Разом з тим, не слід забувати про те, що згідно зі ст. 10 Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» рішення про призначення виборів повинне бути прийняте не пізніше, ніж за 65 днів до дня закінчення терміну, на який були обрані відповідний орган або відповідна частина депутатів колегіального органу , а голосування повинно бути проведено не пізніше ніж через 180 днів і не раніше ніж через 70 днів з дня прийняття рішення про призначення виборів. Наприклад, згідно зі ст. 5 Закону Республіки Хакасія «Про вибори голови адміністрації муніципального освіти, голови муніципальних утворень РХ», рішення про призначення виборів повинне бути прийняте не пізніше ніж за 65 днів до дня закінчення терміну, на який були обрані голова адміністрації муніципального освіти, голова муніципального освіти. У разі дострокового припинення повноважень голови адміністрації муніципального освіти, глави муніципального освіти вибори повинні бути призначені не пізніше ніж через 14 днів з дня такого припинення повноважень [4].
Відлік виборчих термінів при призначенні виборів ведеться, як правило, від першого (другого) неділі після закінчення повноважень виборного органу чи депутата (посадової особи), на який вони були обрані. Зокрема, в Республіці Хакасія, вибори голови адміністрації муніципального освіти, глави муніципального освіти вибори призначаються і проводяться виборчою комісією муніципального освіти в перше чи в другу неділю місяця, наступного за місяцем, в якому закінчуються повноваження голови адміністрації муніципального освіти, глави муніципального освіти. При цьому рішення виборчої комісії про проведення виборів публікується не пізніше ніж через сім днів з дня закінчення терміну офіційного опублікування рішення про призначення виборів [5].
Не можна в принципі виключати варіант фіксованого закріплення конкретних термінів (дати) проведення виборчих кампаній, особливо на рівні місцевого самоврядування. Перевага такого підходу до юридичної регуляції призначення виборів полягає в тому, що він не тільки виключає будь-які виборчі спори про час їх проведення, а й сприяє формуванню безвідмовного механізму періодичності організації виборчих кампаній.
Гарантуючи обов'язковість призначення та проведення виборів, законодавство особливо обумовлює, що у випадках, якщо уповноважений на те орган чи посадова особа не призначить вибори у встановлений термін, а також за відсутності уповноваженого на те органу або посадової особи вибори проводяться відповідною виборчою комісією в перше чи друге неділю місяця, наступного за місяцем закінчення повноважень органу чи депутатів. Якщо ж і виборча комісія не призначить вибори у встановлений термін, а також якщо відповідна виборча комісія відсутня і не може бути сформована в передбаченому законодавством порядку, то вибори призначаються відповідним судом загальної юрисдикції за заявами виборців, виборчих об'єднань (блоків), органів державної влади, органів місцевого самоврядування або прокурора. При цьому вибори організовує і проводить тимчасова виборча комісія, яка формується для підготовки та проведення даних виборів Центральною виборчою комісією Російської Федерації або виборчою комісією суб'єкта Російської Федерації (відповідно до рівня виборів у кількості не більше 15 членів і протягом 7 днів з дня набрання судовим рішенням законну силу.
Необхідною умовою загального порядку призначення виборів є також опублікування прийнятого рішення у встановлені терміни. При цьому слід підкреслити, що датою опублікування визнається день публікації рішення про призначення виборів в офіційному друкованому виданні відповідного органу. Якщо ж такого друкованого видання не існує, то опублікуванням вважається оприлюднення тексту прийнятого рішення у зареєстрованих друкованих чи електронних засобах масової інформації з обов'язковим зазначенням на офіційний характер публікації.
Особливості призначення різних видів виборів є специфічні вимоги процесуального режиму, не мають універсального значення, а поширюються на окремі різновиди виборчих кампаній, передбачені законодавством про вибори. У Російській Федерації прийнято розрізняти наступні юридично оформлені види виборів: чергові вибори; дострокові вибори; вибори в порядку ротації частини депутатів чи депутатів однієї з палат представницького органу державної влади; додаткові вибори (вибори замість вибулого депутата); повторні вибори. При цьому виборчі закони, зокрема на регіональному рівні, містять цілий ряд особливих правил призначення різних видів виборів.
Таким чином, одноманітності в підходах до регламентації призначення дострокових виборів, виборів у порядку ротації та інших видів виборів не існує навіть в рамках одного рівня виборчих кампаній. Правом призначення дати дострокових виборів наділений ряд органів і посадових осіб.

2.3. Терміни утворення виборчих округів, виборчих дільниць, складання списків виборців

Формування організаційно-технологічної основи виборів являє собою одну з найзмістовніших і трудомістких стадій виборчого процесу. Фактично саме на ній здійснюються основні підготовчі дії, без яких неможлива практична реалізація права громадян обирати і бути обраними до органів державної влади та місцевого самоврядування. Чинне законодавство передбачає, що формування організаційно-технологічної основи виборів передбачає: по-перше, утворення виборчих округів, виборчих дільниць, по-друге, формування системи виборчих комісій або окремих їх видів, по-третє, складання списків виборців.
Виборчі округи утворюються відповідно до федеральних законів і законами суб'єктів Російської Федерації з метою визначення територій, від яких, в залежності від виду виборів і застосовується на них виборчої системи, обирається та чи інша кількість депутатів чи посадових осіб. Законодавство розрізняє одномандатні і багатомандатні виборчі округи. При цьому від одномандатних обирається один депутат (посадова особа), а від багатомандатних - кілька депутатів, причому за кожного з них виборці голосують персонально.
Для регіональних виборчих систем характерне суттєве розмаїтість щодо як кількості, так і виду виборчих округів, утворених при проведенні виборів законодавчих органів влади суб'єктів Російської Федерації. Перш за все, на утворення виборчих округів впливає чисельність депутатського корпусу, яка досить помітно відрізняється, складаючи від 15 (Агінський Бурятський автономний округ) до 194 (Республіка Башкортостан) депутатів [6]. У цілому ж для суб'єктів Федерації характерним є проведення власних парламентських виборів як по одномандатних (Красноярський край, Приморський край), так і по двухмандатним (Кіровська область, Амурська область) округах. У деяких суб'єктів Федерації з невеликою чисельністю виборців (Ненецький автономний округ) поряд з одномандатними територіальними округами утворюється єдиний для суб'єкта Федерації багатомандатний округ, від якого на мажоритарній основі обирається частина депутатів. Крім цього утворення виборчих округів знаходиться в прямій залежності від структури (однопалатної або двопалатної) законодавчого органу влади суб'єкта Російської Федерації.
При утворенні виборчих округів повинні дотримуватися такі умови: приблизна рівність за кількістю виборців з допустимим відхиленням від середньої норми представництва виборців на депутатський мандат не більше ніж на 10 відсотків, а у важкодоступних та віддалених місцевостях - не більше ніж на 15 відсотків. Ця вимога не застосовується при проведенні виборів до федеральних органів державної влади, інші федеральні державні органи у разі, якщо федеральними законами встановлюється обов'язковість освіти не менше одного виборчого округу на території кожного суб'єкта Російської Федерації. Перелік важкодоступних та віддалених місцевостей встановлюється законом суб'єкта Російської Федерації, який набрав чинності до дня офіційного опублікування рішення про призначення виборів; при утворенні виборчих округів на територіях компактного проживання корінних нечисленних народів допустиме відхилення від середньої норми представництва виборців відповідно до законів суб'єктів Російської Федерації може перевищувати вказані межі, але має бути не більше 30 відсотків; виборчий округ становить єдину територію, не допускається утворення виборчого округу з не межують між собою територій, за винятком випадків, встановлених федеральними законами, законами суб'єктів Російської Федерації.
При дотриманні зазначених вимог про утворення виборчих округів враховується адміністративно-територіальний устрій (поділ) суб'єкта Російської Федерації, території муніципальних утворень. Однак дане правило зовсім не виключає дроблення адміністративно-територіальних одиниць і об'єднання їх окремих частин як один з одним, так і з іншими адміністративно-територіальними одиницями, якщо це диктується необхідністю виконання вимог, що забезпечують приблизна рівність округів за чисельністю виборців.
Не слід забувати і про те, що виборчі округи мали покривати собою всю територію, на якій проводяться вибори. Ця вимога випливає із загального змісту виборчого законодавства, але не отримало, на жаль, прямого оформлення, як на федеральному рівні, так і в більшості регіонів. З тим, щоб виключити будь-які спекуляції на даний рахунок було б доцільно закріпити відповідну норму в якості однієї з основних гарантій виборчих прав громадян на рівні федерального закону, як це зроблено, наприклад, в Омській області.
Виборчі округи утворюються на підставі даних про чисельність виборців, зареєстрованих на відповідній території за станом на 1 січня і 1 липня кожного року, які надаються відповідно до рівня виборів виконавчими органами державної влади чи органами місцевого самоврядування, а також командирами військових частин не пізніше ніж протягом 5 днів після призначення дня голосування.
