Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування

(Ст. 25 ФЗ № 131-ФЗ від 06.10.2003 - Схід громадян.) Сход громадян - форма безпосередньої участі жителів муніципального освіти в обговоренні та вирішенні питань місцевого значення. Цей інститут дає можливість громадянам безпосередньо висловлювати свої думки і виражати волю з питань місцевого значення. Попередній Закону 1995 р. також передбачав сход (збори) громадян як інститут безпосередньої демократії. Однак новий Закон називає сходи як інститут державної влади, для поселень з невеликою чисельністю населення, а зборів відносяться до консультативним інститутам безпосередньої демократії. При цьому схід є формою здійснення владних функцій для всієї відповідної території маленького муніципального освіти, а збори проводяться лише на частині території муніципального освіти.

(Ст. 26 ФЗ № 131-ФЗ від 06.10.2003 - Правотворча ініціатива громадян.) Вперше народна правотворча ініціатива отримала закріплення в ст. 25 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 28 серпня 1995 р. Відповідно до цього Закону члени місцевої громади мають цю вельми важливою для них можливістю, тільки якщо вона закріплена в статуті муніципального освіти. Новим Законом цей інститут суттєво конкретизований. Регламентовані питання чисельності ініціативної групи, що пропонує проект нормативного правового акта, визначені умови його розгляду органами місцевого самоврядування.

(Ст. 34 ФЗ № 131-ФЗ від 06.10.2003 - Органи місцевого самоврядування.) За Законом про місцеве самоврядування 1995 р. в структурі органів місцевого самоврядування обов'язковим є наявність тільки виборних, тобто представницьких, органів місцевого самоврядування (крім деяких, як правило, нечисленних, муніципальних утворень, див.: ч. 2 ст. 14, ч. 6 ст. 15 Закону про місцеве самоврядування 1995 р.). Нова редакція Закону випливає з обов'язковості розподілу влади на представницьку і виконавчу і на місцевому рівні. У силу цього встановлюється, що в структурі органів місцевого самоврядування обов'язково наявність представницького органу муніципального утворення, глави муніципального освіти, місцевої адміністрації. При цьому новий Закон про місцеве самоврядування, так само, як і Закон 1995 р. (ч. 2 ст. 17), передбачає, що порядок формування органів місцевого самоврядування, їх компетенція, терміни повноважень, підзвітність і підконтрольність, інші питання їх організації та діяльності визначаються статутом муніципального освіти. Новий Закон по-іншому підходить до питання про найменування органів місцевого самоврядування: якщо відповідно до чинного законодавства про місцеве самоврядування вони (найменування) визначаються статутами муніципальних утворень відповідно до законами суб'єктів РФ, то відповідно до коментованим Законом найменування представницького органу муніципального утворення, глави муніципального освіти та місцевої адміністрації встановлюються законом суб'єкта РФ.

(Ст. 35 ФЗ № 131-ФЗ від 06.10.2003 - Представницький орган муніципального освіти.) У Законі про місцеве самоврядування 1995 р. (ст. 15) також передбачено, що в окремих поселеннях відповідно до законів суб'єктів РФ і статутом муніципального освіти повноваження представницького органу можуть здійснювати збори (сходи) громадян. Проте критерії визначення таких муніципальних утворень не були визначені та встановлювалися законами суб'єктів РФ. На практиці не завжди можливість здійснення повноважень представницького органу муніципального утворення ставилася в залежність від чисельності його мешканців. Новим Законом чітко визначено, що представницькі органи муніципального освіти не створюються в поселеннях із чисельністю жителів, що володіють виборчим правом, менше 100 осіб.

Норми статті встановлюють мінімальну чисельність депутатів представницьких органів поселень, у тому числі міських округів, муніципальних районів і внутрішньоміських територій міст федерального значення. Закон про місцеве самоврядування 1995 р. не регламентує чисельність депутатів представницьких органів муніципальних утворень, встановлюючи, що їх чисельність визначається статутом муніципального освіти. Федеральний закон № 131-ФЗ від 06.10.2003 розширив перелік питань, що входять у виняткову компетенцію представницького органу муніципального утворення, тобто тих питань, які мають право вирішувати тільки представницькі органи.

10. (Ст. 36 ФЗ № 131-ФЗ від 06.10.2003 - Глава муніципального освіти.) Відповідно до Закону про місцеве самоврядування 2003 р. в будь-якому муніципальній освіті статутом повинна бути передбачена посада глави муніципального освіти. Закон про місцеве самоврядування 1995 встановлював тільки те, що статутом муніципального освіти може бути передбачена посада глави муніципального освіти - виборного посадової особи, яка очолює діяльність щодо здійснення місцевого самоврядування, що він наділяється власної компетенцією і може входити до складу представницького органу, головувати на його засіданнях (ст. 16). Новий Закон містить інший підхід до визначення статусу глави муніципального освіти. Він не тільки забороняє поєднання керівництва представницьким і виконавчим органами місцевого самоврядування, але і закріплює деякі повноваження глави муніципального освіти, встановлює підстави дострокового припинення його повноважень.

11. (Ст. 44 ФЗ № 131-ФЗ від 06.10.2003 - Статут муніципального освіти.) Статут муніципального освіти - найважливіший нормативний правовий акт, що приймається на місцевому рівні. Хоча новий Закон на відміну від раніше чинного Закону про місцеве самоврядування не містить прямої вказівки. Новим законом встановлено обов'язкові положення статуту, без яких він не може пройти процедуру державної реєстрації та мати юридичної сили. Перелік цих підстав змінений у порівнянні з Законом про місцеве самоврядування 1995 р., проте ці зміни носять непринциповий характер. Як і раніше однією з головних складових є положення про статус органів місцевого самоврядування, порядку і способи їх формування, статус виборних посадових осіб місцевого самоврядування. У новому Законі відсутнє положення про обов'язкове закріплення у статуті муніципального освіти умов і порядку організації муніципальної служби.

