулювати (уточнити) цілі, які некомерційна організація планує реалізувати.

Проаналізувавши все вищевикладене щодо функцій, що реалізуються в системі муніципальної влади, напрошується висновок про те, що на сучасному етапі розвитку муніципального будівництва в Російській Федерації система муніципальної влади представляє собою досить функціонально не диференційований публічно-владний механізм в рамках якого основні управлінські функції реалізують, як Місцева Дума зі своїм підлеглим апаратом, так і Глава муніципального освіти зі своїми підлеглими структурами.

В якості основи вирішення проблем нормотворення у системі муніципального управління пропонується введення модельного регулювання даного процесу. Пропонована модель будується на дворівневій системі місцевого самоврядування, яка передбачає поділ компетенції між базовими муніципалітетами (поселеннями, невеликими їх об'єднаннями) та їх великими об'єднаннями (волостю, районом). При цьому муніципальні освіти на кожному рівні мають власну компетенцію, для реалізації якої органи місцевого самоврядування наділяються необхідними ресурсами.

Відносини між муніципальними органами потребують врегулювання як шляхом видання актів органами державної влади суб'єкта Російської Федерації, так і за допомогою укладення договорів між органами державної влади суб'єкта Російської Федерації і місцевого самоврядування. При цьому такі договори не повинні порушувати внутрішньої єдності, цілісності правового поля суб'єкта Федерації.

В даний час правові акти всіх рівнів влади залишають відкритою, нормативно не врегульованою проблему територіальної основи місцевого самоврядування, хоча без визначення місця району в системі місцевого самоврядування неможливо вирішити питання про статус і поділі компетенції муніципальних утворень на одній і тій же території.

Порівняльно-правовий аналіз державної влади і влади місцевого самоврядування дозволив виявити подібність актів місцевого самоврядування з актами державної влади і показати їх специфіку.

Не входячи в систему державної влади, органи місцевого самоврядування мають владні повноваження публічно-правового характеру. Вони мають право приймати обов'язкові на всій території муніципального освіти рішення, за невиконання яких можуть застосовуватися заходи юридичної відповідальності.

Органи місцевого самоврядування, з одного боку, самостійно встановлюють правові норми з питань місцевого значення, а з іншого, - виконують функції органів державної влади, передані їм суб'єктами Російської Федерації, що також найчастіше пов'язане з прийняттям правових актів. При цьому орган влади суб'єкта Російської Федерації практично не має механізму впливу на правотворчість представницького органу місцевого самоврядування, за винятком оскарження його неправомірних рішень до суду. Очевидна необхідність прийняття на федеральному або регіональному рівні закону про правові акти органів місцевого самоврядування, що видаються з питань їхньої власної компетенції, а також у зв'язку з виконанням ними переданих державних повноважень.

На практиці склалося кілька можливих шляхів такої передачі: за допомогою, по-перше, видання регіонального закону і винесення рішення представницького органу місцевого самоврядування про прийняття цих повноважень, по-друге, укладення договору між суб'єктом Російської Федерації і органом місцевого самоврядування та подальшого видання нормативних правових актів про передачу повноважень органам місцевого самоврядування та вирішення представницького органу про її прийняття, по-третє, передачі повноважень одностороннім рішенням органу суб'єкта Російської Федерації.

Вважаємо, що третій варіант суперечить принципам організації місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади і не перебувають у їхньому підпорядкуванні, тому органи державної влади не мають права передавати їм свої повноваження без їхньої явно вираженої згоди ^[35, с. 147].

Таким чином, необхідність пропонованого модельного регулювання полягає в тому, що в умовах розвитку муніципального нормотворення у російських муніципалітетах існує безліч проблем, в основному організаційного характеру. Основними перевагами пропонованої моделі регулювання нормотворчого процесу є використання зарубіжного досвіду моделі партнерства та агентської моделі взаємини центральних і місцевих властей, залучення модельних норм. Модельне пропонованих норм полягає в тому, що вона, будучи моделлю поведінки її учасників, містить в той же час модель майбутніх муніципальних актів чи норм. За допомогою модельних норм сприяють уніфікації і досягненню певного однаковості.

Модельне регулювання муніципальної нормотворчості здійснюється під керівництвом глави муніципального освіти, який забезпечує координацію всієї системи місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення і займає ключову позицію в системі місцевого самоврядування. Глави муніципальних утворень отримали значну самостійність, яка, на думку законодавця, повинна була контролюватися й обмежуватися системою правових механізмів, таких як: механізм відповідальності перед місцевим населенням, механізм відповідальності перед державою, механізм внутрішньосистемного контролю в системі муніципальної влади. Зазначені механізми відповідальності Глав муніципальних утворень у період формування сучасної системи місцевого самоврядування були в значній мірі не проробленими.

4 Програма заходів щодо забезпечення випускний кваліфікаційної роботи

4.1 Соціальна значущість впровадження розроблених заходів

Відповідно до ст. 21 Закону про прокуратуру на прокурорів покладено нагляд за законністю правових актів, з даються (прийнятих) федеральними міністерствами, державними комітетами, службами та іншими федеральними органами виконавчої влади, представницькими (законодавчими) і виконавчими органу ми державної влади суб'єктів РФ, органами місцевого самоврядування, органами військового управління, органами контролю, їх посадовими особами, а також органами і керівниками комерційних і некомерційних організацій.

