Казначейство бере участь в обговоренні макроекономічних параметрів, прогнозів надходжень і фінансового боргу на початкових етапах складання бюджету.
Казначейський секретаріат контролює зовнішній і внутрішній борг. Він визначає терміни, об'єми і умови будь запозичення в тісній координації з Центральним банком, який виступає в якості агента на аукціонах і в обслуговуванні боргу, здійснює контроль за позиками, що видаються урядом. Встановлення нормативів бухгалтерського обліку також відноситься до функцій КС. Він визначає процеси обліку, яким автоматично слід інформаційна система, заповнює неавтоматизовані облікові регістри і координує підготовку урядових річних звітів. Збір податків координується Секретаріатом федеральних доходів.
Хочеться зупинитися на діючій в Бразилії державної інформаційної фінансовій системі. Вона дозволяє проводити обробку всіх державних операцій, бюджетних або позабюджетних, всіх центральних органів державного управління, включаючи судові і законодавчі органи, установи соціального забезпечення, самостійні відомства, фонди і деякі державні підприємства. Система автоматично складає реєстри і готує всі види фінансової та облікової інформації. Всі етапи бюджетних операцій реєструються і автоматично контролюються системою, яка не допускає проведення операцій, які виходять за рамки бюджетних та фінансових лімітів. Система працює в діалоговому режимі в реальному масштабі часу, детальна інформація може надаватися оперативно.
У Франції функції виконання бюджету поділені між Казначейством і Генеральною дирекцією державного обліку (ГДГУ). Обидві організації є підрозділами другого порядку: Казначейство знаходиться у складі Міністерства фінансів, а ГДГУ - Бюджетного міністерства. Всі державні фінансові ресурси Франції зосереджуються на єдиному рахунку Казначейства. Казначейство контролює надходження і виплати за цим рахунком, який знаходиться в Центральному банку. Разом з тим, у вирішенні операційних завдань по доходах воно не бере участь. За збір надходжень відповідає Генеральна дирекція державного обліку. 2000 великих платників ПДВ вносять платежі безпосередньо на єдиний рахунок у Центральному банку. Решта податків збираються Директоратом надходжень (близько 50%), ГДГУ (близько 35%) і митною службою (близько 15%).
Виконання бюджету за видатками контролюється Бюджетним директоратом (БД). БД через свою фінансову систему фінансових контролерів може контролювати темпи витрачання коштів. Витрати контролюються досить жорстко: на етапі прийняття зобов'язань та платіжних доручень фінансовими контролерами і на етапі оплати ГДГУ. Казначейство у Франції, аналогічно Австралії і Бразилії, управляє внутрішнім і зовнішнім державним боргом. Воно контролює випуск цінних паперів, вирішує питання обсягу їх випуску, строків і структури.
У Франції розроблена і успішно діє державна фінансова інформаційна система. У даній системі здійснюється підготовка бюджету, публікація бюджетних документів і виконання бюджету. Для отримання зведеної інформації, на основі проводок за єдиним рахунком, необхідний один день, детальна інформація надходить щотижня.
Бюджетна система Франції є однією з найбільш централізованих. Близько 95% надходжень і видатків місцевих бюджетів проводиться через ГДГУ. Крім того, широко розвинена система контролю при виконанні бюджетів. Адміністративний контроль побудований за строго ієрархічній структурі системи обліку. Головні бухгалтери вищого рівня контролюють нижчий рівень і підпорядковуються головному скарбнику.
У Японії державна організаційна схема виконання казначейських функцій також має свої особливості. У цій країні казначейські функції покладені на казначейський відділ, Відділ управління боргом, Фінансовий відділ, Відділ виконання бюджету та Юридичний відділ. Ці відділи входять до складу Бюджетного та Фінансової бюро, які є підрозділами Міністерства фінансів. Таким чином, в Японії управління державними фінансами покладено на підрозділи, що мають вузьку спеціалізацію. Так, Казначейський відділ готує фінансовий план з розбивкою по днях. Спільно з відділом виконання бюджетів він також контролює надходження і виплати за державним рахунку в Банку Японії.
За збір надходжень відповідають Національна податкова служба і Митний департамент (обидва - підрозділи Мінфіну). Податки можуть сплачуватися в Банку Японії, уповноважених комерційних банках, поштовій системі і місцевих відділеннях Національної податкової служби та митного департаменту.
Питання випуску цінних паперів, їх обсягу, термінів, структури вирішує Відділ управління боргом, використовуючи як агента банк Японії. Відділ виконання бюджету затверджує графік платежів, в межах якого бюджетні міністерства витрачають свої кошти. За деякими видаткових статей потрібна згода Міністерства фінансів на етапі прийняття зобов'язань. Банк Японії контролює виконання міністерствами бюджетних і касових лімітів.
Всі державні кошти акумулюються в Банку Японії на зведеному рахунку Уряду. Однак, для галузевих міністерств відкриті субрахунки, які використовуються для кредитування та контролю їх лімітів на витрати. Банк Японії не може видавати кредити Уряду на суми касового розриву, за винятком короткострокового фінансування. Кредитування здійснюється за рахунок купівлі Банком непроданої частини фінансових зобов'язань держави, що зазвичай проводиться з інтервалом в один день. Існує загальний ліміт в бюджеті на випуск цих зобов'язань, і вони повинні бути повністю погашені до кінця року.
У країні існують дві основні інформаційні системи. Використовуються вони для підготовки бюджету, публікації бюджетних документів, виконання бюджету та бухгалтерського обліку.
У Японії існує механізм розподілу податків, при якому кошти спрямовуються місцевим бюджетам, що знаходяться в скрутному фінансовому становищі. Крім того, зв'язок державного бюджету з місцевими бюджетами здійснюється по лінії видачі субсидій.
В Іспанії казначейські функції ділять між собою Канцелярія заступника Секретаря з фінансів (СФ) і Генеральний директорат казначейства (ГДК); обидва є підрозділами другого рівня в Міністерстві фінансів. У країні існує єдиний рахунок Казначейства в Центральному банку. Усі надходження і виплати по ньому контролює ГДК. Незважаючи на те, що контроль за надходженнями на єдиний рахунок покладено на казначейство, прямої участі в зборі податків він не приймає, за винятком деяких неподаткових доходів. Податкове управління, яке є окремим підрозділом МФ, збирає податки через банківську систему і виступає в ролі податкової інспекції.
У питанні виконання бюджету за видатками Казначейство встановлює обов'язковий графік місячних або квартальних виплат, залишаючи за собою виключне право відкладати виплати за деякими категоріями витрат. Рішення про прийняття зобов'язань, перевірці їх забезпеченості асигнуваннями і фінансуванні приймаються бюджетними установами в рамках, встановлених Казначейством. Платіжні доручення виписуються ГДК, який також веде нагляд за фактичним виділенням коштів. Контроль здійснюють галузеві департаменти з урахуванням бюджетних асигнувань і графіка готівкових виплат. Обсяг, терміни та умови будь-якого державного запозичення визначає ГДК.
Цінні папери випускаються з використанням Центрального банку як агента, проте зовнішнє або інше запозичення здійснюється безпосередньо ГДК. Казначейство має широкі повноваження з регулювання вторинного ринку державних цінних паперів.
На канцелярію заступника секретаря з фінансів (СФ) покладено функції з контролю за витратами і організації обліку. СФ контролює загальне виконання бюджету. Він готує загальний ковзний фінансовий план на місячній основі і визначає бухгалтерські стандарти. За внутрішній контроль і аудит СФ відповідає через своїх фінансових контролерів.
Бюджети регіональних автономних урядів і місцевих органів державного управління не контролюються. Однак обидва ці рівня залежать від державних трансфертів, і на них поширюються діючі правила запозичення.
У країні діє державна інформаційна система, за яку відповідає Міністерство фінансів через СФ. Усі без винятку урядові операції проходять через систему, яка реєструє шість різних етапів виконання бюджету: бюджетні асигнування, прийняття зобов'язань, перевірка забезпеченості, платіжна вимога, платіжне доручення і фактичне виділення коштів. Підготовка бюджету здійснюється через інформаційну систему. Вона забезпечує різні рівні інформації в діалоговому режимі для бюджетних установ та керівництва МФ.
У Сполученому Королівстві Великобританії та Північної Ірландії управління державними фінансами побудовано за такою схемою: Казначейство здійснює управління боргом; Відомство генерального підскарбія - оброблення та реєстрацію рахунків. Надходження до бюджету збираються через внутрішню податкову службу і митницю, а збори з користувачів - департаментами (міністерствами). Казначейство контролює загальні надходження до консолідованого фонд, який виступає як єдиний рахунок Казначейства. Щодня здійснюється переказ коштів з окремого національного позичкового фонду в консолідований фонд. Виплати, що здійснюються з консолідованого фонду, також знаходяться під контролем казначейства.
З метою збалансованості надходжень і витрат казначейство щомісяця розробляє фінансовий план. Він використовується при визначенні потреб в короткостроковому фінансуванні.
Управління державним боргом, як вже було зазначено раніше, є функцією Казначейства, тому воно визначає обсяг, терміни і структуру випуску державних цінних паперів. Як агент виступає банк Англії. Казначейство здійснює контроль через ліміти на зовнішнє фінансування державних підприємств і є власником фінансових активів, за винятком «золотих» акцій у приватизованих галузях, які тримає відповідний департамент. Відомство генерального підскарбія проводить виплати за дорученням департаментів у межах відповідних бюджетних асигнувань. Він же здійснює облік платежів. Внутрішній контроль та аудит міністерства проводять своїми силами.
Державна фінансова інформаційна система знаходиться у веденні Казначейства. Міністерства мають свої власні інформаційні системи, які пов'язані з державною інформаційною системою. На регіональні і місцеві органи влади поширюються численні механізми контролю з боку центрального уряду, в тому числі ліміти на запозичення і контроль над рівнем місцевих податків.
У Сполучених Штатах Америки Міністерство фінансів (Казначейство) - є підрозділом, підпорядкованим безпосередньо Президенту, і виконує широке коло економічних і фінансових функцій. Іншими установами, задіяними в бюджетному процесі, є Адміністративно-бюджетне управління (АБУ), яке відповідає за підготовку бюджету, і Головне бюджетно-контрольне управління (ГБКУ), яка здійснює ряд облікових і аудиторських функцій. Податкове управління та митне управління є частиною Казначейства.
Казначейство контролює всі надходження і виплати по генеральному рахунку Казначейства в Федеральному резервному банку в Нью-Йорку, а також контролює банківські рахунки Уряду. Казначейство збирає податки і мита, забезпечує централізований збір плати за користування та послуги для деяких установ. Для збору надходжень використовується банківська система. Контроль над рішеннями про витрачання коштів здійснюють галузеві департаменти. Витрати оплачуються Казначейством за запитом бюджетополучателям в межах виділених відповідного департаменту бюджетних асигнувань. В якості платіжних засобів використовуються чеки або частіше електронні перекази.
Казначейство у США, як і в більшості інших країн, контролює випуск і облік державних цінних паперів, вирішує питання обсягу, термінів і структури дозволяються на аукціонах випусків. Казначейство встановлює також правила для вторинного ринку казначейських цінних паперів. Для покриття короткострокових касових потреб Казначейство виробляє регулярні щотижневі випуски цінних паперів, які можуть включати векселі управління готівкою.
Казначейство відповідає за бухгалтерський облік, підготовку інструкцій для установ, отримання їх запитів і підготовку місячних звітів та річних фінансових відомостей. Функцію внутрішнього контролю та аудиту виконують генеральні інспектори в галузевих департаментах.
У США налагоджена чітка координація між Казначейством і бюджетним департаментом. Казначейство готує майбутніх бюджетних надходжень і бере участь у виробленні макроекономічних прогнозів, здійснює управління грошовими потоками та облік боргових зобов'язань.
Органи влади та місцеві органи мають право формувати свій власний бюджет. Вони можуть вводити податки та здійснювати інші заходи по наповненню бюджету, однак це здійснюється в межах переліку податків, затвердженого на федеральному рівні. За законодавством США федеральний уряд не несе відповідальності за усунення дефіциту нижчестоящих бюджетів. Федеральний уряд здійснює лише нагляд за програмами штатів та місцевими програмами, які фінансуються за рахунок федеральних коштів.
На відміну від Росії, регіональний рівень у Швеції - ландстинги, функціонально значно слабкіше. Основна бюджетна навантаження припадає на місцевий рівень або комуни, за ними за законодавством закріплено право стягувати податки і встановлювати їх ставки. Разом з тим, хоча ці органи і відрізняються великою самостійністю, держава визначає рамки і джерела доходів, в яких вони повинні діяти.
Відмінною особливістю шведкою системи фінансування є те, що кошти ландстинги і комунам протягом року виділяються в розмірах, визначених бюджетами, незалежно від фактичних податкових надходжень. Платники сплачують всі податки (державні, регіональні, місцеві) однією сумою. Розбивка податку за видами та рівнями бюджетної системи здійснюється на наступний рік, коли зроблений остаточний розрахунок за деклараціями. Податки сплачуються через державний платіжну систему на рахунки територіальних податкових інспекцій, звідки вони щодня перераховуються на центральний розрахунковий рахунок у Ріксбанк Швеції, яким відає Управління державним боргом, що входить до складу Міністерства фінансів.
Позитивним прикладів для Росії може служити порядок сплати прибуткового податку з фізичних осіб у Швеції. Незважаючи на те, що податок сплачується за місцем роботи фізичних осіб, він перераховується в муніципалітет за місцем проживання фізичної особи. Єдина інформаційна система дозволяє ідентифікувати платника за місцем його проживання і вести облік надходить податку.
Система фінансування бюджетних установ схожа з казначейською системою Росії. Комітети та установи мають особові рахунки у фінансовому органі муніципалітету, на які щомісяця зараховуються кошти згідно з затвердженими бюджетам. Оплата спожитих послуг і товарів здійснюється з рахунку фінансового органу муніципалітету. Кошти для фінансування виділяються загальною сумою, без деталізації за напрямами витрачання. Існує лише поділ на поточні витрати і інвестиції. Таким чином, реалізується практично повна самостійність комітетів та установ у виборі напрямів витрачання коштів.
В даний час багато країн, незалежно від принципів бюджетного устрою, проводять політику децентралізації системи державних фінансів. Серед спонукають до цього причин можна виділити наступні:
- Така система краще враховує суспільні потреби, так як в даному випадку рішення приймаються на місцевому рівні, що дозволяє брати до уваги всі економічні та соціальні особливості регіону;
- Децентралізація надає діяльності державних органів велику відкритість;
- Посилюється реальний вплив громадян на прийняті рішення.
Аналіз державного фінансового управління в різних країнах показав, що казначейства виконують переважно активну роль. Однак механічне перенесення зарубіжної практики в російські умови навряд чи забезпечить успіх.
Разом з тим досвід функціонування та розвитку казначейства інших країн показує, що в Росії необхідно створення державної фінансової інформаційної системи, яка представить органам влади і управління оперативну та достовірну інформацію про стан державних фінансів, що дозволить забезпечити ефективне управління ними.
Таким чином, на основі проведеного дослідження можна зробити висновок, що використання позитивного зарубіжного досвіду буде сприяти успішному просуванню передових казначейських технологій в Росії.