Також новий Закон про місцеве самоврядування не містить вимоги про обов'язкове закріплення у статуті питань організації місцевого самоврядування, обумовлених компактним проживанням на території муніципального освіти національних груп і спільнот, корінних (аборигенних) народів, козацтва з урахуванням історичних та інших місцевих традицій (п. 14 год . 1 ст. 8 чинного Закону про місцеве самоврядування).

З нового Закону виключено положення про обов'язкове закріплення у статуті муніципального освіти загального порядку володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю (п. 13 ч. 1 ст. 8 чинного Закону про місцеве самоврядування). Новий Закон надає великого значення питанням бюджетного процесу на місцевому рівні та контролю за виконанням місцевих бюджетів.

10. (Ст. 50 ФЗ № 131-ФЗ від 06.10.2003 - Муніципальне майно.) Новий Закон дає закритий перелік муніципального майна, відповідно до якого у власність муніципальних утворень входить майно, призначене для вирішення питань місцевого значення, для здійснення переданих державних повноважень і для забезпечення діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, працівників муніципальних підприємств та установ. Слід зазначити, що Законом від 1995 р. в ст. 29 був представлений більш докладний перелік об'єктів муніципальної власності, таких як: муніципальні банки та інші фінансово-кредитні організації тощо Так як ст. 215 ЦК РФ визначає муніципальну власність як майно, що належить на праві власності міських і сільських поселень, а також іншим муніципальним утворенням, конкретизувати об'єкти муніципальної власності немає необхідності.

11. (Ст. 51 ФЗ № 131-ФЗ від 06.10.2003 - Володіння, користування і розпорядження муніципальним майном.) Неоднозначно можна оцінити норми, що стосуються поняття суб'єкта муніципальної власності та його прав. У Законі 1995 вказувалося, що право власності від імені муніципального освіти здійснюють органи місцевого самоврядування, а у випадках, передбачених законами суб'єктів РФ і статутами муніципальних утворень, - населення безпосередньо. При цьому представницькі органи місцевого самоврядування встановлюють порядок управління і розпорядження муніципальним майном, а виконавчі органи безпосередньо володіють, користуються і розпоряджаються цим майном, у тому числі через установу і наділення повноваженнями компетентних організацій (ст. 15 Закону 1995 р. та ст. 35 Закону 2003 р.).

Закон 2003 р. ввів норму, відповідно до якої органи місцевого самоврядування самостійно володіють, користуються і розпоряджаються муніципальним майном, але тільки відповідно до Конституції РФ, федеральними законами та прийнятими відповідно до них нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування. Закону 1995 р. таких положень не містить. Тому на практиці органи місцевого самоврядування користуються повною цивільно-правової свободою та адміністративно-правової самостійністю. Також новий закон встановлює, що органи місцевого самоврядування мають право передавати муніципальне майно у тимчасове або постійне користування юридичним та фізичним особам, органам державної влади та органам місцевого самоврядування інших муніципальних утворень. Здійснювати операції з муніципальним майном органи місцевого самоврядування мають право тільки відповідно до федеральних законів. Названа норма в Законі 1995 відсутня.

Закон 2003 р. встановлює, що порядок та умови приватизації муніципального майна визначаються нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування, але тільки відповідно до федеральних законів. У свою чергу, Закон 1995 регламентує, що порядок і умови приватизації муніципальної власності визначаються поселенням безпосередньо або представницькими органами місцевого самоврядування самостійно. Таким чином, відповідно до нового Закону населення відсторонено від визначення порядку та умов приватизації муніципального майна - цей порядок встановлюється тепер тільки органами місцевого самоврядування.

10. (Ст. 54 ФЗ № 131-ФЗ від 06.10.2003 - Муніципальний замовлення.) Термін «муніципальне замовлення» був вперше введений в законодавство Російської Федерації в 1995 р. Федеральним законом «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації». Однак названим Законом не було дано визначення даного терміну. Норми БК РФ встановлюють, що муніципальне замовлення - це сукупність укладених муніципальних контрактів на постачання товарів, виконання робіт, надання послуг за рахунок коштів відповідного бюджету (ст. 72).

Дана стаття Закону від 2003 р. встановлює, що органи місцевого самоврядування та уповноважені ними муніципальні установи можуть виступати замовниками на постачання товарів, виконання робіт і надання послуг, пов'язаних з вирішенням питань місцевого значення та здійсненням окремих державних повноважень. Норми Закону 1995 р. цього не передбачали. Також стаття визначає конкурсну основу муніципального замовлення. Ця норма відповідає ст. 72 БК РФ. Слід зазначити, що Закон 1995 прямо не встановлює конкурсну основу муніципального замовлення, хоча такий підхід не виключається.

Закон 2003 р. передбачає випадки, коли муніципальний замовлення може розміщуватися без проведення конкурсу. Якщо розміщення муніципального замовлення здійснюється шляхом запиту котирувань цін на товари, роботи і послуги чи випадків закупівлі товарів, робіт і послуг у єдиного виконавця, то конкурс не проводиться.

10. (Ст. 66 ФЗ № 131-ФЗ від 06.10.2003 - Поради муніципальних утворень суб'єктів РФ.) Відповідно до Закону 1995 р. передбачає тільки можливість створення союзів і асоціацій муніципальних утворень з метою координації діяльності муніципальних утворень і більш ефективного здійснення їх прав і інтересів. При цьому Закон 1995 р. не передбачав жодних конкретних форм і найменувань об'єднань муніципальних утворень.