Перераховані органи, реалізуючи покладені на них повноваження, видають (приймають) закони та підзаконні акти (укази, постанови, рішення, розпорядження, накази, вказівки) з різних питань суспільного життя, застосовуючи численні законодавчі та інші акти. При цьому, як свідчить практика прокурорського нагляду, вони нерідко допускають порушення застосованих законів, що виражаються частіше у перевищенні своїх повноважень. Прокурорами щорічно в ході перевірок виявляються десятки тисяч правових актів, що суперечать чинному законодавству. Особливу небезпеку становить видання незаконних правових актів органами представницької і виконавчої влади всіх рівнів, так як це нерідко спричиняє за собою порушення прав і свобод багатьох або всіх громадян, які проживають у відповідних регіонах, законних інтересів юридичних осіб. Слід мати на увазі, що видання незаконних актів крім негативного впливу на стан законності призводить до зниження авторитету органів та їх керівників, які видали ці акти, що веде до ослаблення керованості в регіонах і дестабілізації обстановки.

У зв'язку з цим російські прокурори традиційно приділяли особливу увагу прокурорському нагляду за законністю актів, що видаються органами, переліченими в ст. 21 Закону про прокуратуру, та перевірки законності актів займали в минулому і займають в даний час значний обсяг у загальному обсязі проведених прокурорських перевірок. При цьому пріоритет завжди віддавався перевірок законності актів, що видаються органами представницької і виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Необхідно підкреслити, що, здійснюючи нагляд за законністю правових актів, прокурори одночасно здійснюють нагляд і за виконанням тих законів, які застосовуються при їх виданні. Разом з тим в зміст перевірок виконання законів входять і перевірки законності правових актів, виданих відповідними керівниками органів у процесі виконання цих законів. Так, проводячи перевірку виконання трудового законодавства на промисловому підприємстві, прокурор обов'язково перевіряє і законність виданих керівником підприємства наказів у ході застосування цього законодавства. Керівники будь-яких органів в основному виконують закони у так званій активній формі, тобто у формі застосування законів, що виражається у виданні правових актів як письмових, так і усних, і здійсненні інших юридично значимих дій (наприклад, укладення різного роду договорів).

4.2 Математичне та статистичне забезпечення випускний кваліфікаційної роботи

Статистичний аналіз даних вирішує безліч завдань, для яких можуть бути використані різні статистичні методи.

Середня величина є в більшості випадків досить інформативною мірою «центрального положення» спостерігається змінної. При цьому слід пам'ятати, що процедура пошуку середніх величин буде залежати від типу змінної.

Якщо змінна номінальна, то в якості середньої величини слід використовувати моду - найбільш часто зустрічається значення.

Наприклад, при контент-аналізі документів по прокурорському нагляду прокуратури м. Нижнєкамськ в 50 сторінках, була виявлена ​​наступна тематика друку: 1 - порушення правових актів у бюджетній сфері, 2 - порушення правових актів у податковій сфері, 3 - порушення правових актів за земельним законодавством .

Для перетворення цих даних в осмислену статистичну картину необхідно розрахувати частотний розподіл, а потім процентне співвідношення сторінок до п'яти вищеназваним групам.

Табліца.1. Розрахунок частотного розподілу

Тематика публікацій	Кількість сторінок	Кількість сторінок у відсотковому співвідношенні
1 - порушення правових актів у бюджетній сфері	17	33%
2 - порушення правових актів в податковій сфері	10	20%
3 - порушення правових актів за земельним законодавством	23	47%
Всього	50	100%

Модою в даному прикладі буде альтернатива 3, частота якої дорівнює 23. Іншими словами, в газеті поширені протести щодо порушень правових актів по земельному законодавству.

4.3 Правове забезпечення випускний кваліфікаційної роботи

У даній роботі були розглянуті і проаналізовані основи регулювання нормотворчої діяльності в муніципальних утвореннях на сучасному етапі. У зв'язку з цим необхідно вказати, які саме правові документи використовувалися.

По-перше, використовувався Федеральний закон РФ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування» № 131-ФЗ від 6 жовтня 2003 року, який відповідно до Конституції Російської Федерації встановлює загальні правові, територіальні, організаційні та економічні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації, визначає державні гарантії його здійснення.

По-друге, робота в цілому також грунтувалася на законі Республіки Татарстан «Про місцеве самоврядування в Республіці Татарстан» № 45-ЗРТ від 28 липня 2004 р., який відповідно до Конституції Російської Федерації, Федеральним законом «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російської Федерації », Конституцією Республіки Татарстан здійснює правове регулювання організації місцевого самоврядування в Республіці Татарстан.

Крім зазначених законодавчих актів у дипломній роботі використовувалися:

- Федеральний закон РФ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ» № 154-ФЗ від 28 серпня 1995 р.;

- Федеральний закон «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» від 6 жовтня 1999 р.;

- Закон РФ «Про місцеве самоврядування в РФ» № 1550-1 від 6 липня 1991 р.;

- Закон РТ «Про місцеві органах державної влади і управління» № 2246 - XII від 30 листопада 1994 р.;

- Закон РТ «Про місцеве самоврядування в Республіці Татарстан» № 45-ЗРТ від 28 липня 2004 р.;

- Закон РТ «Про місцеве самоврядування в Республіці Татарстан" № 2250 - XI від 30 листопада 1994 р.;

- Закон РТ «Про продовження термінів повноважень представницьких органів і виборних посадових осіб місцевого самоврядування в РТ» № 6-ЗРМ від 28 січня 2005 р.;

- Закон РТ «Про державну власності і власності місцевого самоврядування» № 2353 від 15 вересня 1999

4.4 Соціологічне забезпечення випускний кваліфікаційної роботи

Обгрунтування проблеми дослідження. Питання забезпечення законності правового регулювання місцевого самоврядування, а також проблеми, що знаходяться в тісному взаємозв'язку з ними, останнім часом незмінно викликають пильний інтерес як практичних працівників, так і широкого кола вчених, які представляють різні сфери правової науки. Звідки така увага до зазначеної проблематики цілком зрозуміло: сьогодні в багатьох суб'єктах Російської Федерації йде активний процес щодо модифікації і вдосконалення систем місцевого самоврядування як на регіональному, так і на муніципальному рівнях.

