Щоб компенсувати брак кваліфікованого адміністративного персоналу в муніципалітетах, райони і міста Східної Німеччини отримували з ФРН підтримку, іменовану "допомогою у сфері управління". Це всякого роду консультування, допомогу у встановленні партнерства між містами, а також тимчасова робота західнонімецьких фахівців з комунальним справах у районних і міських адміністраціях.
Основні етапи створення місцевого самоврядування в нових землях. Перехідний період. Особливістю перехідного періоду було початкове збереження старих структур НДР на комунальному рівні, при цьому всі вищі рівні були реформовані або ліквідовані. 17 травня 1990 вже демократично обраний Народні збори НДР прийняв закон про самоврядування в громадах і земельних округах (Комунальну конституцію). У травні 1990 р . на основі нових норм пройшли вибори до органів місцевого самоврядування. Особливістю нового закону, крім закріплення за комунами права на місцеве самоврядування, було надзвичайно докладне перерахування компетенцій органів місцевого самоврядування, багато в чому вже відповідні повноважень громад у старих землях. Були передбачені великі представницькі органи - ради з 100 депутатами в містах і округах з населенням 100000 чоловік і більше, які обираються на 4 роки. Закон наказував прямі вибори бургомістра, визначав повноваження бургомістра, ради, контрольні механізми. Рада вибирав "малий рада", свого роду виконком, який і повинен був займатися оперативним управлінням. Округа отримали дуже широко певні повноваження і, як і в старих землях, подвійний статус, виконуючи одночасно завдання місцевого самоврядування і державні завдання.
Фактори трансформації. Вибори 1990 року призвели до зміни управлінської еліти тим більшою, чим більше було місто або населений пункт. Переважна більшість новообраних бургомістрів і членів рад у великих населених пунктах з числа інженерів і вчених, які брали участь в акціях протесту 1989/90 років, були новачками у політиці і не мали управлінського досвіду. Вони не були знайомі ні з завданнями, які постають перед управлінцем на місцевому рівні, ні з управлінськими структурами. У сільських же громадах збереглася деяка спадкоємність: від третини до чверті обраних були членами представницьких органів громад ще в НДР. Пройшла і "чистка" управлінських апаратів від функціонерів СЄПН і співробітників держбезпеки НДР. Головним чинником побудови нової системи місцевого самоврядування стала допомога старих земель, що здійснювалася в декількох формах:
o фінансової: за рахунок масованих централізованих фінансових компенсацій, в першу чергу з фонду "Тройханд" (Німецьке єдність) (у 1990 році компенсації на одного жителя громади в старих землях становили 767 марок, у нових - 1391 марку і, відповідно, - 241 і 702 марки централізованих субвенцій на інвестиційну діяльність);
o персональної: громади старих земель взяли шефство над новими землями, не тільки у формі співпраці громад - побратимів, а й - головне - у формі відрядження спеціалістів з ФРН в нові землі; останні, працюючи на керівних посадах у системі адміністративних органів громад, сприяли як побудови самої системи управління комунами, так і навчання персоналу (загальне число шефів з 1991 до 1994 року, коли фінансування цієї форми допомоги припинилося, перевищило 5000).
Реорганізація місцевого самоврядування у 1991 - 1994 р . Р. Істотно трансформувалися завдання місцевого самоврядування в порівнянні з тими, що стояли перед управлінськими органами місцевого рівня в НДР. Соціальна сфера підприємств у міру їх приватизації та санації або закриття передавалася громадам. У той же час відбувалися зміни і в самій цій сфері, пов'язані з приватизацій. Ряд завдань, пов'язаних з розподілом і забезпеченням функціонування житлового фонду, розподілом вугілля тощо, відпало саме собою. Виконання інших завдань, зміст яких мало змінилося (планування і забудова, забезпечення роботи шкіл, дитячих садів і т.д.), здійснювалося вже в нових умовах і відповідно до абсолютно новими правовими нормами. Змінилася структура адміністративних органів на місцевому рівні: у порівнянні з 1990 роком зменшилися апарати управління, - адже громади самі повинні були розпоряджатися своїми фінансами. Була проведена адміністративно-територіальна реформа, райони були розукрупнені: замість існуючих 189 було утворено 87, що, звичайно, дозволило скоротити кількість чиновників. У малих громадах управлінські функції стали виконуватися на громадських засадах. Наприклад, в Саксонії посаду звільненого бургомістра передбачена в населених пунктах з кількістю жителів понад 2000.