Новий Закон закріплює імперативну норму, згідно якої з метою організації взаємодії органів місцевого самоврядування, вираження і захисту загальних інтересів муніципальних утворень у кожному суб'єкті РФ повинен бути створений рада муніципальних утворень суб'єкта РФ (див. також ст. 8 Закону). Але слід зазначити, що новий Закон порушує принцип добровільності об'єднання муніципальних утворень. Крім того, Закон вводить зовсім визначене найменування для такого об'єднання муніципальних утворень - рада муніципальних утворень суб'єкта РФ.

10. (Ст. 71 ФЗ № 131-ФЗ від 06.10.2003 - Відповідальність депутатів, членів виборних органів місцевого самоврядування, виборних посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням.) Дана стаття в ФЗ № 131-ФЗ від 06.10.2003 містить відсилочну норму про встановлення підстав настання відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням і порядок вирішення відповідних питань статутами муніципальних утворень. Закон про місцеве самоврядування 1995 вказував, що підставою відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням є втрата довіри. Разом з тим у Законі не вказувалося, що розуміється під «втратою довіри», так що наповнення цього терміна конкретним змістом здійснювалося в законах суб'єктів Федерації і нормативних актах муніципальних утворень.

1. (Ст. 73 ФЗ № 131-ФЗ від 06.10.2003 - Відповідальність представницького органу муніципального утворення перед державою.) Ст. 73 Федерального закону № 131-ФЗ від 06.10.2003 встановлює підстави і процедуру розпуску представницького органу муніципального утворення. Можливість такого розпуску передбачалася і Закону 1995 р. Основні відмінності між Законами 1995 р. (в ред. 2001 р.) і 2003 р. полягають у наступному:

- Новий Закон збільшує термін, протягом якого представницького органу муніципального утворення зобов'язаний вжити заходів по виконанню рішення суду, з 10 днів до 3 місяців;

- Новий Закон не вимагає судового підтвердження того, що встановлені дії спричинили порушення (применшення) прав і свобод людини і громадянина або настання іншої шкоди;

- Новий Закон не передбачає в якості обов'язкового етапу процедури залучення представницького органу муніципального утворення до відповідальності винесення письмового попередження представницького органу про можливість притягнення до відповідальності;

- Новий Закон вимагає обов'язкового судового підтвердження факту невиконання першого судового рішення;

- Новий Закон передбачає обов'язковість законодавчої ініціативи вищої посадової особи суб'єкта РФ (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації) при прийнятті закону про розпуск представницького органу муніципального утворення (раніше законодавчий орган суб'єкта РФ міг і сам виступити з такою ініціативою).

10. (Ст. 74 ФЗ № 131-ФЗ від 06.10.2003 - Відповідальність глави муніципального освіти голови місцевої адміністрації перед державою.) Загалом новий Закон помітно спрощує можливість залучення до відповідальності голів муніципальних утворень (місцевих адміністрацій), роблячи можливим їх відмова від посади, в тому числі і за формальними підставами, чим ставить їх у залежність від вищих державних посадових осіб суб'єкта РФ. Ст. 74 Закону визначає мінімальний і максимальний терміни для видання правового акта про притягнення до відповідальності глави муніципального освіти (місцевої адміністрації) - відповідно 1 та 6 місяців. На відміну від Закону 1995 р., коментований Закон не передбачає можливості призначення вищою посадовою особою суб'єкта РФ (керівником вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ) тимчасово виконуючого обов'язки глави муніципального освіти.

На закінчення можна відзначити, що Закон забезпечує тісний взаємозв'язок між територіальною організацією місцевого самоврядування та її фінансовою основою, що дозволяє сформувати систему міжбюджетних відносин на єдиних принципах.

До позитивних якостей Закону можна віднести:

1) встановлення порядку наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями;

2) надання більш широкого кола конкретних форм участі населення у здійсненні місцевого самоврядування;

3) введення положень про муніципальні правових актах;

4) регулювання питань міжмуніципальної співпраці та особливостей організації місцевого самоврядування для окремих типів міських поселень і на прикордонних територіях;

5) більш детальне регулювання питань, пов'язаних з формуванням органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

6) більш детальне регулювання питань міжмуніципальної співпраці, створення умов для подальшого розвитку та розширення соціальних і економічних зв'язків муніципальних утворень.

Законом внесено суттєві зміни в економічну основу місцевого самоврядування, які в основному направлені на вирішення об'єктивно існуючих проблем у сфері міжбюджетних відносин. Новий механізм регулювання міжбюджетних відносин, заснований на територіальній організації місцевого самоврядування, запроваджується за умови подальшого внесення змін до податкового та бюджетного законодавства.

Новий Закон про загальні принципи організації місцевого самоврядування викликає не тільки позитивні відгуки. Окремі аспекти нового Закону про місцеве самоврядування викликали серйозні суперечки ще на етапі його розробки. В першу чергу вони стосувалися помітного збільшення можливості державних органів і посадових осіб втручатися в діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування і навіть прямо підміняти їх. Існує думка, що багато положень нового Закону суттєво обмежують самостійність місцевого самоврядування, гарантовану Конституцією Російської Федерації. Неоднозначно оцінювалися і оцінюються також вводяться Законом механізми вирівнювання бюджетної забезпеченості муніципальних утворень.

Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування, в основі якого лежить право населення міських і сільських поселень самостійно вирішувати питання місцевого значення, а також відокремлення органів місцевого самоврядування в системі управління суспільством і державою, передбачає відповідальність органів місцевого самоврядування за виконання покладених на них функцій і повноважень, а також різні види контролю їх діяльності.

При цьому слід враховувати природу муніципальної влади та особливостей інститутів місцевого самоврядування як найбільш наближених до населення.

Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, контроль за їх діяльністю служать забезпечення функціонування місцевого самоврядування в інтересах населення, громадян, суспільства в цілому.