У зв'язку з цим першочергове значення в даний час набуває якість діючої нормативної бази місцевого самоврядування, її здатність служити надійною основою складних процесів, що відбуваються у правовому регулюванні місцевого самоврядування та характерних для сучасного етапу його розвитку. До того ж, сьогодні очевидна необхідність створення механізму забезпечення єдності правового простору Росії, який дозволив би оптимізувати взаємодію системи федерального законодавства з регіональними та муніципальними законодавчими системами на основі положень Конституції РФ.

У рамках створених муніципальних управлінських відносин реалізуються функції, компетенція і повноваження органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Головним і заключним етапом такої діяльності є підготовка і видання правових актів управління. Практично неможливо вирішувати питання місцевого значення без інституту муніципальних правових актів управління, тобто без прийняття органом місцевого самоврядування та їх посадовими особами нормативних або індивідуальних правових актів управління, оскільки завдання і функції місцевого самоврядування не можуть бути в кінцевому рахунку вирішені без використання такої форми управління, як видання правових актів управління.

Дотримання законності означає суворе і неухильне виконання законів і заснованих на них підзаконних актів усіма без винятку органами, організаціями, посадовими особами та громадянами, повна відповідність їхньої поведінки перед писанням юридичних норм.

Відповідність цілям і змісту закону означає, що при виданні правового акта органу місцевого самоврядування, інших нормативних актів, що мають більшу юридичну силу, не припустимі які б то не було відступу від цілей, які малися на увазі в законах та інших актах (наприклад, в статуті муніципального освіти), що володіють більшою юридичною силою. Ця вимога зобов'язує органи місцево го самоврядування використовувати надані їм повноваження тільки для тих цілей, які визначені законом.

Говорячи про необхідність відповідності правових актів органів місцевого самоврядування цілям і змісту закону, слід звернути увагу на неприпустимість протиставлення законності і «доцільності» при прийнятті актів.

Представлені вимоги до нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування формують необхідність нагляду прокуратури як способу забезпечення законності. Все це відбиває актуальність і необхідність проведення соціологічного дослідження в даній сфері.

Мета дослідження - виявлення тенденцій забезпечення законності нормативно - правових актів управління органами прокуратури.

Об'єкт дослідження - правові акти місцевого самоврядування.

Предмет дослідження - забезпечення прокуратурою верховенства закону, єдності і зміцнення законності, захисту прав і свобод людини і громадянина, що охороняються законом інтереси суспільства і держави.

Гіпотеза дослідження: попередній аналіз ряду матеріалів системі регулювання нормотворчості дозволяє зробити припущення, що в даний час у системі розробки та прийняття нормативно-правових актів існують проблеми забезпечення їх законності, невідповідності федеральному законодавству і законодавству суб'єктів федерації.

Завдання дослідження:

- Визначити динаміку розробки розпорядчих документів;

- Виявити схему роботи адміністрації з населенням;

- Визначити систему розробки нормативних актів у діяльності адміністрації;

- Виявити проблеми в забезпеченні законності прийнятих нормативних актів адміністрації.

Логічний аналіз основних понять.

Прокурорський нагляд - здійснюваний органами прокуратури нагляд за виконанням законів федеральними міністерствами і відомствами, представницькими (законодавчими) і виконавчими органами суб'єктів РФ, органами місцевого самоврядування, військового управління, органами контролю, їх посадовими особами, а також за відповідністю законам видаваних ними правових актів; нагляд за дотриманням цими органами, а також органами управління і керівниками комерційних і некомерційних організацій прав і свобод людини і громадянина; нагляд за виконанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство; нагляд за виконанням законів адміністраціями органів і установ, що виконують покарання і які використовують призначувані судом міри примусового характеру, адміністраціями місць тримання затриманих і взятих під варту. Прокурор має право: опротестовувати акти, які видаються різними юридичними особами, якщо вони суперечать закону; залучати правопорушників до кримінальної відповідальності, порушувати провадження про адміністративне правопорушення; забезпечувати відшкодування матеріального збитку, заподіяного порушенням закону, і т.д.

Муніципальне (місцевий) нормотворчість - здійснювана в певному, встановленому статутом муніципального освіти та іншими нормативними актами органів та посадових осіб місцевого самоврядування процесуальному порядку діяльність зі створення, зміни і доповнення загальнообов'язкових правил поведінки з предметів місцевого значення.

Муніципальної-правові норми - це правила поведінки, які виходять від місцевого співтовариства або держави в особі відповідних органів або посадових осіб і забезпечені примусовою силою держави.

Муніципальний правовий акт - рішення з питань місцевого значення або з питань здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації, прийняте населенням муніципального освіти безпосередньо, органом місцевого самоврядування і (або) посадовою особою місцевого самоврядування управління, документально оформлене , обов'язкове для виконання м території муніципального освіти, встановлює небудь з міняє загальнообов'язкові правила або має індивідуальний характер.

Робочий план дослідження представлений в таблиці 1.