1.1.2. Генезис створення і розвитку казначейства в Росії
Слово "скарбниця", "скарбник", "казначейство" в Росії існують давно. Від казни боярина, государя до скарбниці держави, у вигляді казначейства, такий еволюційний шлях розвитку цих історичних економічних інститутів. Саме тому, перш, ніж проаналізувати казначейську систему виконання бюджетів та розвиток казначейства, як органу фінансової системи, слід розглянути витоки становлення, причини скасування і подальшого відродження цього інституту управління фінансами держави.
Державні фінанси з'явилися і вдосконалювалися одночасно з виникненням і розвитком останнього. Історія еволюції державних фінансів цікава і повчальна як з практичної, так і з теоретичної точки зору. Оскільки в історії прийнято виділяти періоди і етапи, то, стосовно історії державних фінансів, на мій погляд, можна виділити п'ять етапів формування і розвитку фінансів Росії. До першого етапу слід віднести період становлення і розвитку централізованої Московської держави, до другого - реформи фінансів епохи Петра Великого; до третього - реформування фінансів періоду правління від Олександра II до Миколи II; четвертим етапом став радянський період розвитку фінансів СРСР; п'ятим - епоха реформ і перетворень фінансової системи сучасної Росії.
Історія розвитку державних фінансів Росії складна і різноманітна, а сам процес формування фінансового господарства країни починається з часу виникнення Московської держави. Вже на самому початку виникнення державності на Русі зароджуються елементи організації та впорядкування ведення спочатку скарбниці, а потім бюджету держави. Надходження податків зосереджується спочатку в наказах стрілецькому, Ямської, великої скарбниці. У цей час вперше вводяться загальні правила зі збору податків.
Весь попередній досвід розвитку бюджетної системи нашої країни показує, що виконання бюджету здійснювалося п'ятьма способами: на основі наказовій, петровської казначейської, банківській, змішаної та сучасної казначейської систем виконання бюджету.
Розглянемо приказную систему виконання бюджету російської держави. До моменту створення єдиного централізованого держави розмірковувати про бюджет і скарбниці держави складно. Але в міру того, як Московське князівство перетворювалося в великоросійське держава, у ньому ускладнювалися адміністративні завдання. При цьому з'являлися і затверджувалися нові установи, ліквідовувалися старі. Наказ-доручення, наказ-хата, палата, палац, чверть, наказ-установа - ось ті етапи, через які пройшла наказова система управління на Русі. Накази стали суттєвою ланкою державного апарату формується монархії в Росії.
Найбільшу роль у процесі створення наказовій системи зіграли дві реформи XV століття. Істота цих реформ полягала у виділенні великокнязівської скарбниці зі складу палацового відомства (Палацу) в самостійне відомство, а також спеціалізації великокнязівських дяків переважно по якомусь одному певному колу справ. Казна, будучи частиною великокнязівської канцелярії, виконувала ряд загальнодержавних функцій. Вона була центральним фінансовим відомством, державним архівом, а також брала участь в організації дипломатичної служби, набула значення державного центрального фінансового відомства. У неї стали надходити доходи переважно з земель, що не входили в комплекс палацового господарства.
Таким чином, наказовому система управління пройшла кілька етапів. Першим етапом розвитку наказовій системи була еволюція органів палацового управління і скарбниці государя в установи наказового типу: Великий Палац і Скарбниця. Освіта всередині цих палацових установ особливих відомчих відділень, очолюваних дяками, які керували конкретними галузями управління Великого Палацу і скарбниці, стало другим етапом розвитку наказовій системи. Третім етапом став період утвердження наказів як наказовій форми органів центрального управління з закріпленням за ними офіційного найменування "наказ".
У зв'язку з тим, що наказова система з її централізацією і бюрократизмом породжувала тяганину, зловживання та хабарництво, вона прийшла в занепад, і її змінила прогресивна система управління - колегіальна.
Початок перетворень поклав указ Петра I від 8 грудня 1710 про складання відомості державних доходів і витрат. Наказувалося вести облік про те: скільки з усієї держави надійшло доходів, а також з кожної губернії; скільки витрачено порізно по губерніях і всього в державі на армію, флоти і гарнізони; скільки, крім того, проведено інших витрат по губерніях і всього по країні.
У подальшому були вжиті більш радикальні заходи і розпочато реформу управління державою, включаючи і державні фінанси. Епоха наказовій системи управління державою і наказовий системи виконання скарбниці держави закінчувалася і зароджувалася петровська казначейська система виконання бюджету держави. Найочевиднішим відмінністю цих систем було те, що петровські реформи передбачали відомче ведення справ, зміна просторового розподілу справ. Наприклад, було скасовано управління окремими наказами декількох територій, були істотно змінені порядки ведення справ.
Казначейство складалося при губернської канцелярії, а до столиці гроші надходили до головної казенну палату, звідки здійснювалися витрати по центральному управлінню.
При реформах Петра Великого в країні різко збільшилася кількість податків (додатково були введені податки на льоху, на пічні труби, на сокири та бороди), зросли їх ставки, були істотно реформовані фінансові установи, розроблені інструкції і положення з бюджетним процедурам та виконання бюджету. Швидкий розвиток промисловості (наприкінці царювання Петра в країні діяли 233 заводу і фабрики), будівництво флоту вимагали величезних витрат. Значна кількість коштів витрачалося на придбання обладнання за кордоном, оплату іноземних фахівців і навчання росіян за кордоном. Важким тягарем на бюджет країни лежала Північна війна. Ці та інші обставини стали причиною істотних змін у фінансовій системі країни, що відбулися в наступні роки розвитку російської держави.
Період, що відокремлює правління Петра I і Катерини II, прийнято вважати епохою руйнувань петровських реформ і перетворень. І тільки Катерина II зробила рішучі заходи щодо впорядкування управління країною в цілому і її державними фінансами.
У 1763 році реформується Сенат, який поділяється на шість департаментів. Першому департаменту в числі інших доручалися справи з управління фінансами, в цей департамент входив генерал - прокурор.
Відповідно до "Положення про установи для управління губерніями" від 7 листопада 1775 були утворені повітові казначейства. Основні принципи роботи казначейств визначалися даним положенням, в якому говорилося наступне:
"Предмети відомства казначейства суть:
1. Прийом і зберігання всіх належать Державному казначейству в повіті доходів, що у казначейство або прямо від платників, або від місць та осіб для збору казенних, а також прийом і зберігання депозитів і спеціальних засобів урядових місць і осіб.
2. Виробництво витрат і висилка сум з вступників до казначейства доходів.
3. Продаж різного роду гербового паперу, гербових марок, бандеролей, бланків, свідоцтв та патентів по питному, тютюнового та іншим акцизних зборів.
4. Видача промислових свідоцтв та промислових квитків.
5. Рахівництво по всіх вступників до казначейства доходах і покладеним на них витрат ".
Докладним чином були розписані правила зберігання грошової скарбниці, розпорядчі зберігання її виключно в кам'яних коморах, захищених від вогню та крадіжки і під замками та печаткою. У комору не можна було входити одній особі, а тільки трьом присяжним разом. Троє присяжних зобов'язані були готувати зібрані доходи до відправки і для супроводу грошової скарбниці призначати варта.
Першим державним скарбником Російської імперії згідно височайшим саме указу імператора Павла I від 04 грудня 1796 роки був призначений граф Олексій Іванович Васильєв.
Цікавим і актуальним навіть для сьогодення є сам текст цього указу, який свідчив: "При самому вступі до важливу посаду на вас покладається, прикладіть старання зібрати відомості і Нам, як найшвидше, доставити про всі доходи, про штатні, надзвичайних або тимчасових витратах, щоб Ми, розглянуть оні і розпорядився по прямим потреб державним, могли поставити Вас у кращу зручність управляти сію частию і відвернути кожен недолік або перешкодження "1. Таким чином, після закінчення 206 років завдання казначейства концептуально змінилися незначно.
А.І. Васильєв упорядкував складання кошторисів доходів і видатків, звіти з казначейства, пристрій бухгалтерії. Але 22 листопада 1800 він був звільнений з усіх своїх посад і замість нього Державним Скарбником призначається Г.Р. Державін.
У перші роки правління Олександра I була проведена міністерська реформа.
Структура Міністерства фінансів і межі його компетенції визначалися Маніфестом імператора Олександра I від 25 червня 1811 про "Загальних заснування міністерств". Цим маніфестом було визначено, що управління державними доходами і витратами ділиться на три головні частини. Міністерству фінансів (перша частина) доручалося ведення всіх джерел державних доходів: державне майно, гірські і соляні, різні інші справи, податі, збори і мита, а також митні доходи і доходи від зовнішньоекономічної діяльності. До компетенції Державного казначейства (друга частина) віднесені питання руху сум. Третій частині під назвою ревізія державних рахунків доручалося проведення перевірок рахунків з усіх військових і цивільних департаментам.
Міністерство фінансів отримувало в кінці року від усіх міністерств табелі витрат, на основі яких формувалися статті витрат на черговий фінансовий рік. Представлений міністром фінансів документ затверджувався імператором і відсилали державному скарбнику для виконання, який не мав права самостійного витрачання грошей без волі імператора.
Однак проблеми були значніші і масштабніше, ніж заходи щодо удосконалення управління бюджетними коштами. Кошториси міністерств носили загальний характер, не підлягали перевірці Міністерством фінансів. Після затвердження державного розпису міністерства могли просити додаткові суми, проводячи їх як надзвичайні витрати, що виникли внаслідок непередбачених обставин. Тому державна розпис істотно відрізнялася від фактичного виконання бюджету.
Разом з тим фінансовий стан Росії в цей час неухильно погіршувався. Дефіцит бюджету досягав величезних розмірів, що вимагало пошуку додаткових джерел. У 1808 році дефіцит бюджету склав 124 млн. руб., А в 1809 році - 143 млн. руб. Для покриття такого дефіциту тривав практично безконтрольний випуск паперових грошей, у результаті чого знецінювався рубль. Робилися кроки до вдосконалення управління державними фінансами. Як першочергові заходи стабілізації фінансового становища можна назвати ідеї Сперанського, який пропонував: по-перше, обмежити випуск асигнацій, по-друге, скоротити витрати, по-третє, встановити контроль над державними витратами, по-четверте, запровадити нові податки.
Про те, що реформа фінансів держави гальмувалася на всіх рівнях державної влади, свідчить лист М. М. Сперанського імператору Олександру I із заслання, в якому він пише, що уряд, в цілому схваливши план перебудови фінансів, разом з тим прагне "всіляко ускладнювати його , і той, хто мав бути головним його виконавцем, міністр фінансів, не відрікаючись від нього на словах, став першим його супротивником на ділі. "1
Таким чином, при імператорі Олександрі I в Російській імперії відбулася важлива подія - була підготовлена ​​і встановлена ​​нова, сучасна система державних виконавчих органів влади - Росія перейшла від колегіального управління до міністерського, в результаті чого й було створено Міністерство фінансів. Після цих перетворень діяльність казначейства нерозривно пов'язана з Міністерством фінансів.
Характеризуючи функції, організацію управління і предмети ведення цього міністерства, М. М. Сперанський писав: "Предмет цього частини визначається самим його імянованіем. Всі джерела казенних доходів повинні полягати в одному міністерстві, бо немає н одного з них, який би з іншим не мав тісному зв'язку. Слабкість або виснаження одного повинно бути замінювана іншим, а цього без загального міркування зробити неможливо ".
Це звучить сучасно у світлі розгляду принципу "загального покриття", а також питань, пов'язаних з коштами від позабюджетної діяльності бюджетних установ.
Найбільш послідовно і рішуче проводилися реформи в галузі державних фінансів у період царювання Олександра II. Державні реформи цього періоду почалися на тлі різкого зростання дефіциту бюджету, який в 1855 році склав 257 млн. руб., А в 1856 році - 258 млн. руб. Але саме в цей період у Росії було встановлено істотні бюджетні процедури, які з'явилися значним кроком у вдосконаленні бюджетного процесу країни. Початок цих перетворень було покладено введенням гласності у фінансових справах держави, а в подальшому - встановленням єдиного порядку складання державної розпису, єдності каси, посиленням контролю за всіма операціями, як з грошовими коштами, так і з матеріальними цінностями.
Початком реформ цього часу можна вважати 1858 рік, коли цар схвалив головні її напрямки. Так, 22 травня 1862 за велінням Олександра II були затверджені правила про складання, розгляду, затвердження та виконання державного розпису і фінансових кошторисів Міністерств і Головних управлінь. Всі каси Міністерства фінансів були поділені на прибуткові і витратні. До дохідним віднесені всі казначейства в губерніях і повітових містах і каси спеціальних збирачів (поштові контори, митниці та інші). Видатковими касами стали Головне казначейство в Санкт-Петербурзі, каса Комісії погашення боргів і губернські казначейства з витратними відділеннями в деяких місцевостях. Прибуткові каси брали державні доходи, вели повне рахівництво і представляли звітність установам Державного Контролю. Одночасно їм було дозволено виробляти і деякі витрати на підставі дозволів видаткових кас. Витратні каси, у свою чергу, окрім витратних операцій, мали право і зобов'язані були приймати деякі доходи, які в повному обсязі передавалися в дохідні каси.
Починаючи з 1862 року в Росії відкрито публікуються звіти Міністерства фінансів про доходи і видатки, а з 1866 року і звіти державного контролю.