Головним же було те, що розпорядження ресурсами і відповідальність за це були істотно децентралізовані. Система представництва була приведена у відповідність до норм в старих землях, що призвело до значного скорочення чисельності рад. Нарешті, були прийняті комунальні конституції - рамкові закони земель про місцеве самоврядування. Слідом за їх прийняттям пройшли нові вибори до органів місцевого самоврядування. Цим в основному був завершений процес "вирівнювання" комун в нових і старих землях.
Основні складнощі в ході реформи. Складнощі, з якими зіткнувся новий персонал органів місцевого самоврядування, були, незважаючи на інтенсивну допомогу досвідчених працівників з ФРН, надзвичайно великі. Саме цим новачкам доводилося працювати в умовах зміни правових норм, структур управління і самих завдань, які вирішувалися на місцевому рівні. Замість просто структурованого права НДР, до того ж мав другорядний характер у порівнянні з вказівками правлячої партії з кожного конкретного приводу, адміністративним працівникам довелося мати справу зі складною системою правових норм і жорстким правовим регулюванням, "пов'язаністю правом" їх діяльності. Управлінці стикалися з великими складнощами вже при простій спробі зрозуміти ці норми. Крім того, на початку реформ ситуація ускладнювалася фрагментацією правового поля, одночасним існуванням законів НДР і ФРН, які нерідко суперечили один одному. Особливо складно це давалося новим політикам з досвідом, обмеженою участю в політичних дискусіях та "круглих столах" з вільними формами прямої демократії. Залежність від західної допомоги сприймалася нерідко як фактор, що обмежує свободу власних дій, а нові правила - як почасти нав'язані.
Раніше в НДР на місцевому рівні, у безпосередньому контакті з громадянами завжди були можливі рішення за принципом виключення із загальних правил. У нових умовах, коли дії чиновників були пов'язані законом, це стало практично неможливим. Нові форми управління, тому нерідко сприймалися як бюрократичні. Громадяни очікували після об'єднання швидких позитивних змін у всіх областях, які змогли б зробити порівнянними зі старими землями ФРН умови та рівень їх життя. Природно, що ці очікування були звернені в першу чергу до найбільш близьким органам управління комунального рівня. Але саме тут спадок НДР було найбільш відчутно - розвалюються, аварійні будівлі, вибоїни на дорогах і ін Дуже швидко стали відчуватися і негативні соціальні наслідки ринкових реформ - закриття підприємств, дитячих садів, зростання безробіття, квартплати тощо Бюджетні проблеми, які на федеральному рівні ставали все гострішими, з неминучістю позначалися й на громадах.
Проте до 1994 року реформа місцевого самоврядування в нових землях в основному була закінчена і ситуація стабілізувалася. Після виборів 1994 року скоротилося до мінімуму число представників радикальних груп у радах громад. Спочатку напружені відносини з районним та земельних рівнем придбали рутинний характер, конфліктів стало значно менше. Були зрозумілі та сприйняті і позитивні сторони жорсткого законодавчого регулювання діяльності громад. Процес нормалізації і "вирівнювання" супроводжувався неуменьшающимся невдоволенням громадян органами місцевого самоврядування. Це невдоволення мало практичне вираз - зниження електоральної активності громадян на місцевих виборах і збільшення частки "ностальгічних" голосів, відданих Партії Демократичного Соціалізму - трансформованому і оновленої спадкоємиці СЄПН.
Швидке створення системи місцевого самоврядування в нових землях стало можливе лише завдяки інтенсивної організаційної та фінансової допомоги з боку старих земель. Але і цього було б недостатньо, якщо б у нових землях не була присутня готовність діяти за новими зразками, відповідно до нових правовими нормами. Незважаючи на всі складності і залишкові явища, цей грандіозний експеримент в цілому вдався. Звичайно, це не означає, що зникли проблеми, що стоять перед комунами у нових землях. І навряд чи досвід нових земель у всьому його обсязі підходить Російської Федерації, тому що головний чинник трансформації - масована фінансова та організаційна допомога в силу відсутності "Західної Росії" не передбачається.