Відповідальність органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування - це несприятливі правові наслідки за прийняті ними протиправні рішення, неналежне здійснення своїх завдань і функцій ^3.

Згідно зі ст. 70 Федерального закону від 06.10.2003 № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» «Органи місцевого самоврядування та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність перед населенням муніципального освіти, державою, фізичними та юридичними особами відповідно до федеральних законів» .

При цьому слід врахувати, що в статті закріплюється найважливіший принцип відповідальності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Розшифровуючи даний принцип, потрібно мати на увазі не тільки покарання посадових осіб муніципальних органів як об'єктивне наслідок відповідальності. Органи місцевого самоврядування відповідають також і за сумлінне керівництво територією, і за створення нормальних життєвих умов для всього населення

Федеральний закон 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» встановлює коло суб'єктів, перед якими органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність, а також основні форми цієї відповідальності.

Так, органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність перед:

а) населенням муніципального освіти;

б) державою;

в) фізичними та юридичними особами (ст. 47).

Форми державного і громадського контролю за діяльністю місцевого самоврядування, що закріплюються Законом та забезпечують захист інтересів держави, населення, громадян, організацій, є в той же час необхідною умовою реалізації норм муніципального права, які визначають відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням

Одним з ключових понять в законодавчому визначенні місцевого самоврядування є самостійна й під свою відповідальність діяльність населення щодо вирішення питань місцевого значення. Вона здійснюється населенням в значній мірі через органи місцевого самоврядування. Тому важливо передусім забезпечити залежність органів і посадових осіб місцевого самоврядування від населення - основного суб'єкта прав місцевого самоврядування. Цьому служать різні види відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням, що закріплюються в законодавстві про місцеве самоврядування. Організаційний механізм здійснення норм муніципального права про відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає населення муніципального освіти в статуті муніципального освіти.

Ст. 71 Федерального закону від 06.10.2003 № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» регулює відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням: «Підставою настання відповідальності депутатів, членів виборних органів місцевого самоврядування, виборних посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням та порядок вирішення відповідних питань визначаються статутами муніципальних утворень відповідно до закону. Населення муніципального освіти має право відкликати депутатів, членів виборних органів місцевого самоврядування, виборних посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до закону ».

Федеральний закон 1995 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» встановив підстава відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням: втрата довіри населення. Правова категорія «втрата довіри населення» є найважливішим елементом не тільки правової доктрини місцевої, муніципальної демократії, але і народовладдя в цілому.

Про втрату довіри населення можна говорити лише стосовно до виборних органів і виборним посадовим особам місцевого самоврядування, бо вони отримують в результаті виборів своєрідний мандат довіри від населення на вирішення питань місцевого значення.

Разом з тим це підстава настання відповідальності вимагає суворого юридичного визначення, правової конкретизації. Проте зазначений Закон не уточнив, які конкретні підстави ховаються за цим загальним принципом: втрата довіри. Він не визначив порядку і умов відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування в результаті втрати довіри: вони встановлюються в статуті муніципального освіти.

Федеральний Закон 2003 р. питання про відповідальність вирішує інакше: він не використовує для визначення її підстави принцип втрати довіри. У Законі простежується інший підхід: відповідальність виборних осіб настає в результаті винне вчиненого правопорушення, встановленого судом.

Так, ст. 24 Закону закріплює: підставами для відкликання виборної особи місцевого самоврядування можуть служити тільки його конкретні протиправні рішення або дії (бездіяльність) у разі їх підтвердження в судовому порядку.

При цьому Закон передбачає, що процедура відкликання виборної особи повинна забезпечити йому можливість дати виборцям пояснення з приводу обставин, що висуваються в якості підстав для відкликання.

Закону 1995 р. про загальні принципи організації місцевого самоврядування передбачав можливість використання інституту висловлення недовіри виборним особам та органам місцевого самоврядування. Закон 2003 р. не згадує цей інститут. Разом з тим Закон встановлює, що в статуті муніципального освіти можуть визначатися види та підстави відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, в тому числі підстави та порядок відкликання виборних осіб, дострокового припинення повноважень виборних органів та осіб місцевого самоврядування (ст. 44). Таким чином, Закон не виключає і інших (крім відкликання) інститутів, за допомогою використання яких настає відповідальність виборних органів та осіб місцевого самоврядування.

У статуті муніципального освіти можуть бути закріплені підстави і види відповідальності інших органів і посадових осіб місцевого самоврядування, які заміщають свою посаду за контрактом або за рішенням представницького органу, виборного посадової особи місцевого самоврядування. У даному випадку відповідальність настає не перед населенням, а перед органом або особою, яких населення уповноважив виражати і захищати свої інтереси. Статут муніципального освіти може передбачити підстави і форми відповідальності глави муніципального освіти, який обраний на свою посаду представницьким органом місцевого самоврядування.

У статуті муніципального освіти можуть бути закріплені також різні форми контролю з боку населення за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Найбільш поширеною формою такого контролю є звіти органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням. Підзвітність органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначається статутами муніципальних утворень.

Для забезпечення реальної відповідальності, залежно органів і посадових осіб місцевого самоврядування, контролю за їх діяльністю дуже важливі ініціатива жителів муніципального освіти, їх самоорганізація, усвідомлення своїх прав та інтересів, зацікавленість у вирішенні питань місцевого значення.

Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед державою

Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед державою регулюється ст.ст. 72-74 Федерального закону від 06.10.2003 № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації».