Наступним кроком реформування було запровадження принципу єдності каси. У 1863 році були введені в дію "Правила про складання, розгляду, затвердження та виконання державного розпису і фінансових кошторисів Міністерств і Головних управлінь". З 1 січня 1864 принцип єдності каси був введений тільки в Санкт-Петербурзі, а потім, в порядку експерименту в 12 губерніях, і тільки з 1 січня 1866 року - повсюдно. У ході реформи були скасовані каси міністерств, а всі державні доходи, спеціальні засоби і депозити стали надходити безпосередньо до кас Міністерства фінансів. У 1872 році була видана єдина для всіх казначейств інструкція, в якій викладалися правила прийому казначействами різного роду монет і кредитних паперів, пересилання сум, правила виплати одноразових і постійних пенсій та допомог, відсотків по цінних паперах, а також правила зберігання, витрачання та обліку квитанційних аркушів, записів сум в прибутковій книзі. Встановлений порядок, однак, призвів до подвійного рахунку, коли всі витрати, виконані повітовими казначействами, проводилися повторно за рахунками губернських казначейств і тільки після цього приймалися Державним контролером. З 1879 року цей недолік казначейської системи виконання бюджету був усунений шляхом проведення за рахунками губернських казначейств витрат, проведених повітовими казначействами. Каси при цьому перестали ділити на прибуткові і витратні, доручивши прийом доходів і ведення витрат всім казначействам без винятку, а загальну по губернії звітність доручили вести казенним палатам.
Нове в організації казначейств полягало в тому, що вони були звільнені від ведення кошторисного рахівництва по приходу сум державних доходів, від складання за цим доходам звітності, від ведення розрахункових книжок з недоїмка, а також від складання маси термінових відомостей, що подаються у зв'язку з відсутністю в казенних палатах інформації про обороти сум Державного казначейства.
У 1890 році відбувається значне зростання штатів і зміна структури казначейств та одночасне збільшення числа прибутково - видаткових статей, числа окремих рахунків у бухгалтерських книгах казначейств. Незалежно від розрахунків за казенним зборів казначейства вели розрахунки з платниками за земським, козачим і деяким іншим місцевих зборів. Деякі нові податки, такі, як раскладочние збір і квартирний податок, були обтяжливими в касовому відношенні, так як суми розподілялися між величезним числом платників. Значно збільшився обсяг роботи казначейства за зберігання безлічі дрібних застав, видачу відсотків за цими застав. Досить трудомістким було ведення рахунку та сортування срібної і мідної монети, яку у великих кількостях здавали в казначейства збирачі доходів від казенної продажу вина. Значно збільшився продаж гербових, торгових документів, різного роду патентів і бандеролей.
По штатах 1890 всі казначейства поділялися на два розряди, що відрізняються як за класами посад, так і за окладами змісту посадових осіб. З введенням банківських операцій діяльність багатьох повітових казначейств настільки ускладнилася, що вони, як за сумою оборотів, так і за різноманітністю операцій, не тільки зрівнялися з тими губернськими казначействами, в яких банківські операції не введені, але навіть перевершили їх. Оскільки готівка повітових казначейств значно збільшилася, то й по відношенню до відповідальності, пов'язаної із збереженням великих грошових сум, повітові казначейства мало відрізнялися від губернських.
Виходячи з цих міркувань, міністр фінансів прийняв рішення про поділ усіх казначейств на сім розрядів залежно від розміру діяльності окремих казначейств і умов існування в різних містах. До перших чотирьох розрядах були віднесені всі губернські казначейства і ті з повітових і місцевих казначейств, які за розмірами своєї діяльності зрівнялися з губернськими казначействами. Решта казначейства (окружні, повітові і місцеві) були розділені на три розряди.
Вся виконавча влада в казначействах належала одному скарбника. Він здійснював нагляд за діяльністю чинів казначейства, ніс відповідальність за збереження грошових сум та іншого казенного майна, за правильність дій казначейства взагалі і за своєчасність подання термінових відомостей та звітності.
З 1897 року на казначейства був покладений прийом золотих і срібних виробів для відправки до окружних пробірні управління для випробувань на справжність, зворотній видача виробів майстрів і стягування з останніх пробірних мит, а також ведення книг і звітності за цією операцією. На додаток до всього, на казначейства з 1897 року були покладені деякі банківські операції, порядок виробництва яких визначався особливими правилами, затвердженими міністром фінансів. Спочатку казначейства виробляли розмін монет, купівлю та продаж квитків державного казначейства, сплату відсотків по купонах від найголовніших процентних паперів і капіталу по паперах, перекладні операції, операції ощадних кас. Всі названі операції були дозволені у казначействах тих міст, в яких немає установ Державного Банку. Таких казначейств в 1897 році виявилося 594. У 1900 році банківські операції виконувалися вже 727 казначействами.
Таким чином, сфера діяльності казначейства настільки зросла, що хоча для посилення його складу Державним Банком і були асигновані деякі засоби, казначейства насилу справлялися зі своїм колом обов'язків. 10 червня 1900 був затверджений новий штат Департаменту державного казначейства, за яким замість 9 вводилися 14 відділень, замість 109 одиниць штатна чисельність була доведена до 158 одиниць службовців. Були переглянуті також умови роботи і штати місцевих казначейств.
До 1917 року чисельність і функції казначейств істотно не змінювалися. Після Жовтневої революції на базі казначейств були утворені прибутково-видаткові каси Наркомфіну, а з середини 20-х років вони були передані Державному банку. Функції казначейства були розосереджені між Наркомфіну СРСР і Держбанком СРСР, іншими відомствами і службами. Таким чином, Державне казначейство, як окрема структура в Міністерстві фінансів, перестало існувати і його замінила банківська система виконання бюджетів. Початок цьому поклала касова реформа, в результаті якої завершився перехід від казначейської системи виконання бюджетів до банківської системи. У жовтні 1925 року готівку прибутково-видаткових кас Наркомфіну СРСР була злита з готівкою Держбанку СРСР. Постановою ЦВК і РНК СРСР від 22 серпня 1928 року "Про касовому виконанні єдиного державного бюджету Союзу СРСР і місцевих бюджетів" касове виконання державного бюджету було покладено на установи Держбанку, скасовувалися казначейські частини і прибутково-видаткові каси Наркомфіну. З цього часу в Росії встановлюється банківська система виконання бюджету, яка проіснувала понад 70 років.
Таким чином, в історію розвитку казначейства, як інституціонального органу фінансової системи, і в історію функціонування казначейської системи виконання бюджету Росії була вписана значна сторінка. Саме в цей період сформувалася єдина централізована трехзвенная система казначейських органів, був впроваджений принцип єдності каси і були розроблені та застосовані казначейські технології виконання бюджетів, які після суттєвого оновлення знайшли своє відображення в сучасних бюджетних технологіях.
Як було зазначено раніше, перехід до банківської системи виконання бюджету був здійснений у 1925-1928 роках. Діяла в СРСР банківська система виконання бюджету була заснована на принципі єдності кас, коли всі платежі, що надходять до державного бюджету СРСР, зосереджувалися в Держбанку СРСР, а всі бюджетні видатки здійснювалися через мережу установ Держбанку.
Єдність каси забезпечувало централізацію коштів та балансування доходів і витрат кожного з бюджетів, що утворювали в сукупності бюджетну систему держави, дозволяло проводити операції по касовому виконанню союзного бюджету на всій території країни, кожного республіканського і місцевого бюджету - на території, підвідомчій відповідному органу влади. Здійснення касового виконання бюджетів установами банку давало можливість розмежувати функції розпорядження бюджетними коштами, які виконують фінансові органи і розпорядники кредитів, і функції прийому, видачі, зберігання цих засобів. У результаті були створені необхідні умови для контролю за правильним та цільовим спрямуванням бюджетних асигнувань. Концентрація бюджетних доходів і витрат в Держбанку СРСР спрощувала і полегшувала розрахунки з бюджетом державних, кооперативних, громадських підприємств, організацій, установ, рахунки яких знаходилися в установах банку. Держбанку СРСР було надано право використовувати вільні ресурси державного бюджету для кредитування народного господарства.
У процесі виконання бюджетів установи Держбанку:
- Брали бюджетні кошти на рахунки відповідних бюджетів - союзного, республіканського і місцевих;
- Виробляли у встановлених розмірах розподіл сум податків і доходів між союзним бюджетом і республіканськими бюджетами союзних республік, відрахування від надходжень за державними податками і доходами в республіканські бюджети автономних республік і місцеві бюджети;
- Видавали кошти союзного, республіканських і місцевих бюджетів у межах сум, що є на рахунках цих бюджетів;
- Приймали і видавали позабюджетні кошти установ, що перебувають на державному бюджеті СРСР;
- Вели облік доходів і витрат союзного і республіканських бюджетів союзних республік і представляли у встановлені терміни звіти про касовому виконанні цих бюджетів відповідним фінансовим органам;
- Враховували кредити, відкриті за союзним і республіканським бюджетам союзних республік, і перекладали ці кредити з однієї установи Держбанку в інше;
- Здійснювали облік коштів республіканських бюджетів автономних республік і місцевих бюджетів.
Платежі до державного бюджету СРСР від юридичних і фізичних осіб приймалися усіма установами Держбанку СРСР, а податки та інші платежі до бюджету, що сплачуються населенням, брали, як правило, ощадні каси, а в сільській місцевості - сільські ради народних депутатів.
Підприємства, установи та організації отримували зі своїх бюджетних рахунків грошові кошти на оплату товарів і послуг, а також на оплату праці працівникам бюджетної сфери як готівкою, так і шляхом безготівкових перерахувань на підставі розрахунково-грошових документів встановлених форм. Бюджетні установи всіх рівнів повинні були при проведенні видатків зі своїх бюджетних рахунків дотримуватися їх цільове призначення і в розрахунково-грошових документах, що подаються в установи Держбанку СРСР, зобов'язані були вказувати цільове призначення сум, які підлягали списанню з бюджетних рахунків.
Бюджетні установи зобов'язані були зберігати свої позабюджетні кошти також в установах Держбанку СРСР, хоча ці кошти не включалися до Державного бюджету країни. Позабюджетні кошти витрачалися виключно за цільовим призначенням і поділялися на спеціальні кошти, суми за дорученнями, депозитні суми, інші позабюджетні кошти.
Активна економічна реформа, зазначені вище недоліки стали передумовами заміни банківської системи виконання бюджетів на казначейську.
Таким чином екскурс в двохсотрічну історію Міністерства фінансів Росії дозволив показати, що завдання системи казначейства на сучасному етапі розвитку країни незначно відрізняються від завдань, сформульованих нашими попередниками. Сучасними їх роблять нові технології, що дозволяють прискорювати обробку інформації та підвищувати при цьому ступінь її надійності та достовірності.
1.1.3 Причини відтворення казначейської системи в РФ
В кінці 80-х років у зв'язку зі зміною політичної та економічної систем суспільства і подальшим слідом за цим проголошенням незалежності РФ бюджетна система зажадала реформування. З виходом економіки з рамок централізованого планування стала змінюватися банківська система. Освіта комерційних банків та переорієнтація функцій Центрального банку призвели до того, що був серйозно ослаблений банківський облік бюджетних коштів. Як результат, виникали затримки в перерахуванні бюджетних коштів, допускалося їх нецільове використання. Крім того, істотним недоліком банківського виконання бюджету стало нарощування інфляційних процесів, тому що кредитування дефіциту бюджету здійснювалося автоматично і носило емісійний характер.
З моменту демократичних перетворень почалося створення нового бюджетного законодавства, в якому, зокрема, знайшло відображення розмежування повноважень федеральних органів і суб'єктів Федерації з формування, прийняття та виконання відповідних бюджетів.
Регіональні та місцеві фінансові органи практично усунулися від обов'язкового контролю за цільовим використанням коштів федерального бюджету. Розпорядження органів федеральної виконавчої влади стали необов'язкові до виконання органами виконавчої влади суб'єктів Федерації. З цієї причини послабився контроль за рухом федеральних бюджетних коштів. Суми бюджетного фінансування надходили на рахунки головних розпорядників, тобто, міністерств і відомств, і перерозподілялися далі за допомогою комерційних банків. Банківська система багатоступенева, що уповільнювало швидкість проходження коштів. До певної міри Мінфін, як головний розпорядник бюджетних асигнувань, був позбавлений можливості контролювати проходження та цільове використання цих коштів.
Що стосується виконання дохідної частини федерального бюджету, то вихід податкових органів з підпорядкування Мінфіну РФ навів до відомчого розриву в передачі інформації, необхідної для оперативного управління процесом виконання федерального бюджету. По каналах Державної податкової служби стали проходити головним чином відомості про нараховані суми податкових платежів, в той же час Мінфін Росії позбувся можливості своєчасно отримувати від своїх територіальних органів достовірну інформацію про фактично перераховуються в дохід федерального бюджету суми, що призводило до затримки реального фінансування.
Схема перерахування бюджетних коштів при банківської системі виконання бюджетів розглянута на малюнку 1.1.
Наведена схема і практика організації виконання бюджетів банками мала такі суттєві недоліки:
1. Облік доходів бюджетів здійснювався ЦБ РФ, який лише 4 рази на місяць інформував про суми надійшли доходів на рахунки доходів відповідних бюджетів, відкритих в системі ЦП, а також у комерційних банках. Один раз на місяць ЦБ представляв звітність за видами надійшли доходів. Але у цій звітності відбивалися лише найважливіші види податків і платежів.
2. Система акумуляції та обліку доходів бюджетів була неоперативної, оскільки між датами збору, подання інформації та реального зарахування сум надійшли податків і платежів проходило кілька днів, а звітність в розрізі видів доходів надходила лише в кінці місяця, наступного за звітним.