Створення ефективного механізму управління у Східній Німеччині виявилося справою більш довгим і важким, ніж це уявлялося спочатку. Очевидно, що набагато простіше здійснити організаційні та інституційні зміни, ніж домогтися зміни установок і оцінок у головах політиків і адміністраторів, від почуття нового і енергії яких значною мірою залежить керівництво процесом глибоких політичних, економічних і суспільних перетворень. Такого роду революція в головах виявляється більш важливою справою, ніж перебудова будь-яких установ, але в кінцевому рахунку саме вона - це ключ до успішного переходу до демократичного ладу і ринкової економіки. Такі уроки та висновки, дійсні для нинішніх процесів різноманітних перетворень у всіх колись соціалістичних країнах, що здійснюють перехід від централізованої командної системи управління і державної економіки до демократичного ладу і ринкового господарства, незалежно від існуючих між ними окремих економічних і фінансових відмінностей, навіть якщо іноді ці відмінності дуже значні.

2. Зарубіжний досвід місцевого самоврядування та місцеве самоврядування в РФ
2.1.Сравнітельний аналіз місцевого самоврядування в РФ і континентальної моделі місцевого самоврядування на прикладі Німеччини
Незважаючи на істотні відмінності в традиціях і досвіді демократичного розвитку Росії та Німеччини, при зіставленні російського та німецького законодавчого і теоретичного підходів до аналізу співвідношення місцевого самоврядування та держави в них можна побачити досить багато спільних моментів. Всі вони обумовлені, перш за все, тим, що обидві держави намагаються будувати місцеве самоврядування на основі універсальних демократичних принципів, викладених в Європейській хартії місцевого самоврядування. Наявність загальних вихідних принципів в оцінці ролі місцевого (комунального) самоврядування в суспільстві і державі, однак, не може і не повинно призвести до ігнорування особливостей правової інтерпретації та практичної реалізації даного інституту в Росії та Німеччини. Серед цих особливостей необхідно виділити наступні.
Якщо в Росії переважає заснована на тлумаченні конституційних положень позиція, відповідно до якої місцеве самоврядування характеризується як вид публічної, але не державної, влади, то в Німеччині в теорії та судовій практиці домінує протилежний підхід: комунальне самоврядування розглядається як державна влада, державне (публічне ) управління, здійснюване організаційно відокремленими ланками - територіальними корпораціями публічного права.
Оскільки органи місцевого самоврядування в Росії не входять до системи органів державної влади, то місцеве самоврядування не може бути вписане в структуру поділу державної влади і віднесено до однієї з її гілок. Будучи самостійним видом публічної влади, місцеве самоврядування організується на власних принципах розмежування правотворчих і виконавчих функцій її органів (відповідно представницьких і виконавчих).
Ряд вітчизняних теоретиків і практиків вбачає істотні відмінності у федеральній конституційної інтерпретації інституту місцевого (комунального) самоврядування в Росії та Німеччині. Ці відмінності полягають в наступному: якщо в Основному законі ФРН інститут місцевого самоврядування розглядається в рамках державного будівництва - у розділі "Федерація і землі", то в російській Конституції - більшою мірою як інститут суспільного устрою, сполучна ланка між суспільством і державою (ст. 12 Конституції РФ). Згідно ж пануючому в Німеччині думку, комунальне самоврядування в цілому характеризується як частина системи публічного (а саме державного, земельного) управління, а правотворчість громад та їх об'єднань розглядається в рамках адміністративного нормотворчості; муніципальні правові норми є відповідно нормами особливої ​​частини адміністративного права.
Якщо в Німеччині організаційна модель місцевого самоврядування закріплюється у земельних законах про громади (районах), а організаційне верховенство комун обмежується правом визначення внутрішніх адміністративних структур, деяких інших питань внутрішньої організації відповідно до закону земель, то в Росії структура органів місцевого самоврядування визначається населенням самостійно. Таким чином, вибір організаційної моделі місцевого самоврядування залишається за муніципалітетом.
Різниця в моделях федеративного устрою Росії та Німеччини зумовлює різні підходи до розмежування предметів ведення і повноважень між Федерацією та її суб'єктами. Якщо в Німеччині питання правової регламентації комунального самоврядування, а також забезпечення інституційної гарантії самоврядування, відносяться до компетенції земель, то в Росії "визначення загальних принципів організація місцевого самоврядування" - предмет спільного ведення Федерації і суб'єктів. Відповідно Федерація володіє широким колом законодавчих повноважень у цій сфері. Органи місцевого самоврядування часто наділяються окремими федеральними повноваженнями безпосередньо у федеральних законах, їх компетенція також безпосередньо визначається Федерацією, в тому числі і без будь-якої участі суб'єктів РФ. Нагляд за законністю місцевого самоврядування також здійснюється в першу чергу через систему федеральних органів прокуратури (у Німеччині ця функція покладена на земельні міністерства внутрішніх справ та їх територіальні структури), а судовий контроль - через систему федеральних судів.