Відповідна виборча комісія не пізніше, ніж за 70 днів до дня голосування визначає схему утворення виборчих округів, в якій позначаються їх межі, перелік адміністративно-територіальних одиниць, або муніципальних утворень, або населених пунктів, що входять в кожен округ, номер і центр кожного виборчого округу , кількість виборців у кожному окрузі. Відповідний представницький орган державної влади, орган місцевого самоврядування стверджує схему утворення виборчих округів не пізніше ніж за 60 днів до дня голосування. Публікація (оприлюднення) схеми виборчих округів, включаючи її графічне зображення, здійснюється відповідним представницьким органом державної влади, органом місцевого самоврядування не пізніше ніж через 5 днів після її затвердження.
Як справедливо відзначається в юридичній літературі, з огляду на можливість настання різних колізій при утворенні виборчих округів, законодавець передбачив деякі варіанти їх вирішення. Так, якщо на території, на якій проводяться вибори, представницькі органи державної влади, органи місцевого самоврядування відсутні або не приймають рішення про утворення виборчих округів у встановлений термін, вибори проводяться виборчими комісіями по виборчих округах, схема яких була затверджена при проведенні виборів до органів державної влади, органи місцевого самоврядування колишнього скликання. Однак, федеральне законодавство не містить вказівки на те, як слід вчинити, якщо після затвердження у встановлені терміни схеми виборчих округів не дотримуються вимоги, що пред'являються до їх опублікуванню. Крім цього, неясно, чи може представницький орган державної влади, орган місцевого самоврядування самостійно розробити і затвердити схему виборчих округів, якщо відповідна виборча комісія не визначить її (схему) за 70 днів до дня голосування. Здається, що ці прогалини федерального законодавства цілком можуть бути заповнені на регіональному рівні. Більш того, це цілком правомірно розглядати як одну з обов'язків законодавчої діяльності суб'єктів Федерації, які у своїх законах повинні не дублювати положення федерального виборчого законодавства, а доповнювати їх гарантіями, що забезпечують заповнення на відповідному рівні вакууму правового регулювання окремих етапів виборчого процесу.
Для проведення голосування та підрахунку голосів виборців утворюються виборчі дільниці. Виходячи з призначення виборчих ділянок законодавство передбачає такий порядок їх утворення, який в максимальній мірі відповідав би інтересам забезпечення зручності для прояву волевиявлення виборців у день голосування, прихильності ділянок до місць проживання або тимчасового перебування виборців, своєчасного інформування громадян про місця знаходження виборчих дільниць. Відповідно до ст. 20 Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» при утворенні виборчих дільниць мають дотримуватися такі вимоги.
По-перше, виборчі дільниці утворюються головою муніципального освіти за погодженням з виборчими комісіями на підставі даних про чисельність виборців, зареєстрованих на відповідній території. Разом з тим, слід враховувати, що з цього загального вимоги є певні винятки. Так, виборчі ділянки для російських громадян, які перебувають на територіях іноземних держав, утворюються керівниками дипломатичних представництв або консульських установ на території країни їх перебування [7]. Однак, у випадках, спеціально обумовлених у міжнародних угодах, допускається і інший порядок утворення виборчих дільниць на території іноземних держав. Зокрема, відповідно до Угоди між Російською Федерацією і Республікою Казахстан про статус міста Байконур, порядок формування і статус його органів виконавчої влади від 23 грудня 1995 р. на 20-річний період оренди космодрому Байконур дане місто наділений у відносинах з Російською Федерацією статусом міста федерального значення, глава адміністрації якого призначається спільно президентами Росії і Казахстану за поданням російської сторони. Саме постановою голови адміністрації на дострокових виборах Президента Російської Федерації, що відбулися 26 березня 2000 р., для забезпечення конституційних виборчих прав понад 18 тисяч російських громадян, які проживають на території міста Байконур, було утворено 9 виборчих ділянок [8].
По-друге, виборчі дільниці утворюються з розрахунку не більш ніж три тисячі виборців на кожну ділянку. Однак при утворенні виборчих дільниць за межами території Російської Федерації ця вимога може не застосовуватися. Законодавство також спеціально обумовлює, що межі виборчих дільниць не повинні перетинати меж виборчих округів.
По-третє, порядок утворення виборчих дільниць пов'язаний з дотриманням цілого ряду термінів. За загальним правилом виборчі дільниці утворюються не пізніше, ніж за 30 днів до дня голосування. У місцях тимчасового перебування виборців (лікарнях, санаторіях, будинках відпочинку та інших місцях тимчасового перебування), у важкодоступних та віддалених місцевостях, на суднах, які перебувають у день голосування в плаванні, та на полярних станціях у виняткових випадках виборчі дільниці можуть утворюватися не пізніше, ніж за 5 днів до дня голосування. Списки виборчих дільниць із зазначенням їх меж і номерів, місць знаходження дільничних виборчих комісій та приміщень для голосування підлягають опублікуванню головою муніципального освіти не пізніше, ніж за 25 днів до дня голосування.
По-четверте, законодавство особливо обумовлює правовий режим утворення та функціонування деяких видів виборчих дільниць. Перш за все, це відноситься до організації голосування військовослужбовців. У сучасних умовах категорично виключається створення для них так званих «закритих» виборчих ділянок. Справедливості заради слід зазначити, що і колишнє (у тому числі радянське) законодавство про вибори прямо не наказувало необхідність їх існування. Однак на практиці голосування військовослужбовців було повністю закритим, що фактично виключало доступ на відповідні виборчі дільниці будь-яких осіб, окрім самих військовослужбовців. В даний час законодавством передбачено, що військовослужбовці, як правило, голосують на загальних виборчих дільницях.
Порядок складання списків виборців детально регулюється федеральними законами, законами суб'єктів Російської Федерації, статутами муніципальних утворень. При цьому до списків виборців в обов'язковому порядку включаються громадяни Російської Федерації, мають на день голосування активним виборчим правом. Підставою для включення громадянина до списку на конкретній виборчій дільниці є факт його постійного або переважного, а у випадках, передбачених законами, також тимчасового проживання на території цієї ділянки. Особливо слід підкреслити, що громадянин включається до списку виборців тільки на одній виборчій дільниці.
Обов'язкове включення всіх громадян, які мають на день голосування активним виборчим правом, до списків виборців означає, що в Російській Федерації застосовується імперативний метод складання списків. На противагу йому в деяких країнах використовується ініціативний метод складання списків, при якому виборець сам повинен подбати про те, щоб його дані були внесені до списку. Незважаючи на те, що ініціативний метод істотно спотворює відомості про кількість і склад виборців, так як він свідомо дозволяє не брати в розрахунок пасивних громадян, не потурбувалися про свою реєстрацію у списках виборців, навряд чи він може бути охарактеризований виключно з позицій недемократичності. Не можна не погодитися з К.В. Арановські, які вважають, що, «якщо з поняттям громадянина пов'язувати реальну участь людини в політичному житті країни, то і облік голосів громадян, які виявили дійсний інтерес до виборів, виявляється логічним і результативним». У зв'язку з цим представляється можливим у перспективі апробувати ініціативний метод складання списків виборців у російських умовах. Здається, що він цілком міг би мати місце на муніципальних виборах, і нехай навіть не в чистому вигляді, а в певній комбінації з діючим (імперативним) порядком складання списків виборців.
Список виборців складається у двох примірниках. Відомості про виборців, що включаються в список, розташовуються в алфавітному або іншому порядку (по населених пунктах, вулицями, будинкам, за адресами виборців). У списку вказуються прізвище, ім'я, по батькові, рік народження (у віці 18 років - додатково день і місяць народження), адреса місця постійного або переважного проживання виборця.
Чинне федеральне і регіональне законодавство також досить докладно обумовлює обов'язки територіальних, окружних і дільничних виборчих комісій щодо складання списків виборців, встановлює терміни їх складання, уточнення та подання для ознайомлення виборців і додаткового уточнення, закріплює порядок (у тому числі судовий) внесення змін у списки виборців за заявами громадян, встановлює особливості складання списку виборців на муніципальних виборах, що стосуються іноземних громадян і військовослужбовців, що проходять військову службу за призовом.
Так, згідно Закону Республіки Хакасія «Про вибори депутатів Верховної Ради РХ» списки виборців складаються територіальною виборчою комісією не пізніш як за 26 днів до дня голосування на підставі відомостей про виборців, що подаються головою муніципального освіти (якщо статутом муніципального освіти така посада не передбачена, - особою, уповноваженою на те представницьким органом місцевого самоврядування), командиром військової частини, а також керівником установи, в якому виборці тимчасово перебувають.
Список виборців по виборчій дільниці, освіченій у важкодоступній чи віддаленій місцевості, складається дільничною виборчою комісією не пізніш як за 25 днів до дня голосанія, а у виняткових випадках - не пізніше ніж у день сформування дільничної виборчої комісії на підставі відомостей про виборців, що подаються головою муніципального освіти (якщо статутом муніципального освіти така посада не передбачена, - особою, уповноваженою на те представницьким органом місцевого самоврядування) [9].
Списки виборців є разовими документами та діють протягом однієї виборчої кампанії. Разом з тим, при проведенні суміщених виборів за рішенням відповідних виборчих комісій одні й ті ж списки виборців можуть використовуватися одночасно для потреб різних виборчих кампаній. При цьому, правда, навряд чи можна розцінювати як допустимий і виправдане умовчання в законодавстві про таку можливість, внаслідок чого доцільно хоча б на принциповому рівні позначити в нормах права допустимість складання та використання одних списків виборців при проведенні суміщених виборів.