Таблиця 1 - Робочий план дослідження

Захід	Терміни проведення	Відповідальний	Примітка
1	2	3	4
1 Збір інформації з теоретичної частини (написання основних понять, узагальнення і аналіз досліджень з даної проблеми, опис актуальності проблеми)	02.01.07-07.01.07	Дипломант
1	2	3	4
2 Складання програми соціологічного дослідження (формулювання й обгрунтування проблеми, вказівку мети дослідження, визначення об'єкта і предмета дослідження, логічний аналіз основних понять, формулювання гіпотез і завдань дослідження)	08.01.07-11.01.07	Дипломант
3 Підготовка інструментарію	12.01.07	Дипломант
4 Аналіз документів

	13.01.07-15.02.07	Дипломант
5 Підготовка отриманих даних до обробки	16.02.07-19.02.07	Дипломант
6 Аналіз інформації, отриманої з досліджень за статистичними даними	20.02.07-23.02.07	Дипломант

Методологічна основа. Основним методом збору інформації з'явився метод обробки документів, який дозволили проаналізувати ситуацію, що склалася в сфері регулювання нормотворчості в Нижньокамську муніципальній освіті.

Таблиця 2 - Операціоналізація понять з аналізу документів

Операціональні поняття	Індикатори	Найменування дослідження
Порядок надання звітів з організації прокурорського нагляду	Терміни надання рапортів про результати перевірок правових актів посадових осіб та органів муніципального освіти	Вказівка ​​прокуратури РТ «Про порядок надання звітів з організації прокурорського нагляду за законністю правових актів органів місцевого самоврядування» від 12.01.06 № 7 - 10 - 4 - 06
Перевірка дотримання законності правових актів органів місцевого самоврядування	Кількість протестів і подань про усунення порушень	Доповідна записка Заступнику прокурора РТ
Нагляд за виконанням законів, дотриманням прав і свобод людини і громадянина	Кількість виявлених порушень	Звіт про роботу прокурора
Перевірка дотримання бюджетного законодавства	Обсяг доходів і видатків бюджету	Подання про усунення порушень бюджетного законодавства при складанні та затвердженні бюджету муніципального освіти
Правове регулювання муніципальної служби	Порушення законодавства про муніципальну службу	Подання про усунення порушень законодавства про муніципальну службу
Нагляд за законністю правових актів органів влади і управління	Статистичні дані про винесених протестах і уявленнях за 2005 рік	Нагляд за дотриманням законності в діяльності місцевих органів представницької і виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, контролюючих органів

4.5 Комп'ютерне забезпечення випускний кваліфікаційної роботи

В даний час комп'ютерні технології проникають все глибше в усі сфери наукової та виробничої діяльності людини. І в рамках програмного забезпечення в випускної кваліфікаційної роботи передбачається використання наступних операційних систем:

• Microsoft Word 97 - текстовий редактор;

• Microsoft Excel 97 - електронні таблиці;

• INTERNET - комп'ютерна мережа

• Довідкові правові системи:

а) ГАРАНТ;

б) Консультантплюс.

Microsoft Word 97 - застосовувався для написання всієї роботи: її редагування, складання таблиць.

Microsoft Excel 97 - використовувався для складання зведених таблиць, діаграм, графіків.

INTERNET - Yandex використовувався для пошуку нових книг з соціальних конфліктів, технологіям їх дозволу.

Довідкові правові системи: ГАРАНТ і КонсультантПлюс застосовувалися для пошуку Федеральних законів, програм і концепцій профілактики девіантної поведінки молоді Російської Федерації, постанов і розпоряджень Уряду Російської Федерації, Республіки Татарстан та м. Нижнєкамська.

Ці програми допомогли більш повно розкрити тему даної роботи.

Висновок

Проведене в даній дипломній роботі дослідження відображає тенденції проведення прокурорського нагляду за законністю актів муніципального органу.

Законність у сфері управління трактується як необхідність неухильного дотримання всіх законів і підзаконних актів. Звичайно, головною умовою законності є якість самого закону. Але держава встановлює і ряд спеціальних способів забезпечення законності у сфері управління: контроль, нагляд, оскарження. Загальний нагляд органів прокуратури за додержанням законності у сфері управління є сьогодні одним з найбільш дієвих способів забезпечення законності.

Становлення прокурорського нагляду має свої історичні віхи розвитку. Відповідно до вимог Федерального закону «Про прокуратуру Російської Федерації» предметом прокурорського нагляду є виконання законів і дотримання прав і свобод людини і громадянина федеральними органами, законодавчими та виконавчими органами суб'єктів Федерації, їх посадовими особами, адміністраціями недержавних організацій, а також відповідність законам видаваних ними правових актів. При цьому нагляд за законністю діяльності державної адміністрації є одним з напрямків прокурорського нагляду.

У рамках створених муніципальних управлінських відносин реалізуються функції, компетенція і повноваження органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Головним і заключним етапом такої діяльності є підготовка і видання правових актів управління. Практично неможливо вирішувати питання місцевого значення без інституту муніципальних правових актів управління, тобто без прийняття органом місцевого самоврядування та їх посадовими особами нормативних або індивідуальних правових актів управління, оскільки завдання і функції місцевого самоврядування не можуть бути в кінцевому рахунку вирішені без використання такої форми управління, як видання правових актів управління.

Муніципальна влада, будучи самостійним рівнем публічної влади, тим не менш не володіє суверенітетом, вона самостійна в рамках закону і в межах заданої законом компетенції. На жаль, механізм державного контролю за законністю на муніципальному рівні сьогодні працює незадовільно. Як показує практика, найбільш ефективною формою забезпечення законності рішень місцевої влади сьогодні є прокурорський нагляд.

Аналіз проблем контролю центральної влади за нормативною діяльністю місцевих органів показав, що можливість оперативного усунення порушень закону на муніципальному рівні шляхом адміністративного контролю виконавчих органів державної влади або прокурорського нагляду сьогодні істотно обмежена необхідністю здійснення судових процедур для визнання правових актів не підлягають застосуванню. При цьому, враховуючи розглянутий досвід адміністративного контролю, за доцільне закріпити в федеральному законодавстві можливість призупинення дії незаконних правових актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування до розгляду судом у встановлені терміни питання про визнання їх недійсними.