Передбачена статтею 72 Федерального закону 2003 відповідальність органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування перед державою може бути адміністративної, кримінальної, матеріальної або конституційною. Адміністративна відповідальність органів місцевого самоврядування передбачена за вчинення діяння, що підпадає під ознаки адміністративного правопорушення, передбаченого Кодексом Російської Федерації про адміністративні правопорушення. Кримінальна відповідальність передбачена як покарання тільки для посадових осіб місцевого самоврядування за вчинення діяння, передбаченого Кримінальним кодексом Російської Федерації. Матеріальна відповідальність може наступити, наприклад, внаслідок неналежного витрачання бюджетних коштів. І нарешті, конституційна відповідальність настає у разі порушення норм конституційного законодавства. Для муніципальних службовців підстави конституційної відповідальності передбачені в ст. 73 і 74 Закону.

Важливою гарантією прав муніципальних органів та їх посадових осіб є настання відповідальності тільки на підставі рішення відповідного суду.

Ст. 73 Федерального закону № 131-ФЗ від 06.10.2003 регулює відповідальність представницького органу муніципального утворення перед державою і встановлює підстави і процедуру розпуску представницького органу муніципального утворення. Можливість такого розпуску передбачалася і Закону 1995 р. Основні відмінності між Законами 1995 р. (в ред. 2001 р.) і 2003 р. полягають у наступному:

- Новий Закон збільшує термін, протягом якого представницького органу муніципального утворення зобов'язаний вжити заходів по виконанню рішення суду, з 10 днів до 3 місяців;

- Новий Закон не вимагає судового підтвердження того, що встановлені дії спричинили порушення (применшення) прав і свобод людини і громадянина або настання іншої шкоди;

- Новий Закон не передбачає в якості обов'язкового етапу процедури залучення представницького органу муніципального утворення до відповідальності винесення письмового попередження представницького органу про можливість притягнення до відповідальності;

- Новий Закон вимагає обов'язкового судового підтвердження факту невиконання першого судового рішення;

- Новий Закон передбачає обов'язковість законодавчої ініціативи вищої посадової особи суб'єкта РФ (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації) при прийнятті закону про розпуск представницького органу муніципального утворення (раніше законодавчий орган суб'єкта РФ міг і сам виступити з такою ініціативою).

При цьому заходи передбачені цією статтею, носять факультативний характер, тобто необов'язковий характер. Як випливає з її змісту, вища посадова особа суб'єкта РФ (керівник вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ) не обов'язково внести, а лише має можливість внести до законодавчого органу суб'єкта РФ Закон про розпуск представницького органу муніципального утворення, а законодавчий орган суб'єкта РФ не зобов'язаний його приймати.

Статтею 74 Федерального закону № 131-ФЗ від 06.10.2003 передбачені підстави настання відповідальності глави муніципального освіти і глави місцевої адміністрації перед державою, а також порядок притягнення їх до відповідальності.

У цілому новий Закон помітно спрощує можливість залучення до відповідальності голів муніципальних утворень (місцевих адміністрацій), роблячи можливим їх відмова від посади, в тому числі і за формальними підставами, чим ставить їх у залежність від вищих державних посадових осіб суб'єкта РФ. Ст. 74 Закону визначає мінімальний і максимальний терміни для видання правового акта про притягнення до відповідальності глави муніципального освіти (місцевої адміністрації) - відповідно 1 та 6 місяців. На відміну від Закону 1995 р., коментований Закон не передбачає можливості призначення вищою посадовою особою суб'єкта РФ (керівником вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ) тимчасово виконуючого обов'язки глави муніципального освіти.

Але існує відмінність нового Закону від Закону 1995 р. Глава муніципального освіти (місцевої адміністрації) відмовляється від посади правовим актом вищої посадової особи суб'єкта РФ (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ). Конкретний вид цього правового акту не встановлений, однак очевидно, що він не має нормативного характеру. За аналогією з Законом 1995 можна припустити, що глава муніципального освіти (місцевої адміністрації) відмовляється указом чи постановою. Новий Закон не передбачає виключення для голів муніципальних утворень - столиць та адміністративних центрів суб'єктів РФ.

Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед державою настає на підставі рішення відповідного суду у разі порушення ними Конституції РФ, федеральних конституційних законів, федеральних законів, конституції (статуту), законів суб'єкта Федерації, статуту муніципального освіти, а також у разі неналежного здійснення зазначеними органами та посадовими особами переданих їм окремих державних повноважень.

Відповідальність представницького органу муніципального утворення перед державою разі, якщо відповідним судом встановлено, що представницьким органом муніципального освіти прийнятий нормативний правовий акт, що суперечить Конституції РФ, федеральним конституційним законам, федеральним законам, конституції (статуту), законам суб'єкта Федерації, статуту муніципального освіти, а представницький орган протягом трьох місяців з дня набрання чинності рішенням суду або протягом іншого передбаченого рішенням суду строку не прийняв у межах своїх повноважень заходів щодо виконання рішення суду, в тому числі не скасував відповідний нормативний правовий акт. При наявності цих обставин вища посадова особа суб'єкта Федерації (керівник вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Федерації) протягом одного місяця після вступу в силу рішення суду, який установив факт невиконання даного рішення, вносить в законодавчий (представницький) орган державної влади суб'єкта Федерації проект закону суб'єкта Федерації про розпуск представницького органу муніципального утворення.

У разі прийняття такого закону повноваження представницького органу муніципального утворення припиняються з дня набрання чинності законом суб'єкта Федерації про його розпуск.

Закон суб'єкта Федерації про розпуск представницького органу муніципального освіти може бути оскаржено в судовому порядку протягом 10 днів з дня вступу в силу. Суд повинен розглянути скаргу і прийняти рішення не пізніше ніж через 10 днів з дня її подачі.