Заслуговує на увагу категоричну заборону федерального законодавства на внесення будь-яких змін до списків виборців після закінчення голосування і початку підрахунку голосів. Зауважимо, що такі зміни не можуть мати місце навіть за рішенням суду. Подібна позиція законодавства виправдана тим, що в іншому випадку результати виборчої кампанії могли б піддаватися певної коригуванні на підставі «запрограмованої» на цілком конкретні прагматичні цілі «чистки» виборчих списків.
Таким чином, значення, і списки виборців важко переоцінити. По-перше, саме в них відбиваються інформацію про всі виборців, які проживають на території виборчої дільниці. По-друге, включенням громадянина до списку виборців юридично підтверджуються його виборчі права. По-третє, на підставі списку здійснюється видача виборчих бюлетенів. По-четверте, за списками виборців встановлюється загальна кількість виборців, що проживають на території виборчої дільниці.
Все це свідчить про виняткову важливість складання списків виборців у повній відповідності до вимог законодавства. Не випадково у відповідності зі ст. 64 ч. 3 Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» суду відповідного рівня може скасувати рішення виборчої комісії про підсумки голосування, про результати виборів на виборчій дільниці, території, у виборчому окрузі, в суб'єкт Російської Федерації, в Російській Федерації в цілому в разі порушення правил складання списків виборців, якщо вони не дозволяють з достовірністю визначити результати волевиявлення виборців.

2.4. Терміни висування і реєстрації кандидатів

Висування і реєстрація кандидатів є однією з найбільш значущих стадій виборчого процесу, з якої бере початок реалізація пасивного виборчого права російських громадян. Як справедливо зазначає В.І. Васильєв, безпосередньо на цій стадії відбувається «зав'язка» електоральних кампаній, в значній мірі визначає весь їхній подальший хід. Саме в процесі висунення кандидатів необхідно дотримати баланс інтересів кожного з виборців і суспільства в цілому, створити передумови для гармонійного узгодження виборних механізмів відтворення представницької державної і муніципальної влади з потребами та інтересами громадянського суспільства, які передбачають відповідальний характер участі громадян у формуванні виборних політичних інститутів. Не випадково при визначенні пасивного виборчого права, в тому числі при встановленні кваліфікаційних вимог для осіб, що балотуються в якості кандидатів на різних видах виборів, передбачаються більш жорсткі обмеження, ніж при реалізації активного виборчого права. Разом з тим, прогресивний характер і рівень демократизму виборчої системи безпосередньо залежать від встановленого законом порядку висунення і реєстрації кандидатів у депутати та на інші виборні посади, тому що включення в зміст електорального процесу або, навпаки, невикористання таких способів висунення кандидатів, як самовисування, висування групами виборців або політичними партіями і громадськими рухами, істотно розширює чи, навпаки, обмежує можливості громадян у здійсненні народовладдя. Все це обумовлює підвищену увагу, яка приділяється чинним законодавством питань висування і реєстрації кандидатів на різного виду виборах, що проводяться в Російській Федерації.
Стосовно до правового режиму висування кандидатів, незважаючи на деяку його недомовленість і суперечливість, доцільним видається акцентувати увагу на суб'єктах, наділених правом висування кандидатів, умови, способи, стадіях (етапах) і терміни висунення. Законодавство досить докладно формулює вимоги, адресовані кожному з елементів, що становлять правовий режим висування кандидатів, що, безперечно, сприяє необхідної уніфікації електоральної практики та забезпечення фактичної реалізації принципу рівного виборчого права російських громадян при формуванні корпусу кандидатів на виборні посади в органах державної і муніципальної влади. Разом з тим, було б передчасно говорити про те, що сучасне російське виборче законодавство пропонує досконалий варіант регулювання всього комплексу виборчих дій, пов'язаних з висуненням кандидатів.
Говорячи про виборців, як суб'єктів права висування кандидатів, не можна не звернути увагу на те, що законодавство, за загальним правилом, не вимагає колективної форми участі виборців у реалізації наданого права і не обумовлює будь-яких кількісних параметрів, необхідних для здійснення ними права висування кандидатів . Тим самим, однією з суттєвих характеристик правового режиму висування кандидатів є те, що громадяни, які мають статус виборця у відповідному виборчому окрузі, мають право без обмежень висувати у встановленому законом порядку претендентів на виборні посади як індивідуально, так і в групі з іншими виборцями (незалежно від їх чисельності).
Єдине виключення з цього правила встановлено Федеральним законом «Про вибори Президента Російської Федерації», який вимагає для висунення виборцями кандидата на президентську посаду проведення зборів, в якому мають взяти участь не менше 100 російських громадян, що володіють активним виборчим правом (ст. 33). Ніяких інших додаткових вимог до кількості виборців, що володіють правом висування кандидатів на будь-яких проводяться в Російській Федерації виборах не передбачають ні федеральні закони, ні закони суб'єктів Російської Федерації. Більш того, Федеральний закон «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» (ст. 29) забороняє закріплювати в законах суб'єктів Російської Федерації таку вимогу до висунення кандидата (кандидатів), як необхідність проведення зборів виборців з певним числом його учасників.
Особливе місце серед суб'єктів, наділених правом висування кандидатів, відводиться законодавством виборчим об'єднанням (блокам). Вони можуть реалізовувати його не тільки в одномандатних (багатомандатних) виборчих округах, але і при проведенні виборів за пропорційною системою - за допомогою висунення списків кандидатів. При цьому у разі використання змішаної мажоритарно-пропорційної системи виборчі об'єднання (блоки) знаходяться в кращому, порівняно з іншими учасниками електоральних відносин, положенні, оскільки мають можливість висувати і окремих кандидатів, і списки кандидатів. Видається, що подібний підхід до закріплення правового статусу виборчих об'єднань (блоків) знаходиться в явному протиріччі з рівністю виборчих прав громадян, внаслідок чого потребує кардинального перегляду. При цьому слід враховувати, що спектр варіантів, які могли б бути використані для юридичної врівноваження прав виборців та виборчих об'єднань (блоків) у питаннях висування кандидатів, є надзвичайно широким: від повної відмови від пропорційної системи до принципової коригування можливостей виборчих об'єднань (блоків) у висунення своїх кандидатів і їх списків.
Стосовно до виборчих об'єднанням (блокам) суттєвим є і те, що висунення «партійних» списків кандидатів є одним з найбільш вузьких місць електорального процесу, про що наочно свідчить досвід усіх трьох виборчих кампаній по виборах депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації. Саме тут найчастіше проявляються корпоративні, протекціоністські, корисливі, кримінальні та інші інтереси, далекі від цілей творення реальної багатопартійності як основи істинно демократичних і вільних виборів. Не можна не погодитися з тим, що законодавство має містити ефективні перешкоди, що не дозволяють виборчим об'єднанням (блокам) перекручувати сутність і призначення виборів, а нової партійної номенклатури - витісняти громадян на периферію виборчого процесу. У зв'язку з цим представляється необхідним якнайшвидше ухвалення закону про політичні партії, який обов'язково повинен містити конкретні приписи, що стосуються демократизації внутрішньополітичного життя партій, що створюють перешкоди на шляху формування партій вождистського та номенклатурного типу. Не слід ігнорувати і власні потенції виборчого законодавства, яким цілком під силу підняти завісу над таємницею, що огортає, як правило, процес висунення кандидатур у федеральні списки партій і рухів. При цьому цілком може бути затребуваний наявний вітчизняний і зарубіжний досвід правового регулювання.
Умови висунення кандидатів являють собою конкретні обставини, з наявністю (відсутністю) яких федеральне і регіональне законодавство пов'язує можливість реалізації права громадян (їх об'єднань) висувати кандидатів на виборні державні та муніципальні посади. Залежно від рівня і виду проведених виборів законодавство диференційовано підходить до правового оформлення умов висунення кандидатів і може містити різноманітні комбінації вимог, адресованих претендентам на виборні посади. Разом з тим, всі вони є похідними від ряду юридичних приписів.
По-перше, наявність російського громадянства. Ця умова означає, що виборці мають право реалізовувати своє право за умови володіння претендентом на виборну посаду громадянством Російської Федерації. Іноземні громадяни можуть набути статусу кандидатів тільки, якщо поряд з іноземним громадянством вони володіють одночасно і громадянством Російської Федерації. У цьому зв'язку не можна не підкреслити, що виключення в деяких суб'єктах Російської Федерації з числа потенційних кандидатів російських громадян, що володіють подвійним або множинним громадянством, суперечить ст. 62 Конституції Росії, згідно з якою наявність у російських громадян одночасного громадянства іншої держави (інших держав) не може служити підставою для обмеження їх прав, у тому числі і права бути обраними до органів державної влади та місцевого самоврядування.