Міністерство фінансів РФ
Центральний банк РФ
кошти звіт звіт кошти
Головний розпорядник коштів Уповноважений банк		Оплата товарів, робіт і послуг рахунки до оплати			Головний розпорядник коштів РКЦ Центрального банку РФ
кошти звіт звіт кошти
Розпорядники коштів 2-й і 3-го ступеня Банк		Підрядник державного замовлення (Одержувачі коштів) Банк				Установи та організації підвідомчій мережі (одержувачі коштів) Банк
звіт кошти
Установи та організації підвідомчій мережі (Одержувачі коштів) Банк

Рис. 1.1. Схема банківського виконання федерального бюджету.
3. Система фінансування видатків бюджетів дозволяла враховувати, контролювати і достовірно інформувати лише про суми перерахувань з головного рахунки витрат бюджету на рахунки головних розпорядників. Коштів. Подальші грошові потоки не проглядалися, проходження коштів через банківську систему не контролювалося, дотримання цільового характеру використання бюджетних коштів не гарантувалося.
4. Поняття "єдності каси" було непридатне, оскільки існували множинність і багаторівневість рахунків з обліку бюджетних коштів.
5. Недоступність для збору і вивчення інформації про рух коштів на особові рахунки бюджетополучателей і постачальників товарів і послуг.
6. Відсутній контроль за об'ємом прийнятих бюджетополучателямі на себе зобов'язань, які оплачуються за рахунок коштів відповідного бюджету. Це призводило до неконтрольованого зростання кредиторської заборгованості і, відповідно, до збільшення неплатежів у народному господарстві.
7. Подовжений шлях прямування коштів до бюджетополучателям, що викликало затримки у здійсненні соціально значущих витрат і зростання заборгованості бюджетної сфери перед кредиторами.
8. Існувало невиправдане, неконтрольоване і некероване збільшення залишків коштів на рахунках бюджетополучателей.
9. Зберігалися можливості нецільового, неефективного використання коштів федерального бюджету.
Таким чином, в умовах переходу до ринкової економіки та дефіциту бюджетних коштів використання банківської схеми виконання бюджету призвело до наступних негативних наслідків:
- Спостерігалася низька оперативність у зарахуванні доходів, а відсутність єдиної методики розподілу регулюючих податків позбавляло процес управління бюджетними ресурсами оперативності;
- Була відсутня оперативна інформація про отримані доходи та проведені витрати. Як наслідок, було утруднено точне визначення мінімальних потреб у позикових коштах;
- В ході виконання бюджету фінансувалися лише два показники: обсяги бюджетних призначень і суми фактичного платежу, що виключало можливість розумного маневру коштами федерального бюджету;
- Ускладнився контроль за цільовим використанням бюджетних коштів розпорядниками кредитів, існувала можливість нецільового використання та зловживань;
- "Пробіг" бюджетних коштів до кінцевих одержувачів був дуже довгим, наслідком цього був зрив термінів виплати заробітної плати та соціально значущих виплат, що, у свою чергу, призводило до зростання соціальної напруженості;
- Склався високий рівень середніх залишків бюджетних коштів на рахунках комерційних банків.
Аналіз результатів виконання бюджету показує, що на початку 90-х років в Росії назріла необхідність більш чіткої реалізації функцій, пов'язаних з поповненням державної скарбниці та забезпеченням підконтрольності витрачання її ресурсів.
Таким чином, з усією гостротою постало питання про створення нового державного фінансового органу, здатного здійснювати виконання федерального бюджету. Указом Президента РФ від 08 грудня 1992 року № 1556 в цілях проведення державної бюджетної політики, ефективного управління доходами та витратами федерального бюджету, підвищення оперативності у фінансуванні державних програм, посилення контролю за надходженням, цільовим і економним використанням державних коштів була створена єдина централізована система органів Федерального казначейства з підпорядкуванням її Міністру фінансів РФ. Основною метою створення казначейської системи виконання федерального бюджету є забезпечення стійкості фінансової системи.
Процес формування органів Федерального казначейства йшов в умовах гострої дискусії про доцільність їх створення. Одним з доводів проти створення казначейства був наступний "Центр, таким чином, грубо втручається в справи регіону, ущемляючи їх законні права". В.К. Зайцев у публікації "Федеральне казначейство відтворюється поетапно" у відповідь на це висунув наступний аргумент: "Організація федерального казначейства не змінює легітимно встановленого розподілу обсягу повноважень в галузі бюджету між федеральною владою і владою на рівні суб'єктів Федерації" 1. У подальшому процес створення казначейства підтвердив, що, реалізуючи свої функції, федеральне казначейство не втручалися і не може вторгатися в сферу, що лежить за рамками інтересів Федерації. Слід навести в якості аргументу необхідності створення казначейства і те, що "важливим фактором, що сприяє вибору саме казначейської системи, була відсутність у той час належного контролю за рухом, використання державних федеральних бюджетних коштів". Про те, що це так, свідчить факт, що в результаті перевірок органами казначейства в 1998 році виявлено несвоєчасно зарахованих сум у дохід федерального бюджету і на рахунки бюджетополучателей 4 млрд. 149,1 млн. рублів.
В якості доказів проти створення казначейства висувався навіть такий аргумент, що "практика казначейства для нас чужорідна, не має коріння в російській історії". Однак історія говорить про зворотнє. Поділяє точку зору про відродження казначейства М.В. Гумілевський, яка зазначає, що "для Росії слово" казначейство "не нове, і народилася ця структура не за задумом якого-небудь мудрого сучасного політика чи економіста. Казначейство у Россі пройшло довгий і складний шлях еволюції" [1].
Для того, щоб визначити переваги казначейської системи виконання бюджету перед банківською, розглянемо більш детально обидві моделі. При банківській системі виконання федерального бюджету за доходами основними учасниками цього процесу були: платники податків, банки, податкові органи, Центральний банк і Мінфін. Кошти платників податків надходили на рахунки податкових органів, відкриті в Центральному банку або комерційних банках. Один раз на п'ять днів всі банки звітували перед Центральним банком про суми надійшли доходів федерального бюджету, узагальнена інформація в ці ж терміни надходила до Мінфіну.
Функції податкових органів виконання бюджету по доходах складалися у розподілі регулюючих податків, повернення надміру сплачених сум та облік надходжень доходів до бюджету. Госналогслужба два рази на місяць здійснювала збір інформації про надійшли податки і інших зборах на території РФ, узагальнювала її і представляла в Міністерство фінансів. Діяла система обліку доходів не дозволяла своєчасно отримувати інформацію про обсяги доходів, що надходять, що негативно позначалося на точності короткострокових прогнозів про податки та платежі, встановленні реальних лімітів з витрат, передбачених у бюджеті, а отже, і на своєчасності фінансування. Крім того, не була забезпечена ідентичність даних звітності Державної податкової служби та Центрального банку внаслідок неповноти обліку доходів органами податкової служби та відсутності звірки. Схема руху документів щодо зарахування доходів до федерального бюджету при банківській системі касового виконання бюджету представлена ​​на малюнку 1.2.