Відповідальність глави муніципального освіти і глави місцевої адміністрації перед державою настає у разі:

1) видання зазначеною посадовою особою місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що суперечить Конституції РФ, федеральним конституційним законам, федеральним законам, конституції (статуту), законам суб'єкта РФ, статуту муніципального освіти, якщо такі протиріччя встановлені відповідним судом, а це посадова особа протягом двох місяців з дня набрання чинності рішенням суду або протягом іншого передбаченого рішенням суду строку не прийняло в межах своїх повноважень заходів щодо виконання рішення суду;

2) вчинення зазначеною посадовою особою місцевого самоврядування дій, в тому числі видання ним правового акта, який не носить нормативного характеру, що тягнуть за собою порушення прав і свобод людини і громадянина, загрозу єдності, територіальної цілісності, національної безпеки Російської Федерації і її обороноздатності, єдності правового та економічного простору Російської Федерації, нецільове витрачання субвенцій з федерального бюджету чи бюджету суб'єкта Федерації, якщо це встановлено відповідним судом, а вказана посадова особа не прийняло в межах своїх повноважень заходів щодо виконання рішення суду.

У зазначених випадках вища посадова особа суб'єкта Федерації (керівник вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Федерації) видає правовий акт про відмову від посади глави муніципального освіти або голови місцевої адміністрації.

Термін, протягом якого вища посадова особа суб'єкта Федерації (керівник вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Федерації) видає правовий акт про відмову від посади глави муніципального освіти або голови місцевої адміністрації, не може бути менше одного місяця з дня набрання чинності останнього рішення суду, необхідного для видання зазначеного акту, і не може перевищувати шести місяців з дня набрання чинності цього рішення суду.

Глава муніципального освіти або голова місцевої адміністрації, щодо яких вищою посадовою особою суб'єкта Федерації (керівником вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Федерації) був виданий правовий акт про відмову від посади, має право оскаржити цей правовий акт у судовому порядку протягом 10 днів з дня його офіційного опублікування.

Суд повинен розглянути скаргу і прийняти рішення не пізніше ніж через 10 днів з дня її подачі.

Однією з форм прояву відповідальності перед державою є передбачене у ст. 75 Федерального закону 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» тимчасове здійснення органами державної влади окремих повноважень органів місцевого самоврядування.

Окремі повноваження органів місцевого самоврядування можуть тимчасово здійснюватися органами державної влади суб'єктів Федерації, якщо:

по-перше, внаслідок рішень, дій (бездіяльності) органів місцевого самоврядування виникає прострочена заборгованість муніципальних утворень по виконанню своїх боргових і (або) бюджетних зобов'язань, визначена у порядку, встановленому Бюджетним кодексом РФ, що перевищує 30% власних доходів бюджетів муніципальних утворень у звітному фінансовому році, і (або) прострочена заборгованість муніципальних утворень по виконанню своїх бюджетних зобов'язань, що перевищує 40% бюджетних асигнувань у звітному фінансовому році, за умови виконання бюджетних зобов'язань федерального бюджету і бюджетів суб'єктів Федерації відносно бюджетів зазначених муніципальних утворень;

по-друге, при здійсненні окремих переданих державних повноважень за рахунок надання субвенцій місцевим бюджетам органами місцевого самоврядування було допущено нецільове витрачання бюджетних коштів або порушення Конституції РФ, федерального закону, інших нормативних правових актів, встановлені відповідним судом.

У першому випадку у відповідному муніципальному освіту за клопотанням вищої посадової особи суб'єкта Федерації (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Федерації) і (або) представницького органу муніципального утворення, глави муніципального освіти рішенням арбітражного суду суб'єкта Федерації вводиться тимчасова фінансова адміністрація на термін до одного року . Тимчасова фінансова адміністрація не може вводитися за клопотанням вищої посадової особи суб'єкта Федерації (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Федерації) протягом одного року з дня вступу в повноваження представницького органу муніципального утворення. З метою відновлення платоспроможності муніципального освіти тимчасова фінансова адміністрація у відповідності з федеральним законом вживає заходів щодо реструктуризації простроченої заборгованості муніципального освіти, розробляє зміни та доповнення до бюджету муніципального освіти на поточний фінансовий рік, проект бюджету муніципального освіти на черговий фінансовий рік, подає їх до представницького органу муніципального утворення на розгляд та затвердження, а у випадках, передбачених федеральним законом, - у вищий виконавчий орган державної влади суб'єкта Федерації для затвердження законом суб'єкта Федерації, забезпечує контроль за виконанням бюджету муніципального освіти, а також здійснює інші повноваження відповідно до Федеральним законом.

У другому випадків рішення про тимчасове здійснення органами виконавчої влади суб'єкта Федерації окремих повноважень органів місцевого самоврядування приймається вищим виконавчим органом державної влади суб'єкта Федерації з одночасним вилученням відповідних субвенцій. Рішення органів державної влади суб'єктів Федерації, зазначені у ст. 75 Закону, можуть бути оскаржені в судовому порядку. Суд повинен розглянути скаргу і прийняти рішення не пізніше ніж через 10 днів з дня її подачі.

В порядку та випадках, встановлених федеральними законами, окремі повноваження органів місцевого самоврядування можуть тимчасово здійснюватися федеральними органами державної влади.

Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед фізичними і юридичними особами

Ст. 76 Федерального закону від 06.10.2003 № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» визначає відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням: «Відповідальність органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування перед фізичними і юридичними особами настає в порядку, встановленому федеральними законами ».

Підставою для даного виду відповідальності є дії органів і посадових осіб місцевого самоврядування, що порушують права і свободи громадян, які заподіюють майновий та іншої шкоди фізичним та юридичним особам. Відповідальність в цьому випадку перш за все настає в судовому порядку.

Конституція РФ гарантує кожному судовий захист прав і свобод.