Сучасні проблеми актів муніципального освіти є, перш за все, невідповідність актів муніципальних органів законодавству суб'єктів і федеральному, проблеми юридичної техніки і систематизації законодавства. Але, незважаючи на проблеми, пов'язані з функціонуванням місцевого самоврядування та його органів у даний час йде пошук оптимальних форм діяльності місцевих співтовариств, покликаних створити умови, гідні людського існування. Основною проблемою в системі муніципальної нормотворчості виступає проблема невідповідності муніципальних актів і законності. У зв'язку з цим наглядова діяльність органів прокуратури була активізована, прокурори стали приділяти особливу увагу виявленню порушень законності, що допускаються у виконавчих органах місцевого самоврядування. Постанови та розпорядження голови адміністрації міста і району, рішення Об'єднаного міської Ради народних депутатів, рішення Рад місцевого самоврядування регулярно надходять для перевірки до прокуратури міста, незаконні правові акти опротестовуються.

нагляд за законністю правових актів органів влади і управління є одним з основних напрямків в діяльності Нижнєкамської міської прокуратури. Постанови та розпорядження голови адміністрації го роду і району, рішення об'єднаного міської Ради народних депутатів, рішення Рад місцевого самоврядування регулярно надходять для перевірки до прокуратури міста, незаконні правові акти опротестовуються. При проведенні перевірки дотримання законодавства про муніципальну службу було встановлено, що в порушення вимог закону, в муніципальному освіті «Нижньокамський муніципальний район» не прийняті реєстр муніципальних службовців, порядок внесення подань про присвоєння кваліфікаційного розряду, порядок проведення конкурсу на заміщення вакантної посади муніципальної служби, порядок проведення атестації, положення про кадровий резерв, передачі в довірче управління часток у статутному капіталі комерційних організацій (пакетів акцій) під гарантію муніципального утворення на час проходження муніципальної служби, посадові інструкції муніципальних службовців.

Підвищення ефективності роботи органів місцевого самоврядування знаходиться в прямій залежності від того, в якому стані знаходиться правове регулювання муніципальної служби. Прийняття Федерального закону «Про основи муніципальної служби в РФ» № 8-ФЗ від 08.01.1998 дало безпосередній імпульс процесу удосконалення законодавства про муніципальну службу в Російській Федерації.

Законодавчо закріпити обов'язковість державної реєстрації нормативних правових актів органів місцевого самоврядування, а також затвердити на федеральному рівні методику проведення юридичної експертизи зазначених актів. Також, бажано створення спеціалізованого структурного підрозділу в територіальних органах юстиції, яке б безпосередньо здійснювало роботу з даного напрямку діяльності. Досвід Челябінської області показує, що створення спеціалізованого пункту з надання допомоги органам місцевого самоврядування може істотно підвищити якість місцевого нормотворчості.

Необхідність пропонованого модельного регулювання полягає в тому, що в умовах розвитку муніципального нормотворення у російських муніципалітетах існує безліч проблем, в основному організаційного характеру. Основними перевагами пропонованої моделі регулювання нормотворчого процесу є використання зарубіжного досвіду моделі партнерства та агентської моделі взаємини центральних і місцевих властей, залучення модельних норм.

Модельне регулювання муніципальної нормотворчості здійснюється під керівництвом глави муніципального освіти, який забезпечує координацію всієї системи місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення і займає ключову позицію в системі місцевого самоврядування. Глави муніципальних утворень отримали значну самостійність, яка, на думку законодавця, повинна була контролюватися й обмежуватися системою правових механізмів, таких як: механізм відповідальності перед місцевим населенням, механізм відповідальності перед державою, механізм внутрішньосистемного контролю в системі муніципальної влади. Зазначені механізми відповідальності Глав муніципальних утворень у період формування сучасної системи місцевого самоврядування були в значній мірі не проробленими.

Основним напрямом у системі вдосконалення забезпечення законності актів муніципальних органів влади є тісна співпраця місцевої влади та органів прокуратури.

Посилання на використані джерела

1. Повернення до витоків права: Судові Статути / / Законність. - 2004. - № 5. - С.47-54.

2. Винокуров, Ю. Перевірки виконання законодавства про захист прав споживачів / Ю. Винокуров / / Законність. - 2004. - № 6. - С.19-27.

3. Баграм Д.М., Россинський Б.В., Старилов Ю.М. Адміністративне право: Підручник для вузів. - 3-е вид., Перегляд. І доп. - М.: Норма, 2007. - 816 с.

4. Прокурорський нагляд / Винокуров Ю.Є. та ін; За заг. Ред. Ю.Є. Винокурова. - М.: Вища освіта, 2005. - 460 с.

5. Лопатіна С. М. Правовий акт органу чи посадової особи місцевого самоврядування як джерело права: загальнотеоретичний ас пект / / Правознавство. - 2000. - № 2. - С. 41-42.

6. Савченко Д. А., Шугріна Є. С, Городянин В. А. Поняття та види місцевого нормотворчості. Статут муніципального освіти. Новосибірськ, 1997; Шугріна Є. С. Муніципальне право: Підручник. - М., 1999. - С. 205-209.

7. Чурилов А. Прокурорський нагляд за дотриманням прав і свобод громадян / / Законність. - 1997. - № 8. - C.8-14.

8. Власов Б.А., Студенікін С.С. Радянське адміністративне право. - М., 1959. - С. 140.

9. Єлістратов А.І. Нарис адміністративного права. - Петроград. - 1922. - С. 91.