Центральний банк Російської Федерації	Звіт (1раз в 5днів)	Міністерство фінансів Російської Федерації	Звіт (2 рази на місяць)	Державна податкова служба Російської Федерації
Звіт (1раз на 5 днів			звіт
ГРКЦ ГУ ЦП			Обласна Державна податкова інспекція
Звіт (1раз в 5днів)			Звіт (2 рази на місяць
Комерційний банк			Місцеві податкові органи
Платіжні доручення
Платники податків

Рис. 1.2. Схема руху документів при банківській системі касового виконання федерального бюджету щодо зарахування доходів до бюджету
Виконання федерального бюджету за видатками при банківській системі здійснювалося через рахунки галузевих міністерств і відомств (рисунок 1.3). При цьому фіксувалися лише дві стадії бюджетного фінансування: перша - виділення обсягів бюджетних призначень і друга - здійснення касових видатків бюджетополучателямі.

Міністерство фінансів Російської Федерації	платіжні доручення	Рахунки головних розпорядників бюджетних коштів
		Центробанк
		Рахунки розпорядників коштів
Розрахункові та поточні рахунки постачальників		Рахунки бюджетополучателей (комерційні банки)

Рис.1.3. Схема фінансування федеральних витрат при банківській системі касового виконання бюджету
Доведення бюджетних коштів до бюджетополучателей здійснювалося в основному через комерційні банки, що давало змогу останнім "прокручувати" ці кошти, брати участь на ринку державних цінних паперів, поповнювати кредитні ресурси за рахунок цих коштів.
Нагадаю, що банківська система виконання бюджетів діяла в Росії з 1925 року. Ця система за допомогою державного банку забезпечувала касове виконання бюджетів, включаючи збір і облік доходів бюджетів, міжбюджетне перерозподіл доходів, відкриття та ведення особових рахунків бюджетополучателей, організацію обліку та звітності за всіма операціями з бюджетними коштами.
Застосування казначейської системи виконання бюджету відрізняється від банківської перш за все тим, що казначейство концентрує обидва потоки грошових коштів, які виникають в процесі виконання бюджету, - прибутковий і видатковий - на одному рахунку. Такий порядок дозволяє істотно прискорити процес фінансування. Слід зазначити, що сучасне законодавство не дає чіткого визначення поняття "казначейська система виконання бюджету". У науковій літературі найбільш вдало визначення А.І. Романенкова: "при казначейської системи зобов'язання бюджетополучателей з прийняття до виконання і подальшого безпосереднього здійснення платежів за надані товари, виконані роботи та надані послуги від імені та за дорученням їх бере на себе і здійснює казначейство, забезпечуючи при цьому цільове використання бюджетних коштів" 1.
При казначейської системі процес виконання бюджету набагато більш деталізований. Він дозволяє чітко контролювати наступні показники:
- Обсяги бюджетних призначень;
- Гарантовані ліміти фінансування (виходячи зі ступеня реальної забезпеченості витрат джерелами фінансування, в межах яких бюджетна одиниця набуває право приймати на себе фінансові зобов'язання);
- Обсяги фактично укладених угод (у межах наданих прав за фінансовими зобов'язаннями), обсяги вироблених авансових платежів за укладеними договорами, суми рахунків, що пред'являються до оплати, обсяги інших необхідних виплат;
- Суму коштів, що належать до виплати після перевірки обгрунтованості пред'явлених рахунків - фактур, підтвердження оприбуткування товарно-матеріальних цінностей та обсягів виконаних робіт, нарахування заробітної плати та інших видів грошового утримання;
- Суму фактичного перерахування коштів з рахунку.
Наявність у Міністерстві фінансів відомостей про стан і рух бюджетних коштів по всьому спектрі показників надає йому і головним розпорядникам коштів широкі можливості для оперативного управління бюджетними ресурсами. З переходом до казначейської системи виконання бюджетів не змінюється встановлений порядок розподілу повноважень у галузі бюджету між федеральною владою і владою на рівні суб'єктів Федерації.
За Федеральним казначейством закріплюється касове виконання федерального бюджету. Права головних розпорядників коштів бюджету, вертикальна підпорядкованість бюджетополучателей, економічний та організаційний контроль - ця область поза діяльності органів казначейства.
Таким чином, в цьому році виповнюється 10 років відтворення в Росії казначейства. І головна заслуга в тому, що казначейська система виконання федерального бюджету дозволяє підвищити ефективність використання бюджетних коштів у частині забезпечення цільової спрямованості, своєчасності і раціональності їх витрачання; прискорити оборотність бюджетних коштів за рахунок скорочення пробігу коштів від розпорядника до кінцевих одержувачів.
1.2. Федеральне казначейство в Російській Федерації: досвід формування та розвитку
1.2.1. Динаміка створення і розвитку органів федерального казначейства Росії
Створення казначейської системи в Росії як інструменту управління виконанням федерального бюджету почалося з січня 1993 року. Указом Президента РФ від 08.12.1992 року № 1556 в принциповому, а Постановою Уряду Росії від 27.08.1993 року № 864 в організаційному плані було вирішено питання про створення Федерального казначейства.
У рамках Міністерства фінансів створюється Головне управління Федерального казначейства. Очолює дане управління заступник міністра фінансів - начальник Головного управління, якого призначає міністр фінансів. У складі Головного управління федерального казначейства (ГУФК) в даний час створено 18 відділів.
Підготовка до переходу на нову систему виконання бюджету включала окрім створення центрального органу формування відповідних територіальних органів. Як відомо, в Російській Федерації реалізована асиметрична модель держави. У її складі, як визначено в Конституції РФ, республіки, краю, області, автономні області, автономні округи, міста федерального значення. У відповідності з територіальним поділом країни сформована структура органів казначейства, представлена ​​на малюнку 1. 4.
Перехід на казначейську систему виконання федерального бюджету відбувався поетапно, так як у складі Російської Федерації знаходиться 89 національно-державних і адміністративно-територіальних утворень, а також велика кількість головних розпорядників коштів по федеральному бюджету.