Рішення і дії (або бездіяльність) органів та посадових осіб місцевого самоврядування можуть бути оскаржені до суду. Порядок оскарження до суду дій і рішень, що порушують права і свободи громадян, закріплені в Законі РФ від 27 квітня 1993 р. «Про оскарженні до суду дій і рішень, які порушують права і свободи громадян».

У випадку порушення органами та посадовими особами місцевого самоврядування прав фізичних і юридичних осіб, заподіяння їм майнової чи моральної шкоди вони можуть бути притягнуті до відповідальності, зміст і форми якої визначає суд або арбітражний суд відповідно до чинного законодавства. Одним з видів несприятливих наслідків для органів і посадових осіб місцевого самоврядування може бути визнання судом недійсними рішень зазначених органів і посадових осіб і обов'язок

відшкодувати той збиток, який був заподіяний цими рішеннями фізичним та юридичним особам.

Відповідно до ст. 16 ЦК РФ збитки, заподіяні громадянину чи юридичній особі в результаті незаконних дій (бездіяльності) органів місцевого самоврядування або посадових осіб цих органів, в тому числі видання не відповідному закону чи іншому правовому акту акта органу місцевого самоврядування, підлягають відшкодуванню державою.

Відповідальність органів місцевого самоврядування може наступати внаслідок невиконання ними умов договорів та угод з фізичними та юридичними особами, які укладають органи місцевого самоврядування, які здійснюють права власника щодо муніципального майна.

Також, зокрема, передбачено такий вид відповідальності, як можливість дострокового припинення повноважень глави муніципального освіти в результаті втрати довіри населення. Порядок і умови відповідальності органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування в результаті втрати довіри населення визначаються статутами муніципальних утворень.

Але практична сторона регулювання відповідальності у вигляді втрати довіри абсолютно незрозуміла. Мова, очевидно, йде про голосування населення з питання про довіру органу або посадовій особі місцевого самоврядування. Але хто повинен організувати таке голосування? Які його наслідки? Настає чи з виразом недовіри припинення повноважень органу, посадової особи? Або вони зобов'язані подати у відставку? Які заходи примусу до відставки у разі саботажу? Фактично населення позбавлене можливості вирішити питання про висловлення довіри або недовіри главі муніципального освіти або представницькому органу. Таким чином, виникає дисбаланс між правом населення обрати органи (посадових осіб) місцевого самоврядування та правом населення залучити органи та посадові особи місцевого самоврядування до відповідальності. Це суттєво обмежує реальні можливості громадян щодо здійснення контролю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Однією з форм такої відповідальності органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування є відгук виборного посадової особи місцевого самоврядування, що закріплено Федеральним законом від 06.10.2003 № 131-ФЗ. Сам же процес відкликання повинен бути розкритий у статуті муніципального освіти.

Висновок

Таким чином, Федеральний закон 06.10.2003 № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» досить докладно регулює механізм передачі окремих державних повноважень органам місцевого самоврядування і контролю (гл. 4). Закон допускає можливість скасування муніципальних правових актів або призупинення їх в частині, що регулює здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень, уповноваженими органами державної влади (ст. 48).

Відповідно до Закону умови та порядок контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень визначаються відповідно федеральними законами і законами суб'єктів Федерації (ст. 77).

Виявлення випадків порушень органами та посадовими особами місцевого самоврядування федеральних законів, законів суб'єктів Федерації і статутів муніципальних утворень, які є підставою настання відповідальності цих органів і посадових осіб перед державою, служить прокурорський нагляд за дотриманням законності в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Прокуратура РФ здійснює функції нагляду з метою забезпечення верховенства закону, єдності і зміцнення законності, захисту прав і свобод людини і громадянина, а також охоронюваних законом інтересів суспільства і держави незалежно від органів державної влади Російської Федерації і її суб'єктів, а також від органів місцевого самоврядування.

Прокурори і слідчі органів прокуратури не можуть бути членами виборних та інших органів місцевого самоврядування.

Вплив у будь-якій формі органів місцевого самоврядування на прокурора чи слідчого з метою вплинути на прийняті ним рішення або перешкоджання в будь-якій формі його діяльності тягне за собою встановлену законом відповідальність.

Виконуючи відповідно до Федерального закону «Про прокуратуру Російської Федерації» свої функції, органи прокуратури здійснюють нагляд за виконанням Конституції РФ, законів органами місцевого самоврядування, розглядають і вирішують заяви, скарги та інші звернення громадян, в тому числі, що стосуються діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування. При цьому працівники прокуратури мають право:

- За пред'явленням службового посвідчення безперешкодно входити до приміщень органів місцевого самоврядування, мати доступ до їх документів і матеріалів, перевіряти виконання законів у зв'язку з надійшла до органів прокуратури інформацією про факти порушення закону;

- Вимагати від керівників та інших посадових осіб органів місцевого самоврядування подання необхідних документів, матеріалів, статистичних та інших відомостей, а також виділення спеціалістів для з'ясування питань, що виникли;

- Вимагати від посадових осіб місцевого самоврядування проведення перевірок по котрі вступили до органів прокуратури матеріалів і зверненнями, а також ревізій діяльності підконтрольних або підвідомчих їм організацій;

- Викликати посадових осіб місцевого самоврядування для пояснення з приводу порушення законів.

Прокурор або його заступник з підстав, встановлених законом, порушує кримінальну справу або провадження про адміністративне правопорушення, вимагає залучення осіб, які порушили закон, до іншої встановленої законом відповідальності.

Відповідно до закону прокурор опротестовує суперечать закону правові акти муніципального освіти, звертається до суду або арбітражного суду з вимогою про визнання таких актів недійсними.