По-друге, досягнення особою, що висуваються на виборну посаду, певного віку, встановленого законом. Чинні нормативні правові акти передбачають істотну диференціацію стосовно регулювання вікового цензу для пасивного виборчого права. Так, відповідно до Конституції Росії мінімальний вік для кандидата на пост Президента Російської Федерації становить 35 років (ст. 81), а для кандидатів у депутати Державної Думи - 21 рік (ст. 97). Стосовно ж регіональних і муніципальних виборів Федеральний закон «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» (ст. 4) передбачає, що законами суб'єктів Російської Федерації віковий ценз стосовно до пасивного виборчого права може встановлюватися самостійно за умови, що він не буде перевищувати 21 року на виборах в законодавчі (представницькі) органи державної влади суб'єктів Російської Федерації і органи місцевого самоврядування, 30 років - на виборах глави виконавчої влади суб'єкта Російської Федерації. Встановлення ж максимального віку кандидата не допускається.
По-третє, постійне або переважне проживання на певній території. Зауважимо, однак, що ценз осілості щодо пасивного виборчого права передбачений в даний час тільки на президентських виборах. Відповідно до ч. 2 ст. 81 Конституції Росії кандидат на посаду Президента Російської Федерації повинен проживати на території Росії не менше 10 років. Стосовно до інших виборів Федеральний закон «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» забороняє встановлювати ценз осілості, прямо передбачаючи, що обмеження пасивного виборчого права, пов'язані з постійним або переважним проживанням на певній території, можуть встановлюватися тільки Конституцією Російської Федерації. Це означає, що участь громадянина у виборах в якості претендента на будь-яку виборну посаду (за винятком посади Президента) не пов'язане з місцем його проживання, що істотно розширює межі відбору виборцями кандидатів у порівнянні з раніше діючим законодавством.
Федеральний закон від 6 грудня 1994 р. «Про основні гарантії виборчих прав російських громадян» допускав можливість встановлення законами та іншими нормативними правовими актами суб'єктів Російської Федерації додаткових умов придбання пасивного виборчого права, пов'язаних з терміном проживання громадянина на певній території, закріплюючи при цьому правило про тому, що встановлювані нормативні терміни обов'язкового проживання не можуть перевищувати одного року. Багато суб'єктів Російської Федерації скористалися наданою їм можливістю і встановили цензи осілості щодо пасивного виборчого права на регіональних і муніципальних виборах. І хоча їх нормотворчість з даного питання в сучасних умовах втратило юридичне значення, регіональне виборче законодавство, як і раніше рясніє такого роду цензами.
Разом з тим, вказівку чинного федерального законодавства на можливість закріплення цензу осілості щодо пасивного виборчого права тільки в тексті Конституції Росії виглядає надмірно категоричним. Оскільки сама Конституція Російської Федерації не містить подібного припису, то встановлення відповідного правила на рівні федерального закону виглядає спробою надконституційною регулювання, внаслідок чого вона навряд чи може бути виправдана будь-якими міркуваннями, нехай навіть і обгрунтовують розширення юридичних меж участі громадян у виборах. Тому кращим є використання федеральним законодавством такої формули, згідно з якою обмеження пасивного виборчого права, пов'язані з постійним або переважним проживанням на певній території, не допускалися б за винятком випадків, прямо передбачених Конституцією Російської Федерації. Так, наприклад, виборча комісія Республіки Хакасія відмовила в реєстрації Лебедя А.І. в реєстрації його кандидатом на посаду Голови Уряду Республіки на підставі ч.2 ст. 3 Закону республіки Хакасія «Про вибори Голови Уряду Республіки Хакасія", що передбачає ценз осілості - проживання в республіці 7 років до виборів. Верховний Суд Республіки Хакасія, керуючись федеральним виборчим законом, скасував рішення виборчої комісії і зобов'язав її зареєструвати А.І. Лебедя кандидатом на посаду Голови Уряду Республіки. 1 грудня 1996 відбулося вибори, на яких він отримав перемогу.
По-четверте, відсутність передбачених законодавством перешкод (обмежень), що виключають участь громадянина у виборах, в тому числі і в якості кандидата. Стосовно до цієї групи умов перш за все слід підкреслити, що в повному обсязі не беруть участь у виборах недієздатні громадяни, визнані такими за суду, та особи, що перебувають в місцях позбавлення волі за вироком суду (ст. 32 Конституції України). Разом з тим не допускається розширене тлумачення цих обмежень, що призводять до виключення з числа суб'єктів пасивного виборчого права обмежено дієздатних осіб, а також громадян, які перебувають у місцях позбавлення волі в зв'язку з адміністративним затриманням, затриманням в якості підозрюваного у скоєнні злочину або ув'язненням під варту в як особи, яка обвинувачується у вчиненні злочину.
Істотне значення для правового режиму висунення кандидатів має питання про етапи здійснення відповідної процедури. Аналіз федерального і регіонального виборчого законодавства дозволяє зробити висновок, що висунення кандидатів послідовно утворюють такі етапи: по-перше, ініціатива висування; по-друге, повідомлення про висунення відповідної виборчої комісії, по-третє, збір підписів виборців на підтримку висунення кандидата (список кандидатів) або внесення виборчої застави, по-четверте, подання документів про висунення у виборчу комісію для реєстрації кандидата (список кандидатів).
Федеральний закон «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації», інші федеральні і регіональні закони про вибори містять докладні приписи щодо всього комплексу виборчих дій, властивих кожному етапу висування. При цьому важливо підкреслити, що в будь-який час виборці і виборчі об'єднання (блоки) мають право відмовитися від ініціативи висунення, а громадянин, висунутий кандидатом, має право відкликати свою заяву про згоду балотуватися на виборну посаду.
Ініціатива висування є відправним етапом в безпосередній реалізації пасивного виборчого права. Залежно від суб'єкта висунення вона може об'єктивується у відповідних діях окремих виборців, проведенні організаційних зборів груп виборців, з'їздів (конференцій) делегатів виборчих об'єднань або уповноважених представників виборчих об'єднань, що входять до складу виборчого блоку. При цьому законодавство особливо обумовлює, що ініціатива виборчих об'єднань (блоків) про висунення кандидатів (списків кандидатів) в обов'язковому порядку повинна бути оформлена рішенням з'їзду або конференції, прийнятим шляхом таємного голосування.
Повідомлення відповідної виборчої комісії про висунення кандидата переслідує три мети. По-перше, ця стадія «легалізує» статус кандидата, так як пов'язана з поданням до виборчу комісію його письмової заяви про згоду балотуватися на виборну посаду. По-друге, повідомлення є необхідною умовою для початку збору підписів на підтримку висування кандидата. По-третє, після письмового повідомлення відповідної виборчої комісії про початок збору підписів виборців на підтримку висунення у кандидатів виникає обов'язок створення власних виборчих фондів для фінансування своєї виборчої кампанії.
Федеральне законодавство і законодавство суб'єктів Російської Федерації конкретизує форму і зміст повідомлення про висунення кандидата стосовно окремих видів виборів, внаслідок чого юридично невиправданими представляються будь-які не засновані на приписах закону вимоги до атрибутів такого повідомлення, які виходять від виборчих комісій. Крім цього важливо підкреслити, що у разі висунення виборчими об'єднаннями (блоками) списків кандидатів збір підписів виборців на підтримку висунення може бути початий тільки після завірення зазначених списків виборчою комісією, яка зобов'язана прийняти відповідне рішення протягом трьох днів з моменту їх отримання.
Збір підписів виборців на підтримку висунення кандидатів (списку кандидатів), безсумнівно, є одним з найбільш трудомістких етапів усього виборчого процесу. Для його юридичної характеристики особливо значущим є те, що закон вичерпно визначає процедуру збору підписів, які пред'являються до них (підписам) вимоги та наслідки недотримання встановлених правил. Разом з тим, у випадках, прямо передбачених федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації, замість збору підписів або поряд з ним допускається внесення виборчої застави. Не слід забувати і про те, що стадія збору підписів і (або) внесення виборчої застави може бути законами суб'єктів Російської Федерації повністю виключена з процедури висування при проведенні виборів до органів місцевого самоврядування в муніципальних утвореннях з числом зареєстрованих виборців менше 10 тисяч чоловік.
Після виконання всіх дій, пов'язаних з висуненням кандидата (список кандидатів), належним чином оформлені документи в будь-який час можуть бути направлені ініціаторами висунення або самим кандидатом у відповідну виборчу комісію. До числа документів, що подаються на реєстрацію, відносяться підписні листи, що містять зібрані на підтримку висування кандидата (список кандидатів) підписи виборців в необхідній кількості або (і) документи, що підтверджують внесення виборчої застави. Крім цього у випадках, передбачених федеральним законом, законом суб'єкта Російської Федерації повинні представлятися також відомості про доходи і про майно, що належить кандидату (кожному кандидату зі списку кандидатів) на праві власності, а також фінансові звіти про використання коштів виборчих фондів кандидатів (виборчих об'єднань) . Деякі суб'єкти Російської Федерації, використовуючи наявну в їх розпорядженні можливість встановлення регіональними законами додаткових гарантій здійснення виборчих прав громадян, передбачають розширений перелік документів, що подаються на реєстрацію.