У російській та німецькій правовій теорії і законодавстві спостерігаються різні підходи до аналізу статусу суб'єктів місцевого самоврядування.
У Німеччині носіями права на комунальне самоврядування визнаються територіальні спільноти - засновані на членстві громадян за ознакою їх проживання на відповідній території, юридичні особи публічного права - громади та їх об'єднання (типу районів або повітів), а самі громадяни і жителі здійснюють своє права щодо участі в управлінні в рамках цієї корпорації і через неї. Відповідно право на самоврядування не розглядається як основне право громадян. Право на місцеве самоврядування практично у всіх землях не вписується також у конструкцію "основних прав юридичних осіб" (що зумовлено особливим статусом громад та їх об'єднань, їх "включеністю" до системи державного устрою).
У Росії ж як в теорії, так і в судовій практиці право на місцеве самоврядування розглядається, перш за все, як конституційне право громадянина. Суб'єктом цього права визнається також територіально організоване в рамках муніципального освіти населення, тобто муніципальне утворення, статус якого в цілому можна порівняти зі статусом громад та їх об'єднань в Німеччині. Однак поряд з муніципальними утвореннями правосуб'єктністю у сфері місцевого самоврядування мають органи місцевого самоврядування, наділені відповідно до статуту правами юридичної особи. Відповідно і в Конституції РФ рішення всіх питань на місцевому рівні закріплюється за органами місцевого самоврядування: відповідно до ст. 132, саме органи місцевого самоврядування вирішують питання місцевого значення, вони ж наділяються окремими державними повноваженнями. Подібна ситуація з "двоїстої правосуб'єктністю" веде до серйозної плутанини на практиці, до необгрунтованої підміні муніципальних утворень їх органами, а отже, до обмеженого сприйняття права на місцеве самоврядування.
Основний закон ФРН виходить з дворівневої територіальної організації комунального самоврядування в землях (виняток становлять міста-землі): територіальні корпорації першого рівня - громади; територіальні корпорації другого рівня - райони (повіти). Причому пріоритет в розмежуванні компетенції віддається першому рівню: райони (повіти) здійснюють місцеве самоврядування лише в рамках відведеної їм законом компетенції. Принципи розмежування статусу громад та їх об'єднань дані безпосередньо в Основному законі (ст. 28), конкретно ж компетенція "другого рівня" визначається в законодавстві земель. Важливою особливістю районного (повітового) самоврядування є подвійний статус деяких її органів, які одночасно виступають низовими органами безпосереднього державного управління землі. Таким чином, організаційне відокремлення громад та їх об'єднань (наділення статусом юридичних осіб публічного права) не означає їх повного відокремлення від держави.
У Росії ж, до вступу в дію 8 жовтня 2003 нової редакції Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації", питання територіальної організації муніципальних утворень практично повністю були віднесені до ведення суб'єктів Федерації (Федеральний закон про місцеве самоврядування в редакції 1995 року , ст. 5 і 13). Лише як один з можливих варіантів даний Федеральний закон допускав входження одних муніципальних утворень в інші (ст. 6 п. 3), залишаючи суб'єктам Федерації для законодавчого регулювання всі питання, пов'язані з розмежуванням між муніципальними утвореннями різних рівнів предметів ведення, об'єктів муніципальної власності та джерел доходів місцевих бюджетів.
Незважаючи на єдиний дуалістичний підхід до оцінки завдань місцевого (комунального) самоврядування, в обох країнах існують відмінності в порядку їх правового оформлення, в аналізі їх змісту. Так, в Росії на федеральному рівні закріплюється приблизний каталог "питань місцевого значення", в Німеччині ж федеральний законодавець виходить із принципу "всеохоплюючої компетенції" громад, а значить, з відсутності необхідності перерахування їх предметів відання.
Питання ведення місцевого співтовариства, що знаходяться у віданні громад та їх об'єднань, традиційно поділяються на добровільні та обов'язкові (прямо закріплені за територіальними корпораціями у федеральних або земельних законах комунальні завдання).
У Росії ж, поділ питань місцевого значення на обов'язкові та добровільні до цих пір не отримало ні теоретичної, ні практичної інтерпретації, хоча законодавча основа для подібної класифікації міститься і в новій 2003 року, і старої 1995 редакціях Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації ": одні питання перебувають у віданні муніципальних освіту, інші можуть бути ними прийняті до розгляду (ст. 6 п. 2 старої редакції, ч.2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 нової редакції).