Протест прокурора на що суперечить закону правової акт муніципального освіти приноситься до органу або посадовій особі місцевого самоврядування, які видали цей акт. Протест підлягає обов'язковому розгляду не пізніше ніж у десятиденний термін з моменту його надходження. Якщо протест приноситься на рішення представницького органу місцевого самоврядування, то він розглядається на найближчому її засіданні. При цьому прокурор за виняткових обставин, що вимагають негайного усунення порушення закону, має право встановити скорочений термін розгляду протесту.

Орган або посадова особа місцевого самоврядування зобов'язані негайно повідомити прокурора про результати розгляду в письмовій формі. При цьому прокурора повідомляється про день засідання колегіального органу, який розглядає протест. Прокурор має право брати участь у розгляді внесених ними протестів органами місцевого самоврядування.

Важливою формою реагування прокурора на порушення законності в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, муніципальних організацій і підприємств є його подання про усунення порушень закону.

Подання вноситься до органу або посадовій особі, які повноважні усунути допущені порушення закону. Воно підлягає невідкладному розгляду. Закон встановлює, що протягом місяця з дня внесення подання повинні бути прийняті конкретні заходи щодо усунення допущених порушень закону, причин і умов, що їм сприяють.

Про результати вжитих заходів орган чи посадова особа місцевого самоврядування зобов'язані повідомити прокурора у письмовій формі.

Прокурор має право бути присутнім при розгляді свого представлення. При розгляді подання колегіальним органом місцевого самоврядування прокурору повідомляється про день засідання.

Крім того, з метою попередження правопорушень і за наявності відомостей про підготовлювані протиправних діяннях прокурор (його заступник) оголошує в письмовій формі посадовим особам застереження про неприпустимість порушення закону. У разі невиконання вимог, викладених у застереженні, посадова особа, якій воно було оголошено, може бути притягнуто до відповідальності у встановленому законом порядку.

Від ефективного державного контролю за виконанням правових норм на місцевому рівні багато в чому залежать дієвість державних інститутів, інститутів муніципальної демократії, реальність прав і свобод людини і громадянина, захист інтересів населення муніципальних утворень.

Список літератури

1. Конституція Російської Федерації (прийнята всенародним голосуванням 12.12.1993).

2. Коментар до Конституції Російської Федерації (постатейний) (видання 2-е, доповнене і перероблене) (під ред. Л. А. Окунькова). М.: Видавництво БЕК, 1996.

3. Європейська Хартія місцевого самоврядування (скоєно в Страсбурзі 15.10.1985) / / Збори законодавства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466

4. Бюджетний Кодекс Російської Федерації від 31.07.1998 № 145-ФЗ (прийнятий ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. від 01.12.2007, із змінами. Від 06.12.2007) (з ізм. І доп., Що вступають в силу з 01.01 .2008) / / Збори законодавства РФ ». 03.08.1998. № 31. Ст. 3823.

5. Федеральний закон від 06.10.2003 № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (прийнято ДД ФС РФ 16.09.2003) (ред. від 08.11.2007) (з ізм. І доп., Що вступають в силу з 01.01.2008) / / Збори законодавства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

6. Федеральний закон від 28.08.1995 № 154-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (прийнято ДД ФС РФ 12.08.1995) (ред. від 21.07.2005) / / Збори законодавства РФ. 28.08.1995 № 35. Ст. 3506.

7. Коментар до ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ» (постатейний), (Д. С. Велієва, В. В. Лисенко, Ю. В. Капітанець, М. А. Кулушева, М. В. Пресняков, С. Є. Чаннов), 2005.

8. Коментар до Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (постатейний), (видання друге, доповнене), (під ред. В. І. Шкатулли). М.: ЗАТ Юстіцінформ, 2006.

9. Федеральний закон від 12.06.2002 № 67-ФЗ «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» (прийнято ДД ФС РФ 22.05.2002), (ред. від 24.07.2007), (з ізм. Та дод., що вступають в силу з 07.09.2007) / / Збори законодавства РФ. 200. № 24. Ст. 2708.

10. Федеральний закон від 26.11.1996 № 138-ФЗ «Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування», (прийнято ДД ФС РФ 23.10.1996), (разом з «Тимчасовим положенням про проведення виборів депутатів представницьких органів місцевого самоврядування і виборних посадових осіб місцевого самоврядування в суб'єктах Російської Федерації, які не забезпечили реалізацію конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування ») (ред. від 12.07.2006) / / Збори законодавства РФ. 02.12.1996. № 49.

11. Федеральний закон від 17.01.1992 № 2202-1 «Про прокуратуру Російської Федерації» (ред. від 24.07.2007) / / Збори законодавства РФ. 20.11.1995. № 47. Ст. 4472.

12. Процедура притягнення до конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування (Т. Б. Макарова) / / Конституційне й муніципальне право, 2007, № 16.

13. Особливості конституційно-правової та муніципальної-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування (Є. С. Шугріна) / / Конституційне й муніципальне право, 2005, № 5.

14. Конституційно-правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед державою (Н. В. Кочеткова) / / Конституційне й муніципальне право, 2004, № 6.

15. Кутафін О.Є., Фадєєв В.І. Муніципальне право Російської федерації: навч. - 3-е изд., Перераб. і доп. - М.: ТК Велбі, Вид-во Проспект, 2008. - 672 с.

1 Коментар до Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (постатейний), (видання друге, доповнене), (під ред. В. І. Шкатулли). М.: ЗАТ Юстіцінформ, 2006.

2 Коментар до ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ" (постатейний), (Д. С. Велієва, В. В. Лисенко, Ю. В. Капітанець, М. А. Кулушева, М. В. Пресняков, З . Е. Чаннов), 2005.

3 Кутафін О.Є., Фадєєв В. І. Муніципальне право Російської федерації: навч. - 3-е изд., Перераб. і доп. - М.: ТК Велбі, Вид-во Проспект, 2008. С. 645.