Терміни висунення кандидатів грають виключно важливу роль у здійсненні всіх складових цю стадію електорального процесу юридичних процедур. Вони виступають в якості одного з основних сполучних елементів виборчих дій всіх учасників виборів стосовно до всієї виборчої кампанії і кожному утворюючому її етапу, визначають послідовність реалізації права громадян обирати і бути обраними до органів державної влади та місцевого самоврядування [10]. Відповідно до ст. 28 Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» період висунення кандидатів (списків кандидатів) повинен складати не менше 45 днів при виборах Президента Російської Федерації, депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації, в інші федеральні державні органи, передбачені Конституцією України і обираються безпосередньо громадянами, не менше 30 днів - при виборах до органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, не менше 20 днів - при виборах до органів місцевого самоврядування, голів та інших посадових осіб муніципальних утворень. Тим самим федеральне законодавство резервує за стадією висунення кандидатів третину часу, відведеного на всю виборчу кампанію, що цілком відповідає складності утворюють дану стадію виборчих процедур.
Конкретизація зазначених часових параметрів висування кандидатів (списків кандидатів) здійснюється федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації, присвяченими регулювання виборів певного виду та рівня, в рамках загальних термінів, встановлених основоположним федеральним законом про гарантії виборчих прав громадян. Разом з тим, не можна не враховувати, що поряд із загальними термінами висунення кандидатів законодавство передбачає для даної стадії виборчого процесу спеціальні (укорочені і збільшені) терміни.
Укорочені (скорочені) терміни висунення кандидатів не розраховані на проведення основних (чергових) виборів, а допускаються лише при дострокових і повторних виборчих кампаніях. Діючому законодавству відомі два варіанти. По-перше, виборчі терміни в обов'язковому порядку скорочуються на одну чверть при проведенні дострокових виборів Президента Росії і депутатів Державної Думи Російської Федерації. По-друге, терміни виборчої кампанії можуть бути скорочені на одну третину стосовно до будь-яких повторних виборів за рішенням відповідної виборчої комісії. З цього випливає, що скорочення термінів висунення кандидатів (списку кандидатів) у всіх випадках є пропорційним наслідком скорочення термінів всієї виборчої кампанії і може мати як імперативну, так і факультативну природу.
Збільшення термінів висунення кандидатів обмовляється ст. 32 Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації [11]». Вона передбачає, що у випадку, якщо до дня голосування у виборчому окрузі не залишиться жодного кандидата, або число зареєстрованих кандидатів виявиться менше встановленої кількості мандатів або рівним йому, або буде зареєстрований тільки один список кандидатів, вибори в даному виборчому окрузі за рішенням відповідної виборчої комісії відкладаються на строк не більше шести місяців для додаткового висування кандидатів (списків кандидатів) та здійснення наступних виборчих дій. Не викликає сумніву, що наявність даної норми служить істотною гарантією для забезпечення реальної змагальності кандидатів і альтернативності виборів.
Разом з тим, не можна не відзначити, що практичне здійснення даної гарантії пов'язано з цілим рядом проблемних аспектів. По-перше, абсолютно незрозуміло чому рішення питання про «відкладених» виборах прив'язується законом до дня голосування, якщо їх безальтернативність може позначитися вже на стадії висування і реєстрації кандидатів. По-друге, зі змісту закону абсолютно неясно які повинні бути мінімальні терміни додаткового висування кандидатів і чи можуть вони змінювати в більшу або меншу сторону період висунення кандидатів, передбачений відповідними законами для основних (чергових) виборів. По-третє, законодавство не дає однозначної відповіді на питання про те, з яких стадій (етапів) повинні складатися «відкладені» вибори і скільки разів вони можуть бути відкладені для додаткового висування кандидатів. Очевидно, що без заповнення зазначених прогалин законодавства про вибори реалізація пасивного виборчого права громадян при додатковому висунення кандидатів буде сполучена з надмірно широкими межами (масштабами) використання розсуду в діяльності виборчих комісій.
Чинне законодавство про вибори не вимагає проведення будь-яких проміжних операцій між висуванням кандидатів і рішенням виборчими комісіями питання про їх реєстрацію, порядок якої детально регулюється федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації.
Перш за все, законодавство передбачає, що відповідна виборча комісія протягом встановленого терміну, який не повинен перевищувати 10 днів при проведенні виборів до федеральних органів державної влади та 5 днів при проведенні виборів до органів державної влади суб'єктів Російської Федерації і органи місцевого самоврядування, зобов'язана перевірити відповідність порядку висування кандидата (список кандидатів) вимогам федерального закону, закону суб'єкта Російської Федерації і прийняти рішення про реєстрацію кандидата (список кандидатів) або про відмову в реєстрації. З цією метою виборча комісія має право звернутися до відповідних (податкові, правоохоронні та ін) органи з поданням про перевірку достовірності відомостей, що містяться в документах, що подаються до комісії при повідомленні про ініціативу висунення кандидата (список кандидатів) та реєстрації.
У разі відмови зареєструвати кандидата (список кандидатів) виборча комісія зобов'язана протягом доби видати кандидату або уповноваженому представнику виборчого об'єднання (блоку), групі виборців, виборцю копію рішення виборчої комісії з викладенням підстав відмови. Підставами відмови можуть служити: істотне порушення встановленого законодавством порядку збирання підписів; недостатня кількість представлених достовірних підписів виборців на підтримку кандидата (список кандидатів) або перевищення встановленої законом граничної частки недостовірних підписів серед підписів, які зазнали перевірці, якщо кандидатом, виборчим об'єднанням (блоком) не був внесений виборчу заставу; недостовірність відомостей, представлених кандидатом при повідомленні про ініціативу висунення та подачі заяви на реєстрацію, якщо недостовірність цих відомостей носить істотний характер; порушення порядку створення виборчого фонду та витрачання його коштів; інші підстави, передбачені Федеральним законом «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації ».
Законодавчі норми, що регулюють процедуру скасування реєстрації кандидата (списків кандидатів), як і раніше недосконалі, тому відповідні гарантії захисту виборчих прав громадян повинні бути посилені. Потрібен єдиний порядок вступу в силу рішень суду про скасування реєстрації кандидата, який би дозволив забезпечити дотримання і вимог Постанови Конституційного Суду РФ від 25 грудня 2001 р., та принципу рівності кандидатів. Так, в період виборчої кампанії по виборах голів муніципальних утворень Іркутської області в березні - квітні 2002 р. суди скасували реєстрацію кандидатів на посади мерів міст Ангарська і Усолье - Сибірське. Причому, якщо в першому випадку рішення суду було приведено до негайному виконанню і його касаційна перевірка відбулася через кілька місяців після закінчення виборчої кампанії, то в м. Усолье - Сибірське кандидат, щодо якого була застосована дана санкція, зміг прийняти участь у виборах [12 ].
Доцільно встановити, що питання про скасування реєстрації кандидата (списків кандидатів - за винятком федеральних) повинен розглядатися районними, міськими судами не пізніше, ніж за 10 днів до дня голосування з тим, щоб касаційна скарга на відповідне рішення могла бути подана і розглянута у верховному суді республіки, крайовому, обласному суді не пізніше, ніж за три дні до дня голосування.

2.5. Терміни передвиборної агітації

Якщо висування та реєстрація кандидатів являють собою «зав'язку» виборчої кампанії, то передвиборна агітація безсумнівно може бути охарактеризована як «кульмінація» виборчого процесу. У сучасних умовах вже неможливо уявити собі ні федеральні, ні регіональні, ні муніципальні вибори без активної передвиборчої боротьби за уми, настрої і, в кінцевому рахунку, голоси виборців. Причому нерідко пристрасті розпалюються настільки, що чинним представникам виборчих кампаній утриматися в дозволених законом рамках проведення передвиборної агітації буває вкрай важко. Це обумовлює необхідність не тільки виключно чіткою і скрупульозної регламентації передвиборчої агітації у всіх її проявах, але і закріплення адекватних форм реагування на порушення чинного у цій сфері законодавства та персональної відповідальності осіб, винних у їх скоєнні.
Відповідно до ст. 2 Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» під передвиборною агітацією розуміється діяльність громадян Російської Федерації, кандидатів, виборчих об'єднань, виборчих блоків, громадських об'єднань, що має на меті спонукати або спонукає виборців до участі у виборах, а також до голосування за тих чи інших кандидатів або проти них. Зауважимо, що дане визначення передвиборної агітації набагато ширше за своїм змістом та обсягом у порівнянні з тим, що містилося в колишньому Федеральному законі від 6 грудня 1994 р. «Про основні гарантії виборчих прав громадян Російської Федерації» (ст. 2). Воно охоплює собою не тільки діяльність, що спонукує виборців до голосування за тих чи інших кандидатів або проти них, що було характерно і для колишнього законодавства, але й має на меті спонукати або спонукальну виборців до участі у виборах.
Р.Т. Біктагіров вважає, що широкий підхід до визначення змісту передвиборної агітації слід визнати невдалим, так як він дозволяє кваліфікувати як передвиборчу агітацію будь-яку діяльність, що має на меті спонукати або спонукальну громадян до участі у виборах, заклики до виконання ними свого громадянського обов'язку, в тому числі і вихідні від виборчих комісій. Як наслідок, він вважає неприйнятним сприймати в якості передвиборчої агітації заклики, які спонукають громадян до участі у виборчій кампанії або відмовитися від голосування, додатково мотивуючи це тим, що подібні дії суперечать демократичним принципам устрою держави, конституційним правам громадян на участь в управлінні справами держави, а також представляють собою перешкоджання вільному здійсненню громадянами Російської Федерації своїх виборчих прав.