Міністерство фінансів РФ

УФК по м.Санкт-Петербург

ГУФК

УФК по м. Москві

УФК по автономним округам -10

Республікан-ські УФК -21

Крайові УФК -6

Обласне УФК -49

УФК по автономної області-1

- ОФК - 2239

Рис. 1.4. Структура органів Федерального казначейства
Функціонування новостворюваної системи планувалося почати з передачі їй питань фінансування федеральних витрат. У 1993 році передбачалося здійснити формування керівного складу територіальних органів. Проте цього року казначейські органи були створені лише у 17 суб'єктах Федерації.
Найбільш успішними для становлення органів Федерального казначейства були 1994-1995 роки. У цей період сформувалася розгорнута периферійна мережа, були відпрацьовані схема і порядок взаємодії всіх рівнів управління федеральними бюджетними коштами, розпочато практичне виконання федерального бюджету системою Федерального казначейства.
Таблиця 1.2.
Динаміка створення і розвитку органів федерального казначейства Росії

	11993	11994	11995	11996	1997	1998	1999	2000	2001
Кількість територіальних органів федерального казначейства, всього У т.ч. в суб'єктах РФ у містах і районах	37	1410 56 1354	1718 65 1653	2094 83 2011	2181 87 2094	2230 87 2143	2234 87 2147	2239 87 2152	2248 88 2160
Кількість казначейств, що здійснюють операції з обліку доходів федерального бюджету						2193	2212	2156	2161
Кількість казначейств, що здійснюють операції з обліку коштів федерального бюджету						2214	2226	2239	2246
Кількість казначейств, що здійснюють фінансування витрат через особові рахунки, відкриті в органах казначейства						2202	2219	2234	2237
Кількість бюджетополучателей, що фінансуються за кошторисом						47831	49334	49521	49631
Кількість БП, переведених на фінансування через особові рахунки казначейства						37901	48091	48878	48951

З 1994 року територіальні органи Федерального казначейства стали спочатку в порядку експерименту, а потім на постійній основі, вести облік і розподіл федеральних доходів. З початку 1995 року казначейські органи в 20 суб'єктах Федерації працювали з прибутковою частиною бюджету, забезпечуючи щоденне розщеплення та зарахування в кожен з рівнів бюджетної системи належної квоти. У 1997 році проведена велика організаторська робота з перекладу всіх бюджетополучателей з комерційних банків у казначейство. У цілому ситуація щодо становлення та розвитку органів Федерального казначейства представлена ​​в таблиці 1.2 та на рисунку 1.5.
\ S
Рис. 1.5. Динаміка кількості територіальних органів федерального казначейства
Станом на 01 січня 2001 року органу Федерального казначейства функціонували в 88 суб'єктах РФ. У березні 2001 року відкрито управління Федерального казначейства по Республіці Татарстан. З 01 січня 2001 року на казначейську систему були переведені флоти, окремі армії і корпусу, з 01 липня 2001 року - великі військові з'єднання. З 01 жовтня 2001 року був початий завершальний етап перекладу військових частин Міністерства оборони на обслуговування в органи федерального казначейства. Таким чином, створення єдиної централізованої системи виконання бюджету на всій території Росії завершилося.
Органи казначейства Міністерства фінансів Російської Федерації, діючи в рамках законодавчих, нормативних правових актів та в межах покладених на них функцій, забезпечують повний та зіставний облік доходів і витрат федерального бюджету, регулювання міжбюджетних відносин, цільове використання бюджетних коштів. Для вирішення цих питань організований певний порядок документообігу та обміну інформацією з різними організаціями та установами. Серед них слід перерахувати установи Центробанку РФ, територіальні органи міністерства з податків і зборів, контрольно - ревізійні управління Міністерства фінансів, органи захисту правопорядку та забезпечення законності і так далі. При взаємодії зазначених структур вирішуються такі завдання:
- Забезпечення достовірності даних по обліку та звітності виконання федерального бюджету;
- Розподіл федеральних регулюючих податків за різними рівнями бюджетів;
- Усунення диспропорції при зарахуванні доходів у різні рівні бюджетів, що пов'язано із застосуванням особливих форм розрахунків, з урахуванням пільг і відстрочок, наданих платникам податків;
- Забезпечення порівнянності обліку та звітності різних органів за податками та обов'язковими платежами, що зараховуються до бюджетної системи;
- Використання оперативної і поточної інформації для глибокого опрацювання і прогнозної оцінки виконання федерального бюджету;
- Спільне вирішення організаційних та методичних питань при виконанні бюджету;
- Підвищення ефективності контролю за цільовим використанням коштів федерального бюджету;
- Забезпечення координації дій при організації та проведенні контрольної роботи;
- Спільний розгляд і вирішення організаційних та методичних питань при здійсненні наступного контролю за цільовим використанням коштів федерального бюджету;
- Реалізація заходів, що вживаються за фактами встановлених порушень бюджетного законодавства РФ.
Важливим аспектом управління державними фінансовими коштами є тип установи, в якому казначейство тримає рахунки бюджету. Якщо звернутися до зарубіжного досвіду, то практично скрізь - це центральні банки. Такий вибір пояснюється двома основними причинами. По-перше, у багатьох країнах Центральний банк є прямим або непрямим кредитором уряду, яке часто платить відсотки за взятими позиками. Тим самим, маючи рахунки в Центральному банку, уряд може використати їх балансові залишки для скорочення своєї чистої заборгованості і таким чином також скорочувати свої фінансові витрати. По-друге, збір бюджетних надходжень і оплата державних витрат найчастіше призводять до значних змін у ліквідності, тому органам грошово - кредитного регулювання необхідно дуже ретельно контролювати ці фінансові потоки, з тим, щоб у відповідних випадках своєчасно приймати грошово-кредитні контрзаходи. Також відомі випадки, коли рахунки казначейства розміщені в приватних комерційних банках. Цей варіант є для держави більш дорогим, тому що залишки на рахунках бюджету в комерційних банках не зменшують заборгованості перед Банком Росії.
З огляду на нестабільність економіки в Росії і пов'язане з цим нестійкий стан комерційних банків, в нашій країні прийнятий наступний порядок. Згідно зі статтями 155 - 156 Бюджетного кодексу РФ, органи казначейства тримають рахунки в установах Центрального банку Росії. У разі відсутності на території установ ЦБ РФ рахунки розміщують в уповноважених комерційних банках (таблиця 1.3).
Таблиця 1.3.
Кількість рахунків з обліку доходів федерального бюджету, відкритих банками для органів Федерального казначейства

	На 01.07.97		На 01.10.98		На 01.01.99
	Кількість	%	Кількість	%	Кількість	%
В установах Банку Росії	3266	65,1	3224	62,8	3272	63,1
В Сбербанку РФ	1331	26,5	1758	34,4	1849	35,6
У кредитних організаціях	421	8,4	151	2,9	70	1,3
Усього:	5018	100	5133	100	5191	100

Більш наочно дана картина представлена ​​в діаграмах на малюнках 1.6, 1.7, 1.8, 1.9.
\ S
Рис. 1.6. Кількість рахунків з обліку доходів федерального бюджету, відкритих банками для органів Федерального казначейства станом на 01.01.1997 року
\ S
Рис. 1.7. Кількість рахунків з обліку доходів федерального бюджету, відкритих банками для органів Федерального казначейства станом на 01.01.1998 року
\ S Рис. 1.8. Кількість рахунків з обліку доходів федерального бюджету, відкритих банками для органів Федерального казначейства станом на 01.01.1999 року
\ S
Рис. 1.9. Кількість рахунків з обліку доходів федерального бюджету, відкритих банками для органів Федерального казначейства станом на 01.01.2000 року
Дані таблиці 1.3 та малюнків свідчать про те, що основна кількість рахунків органів казначейства відкрито в Центральному банку Росії. Зниження частки участі Банку Росії в обслуговуванні рахунків органів казначейства з 01.07.98 по 01.01.99 на 2 пункти відбулося у зв'язку із закриттям розрахунково-касових центрів на ряді територій. Значно збільшилася в обслуговуванні рахунків казначейства частка Ощадбанку Росії (на 10 пунктів).
З 1 січня 2001 Казначейством обробляються і розподіляються платіжні доручення на перерахування платежів до бюджетів державних позабюджетних фондів. У 2002 році ця задача ще білішими ускладнилася: вже не 8, а 11 платіжних документів на перерахування доходів, що надійшли на сплату єдиного соціального податку, необхідно опрацювати та врахувати. При цьому, коли платежі з федерального бюджету до бюджету Пенсійного фонду здійснюються централізовано, і в цьому питанні не може бути ніяких затримок, всім органам федерального казначейства необхідно точно і в строк представляти встановлену інформацію про надходження даного податку.
Відповідно до Постанови Уряду РФ № 806 від 15.07.99 року, Наказом МФ РФ № 55-н від 13.08.99 року "Про правила обліку територіальними органами федерального казначейства зобов'язань, які підлягають виконанню за рахунок коштів федерального бюджету" у Казначействі ведеться робота з обліку зобов'язань, що підлягають виконанню за рахунок коштів федерального бюджету. Казначейство враховує бюджетні зобов'язання за договорами на поставку продукції, що купується установою протягом фінансового року на суму понад 200 встановлених федеральним законом мінімальних розмірів оплати праці, за такими кодами економічної класифікації видатків бюджетів Російської Федерації: 110721 "Оплата опалення і технологічних потреб"; 110722 "Оплата споживання газу "; 110723" Оплата споживання котельно-пічного палива "; 110730" Оплата споживання електричної енергії "; 110740" Оплата водопостачання приміщень ". Облік бюджетних зобов'язань, що випливають з договору на поставку продукції, здійснюється на підставі представлених установами оригіналу договору, а також Розшифровки до договору на поставку продукції, робіт і послуг за рахунок коштів федерального бюджету.
Установи при укладенні договорів на поставку продукції (робіт, послуг) зобов'язані виходити з доведених їм в установленому порядку лімітів бюджетних зобов'язань, обсяг яких не може бути перевищений прийнятими грошовими зобов'язаннями.
Відповідно до Бюджетного Кодексу Російської Федерації, статтею 114 Федерального закону "Про федеральний бюджет на 2001 рік", наказом Мінфіну Росії від 21.06.01г. № 46н територіальні органи федерального казначейства провели в 2001 році роботу по відкриттю особових рахунків для обліку операцій з коштами, отриманими від підприємницької й інший що приносить дохід діяльності бюджетними установами, що перебувають у віданні головних розпорядників коштів федерального бюджету. Підставою для відкриття особових рахунків для обліку операцій з коштами, отриманими від підприємницької й інший що приносить дохід діяльності, є генеральні дозволу на відкриття особових рахунків по обліку коштів, отриманих від підприємницької й інший що приносить дохід діяльності, видані Міністерством фінансів Російської Федерації головним розпорядникам коштів федерального бюджету .
Органи федерального казначейства ведуть облік по виконанню федерального бюджету. Грамотно поставлений облік - одна з найважливіших умов ефективного управління бюджетними коштами.
Аналітичної основою бюджетного обліку є бюджетна класифікація Російської Федерації, яка за відповідними кодами деталізує об'єкти бюджетного обліку, обліковуються на відповідних балансових рахунках. Мінфіном Росії щорічно видаються нормативні правові акти, що регулюють порядок формування та подання річної бухгалтерської звітності про виконання бюджету територіальними органами федерального казначейства.
Постановою Уряду Російської Федерації від 23 червня 1999 року № 677 була затверджена федеральна цільова програма розвитку органів федерального казначейства на 2000-2004 роки. Визначальна мета програми - розвиток системи органів федерального казначейства, необхідне для підвищення ефективності управління та контролю за державними фінансовими ресурсами. Основними завданнями Програми визначені: вдосконалення механізмів мобілізації, обліку та використання державних фінансових ресурсів, упорядкування правової основи федерального казначейства з метою створення достатніх умов для виконання покладених функцій, розвиток організаційного, матеріального та технічного забезпечення органів федерального казначейства.
Основним досягненням казначейства я вважаю той факт, що в кінці XX століття в Росії була обрана правильна концепція виконання федерального бюджету. Можна пишатися, що в настільки короткий термін казначейська система вже практично повністю створена. Незважаючи на обмеженість фінансових ресурсів, казначейська система в основному повністю оформлена, створена методологічна основа діяльності, точно визначена стратегія розвитку та розробка всіх процедур, пов'язаних з виконанням бюджету, на сьогоднішній день завершена. Таким чином, зроблено головне - створена система, що дозволяє всі операції з коштами федерального бюджету проводити за рахунками федерального казначейства, забезпечуючи при цьому контроль за дотриманням бюджетного законодавства.
1.2.2. Правові основи функціонування органів федерального казначейства
При переході до ринку фінансова діяльність держави набуває все більшого значення, процеси перерозподілу і накопичення йдуть в основному через фінансові ресурси, а тому держава створює спеціальні органи, що займаються виконанням бюджетів та контролем за фінансовою діяльністю в країні. Одним з цих органів є Федеральне казначейство. До теперішнього часу правовими засадами діяльності його органів були Указ Президента Російської Федерації № 1556 від 8 грудня 1992 року «Про федеральному казначействі» та постанова Уряду Російської Федерації № 864 від 27 серпня 1993 року «Про федеральному казначействі Російської Федерації», які визначили основні принципи освіти єдиної централізованої системи органів федерального казначейства. Процес переходу на казначейську систему виконання федерального бюджету, розпочатий в Російській Федерації в 1992 році, свідчить про непослідовність, а іноді і суперечливості актів, що регламентують діяльність органів федерального казначейства, покликаних здійснити цей перехід.
До прийняття Бюджетного кодексу Російської Федерації всі правові колізії, пов'язані з діяльністю нових фінансових органів Мінфіну Росії, регулювалися підзаконними актами. І тільки прийняття Закону Російської Федерації № 159-ФЗ від 09 липня 1999 року «Про введення в дію Бюджетного кодексу Російської Федерації» дозволило зняти більшість проблем, так як визнання такими, що втратили силу значної кількості законів, що регламентують бюджетну діяльність держави, і введення в дію з 1 Січень 1999 нових норм бюджетного законодавства, що випливають з Бюджетного кодексу, стало черговим етапом становлення і розвитку Федерального казначейства.
Разом з тим, питання казначейського виконання федерального бюджету, як вони були спочатку встановлені в Бюджетному кодексі Російської Федерації, а також в останніх нормативних актах Президента та Уряду країни, вимагають переробки раніше прийнятих законодавчих та інших нормативних правових актів Російської Федерації.
Т. Г. Нестеренко, начальник Головного управління федерального казначейства, визначила значення прийняття Бюджетного кодексу: «Положення Бюджетного кодексу дозволили більш чітко провести межу між сферами правозастосування Податкового, Цивільного та Бюджетного законодавства. Крім того, Бюджетним кодексом встановлено правовий статус усіх учасників бюджетного процесу, основи і умови притягнення до відповідальності за порушення бюджетного законодавства. Відповідно до статті 7 Бюджетного кодексу Російської Федерації, що визначає компетенцію органів державної влади Російської Федерації в області регулювання бюджетних правовідносин, компетенція з розподілу в порядку міжбюджетного регулювання доходів від федеральних податків і зборів, інших доходів між бюджетами різних рівнів бюджетної системи Російської Федерації відноситься до ведення Російської Федерації »1.
Аналіз Бюджетного кодексу дозволяє зробити висновок про те, що в більшості своїй функції органів федерального казначейства законодавчо оформлені і їх можна представити в наступному вигляді (таблиця 1.4):
Таблиця 1.4.