10. Теоретичні питання систематизації радянського законодавства / За ред. С.Н. Братуся, І.С. Самощенко. - М., 1962. - С. 53; Федосєєв А.А. Нормативні акти радянської держави та форми їхнього вираження: Дисс. На соіск. учений. степ. канд. юрид. наук. - Л., 1964. - С. 146; Тіновіцкая І.Д. Правові питання документування управлінської діяльності: Автореф. дисс. на соіск. учений. степ. канд. юрид. наук. - М., 1972 .- С. 14.

11. Антонова Н.А. Органи місцевого самоврядування: Нормативні правові акти: наук.-практич. Посібник. - М.: Справа, 2006. - 256 с.

12. Розенфельд, В. Г., Сергєєв, А. А. Муніципальне правотворчість і державний контроль за законністю / / Правознавство. - 2000. - № 6 (233). - С. 69 - 78.

13. Слива, А. Місцеве самоврядування обмежена тільки законом / / Законність. - 1996. - № 3. - C.26-29.

14. Алексєєв А. Загальний нагляд: проблеми і перспективи / / Законність. -1998. - № 2. - C.6-11.

15. Розенфельд, В. Г., Сергєєв, А. А. Муніципальне правотворчість і державний контроль за законністю / / Правознавство. - 2000. - № 6 (233). - С. 69 - 78.

16. Віталь, Е. Місцеві органи влади у Франції. - М.: МАУП, 1996. - 250 с.

17. Бессарабов В.Г. Правотворчість і прокурорський нагляд / Бессарабов В.Г. / / Журнал російського права. - 1997. - № 5. - С.17-21.

18. Бессарабов, В.Г. Прокуратура як важлива ланка становлення в Росії демократичної правової держави / В.Г. Бессарабов / / Журнал російського права. - 1998. - № 9. - С.5-11.

19. Субочев В.В. Муніципальні законодавчі інтереси: поняття, природа, закономірності здійснення / / Державна влада і місцеве самоврядування. - 2004. - № 6. - С. 64-99.

20. Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації: федеральний закон: [прийнятий у жовтні 1999 р.] / / Збірник законодавства Російської Федерації. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.

21. Розенфельд, В.Г. Про функції та організації діяльності прокуратури / В.Г. Розенфельд / / Журнал російського права. - 1999. - № 2. - С.69-83.

22. Гущин В.З. Правозахисні функції військової прокуратури в сучасних умовах / В.З. Гущин В.З. / / Журнал російського права. - 2000. - № 4. - С.34-42.

23. Замотаєв. А. може державна влада керувати владою муніципальної? / А. Замотаєв / / Російська Федерація сьогодні. - 2003. - № 18-19. - С. 28-30.

24. Місцеве самоврядування. - М.: Право, 2003. - 320 с.

25. Рабці, Т.А. Правотворчості законодавчих органів суб'єктів федерації: чи можливий превентивний нагляд прокуратури? / Т.А. Рабці / / Журнал російського права. - 2000. - № 9. - С.51-55.

26. Савченко, Д.А. Місцевий нормотворчість: проблеми і перспективи / Д.А. Савченко, Є.С. Шугріна, В.А. Городянин / / Державна влада і муніципальне управління. - 2006. - № 6. - С. 31-35.

27. Рабці Т.А. Протест прокурора на юридичний акт суб'єкта федерації: теорія і практика / Т.А. Рабці / / Журнал російського права. - 2002. - № 2. - С.52-59.

28. Місцеве самоврядування. - М.: Право, 2003. - 320 с.

29. Комарова В.В. Нормотворча діяльність органів місцевого самоврядування / / Вчені записки. - Ростов на Дону: Ростовіздат, 2002. - 120 с.

30. Шалумов, М.С. Прокурорський нагляд і державний контроль за виконанням законів: розмежування компетенції та відповідальності / М.С. Шалумов / / Держава і право. - 1999. - № 1. - С.79-85.

31. Яровіков К.Ю. Наглядова функція прокуратури: теорія і проблеми розвитку / К.Ю. Яровіков / / Держава і право. - 1999. - № 11. - С.68-72.

32. Калина, В.Ф. Правові проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації: федеральний і регіональний аспекти / В.Ф. Калініна [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http: / / liber. rsuh. ru, вільний.

33. Мельников, Н.В. Прокурорська влада / Н.В. Мельников / / Держава і право. - 2002. - № 2. - С.14-20.

34. Мельников, Н.В. Прокурорський нагляд - самостійна форма здійснення прокурорської влади в Росії / Н.В. Мельников / / Держава і право. - 2003. - № 5. - С.34-41.

35. Алексєєв, С.С. Загальна теорія права. Т. 1 / С.С. Алексєєв. - М.: МАУП, 2006. - 720 с.

36. Бессарабов, В.Г. Прокуратура Російської Федерації та стан законності в країні / В.Г. Бессарабов / / Журнал російського права. - 2003. - № 9. - С.14-23.

37. Казаріна А. Загальний нагляд: можливості та межі / О. Казаріна / / Законність. - 2003. - № 7. - С.5-9.

38. Беркович Є. Прокурор і правотворча діяльність місцевого самоврядування / Є. Беркович / / Законність. - 2003. - № 9. - С.11-14

39. Соловйов, С.Г. Проблеми забезпечення законності регіонального та місцевого нормотворчості в Челябінській області / С.Г. Соловйов / / Муніципальна влада. - 2004. - № 12. - С. 32-39.

40. Сергєєв А. Призупинення дії актів органів місцевого самоврядування / А. Сергєєв / / Законність. - 2003. - № 10. - С.55-57.

41. Тарасов, А.М. Проблеми законодавчого забезпечення державного контролю / А.М. Тарасов / / Держава і право. - 2004. - № 10. - С.15-25.