Аналогічної думки дотримується і В.Д. Мостовщиков, який вважає, що включення в поняття «передвиборної агітації» такої мети означало б, що законами допускається діяльність, що спонукає до відмови громадян від реалізації активного виборчого права. Однак практика організації та проведення виборів свідчить, що «вузьке» тлумачення передвиборної агітації здатне призводити до виникнення таких протиріч, які мають істотний негативний вплив на весь хід виборчої кампанії та її результати.
Говорячи про поняття «передвиборна агітація», не можна не відзначити, що для характеристики діяльності, що становить основу її змісту, Федеральний закон використовує також поняття «агітація при проведенні виборів» (ст. 37) та «агітація на виборах» (ст. 40). Незважаючи на те, що вони вживаються як рівнозначні, краще виглядає оперування терміном «агітація при проведенні виборів». Обумовлено це тим, що буквальне тлумачення поняття передвиборної агітації не може бути ототожнена ні з чим іншим, як з агітацією, проведеної до виборів. Проте відповідно до ст. 2 Федерального закону виборча кампанія, що охоплює собою період проведення виборів, починається з дня офіційного опублікування рішення уповноваженого на те посадової особи, органу державної влади, органу місцевого самоврядування про призначення виборів і закінчується в день офіційного опублікування результатів виборів. З цієї точки зору використання для характеристики агітаційної діяльності, що проводиться, як це передбачено ст. 38 Федерального закону, з моменту реєстрації кандидата (список кандидатів), поняття «передвиборна агітація» виглядає не цілком коректно. Беручи до уваги те, що агітація при проведенні виборів у своєму юридичному значенні є загальновизнаною складовою виборчого процесу (процесу виборів), а не передує йому, було б доцільно уніфікувати її законодавче визначення як «агітації під час проведення виборів», що має своєю метою обговорення політичних, ділових, особистих та інших якостей зареєстрованих кандидатів, що передує голосування і забезпечує усвідомлений характер волевиявлення виборців.
Терміни проведення передвиборної агітації закріплюються ст. 38 Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації». Відповідно до неї передвиборна агітація починається з дня реєстрації кандидата (список кандидатів) і припиняється в нуль годин за добу до дня голосування. Ця вимога ще повсюдно не дотримується. Порушення закону зафіксовані в 1999 р. в ході виборів депутатів у Державну Думу РФ в Республіці Комі, Алтайському і Приморському краях, Мурманської, Сахалінської і Тульської областях [13].
У процесі виборів в регіональні органи влади відзначалися факти розміщення агітаційних матеріалів у приміщеннях виборчих комісій задовго до початку офіційної агітації.
При проведенні повторного голосування передвиборна агітація поновлюється з дня офіційного опублікування рішення про призначення повторного голосування і припиняється в нуль годин за добу до дня повторного голосування.
Єлізаров В. Г. вважає, що слід було б встановити єдиний, рівний по тривалості для всіх кандидатів (виборчих об'єднань) термін проведення передвиборної агітації, незалежно від дня реєстрації кандидата (список кандидатів), достатній для доведення агітаційних матеріалів до виборців, але при цьому обгрунтовано обмежений у часі (наприклад, один місяць). Це, на його думку, зменшить перевантаженість інформаційного простору агітаційними матеріалами, а також забезпечить можливість кращого контролю за законністю ведення агітації [14]. Не можна не погодитися з цим твердженням.
Електоральна практика, однак, свідчить, що досить поширеною останнім часом стає так звана «агітація про запас», коли завчасно, ще до призначення виборів зацікавлені особи починають «розкрутку» потенційних кандидатів, використовуючи засоби масової інформації, видавничу діяльність та інші можливості. Протиставити щось подібної «передвиборної агітації» з позиції виборчого законодавства не можна, так як воно не поширює свій вплив на попередні виборів політичні відносини. Очевидно, що в цьому випадку ми маємо справу з самостійним видом політичної реклами, що не є, з юридичної точки зору, електоральної агітацією, внаслідок чого правовий режим її здійснення повинен визначатися не виборчим законодавством, а правовими актами про політичні партії, ЗМІ і т.п . Тим не менш, не слід перебільшувати роль законів, які самі по собі в односторонньому порядку не можуть гарантувати об'єктивність, неупередженість та збалансованість політичної реклами.
Що стосується умов проведення передвиборної агітації, а саме: Федеральний закон, перш за все, вказує на такі з них, що мають принципове значення для різних учасників виборчого процесу. По-перше, держава гарантує громадянам Російської Федерації, громадським об'єднанням і політичним партіям при організації виборчих кампаній вільне проведення агітації відповідно до федеральних законів і законами суб'єктів Російської Федерації (ст. 37). Це забезпечується тим, що зареєстрований кандидат, виборче об'єднання, виборчий блок має право самостійно визначати форму і характер своєї передвиборної агітації. При цьому значну допомогу у виборі різних форм і видів (жанрів) передвиборної агітації, в тому числі через засоби масової інформації, покликані надати методичні рекомендації, що містяться в інструкціях Центральної виборчої комісії Російської Федерації і виборчих комісій суб'єктів Російської Федерації, присвячених регламентації порядку надання ефірного часу на каналах державних телерадіокомпаній та друкованих площ у періодичних друкованих виданнях виборчим об'єднанням (блокам) та кандидатам при проведенні різних виборчих кампаній. Саме в них розкривається зміст таких видів передвиборної агітації, здійснюваних через засоби масової інформації, як виступ, інтерв'ю, прес-конференція, передвиборні дебати, «гаряча лінія», «круглий стіл», політична реклама, а також обумовлюється специфіка їх використання в процесі підготовки і проведення виборів. Разом з тим, слід враховувати, що перелік видів передвиборної агітації, що міститься в інструкціях виборчих комісій, не може розцінюватися як вичерпний і не позбавляє зацікавлених учасників виборчого процесу можливості створювати і використовувати інші жанри агітації на виборах. По-друге, законодавство передбачає рівність учасників виборчого процесу у здійсненні агітаційної діяльності. Відповідно до ст. 34 Федерального закону всі зареєстровані кандидати володіють рівними правами і несуть рівні обов'язки, за винятком випадків, прямо встановлених законодавством. Крім цього, усім зареєстрованим кандидатам, виборчим об'єднанням (блокам) гарантуються рівні умови доступу до засобів масової інформації.
Передвиборна агітація може здійснюватися через засоби масової інформації, шляхом проведення масових заходів (зборів та зустрічей з громадянами, публічних дебатів і дискусій, мітингів, демонстрацій, ходів), випуску та розповсюдження агітаційних друкованих матеріалів, в інших встановлених законом формах. Найбільш докладно законодавство домовляється про умови проведення передвиборної агітації в засобах масової інформації. До них належить обов'язок виборчих комісій, засобів масової інформації забезпечувати рівні можливості проведення передвиборної агітації, встановлювати рівні розцінки за надання своїх послуг всім учасникам виборчого процесу, вказувати при публікації результатів опитувань громадської думки організацію, що проводила опитування, час його проведення, кількість опитаних (вибірку) , метод збору інформації, точне формулювання питання, а також статистичну оцінку можливої ​​похибки.
У відношенні розповсюдження агітаційних друкованих матеріалів законодавство передбачає, що обов'язковою умовою є надання їх примірників або їх копій у виборчу комісію, відповідного кандидата, або в нижчу виборчу комісію у випадках, передбачених федеральним законом, законом суб'єкта Російської Федерації. Законодавство також встановлює необхідність подання відомостей про місце знаходження (адресу місця проживання) організацій (осіб), які виготовили і замовили агітаційні матеріали, забороняючи їх тиражування та розповсюдження без згоди у письмовій формі відповідних зареєстрованих кандидатів, виборчих об'єднань (блоків). Завдяки цьому виборчі комісії отримують реальну можливість контролювати дотримання правил передвиборної агітації під час випуску друкованої продукції. Особливо слід підкреслити, що агітаційні друковані матеріали можуть вивішуватися в приміщеннях, на будівлях, спорудах та інших об'єктах за згодою власників або власників зазначених об'єктів. При цьому вони можуть зберігатися в день голосування на своїх місцях, якщо раніше були розміщені поза будівлями і приміщень виборчих комісій у передбаченому законом порядку.
При проведенні масових агітаційних заходів у відповідності зі ст. 42 Федерального закону державні органи та органи місцевого самоврядування зобов'язані сприяти зареєстрованим кандидатам, виборчим об'єднанням, виборчим блокам і групам виборців в організації зборів і зустрічей з громадянами, публічних дебатів і дискусій, мітингів, демонстрацій і маніфестацій, а також на них покладається забезпечення безпеки при проведенні даних заходів. При цьому виборчі комісії зобов'язані забезпечити рівні можливості для зареєстрованих кандидатів, виборчих об'єднань (блоків) під час проведення масових заходів, у тому числі при організації зустрічей кандидатів та представників виборчих об'єднань (блоків) з виборцями-військовослужбовцями за межами військової частини.