Аналіз Бюджетного кодексу

Функції органів Федерального казначейства, закріплені в бюджетному кодексі	Формалізовані документи	Статті БК РФ
Казначейське виконання федерального бюджету за доходами
1. Перерахування та зарахування доходів федерального бюджету на єдиний рахунок	Платіжні документи	Ст. 245
2. Розподіл відповідно до затвердженого федеральним бюджетом федеральних регулюючих податків	Платіжні документи	Ст. 245
3. Повернення зайво сплачених сум доходів	Платіжні документи	Ст. 245
4. Облік доходів та звітність про доходи федерального бюджету відповідно до бюджетної класифікації РФ	Головна книга, регістри обліку	Ст.256, 263,264
Казначейське виконання федерального бюджету за видатками
1. Складання бюджетного розпису	Бюджетний розпис	Ст. 246
2. Уточнення кошторисів доходів і видатків розпорядників та одержувачів коштів федерального бюджету	Кошториси доходів і витрат	Ст. 247
3. Затвердження та доведення бюджетних асигнувань до розпорядників та одержувачів коштів федерального бюджету	Повідомлення про бюджетні асигнування	Ст.247, 248
4. Утвердження і доведення до розпорядників та одержувачів коштів федерального бюджету лімітів бюджетних зобов'язань	Повідомлення про бюджетні зобов'язання, ліміти	Ст.247, 249
5. Прийняття і підтвердження платіжних зобов'язань федерального бюджету	Платіжні документи, кошториси, ліміти	Ст.250, 251
6. Дозвіл на здійснення платежу	Розпорядження	Ст. 252
7. Здійснення платежу з єдиного рахунку через особові рахунки бюджетних організацій	Платіжні документи	Ст.253, 254
Облікові операції в органах федерального казначейства
11. Облік операцій з коштами федерального бюджету	Головна книга, регістри обліку	Ст.256, 262
12. Звітність про виконання федерального бюджету	Оперативні, квартальні, річні звіти	Ст.263, 264