42. Бєляєв, В.П. Нагляд як форма юридичної діяльності / В.П. Бєляєв / / Звістки вищих навчальних закладів. - 2004. - № 3. - С.68-84.

43. Беркович, О. Місцеве самоврядування: предмет нагляду / Є. Беркович / / Законність. - 2004. - № 11. - С. 9-10.

44. Низовцев, А. Нагляд за дотриманням законів про державну і муніципальної власності / А. Нізовцев / / Законність. - 2005. - № 2. - С. 19-20.

45. Киричок, Є.В. Прокурорський нагляд - гарантія забезпечення прав і свобод людини і громадянина в Російській Федерації / Є.В. Киричок / / Державна влада і місцеве самоврядування. - 2003. - № 2. - С.23-27.

46. У суспільстві - про суспільство / / Інформаційний бюлетень. - 2003. - № 1. - С. 36-39.

47. Курманов, М.М. Ухилення законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта РФ від виконання рішень судів про визнання суперечать федеральному законодавству нормативних правових актів суб'єкта РФ: теорія і практика / М.М. Курманов / / Державна влада і місцеве самоврядування. - 2004. - № 2. - С. 33-37.

48. Андрєєва, Л. Правотворчість органів місцевого самоврядування (за матеріалами Новгородської області) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http: www. dialogvn. ru / uk / 1999 / n04 / s99-4-01. htm, вільний.

49. Технологія внесення законодавчих ініціатив [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http: / / www. budgetrf. ru, вільний.

50. Дмитрієв, Ю. Проблеми класифікації нормативних правових актів муніципального освіти / Ю. Дмітрієв / / Право і життя. - 2001. - № 35. - С. 147-153.

Список використаних джерел

1. Повернення до витоків права: Судові Статути / / Законність. - 2004. - № 5. - С.47-54.

2. Винокуров, Ю. Перевірки виконання законодавства про захист прав споживачів / Ю. Винокуров / / Законність. - 2004. - № 6. - С.19-27.

1. Баграм Д.М., Россинський Б.В., Старилов Ю.М. Адміністративне право: Підручник для вузів. - 3-е вид., Перегляд. І доп. - М.: Норма, 2007. - 816 с.

2. Прокурорський нагляд / Винокуров Ю.Є. та ін; За заг. Ред. Ю.Є. Винокурова. - М.: Вища освіта, 2005. - 460 с.

3. Лопатіна С. М. Правовий акт органу чи посадової особи місцевого самоврядування як джерело права: загальнотеоретичний ас пект / / Правознавство. - 2000. - № 2. - С. 41-42.

4. Савченко Д. А., Шугріна Є. С, Городянин В. А. Поняття та види місцевого нормотворчості. Статут муніципального освіти. Новосибірськ, 1997; Шугріна Є. С. Муніципальне право: Підручник. - М., 1999. - С. 205-209.

5. Чурилов А. Прокурорський нагляд за дотриманням прав і свобод громадян / / Законність. - 1997. - № 8. - C.8-14.

6. Власов Б.А., Студенікін С.С. Радянське адміністративне право. - М., 1959. - С. 140.

7. Єлістратов А.І. Нарис адміністративного права. - Петроград. - 1922. - С. 91.

8. Теоретичні питання систематизації радянського законодавства / За ред. С.Н. Братуся, І.С. Самощенко. - М., 1962. - С. 53; Федосєєв А.А. Нормативні акти радянської держави та форми їхнього вираження: Дисс. На соіск. учений. степ. канд. юрид. наук. - Л., 1964. - С. 146; Тіновіцкая І.Д. Правові питання документування управлінської діяльності: Автореф. дисс. на соіск. учений. степ. канд. юрид. наук. - М., 1972 .- С. 14.

9. Антонова Н.А. Органи місцевого самоврядування: Нормативні правові акти: наук.-практич. Посібник. - М.: Справа, 2006. - 256 с.

10. Розенфельд, В. Г., Сергєєв, А. А. Муніципальне правотворчість і державний контроль за законністю / / Правознавство. - 2000. - № 6 (233). - С. 69 - 78.

11. Слива, А. Місцеве самоврядування обмежена тільки законом / / Законність. - 1996. - № 3. - C.26-29.

12. Алексєєв А. Загальний нагляд: проблеми і перспективи / / Законність. -1998. - № 2. - C.6-11.

13. Розенфельд, В. Г., Сергєєв, А. А. Муніципальне правотворчість і державний контроль за законністю / / Правознавство. - 2000. - № 6 (233). - С. 69 - 78.

14. Віталь, Е. Місцеві органи влади у Франції. - М.: МАУП, 1996. - 250 с.

15. Бессарабов В.Г. Правотворчість і прокурорський нагляд / Бессарабов В.Г. / / Журнал російського права. - 1997. - № 5. - С.17-21.

16. Бессарабов, В.Г. Прокуратура як важлива ланка становлення в Росії демократичної правової держави / В.Г. Бессарабов / / Журнал російського права. - 1998. - № 9. - С.5-11.

17. Субочев В.В. Муніципальні законодавчі інтереси: поняття, природа, закономірності здійснення / / Державна влада і місцеве самоврядування. - 2004. - № 6. - С. 64-99.

18. Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації: федеральний закон: [прийнятий у жовтні 1999 р.] / / Збірник законодавства Російської Федерації. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.

19. Розенфельд, В.Г. Про функції та організації діяльності прокуратури / В.Г. Розенфельд / / Журнал російського права. - 1999. - № 2. - С.69-83.

20. Гущин В.З. Правозахисні функції військової прокуратури в сучасних умовах / В.З. Гущин В.З. / / Журнал російського права. - 2000. - № 4. - С.34-42.