2.6. Голосування на виборах

Голосування є найбільш відповідальною стадією виборчого процесу. Саме на ній знаходить вираз «розв'язка» всієї виборчої кампанії. Чинне законодавство детально обумовлює умови та види голосування, а також вимоги, які пред'являються до діяльності виборчих комісій щодо забезпечення волевиявлення виборців.
Умови голосування закріплюються у Федеральному законі «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації», інших федеральних законах, законах суб'єктів Російської Федерації, статутах муніципальних утворень. Основними з них є наступні. По-перше, кожен виборець голосує особисто, голосування за інших виборців не допускається. По-друге, голосування на виборах проводиться в календарний вихідний день. Час початку і закінчення голосування встановлюється в залежності від рівня виборів федеральними законами або законами суб'єктів Російської Федерації. При цьому територіальні та дільничні виборчі комісії зобов'язані сповістити виборців про час і місце голосування не пізніше, ніж за 20 днів до дня голосування через засоби масової інформації або іншим способом, а при проведенні дострокового і повторного голосування - у порядку та строки, передбачені федеральними законами, законами суб'єктів Федерації, але не пізніше, ніж за 5 днів до дня голосування. По-третє, виборчі бюлетені видаються виборцям, включеним до списку виборців за умови пред'явлення паспорта або його замінює, а в разі, якщо виборець голосує за відкріпним посвідченням для голосування на виборах, - також за пред'явленням і відкріпного посвідчення. По-четверте, при отриманні виборчого бюлетеня, що відповідає вимогам ст. 51 Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації», виборець проставляє в списку виборців серію та номер свого паспорта або його замінює. За згодою виборця дані про ці документи можуть бути внесені до списку членом дільничної виборчої комісії з правом вирішального голосу. Виборець перевіряє правильність виробленої записи і розписується. По-п'яте, голосування проводиться шляхом нанесення виборцем у виборчому бюлетені будь-якого знака в квадраті (квадратах), що відноситься (відносяться) до кандидата (кандидатів) або списком кандидатів, на користь якого (яких) зроблений вибір, або до позиції «Проти всіх кандидатів» (»Проти всіх списків кандидатів»). Виборець, який не має можливості самостійно розписатися в отриманні виборчого бюлетеня і заповнити бюлетень, має право скористатися для цього за допомогою іншого виборця, який не є членом виборчої комісії, зареєстрованим кандидатом, уповноваженим представником виборчого об'єднання (блоку), довіреною особою кандидата, виборчого об'єднання (блоку), спостерігачем. У такому випадку виборець усно сповіщає виборчу комісію про свій намір, а у відповідній графі списку виборців вказується прізвище, ім'я, по батькові, серія і номер паспорта або заміняє його документа особи, яка надає допомогу виборцю. По-шосте, виборчий бюлетень заповнюється в спеціально обладнаній кабіні, іншому спеціально обладнаному місці, де не допускається присутність інших осіб. У разі, якщо виборець вважає, що при заповненні виборчого бюлетеня зробив помилку, він має право звернутися до члена виборчої комісії, який видав бюлетень, з проханням видати йому новий бюлетень замість зіпсованого. Заповнені бюлетені опускаються виборцями в опечатані (опломбовані) скриньки для голосування. По-сьоме, зареєстрованим кандидатам, виборчим об'єднанням (блокам), їх довіреним особам та уповноваженим представникам, а також організаціям, засновниками, власниками, власниками та (або) членами керівних органів яких є зазначені особи та організації, іншим фізичним та юридичним особам, що діють на прохання або за дорученням кандидатів, виборчих об'єднань (блоків) та інших зацікавлених суб'єктів, забороняється вживати будь-які дії, спрямовані на забезпечення доставки виборців для участі в голосуванні.
Що стосується видів голосування, що використовуються на виборах у Російській Федерації, то ні законодавство, ні юридична наука не містять їх вичерпного переліку. Найбільш вдала спроба їх класифікації запропонована Є.М. Хрустальовим, який вважає за необхідне розрізняти наступні види голосування: дострокове голосування, голосування у приміщенні виборчої дільниці в день виборів, голосування за межами приміщення для голосування, голосування за відкріпними посвідченнями, повторне голосування [15]. Разом з тим, і цей набір охоплює не всі відомі сучасній російській виборчій системі види голосування, залишаючи за своїми рамками таку їх різновид як голосування на пересувному виборчій дільниці. Окрім цього не можна не відзначити, що зарубіжної виборчій практиці відомі й інші види голосування. Так, на минулій у листопаді 1998 р. у Вільнюсі (Литва) конференції Асоціації організаторів виборів країн Центральної та Східної Європи на тему «Забезпечення цілісності та доступності виборчого процесу» серед самостійних видів голосування, що застосовуються в різних країнах, називалися також голосування поштою, заочне голосування і голосування за дорученням. Голосування поштою є дуже поширеним у багатьох країнах і забезпечує хорошу можливість проголосувати для багатьох громадян, які не можуть прийти на виборчі дільниці в день голосування. Заочне голосування забезпечує можливість особам, що знаходяться за межами свого округу, проголосувати за кандидатів свого округу на будь-якій виборчій дільниці. Цей вид голосування пов'язаний з величезними організаційними зусиллями і значними матеріальними витратами, тому що вимагає, щоб на всіх виборчих дільницях був повний список всіх кандидатів по всіх округах, були в наявності необхідні бюлетені, які після закінчення голосування повинні бути переслані до відповідного округ для підрахунку голосів . Голосування за дорученням зустрічається вкрай рідко. Воно являє собою можливість для виборця, який у день виборів буде відсутній в місці свого постійного проживання, довірити на свій розсуд будь-якому іншому виборцю проголосувати за себе на виборчій дільниці.
На жаль, Федеральний закон «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» (ст. 59) не встановлює конкретних правил, що стосуються термінів проведення повторного голосування, делегуючи це право відповідно до рівня виборів федеральним законам і законам суб'єктів Федерації. Проте практика проведення виборчих кампаній свідчить, що нерідко навіть наявність у законі прямих вказівок на терміни проведення повторного голосування зовсім не гарантує від різних маніпуляцій на цьому етапі виборчого процесу. Так, незважаючи на те, що Федеральний закон від 17 травня 1995 р. «Про вибори Президента Російської Федерації» (ст. 56) не обходив стороною питання про тимчасові параметри повторного голосування, тим не менш, це не стало перешкодою для зміни термінів повторного голосування на президентських виборах 1996 р., коли воно спочатку було призначено на 7 липня, а потім перенесене на 3 липня.
У юридичній літературі вже зверталася увага на неприпустимість подібних небезпечних прецедентів. Представляється, що для забезпечення чіткого функціонування інституту повторного голосування було б доцільно передбачити в законі його проведення в останню неділю до закінчення двотижневого строку з дня встановлення результатів загальних виборів, одночасно заборонивши перенесення дати повторного голосування якими б причинами не мотивувалася його необхідність.

2.7. Терміни встановлення підсумків голосування, результатів виборів і їх опублікування

Встановлення підсумків голосування і визначення результатів виборів підводить своєрідну риску під волевиявленням виборців. Порядок підрахунку голосів виборців та встановлення результатів виборів регулюється Федеральним законом «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації», іншими федеральними законами, законами суб'єктів Російської Федерації, а при проведенні виборів в органи місцевого самоврядування також і статутами муніципальних утворень . При цьому особливо обмовляються черговість дій виборчих комісій різного рівня, порядок підрахунку і обробки голосів виборців, вимоги, що пред'являються до складання протоколів про підсумки голосування і результати виборів, правила визначення результатів виборів, гарантії гласності здійснення всіх процедур, пов'язаних з підрахунком голосів і встановленням результатів волевиявлення виборців.
Відповідно до ст. 56 Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» підрахунок голосів виборців починається відразу після закінчення часу голосування і проводиться без перерви до встановлення підсумків голосування, про які повинні бути сповіщені всі члени дільничної виборчої комісії, а також спостерігачі. Це вимога закону переслідує мети забезпечення такої процедури виявлення підсумків голосування, яка зводила б нанівець можливості маніпуляцій з виборчими бюлетенями після закінчення голосування або під час підрахунку голосів. Відступ від нього є серйозним порушенням виборчого законодавства, що дає вагомі підстави ставити результати голосування на виборчій дільниці під сумнів. При характеристиці порядку підрахунку голосів та встановлення підсумків голосування на виборчій дільниці важливо також мати на увазі, що законодавство детально регулює весь інтеграл дій учасників цього процесу, особливо обумовлюючи, що у випадках і порядку, передбачених федеральними законами, законами суб'єктів Російської Федерації, дільничні виборчі комісії має право використовувати при голосуванні на виборах технічні засоби підрахунку голосів, в тому числі сканери виборчих бюлетенів. Підсумки голосування, отримані за допомогою зазначених технічних засобів, є попередньою, що не має юридичної сили інформацією, якщо інше не встановлено федеральними законами, законами суб'єктів Російської Федерації.