Особливістю Бюджетного кодексу Російської Федерації, введеного в дію з 2000 року, є казначейське виконання бюджетів усіх рівнів. Стаття 215-а БК РФ передбачає, що в Російській Федерації встановлюється казначейської виконання бюджетів. Відповідно до цієї статті на органи виконавчої влади покладаються організація виконання і виконання бюджетів, управління рахунками бюджетів і бюджетних коштів. Цей шлях в даний час проходять всі рівні бюджетної системи, оскільки застосування двох систем виконання бюджетів негативно позначається на проведення будь-яких заходів у рамках здійснення бюджетної реформи в Росії.
Слід зазначити, що Законом РФ № 116-ФЗ від 05 серпня 2000 року "Про внесення змін і доповнень до Бюджетного Кодексу Російської Федерації" Бюджетний Кодекс РФ доповнено статтею 284, яка в повному обсязі надала права керівників органів федерального казначейства в області заходів примусу до належного виконанню бюджетного законодавства керівникам органів, які виконують бюджети суб'єкти Федерації і місцеві бюджети.
Даним Законом внесено зміни до розділу виконання бюджетів. Так, у статті 232 Кодексу розширені права бюджетних установ в частині можливості використовувати доходи, фактично отримані ними від платних послуг та іншої підприємницької діяльності при виконанні бюджету понад затверджені законом про бюджет і понад кошторис доходів і витрат, на фінансування витрат даної бюджетної організації.
Значно змінено 229-я і 258-я статті Бюджетної Кодексу по скороченню витрат. Тепер режим скорочення витрат можна вводити, якщо в процесі виконання бюджету відбудеться зниження обсягу надходження доходів бюджету, яке тягне за собою неповне фінансування витрат, не більше ніж на 10% проти 5% у старій редакції.
Федеральним Законом від 15 серпня 1996 року № 115-ФЗ "Про бюджетної класифікації Російської Федерації" прийнята бюджетна класифікація.
Бюджетна класифікація є угрупованням доходів і видатків бюджетів всіх рівнів бюджетної системи Російської Федерації, а також джерел фінансування дефіцитів цих бюджетів, застосовується при складанні проектів бюджетів і виконанні бюджетів всіх рівнів, забезпечує порівнянність показників бюджетів усіх рівнів бюджетної системи Російської Федерації.
Бюджетна класифікація передбачає присвоєння об'єктам класифікації відповідних группіровочних кодів, яка забезпечує єдність форми бюджетної документації, подання необхідної інформації для складання консолідованого бюджету Російської Федерації і консолідованих бюджетів суб'єктів Російської Федерації, а також звітів про їх виконання. Бюджетна класифікація застосовується також для складання і виконання кошторисів доходів і витрат за коштами, отриманими від підприємницької й інший що приносить дохід діяльності.
Бюджетна класифікація включає:
- Класифікацію доходів бюджетів Російської Федерації;
- Функціональну класифікацію видатків бюджетів Російської Федерації. Функціональна класифікація видатків бюджетів РФ є угрупованням витрат бюджетів всіх рівнів бюджетної системи РФ і відображає спрямування бюджетних коштів на виконання основних функцій держави;
- Економічну класифікацію витрат бюджетів Російської Федерації. Вона є угрупованням витрат бюджетів всіх рівнів за їх економічним змістом;
- Класифікацію джерел внутрішнього фінансування дефіцитів бюджетів Російської Федерації.
- Класифікацію джерел зовнішнього фінансування дефіцитів федерального бюджету і бюджетів суб'єктів Російської Федерації;
- Класифікацію видів державних внутрішніх боргів Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації, видів муніципального боргу, яка є угрупованням боргових зобов'язань Уряду Російської Федерації, органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування;
- Класифікацію видів державних зовнішніх боргів Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації, а також державних зовнішніх активів Російської Федерації;
- Відомчу класифікацію видатків федерального бюджету. Відомча класифікація видатків федерального бюджету відбиває розподіл бюджетних коштів по головних розпорядниках коштів федерального бюджету.
У Бюджетну класифікацію РФ вносилися зміни у 1998, 2000, 2001, 2002 році, але разом з тим цей документ потребує глибокої доопрацювання. Класифікація повинна забезпечити всебічний охоплення бюджету в його розширеному розумінні (включаючи позабюджетні кошти і державні позабюджетні фонди, такі, як Пенсійний фонд, фонди соціального та медичного страхування), а також можливість зіставлення з даними міжнародних систем бюджетної класифікації.
Процесу розвитку казначейської системи виконання бюджетів в цілому та системи органів федерального казначейства сприяли заходи, прийняті щодо вдосконалення нормативної правової бази. У 1999 році наказом міністра фінансів Російської Федерації введені в дію основні Інструкції, які регламентують діяльність казначейських органів. Так, була затверджена Інструкція з бухгалтерського обліку виконання бюджетів (наказ № 15-н від 17 лютого 1999 року), яка встановила єдиний порядок ведення бухгалтерського обліку виконання бюджетів. «В даний час йде процес реального застосування зазначеної інструкції, але впроваджується вона важко, так як всі вже відвикли від жорстких правил обліку», 1 - каже Т.Г. Нестеренко.
Порядок відкриття та ведення особових рахунків органами федерального казначейства було встановлено наказом міністра фінансів Російської Федерації № 106-н від 30 грудня 1999 року, який затвердив Інструкцію про порядок відкриття та ведення територіальними органами федерального казначейства особових рахунків для обліку операцій з виконання витрат федерального бюджету.
Операції з доходами бюджетів, які здійснюють органи федерального казначейства, здійснюються відповідно до Інструкції про порядок ведення обліку доходів федерального бюджету і розподілу в порядок регулювання доходів між бюджетами різних рівнів бюджетної системи Російської Федерації (наказ Мінфіну Російської Федерації № 91-н від 14.12.1999 р.).
Правила касового обслуговування виконання бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів територіальними органами федерального казначейства, введені в дію наказом міністра фінансів Російської Федерації № 46-н від 19 квітня 2000 року, визначили відносини органів федерального казначейства при виконанні бюджетів територій. Організація взаємини з питання касового виконання регіональних і місцевих бюджетів між органами казначейства та адміністрацією суб'єкта РФ (органом місцевого самоврядування) регламентуються угодою. Типова угода затверджено Наказом Міністерства Фінансів від 11 травня 1999 року № 35-н.
Важливим кроком у встановленні єдиного порядку ведення бухгалтерського обліку в бюджетних організаціях стало введення в дію наказу Мінфіну Російської Федерації № 107-н від 30 грудня 1999 року Інструкцію з бухгалтерського обліку в бюджетних установах.
Наступним етапом формування нормативно - правової бази органів казначейства стало введення інструкції "Про порядок відкриття та ведення територіальними органами федерального казначейства Міністерства Фінансів Російської Федерації особових рахунків для обліку операцій з коштами, отриманими від підприємницької й інший що приносить дохід діяльності, одержувачів коштів федерального бюджету, фінансуються на підставі кошторисів доходів і витрат ", затвердженої Наказом Мінфіну РФ від 21 червня 2001 року № 46н.
Відповідно до цього наказу територіальні органи федерального казначейства провели в 2001 році роботу по відкриттю особових рахунків для обліку операцій з коштами, отриманими від підприємницької й інший що приносить дохід діяльності, бюджетним установам, які знаходяться у віданні головних розпорядників коштів федерального бюджету.
Концентрація бюджетних коштів та платежів в органах федерального казначейства істотно змінює сферу розподілу відповідальності між інституціональними елементами фінансової системи.
Таким чином, повноваження органів федерального казначейства, спрямовані на побудову адекватних сучасним вимогам взаємовідносин з учасниками бюджетного процесу, і їх реалізація передбачають формування відповідної нормативно-правової бази, вдосконалення казначейських технологій.
1.2.3.Ітогі реалізації цільової програми розвитку казначейства
Постановою Уряду РФ від 23 червня 1999 року № 677 затверджена федеральна цільова Програма розвитку органів казначейства на 2000 - 2004 роки. Метою програми є розвиток системи органів федерального казначейства, необхідне для підвищення ефективності управління та контролю за державними фінансовими ресурсами. Основними завданнями Програми є:
- Вдосконалення механізмів мобілізації, обліку та використання державних фінансових ресурсів;
- Упорядкування правової основи діяльності органів федерального казначейства з метою створення достатніх умов для виконання покладених на них функцій;
- Розвиток організаційного, матеріального та технічного забезпечення органів федерального казначейства;
- Розвиток, повномасштабне впровадження та організація ефективного використання єдиної інформаційної, телекомунікаційної системи органів федерального казначейства з урахуванням забезпечення безпеки інформації.
Складність побудови системи органів федерального казначейства, її територіальна роз'єднаність і масштабність зумовлюють поетапний підхід до вирішення завдання її вдосконалення.
Перший етап - протягом 2000 - 2001 років:
- Розвиток базових умов для функціонування органів федерального казначейства і, перш за все, нормативно-правової основи казначейського виконання федерального бюджету, а також ефективної мобілізації та управління державними фінансовими ресурсами на єдиному рахунку казначейства;
- Забезпечення реєстрації всіх операцій, пов'язаних з надходженням доходів, а також санкціонування та фінансуванням витрат, у Головній книзі федерального казначейства. Для розробки Головної книги передбачається в пріоритетному порядку ввести в дію план рахунків федерального казначейства, що відображає облікову інформацію в рамках бюджетної класифікації РФ, а також забезпечує здійснення контрольних бухгалтерських операцій;
- Реалізація окремих елементів обліку зобов'язань бюджетних установ по здійсненню витрат і платежів;
- Завершення розробки і здійснення пілотного впровадження першочергових заходів щодо створення єдиної інформаційної, телекомунікаційної системи органів федерального казначейства, що дозволяють забезпечити на рівні Головного управління федерального казначейства, Мінфіну РФ і двох управлінь казначейства по суб'єктам РФ можливість колективного та розподіленої обробки даних про виконання федерального бюджету.
Другий етап - протягом 2002 - 2003 років: забезпечення обліку зобов'язань та кредиторської заборгованості федерального бюджету в органах казначейства, а також повсюдне впровадження першочергових заходів щодо створення єдиної інформаційної, телекомунікаційної системи органів федерального казначейства.
Третій етап - протягом 2004 року: розробка та впровадження системи забезпечення обліку грошових активів, а також завершення повномасштабного впровадження технологій ефективного контролю, захисту та управління державними фінансовими ресурсами з урахуванням створення єдиного інформаційного простору учасників бюджетного процесу та забезпечення його комплексної безпеки.
У ході реалізації Федеральної цільової програми розвитку органів федерального казначейства в якості одного з ключових елементів передбачено вирішення завдань послідовного і значного скорочення кількості банківських рахунків з обліку доходів і коштів федерального бюджету.
При цьому, в першу чергу, мається на увазі впровадження єдиного рахунку доходів і коштів федерального бюджету - єдиного рахунку федерального казначейства, актуальна інформація про стан якого повинна бути основою прийняття ефективних рішень з управління державними бюджетними коштами.
Зараз завершено перший етап реалізації програми. Його підсумком стало прийняття Концепції функціонування єдиного казначейського рахунку, яка була схвалена розпорядженням Уряду РФ від 23 січня 2001 року № 107-р. Незважаючи на всі складнощі, дана концепція з моменту її затвердження впроваджується дуже швидкими темпами. Функціонування системи органів федерального казначейства в умовах використання єдиного казначейського рахунку є якісно новою технологією виконання федерального бюджету.
В даний час у 89 управління федерального казначейства, які мають відповідні технічні умови і засоби зв'язку, здійснюються підготовчі роботи і вводяться елементи єдиного казначейського рахунку, у тому числі у 89 - з обліку доходів федерального бюджету, в 41 - з обліку доходів, що розподіляються органами федерального казначейства, в 22 - з обліку витрат федерального бюджету.
У грудні 2001 року державна скарбниця ввело нову технологію проходження коштів федерального бюджету, в результаті якої на рахунках Головного управління федерального казначейства щоденно акумулюються всі доходи федерального бюджету, що надійшли з усієї території Росії. Це дозволило прискорити доступність до фінансових ресурсів мінімум на 5 днів і дуже наблизило федеральне казначейство до формування інформації у Головній книзі федерального казначейства, в якій щодня можна побачити всі доходи, що надходять до федерального бюджету за відповідними кодами бюджетної класифікації.
Вдосконалення цієї технології триває, і спільно з Інформаційно - технічним департаментом Міністерства Фінансів вводиться режим, який дозволяє щодня мати не тільки суму зібраних на території Росії доходів, але й інформацію про те, за рахунок сплати яких податків і зборів отримана ця сума.
З другого півріччя 2002 року підсумком цих зусиль став щоденний звіт по доходах федерального бюджету в розрізі всіх кодів бюджетної класифікації, що ще більше наблизив до реалізації технології головної книги федерального казначейства.
У листопаді 2001 року в чотирьох суб'єктах Федерації (Чувашія, Ульяновська, Саратовська і Камчатська області) був проведений експеримент по щоденному перерахуванню доходів федерального бюджету, що надійшли на даних територіях, на рахунок Головного управління федерального казначейства.
Крім того, в 2001 році зроблена робота по включенню управлінь федерального казначейства до складу учасників обміну електронними документами при здійсненні розрахунків через розрахункову мережу Банку Росії. За результатами даної роботи все, за винятком дев'яти УФК по суб'єктах Федерації підключені до системи електронного документообігу з установами Банку Росії.
У 2000 і 2001 роках:
- Проведена інвентаризація активів і зобов'язань, які обліковуються на балансі Мінфіну Росії та сформовано Реєстр одержувачів коштів федерального бюджету;
- Завдяки зусиллям органів казначейства стало можливим отримувати щомісячний звіт про виконання федерального бюджету за повною класифікації (раніше це можна було робити один раз на місяць);
- Вперше в новітній історії Росії прийняті закони про затвердження звітів про виконання бюджетів за 1999 і 2000 роки.
Зараз проводиться цілеспрямована робота по створенню нового Плану рахунків бюджетного обліку, що об'єднує план рахунків з виконання бюджетів, план рахунків бюджетних установ і бюджетну класифікацію. Новий План рахунків буде єдиним і обов'язковим для бюджетів всіх рівнів бюджетної системи (включаючи державні позабюджетні фонди) і для всього сектору державного управління.
Крім того, новий План рахунків повинен застосовуватися при переході до обліку в секторі державних фінансів, заснованому на принципах нарахувань. Тоді в залежності від відомчої приналежності можна буде побачити, наприклад, у балансі Податкової служби такий актив, як обсяг нарахованих податків і зборів, в балансах інших міністерств, наприклад, обсяг нарахованих штрафів і так далі.
Таким чином, нова система обліку дозволить бачити не тільки потоки, що виникають протягом фінансового року, але і їх вплив на запаси держави і співвідношення активів до зобов'язань держави. Відповідно, цей план рахунків буде основою побудови Головної книги казначейства, в якій повинні фіксуватися всі операції, що проводяться в рамках виконання федерального бюджету, що дозволить видавати надійні і точні дані (звіти) для прогнозу руху готівкових коштів, оцінки виконання бюджету та планування витрат.
Відповідно до Федеральної цільової програми розвитку органів казначейства з 2000 року почалася робота з обліку зобов'язань бюджетних установ, що випливають з договорів на постачання робіт (послуг), які підлягають виконанню за рахунок коштів федерального бюджету. В даний час технічно можливо відслідковувати тільки обсяги договорів на оплату паливно - енергетичних ресурсів. Практика показала ефективність такого контролю: істотно скоротилася кредиторська заборгованість, наведено порядок у договірних відносинах, постачальники цих послуг впевнені, що якщо договір поставлений на облік в органі федерального казначейства, значить, передбачене в ньому виділення коштів буде здійснено.
Таким чином, вдосконалення процедури казначейського виконання бюджету здійснюється відповідно до Федеральної цільової програми розвитку органів казначейства на 2000 - 2004 роки. Відбувся перший етап впровадження Програми, в результаті якого реалізовувалися заходи щодо розширення ступеня охоплення бюджетної системи казначейськими технологіями, визначення статусу бюджетних організацій, вдосконалення функцій і процедур виконання бюджету, управління ресурсами федерального бюджету, бюджетної звітності, здійснена робота по встановленню нового порядку руху та обліку коштів федерального бюджету, завершено переведення рахунків бюджетополучателей з обліку коштів, отриманих від підприємницької й інший що приносить дохід діяльності з кредитних організацій до органів федерального казначейства.
Необхідність удосконалення роботи Казначейства РФ була неодноразово підтверджена практикою його роботи протягом усіх останніх років, що дозволяє стверджувати, що без збалансованої фінансової, матеріальної, кадрової та матеріальної підтримки з боку держави неможливо створити систему Федерального казначейства, здатну в повній мірі стояти на сторожі інтересів РФ.

---

1 Міністерство Фінансів 1802-1902. У двох частинах. Ч.1. Санкт-Петербург. Експедиція заготовлення державних паперів. 1902. Репринтне видання 1994 року. с.24.

1 Чібіряев С.А. Великий російський реформатор. Життя, діяльність, політичні погляди М.М. Сперанського. М., 1993. с.189.

1 Зайцев В.К. Федеральне казначейство відтворюється поетапно / / Фінанси. -1994 Р. - № 8. с.17.

[1] Гумілевський М.В. Про Федеральному казначействі в Росії: що було і що стало / / Фінанси. - 1999 р. - № 7. с.8

1 А. І. Романенков. Федеральне казначейство і бюджетна реформа. - Львів: псковський педагогічний інститут ім. С. М. Кірова, 2000. - 250С.

1 Нестеренко Т.Г. Деякі аспекти обліку виконання федерального бюджету в рамках положень Бюджетного кодексу Російської Федерації. / / Фінанси. - 2000. - № 12. с.7.

1 Нестеренко Т.Г. Казначейська система як інструмент ефективного управління державними фінансами / / Фінанси. - 2001 р. - № 3. с.16