"Надіслані державні повноваження" відповідно до німецької теорією і практикою також не однорідні за своїм правовим значенням. Відповідно виділяються "обов'язкові завдання з правом дачі вказівок", "завдання, що виконуються за дорученням держави", і "державні завдання, що здійснюються органом місцевого самоврядування як органом безпосереднього державного управління". Перша група завдань займає проміжне становище між державними та комунальними: по суті, це такі ж обов'язкові комунальні завдання, як що їх "за вказівкою" держави, тобто вони підпадають під предметний (галузевої) державний нагляд. Якщо держава відмовляється від дачі вказівок територіальним корпораціям при виконанні ними цих завдань, то вони переходять в розряд звичайних обов'язкових комунальних завдань. В останньому ж випадку мова зовсім не йде про передачу компетенції громадам або їх об'єднанням: повноваження покладається тільки на орган, який держава як би орендує у територіальної корпорації для реалізації своїх завдань; при здійсненні переданого повноваження орган розглядається як безпосередньо входить в систему відповідно до федерального або земельної управління.
"Завдання за дорученням" головним чином передаються територіальним корпораціям землями як суб'єктами Федерації, у віданні яких відповідно до Основного закону ФРН знаходиться виконавча компетенція (ст. 83), - оскільки виконання федеральних законів, за загальним правилом, є предметом власного ведення земель, то та порядок їх здійснення визначається землями (ст. 85 Основного закону), тобто землі вирішують питання про передачу відповідних виконавчих повноважень на рівень громад та їх об'єднань. У той же час містяться у ст. 83 і абз. 1 ст. 85 Основного закону застереження ("якщо інше не передбачено цим Основним законом", "якщо інше не визначено у федеральних законах, прийнятих з дозволу Бундесрату") допускають як виняток безпосередню передачу Федерацією управлінських завдань громадам та їх об'єднанням.
У російському законодавстві передаються органам місцевого самоврядування державні повноваження не розмежовуються за критерієм різних юридичних наслідків передачі. Мова йде лише про виділення федеральних державних повноважень, які передаються на підставі федеральних законів, і державних повноважень органів влади суб'єктів РФ, покладених регіональними законами. Хоча на увазі є повноваження виконавчого характеру, це зовсім не означає, що основну роль у передачі повноважень грають суб'єкти РФ. На відміну від ФРН, в Росії не діє принцип презумпції виконавчої компетенції суб'єктів Федерації. Відповідно основна частина повноважень виконавчої влади зосереджена також на федеральному рівні і передається вниз федеральними законами.
Незважаючи на те, що за загальним правилом обов'язкові для виконання завдання покладаються на місцеве (комунальне) самоврядування в обох країнах законом (у Німеччині - формальним законом), існують і деякі відступи від цього правила. Однак ці "відступи" далеко не рівнозначні. Так, наприклад, в окремих землях Німеччини (Шлезвіг-Гольштейн) завдання, що виконуються відповідно до вказівок держави, можуть бути передані громадам постановою виконавчого органу державної влади, прийнятим на основі закону.
У Росії ж законодавчо встановлено, що наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями здійснюється лише федеральними законами і законами суб'єктів (ст. 132 ч. 2 Конституції України, ст. 19 п. 1 Федерального закону про місцеве самоврядування). Таким чином, на органи місцевого самоврядування покладаються обов'язкові для виконання державних повноважень, від яких вони не мають права відмовитися. У той же час в російській правовій теорії і на практиці (у регіональному законодавстві) досить поширена позиція, згідно з якою передача державних повноважень органам місцевого самоврядування не вичерпується наділенням і може бути зроблена також з урахуванням принципів добровільності і взаємності на договірних засадах.
Хоча в обох країнах проводиться розмежування між правовим і галузевим контролем (наглядом), в наявності відмінності як в організації державної контрольної (наглядової) діяльності (у тому числі пов'язані з розподілом повноважень у цій сфері між Федерацією та її суб'єктами), так і в її формах і методах. Так, наприклад, в Росії до останнього часу не отримала розвитку така форма галузевого контролю, як "дача вказівок", найбільш поширена в Німеччині.
У Німеччині вироблені різноманітні форми правового нагляду за видаються комунами у рамках їх правотворчої автономії актами, при цьому мова йде не тільки про статутах (як в Росії), але і про положення. Поряд з "доведенням до відома" органу правового нагляду вельми поширені такі форми нагляду, як "уявлення" і "затвердження" акта місцевого самоврядування.