На підставі перших примірників протоколів дільничних виборчих комісій про підсумки голосування і після попередньої перевірки правильності їх складання відповідна вищестояща виборча комісія шляхом підсумовування містяться в них, встановлює підсумки голосування на території, в окрузі, в суб'єкт Російської Федерації, в Російській Федерації.
За загальним правилом кандидат визнається обраним у разі, якщо за нього подано більшість голосів виборців, які взяли участь у голосуванні. Разом з тим слід підкреслити, що залежно від виду та рівня виборів законодавство може передбачати як умови, необхідної для обрання, отримання кандидатом абсолютного, кваліфікованого або відносного вотуму довіри виборців. Якщо застосовується на виборах мажоритарна виборча система вимагає для перемоги отримання абсолютного (50% плюс один голос) більшості голосів виборців, то для виявлення обраного кандидата у разі необхідності передбачається другий тур голосування. Він проводиться, якщо на загальних виборах ніхто із зареєстрованих кандидатів не набрав абсолютної більшості голосів виборців. Якщо ж для обрання досить отримати відносну більшість голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, то результати виборів завжди визначаються за підсумками загального голосування, внаслідок чого повторне голосування при такій формулі підрахунку голосів не передбачається. Однак необхідно пам'ятати, що для обрання в цьому випадку кандидат повинен набрати найбільшу кількість голосів по відношенню до іншого кандидата (іншим кандидатам), а також більша, ніж число голосів виборців, поданих проти всіх кандидатів.
Досвід проведення регіональних виборів в суб'єктах Російської Федерації свідчить про те, що як однотуровая система відносної більшості (Воронезька, Новгородська, Липецька, Смоленська, Магаданська області), так і двотурова система абсолютної більшості (Республіка Карелія, Ставропольський і Красноярський краї, Курганська, Калузька, Томська області) мають свої плюси і мінуси. Система голосування в один тур краща з організаційно-фінансової точки зору, а також змушує учасників політичного виборчого процесу дотримуватися активної наступальної тактики, не відкладаючи ті чи інші наявні в їхньому розпорядженні ресурси на потім. Однак однотуровая система не виключає можливості обрання депутата або голови виконавчої влади мізерно малим числом виборців, що вільно або мимоволі ставить під сумнів статус переможця за мотивами недостатньою показності виборів.
Не позбавлена ​​недоліків і двотурова система. Вона не тільки виявляє собою більш витратний у бюджетному відношенні механізм, але і створює додаткову політичну напруженість в регіоні між двома турами, особливо у випадку, якщо що знаходиться при владі і балотується на новий термін губернатор або голова муніципального освіти за підсумками першого туру опиняється в числі аутсайдерів виборчої кампанії. Разом з тим результати двотурових виборів мають більшою мірою достовірний і об'єктивний характер, що, безсумнівно, набагато краще забезпечує легітимність обраних осіб.
Законодавство спеціально обумовлює особливості обрання депутатів у багатомандатних виборчих округах. При проведенні виборів за таким округах кандидат вважається не обраним, якщо число поданих за нього голосів виборців менше, ніж число голосів виборців, поданих проти всіх кандидатів. У цьому випадку за рештою незаміщеними депутатським мандатам призначаються додаткові вибори.
Федеральне законодавство та законодавство більшості суб'єктів Російської Федерації не визначає юридичні наслідки, які наступають в тих випадках, коли двоє або більше кандидатів набирають однакову кількість голосів виборців і одночасно претендують на першу позицію за підсумками голосування. І хоча виникнення таких ситуацій носить переважно гіпотетичний характер, повністю виключити можливість їх практичного прояву не можна. У зв'язку з цим було б доцільно на законодавчому рівні визначити правила «гри» при виявленні подібних результатів виборів. Історія розвитку вітчизняного законодавства про вибори знає деякі прийоми на даний рахунок. Так, пріоритет може віддаватися кандидату, зареєстрованому за часом раніше, ніж його суперник (суперники), чи кандидату, яка подала найбільшу кількість підписів виборців на підтримку висунення. Здається, що й інститут жереба був би цілком прийнятним інструментом для вирішення таких казусів, особливо в тих випадках, коли мова йде про мажоритарною виборчою системою абсолютної більшості, що не виключає можливість (нехай і мікроскопічну) їх виникнення. Допустимим представляється і віддавання переваги старшому за віком кандидатові.
Визнання виборів виборчою комісією недійсними як за власною ініціативою, так і на підставі судового рішення, тягне за собою повторні вибори. Вони призначаються і проводяться в порядку і строки, передбачені федеральними законами, законами суб'єктів Російської Федерації. Повторні вибори проводяться не пізніше ніж через шість місяців з дня первинних виборів або не пізніш як через шість місяців з дня визнання виборів недійсними. При повторних виборах терміни виборчих дій за рішенням відповідної виборчої комісії можуть бути скорочені на одну третину. В іншому повторні вибори проводяться, як правило, з дотриманням загальних вимог виборчого законодавства.
Легітимація виборів передбачає опублікування їх підсумків та забезпечення збереження виборчих документів, що містять офіційну інформацію про результати волевиявлення виборців, а також вручення виборчою комісією відповідного кандидата посвідчення про обрання.
Порядок опублікування підсумків голосування і результатів виборів визначається ст. 60 Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації», іншими федеральними законами, законами суб'єктів Російської Федерації. Вони обумовлюють коло суб'єктів, які зобов'язані здійснити офіційну публікацію підсумків голосування і результатів виборів, вказують на види і обсяг виборчих документів, що підлягають опублікуванню, закріплюють терміни, протягом яких повинні бути опубліковані виборчі документи. Обов'язок опублікування результатів волевиявлення виборців покладається на відповідні виборчі комісії. Що стосується обсягу документів, що підлягають публікації, то він носить диференційований характер і ув'язується з термінами опублікування. Особливо слід підкреслити, що виборчі комісії всіх рівнів (за винятком дільничних) публікують повні дані, які містяться у протоколах відповідних і нижчестоящих виборчих комісій при проведенні федеральних виборів протягом трьох місяців з дня голосування, а при проведенні регіональних і муніципальних виборів - двох місяців з дня голосування.
Документація виборчих комісій підлягає зберіганню протягом термінів, встановлених федеральними законами, законами суб'єктів Російської Федерації, статутами муніципальних утворень. Порядок зберігання і передачі в архів документів, пов'язаних з підготовкою і проведенням виборів, затверджується Центральною виборчою комісією Російської Федерації за узгодженням з відповідними державними архівними органами.
Вручення посвідчень про обрання проводиться відповідно до федеральних законів і законами суб'єктів Федерації, які, як правило, обумовлюють необхідність проведення з цією метою спеціальних засідань виборчих комісій. Зокрема, відповідно до Закону Приморського краю від 19 серпня 1999 р. «Про вибори депутатів представницьких органів місцевого самоврядування в Приморському краї» (ст. 69) після офіційного опублікування результатів виборів виборчою комісією муніципального освіти окружні виборчі комісії реєструють обраних депутатів представницького органу місцевого самоврядування та видають їм посвідчення про обрання за умови виконання вимог законодавства про складання обов'язків, несумісних зі статусом депутата представницького органу місцевого самоврядування.

Глава 3. Наслідки недотримання строків у виборчому процесі

Недотримання термінів виборчих дій може деформувати весь процес виборів, послужити причиною недійсності їх результатів. Внаслідок цього виборче законодавство надзвичайно докладно регламентує тимчасові параметри виборчого процесу, як правило, безпосередньо пов'язуючи виникнення, зміну або припинення утворюють його відносин з конкретними датами (термінами).
Юридична відповідальність за порушення законодавства про вибори є публічно-правовим засобом забезпечення суспільного інтересу при реалізації громадянами виборчих прав і права на участь у референдумі [16].
Під юридичною відповідальністю в публічно-правовій сфері розуміється застосування до порушника правових норм заходів державного примусу уповноваженими на те державними органами, покладають на правопорушника певні правообмеження особистого чи майнового характеру. Заходами юридичної відповідальності є регламентовані у законодавстві наказательние санкції, які традиційно іменуються в науковій літературі каральними або штрафними [17].
В ході кожної виборчої кампанії виникають виборчі спори, які вирішуються як в адміністративному, так і в судовому порядку. У багатьох судових розглядах в першій і касаційній інстанціях бере участь прокурор [18]. Органами прокуратури в порядку реалізації повноважень, наданих ст. ст. 26 - 28 Закону про прокуратуру, за останні півтора року виявлено та припинено понад 4 тис. порушень виборчого законодавства. За ініціативи прокурорів скасовано понад 800 незаконних правових актів.
Юридично виборча кампанія починається з моменту офіційного опублікування рішення про призначення дати виборів, прийнятого уповноваженим органом або посадовою особою.
Призначення виборів в строго встановлені терміни - обов'язок уповноважених органів і посадових осіб. Відлік цих строків починається з моменту припинення повноважень виборних органів та посадових осіб. Зміна терміну їх повноважень не допускається. Згідно з ч. 1 ст. 8 Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян РФ" встановлений термін повноважень органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також термін повноважень одноразово обраних депутатів не може бути більше 5 років.