21. Замотаєв. А. може державна влада керувати владою муніципальної? / А. Замотаєв / / Російська Федерація сьогодні. - 2003. - № 18-19. - С. 28-30.

22. Місцеве самоврядування. - М.: Право, 2003. - 320 с.

23. Рабці, Т.А. Правотворчості законодавчих органів суб'єктів федерації: чи можливий превентивний нагляд прокуратури? / Т.А. Рабці / / Журнал російського права. - 2000. - № 9. - С.51-55.

24. Савченко, Д.А. Місцевий нормотворчість: проблеми і перспективи / Д.А. Савченко, Є.С. Шугріна, В.А. Городянин / / Державна влада і муніципальне управління. - 2006. - № 6. - С. 31-35.

25. Рабці Т.А. Протест прокурора на юридичний акт суб'єкта федерації: теорія і практика / Т.А. Рабці / / Журнал російського права. - 2002. - № 2. - С.52-59.

26. Місцеве самоврядування. - М.: Право, 2003. - 320 с.

27. Комарова В.В. Нормотворча діяльність органів місцевого самоврядування / / Вчені записки. - Ростов на Дону: Ростовіздат, 2002. - 120 с.

28. Шалумов, М.С. Прокурорський нагляд і державний контроль за виконанням законів: розмежування компетенції та відповідальності / М.С. Шалумов / / Держава і право. - 1999. - № 1. - С.79-85.

29. Яровіков К.Ю. Наглядова функція прокуратури: теорія і проблеми розвитку / К.Ю. Яровіков / / Держава і право. - 1999. - № 11. - С.68-72.

30. Калина, В.Ф. Правові проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації: федеральний і регіональний аспекти / В.Ф. Калініна [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http: / / liber. rsuh. ru, вільний.

31. Мельников, Н.В. Прокурорська влада / Н.В. Мельников / / Держава і право. - 2002. - № 2. - С.14-20.

32. Мельников, Н.В. Прокурорський нагляд - самостійна форма здійснення прокурорської влади в Росії / Н.В. Мельников / / Держава і право. - 2003. - № 5. - С.34-41.

33. Алексєєв, С.С. Загальна теорія права. Т. 1 / С.С. Алексєєв. - М.: МАУП, 2006. - 720 с.

34. Бессарабов, В.Г. Прокуратура Російської Федерації та стан законності в країні / В.Г. Бессарабов / / Журнал російського права. - 2003. - № 9. - С.14-23.

35. Казаріна А. Загальний нагляд: можливості та межі / О. Казаріна / / Законність. - 2003. - № 7. - С.5-9.

36. Беркович Є. Прокурор і правотворча діяльність місцевого самоврядування / Є. Беркович / / Законність. - 2003. - № 9. - С.11-14

37. Соловйов, С.Г. Проблеми забезпечення законності регіонального та місцевого нормотворчості в Челябінській області / С.Г. Соловйов / / Муніципальна влада. - 2004. - № 12. - С. 32-39.

38. Сергєєв А. Призупинення дії актів органів місцевого самоврядування / А. Сергєєв / / Законність. - 2003. - № 10. - С.55-57.

39. Тарасов, А. М. Проблеми законодавчого забезпечення державного контролю / А.М. Тарасов / / Держава і право. - 2004. - № 10. - С.15-25.

40. Бєляєв, В. П. Нагляд як форма юридичної діяльності / В.П. Бєляєв / / Звістки вищих навчальних закладів. - 2004. - № 3. - С.68-84.

41. Беркович, О. Місцеве самоврядування: предмет нагляду / Є. Беркович / / Законність. - 2004. - № 11. - С. 9-10.

42. Низовцев, А. Нагляд за дотриманням законів про державну і муніципальної власності / А. Нізовцев / / Законність. - 2005. - № 2. - С. 19-20.

43. Киричок, О. В. Прокурорський нагляд - гарантія забезпечення прав і свобод людини і громадянина в Російській Федерації / Є.В. Киричок / / Державна влада і місцеве самоврядування. - 2003. - № 2. - С.23-27.

44. У суспільстві - про суспільство / / Інформаційний бюлетень. - 2003. - № 1. - С. 36-39.

45. Курманов, М.М. Ухилення законодавчого (представницького) органу державної влади суб'єкта РФ від виконання рішень судів про визнання суперечать федеральному законодавству нормативних правових актів суб'єкта РФ: теорія і практика / М.М. Курманов / / Державна влада і місцеве самоврядування. - 2004. - № 2. - С. 33-37.

46. Андрєєва, Л. Правотворчість органів місцевого самоврядування (за матеріалами Новгородської області) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http: www. dialogvn. ru / uk / 1999 / n04 / s99-4-01. htm, вільний.

47. Технологія внесення законодавчих ініціатив [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http: / / www. budgetrf. ru, вільний.

48. Дмитрієв, Ю. Проблеми класифікації нормативних правових актів муніципального освіти / Ю. Дмітрієв / / Право і життя. - 2001. - № 35. - С. 147-153.

Додаток А

Таблиця А.1 - Модельний нормотворчий процес

№ п / п	Стадіянормотворческого процесу	Учасники	Примітка
1	2	3	4
1	Аналіз суспільних відносин у даній сфері (критичне осмислення стану питання). Збір та узагальнення соціально-економічної інформації.	Ініціатор нормотворчої ініціативи. Спеціаліст (експерт, аналітик) в предметній області.	Спонукальним мотивом до такого аналізу можуть бути листи, скарги, звернення виборців
2	Аналіз правовідносин у даній сфері (формулювання предмета правового регулювання)	Юрист-консультант	Зокрема, визначається, до "чиєї відання" належить досліджуваний питання