Регламентація економічної діяльності муніципальних утворень в РФ здійснюється переважно нормами цивільного, а не публічного права. У зв'язку з цим особливості участі муніципальних утворень як суб'єктів публічного права в господарському обороті не враховуються в необхідній мірі. Не отримали належного розвитку в законодавстві та практиці публічно-правові форми економічної діяльності муніципальних утворень (такі, наприклад, як "публічний договір", адміністративний договір).
У Німеччині, навпаки, є розвинена система муніципального господарського законодавства, що регламентує публічно-правові форми економічної діяльності громад та їх об'єднань, а також особливості здійснення комунальними корпораціями господарської діяльності через приватноправові форми.
Незважаючи на те, що і в Росії, і в Німеччині право муніципальних утворень (територіальних корпорацій) на об'єднання визнається законом як елемент права на здійснення місцевого самоврядування, інтерпретація цього права, як і юридичної природи можливих форм співпраці, серйозно різниться. У Росії всі горизонтальні форми взаємодії муніципальних утворень (договори, асоціації) регламентуються нормами цивільного, тобто приватного права. Так, статус асоціацій муніципальних утворень як некомерційних організацій особливого роду в даний час закріплюється цивільно-правовими актами про некомерційні організації. Та обставина, що асоціації муніципальних утворень вдягаються у приватноправових форму, обмежує сферу їх застосування. Асоціації з російським законодавством не є суб'єктами права на здійснення місцевого самоврядування, їм не можуть бути передані повноваження місцевого самоврядування; реєструються вони також у порядку, передбаченому для суб'єктів підприємницької діяльності.
Звертають на себе увагу різноманітність форм горизонтального взаємодії комун в Німеччині і розгалужена система общинних об'єднань (спілок, асоціацій). Це як публічно-правові корпорації, так і юридичні особи приватного права. Причому об'єднанням громад - корпораціям публічного права можуть бути передані для вирішення за їх членів окремі питання місцевого значення.
Це зовсім не виключає можливості створення громадами асоціацій у приватноправових формах для координації їх дій, представництва та захисту інтересів місцевого самоврядування на рівні Федерації або її суб'єктів без передачі повноважень з реалізації питань місцевого значення, тобто спілок муніципалітетів в тій формі, яка є єдиною відомою російському законодавству формою міжмуніципальної об'єднання.
Практика використання різних форм общинних об'єднань в Німеччині показує, що в багатьох випадках передача повноважень союзам громад значно підвищує ефективність виконуваної місцевої завдання або взагалі дозволяє забезпечити її виконання.
У цьому зв'язку для російської практики представляється актуальним змінити підхід законодавця до статусу асоціацій муніципальних утворень: передбачити можливість передачі міжмуніципальний об'єднанням окремих повноважень місцевого самоврядування та відповідні інструменти по здійсненню контролю за їх реалізацією з боку муніципалітетів.
Істотні відмінності спостерігаються у підходах до забезпечення судової зашиті права на самоврядування, що обумовлено відмінностями в інтерпретації права на місцеве самоврядування. У Росії право на місцеве самоврядування захищається, перш за все, як конституційне право громадян (до Конституційного Суду РФ - через інститут конституційної скарги громадян). Конституційно-правовий захист права на комунальне самоврядування в Німеччині здійснюється через інститут спеціальної комунальної конституційної скарги (мова йде про захист права громад та їх об'єднань на місцеве самоврядування). При цьому в обох країнах не виключається і інший шлях конституційно-правового захисту - за допомогою здійснення Конституційним судом нормоконтролю в порядку, передбаченому Конституцією.
Право громад та їх об'єднань на місцеве самоврядування в Німеччині підлягає також захисту в адміністративно-правовому порядку (через систему адміністративних судів). У Росії органи місцевого самоврядування мають право виступати від імені муніципальних утворень у судах загальної юрисдикції (в рамках цивільного судочинства) і в арбітражних судах (у рамках арбітражного судочинства). При цьому потрібно, щоб органи володіли статусом юридичної особи, що вносить плутанину у вирішення питання про те, чиї інтереси захищає орган - свої власні як юридичної особи або муніципального освіти.
Особливістю розвитку конституційної гарантії комунального самоврядування в Німеччині є її розгляд не тільки в контексті забезпечення нормами національного права, але й у праві Європейського співтовариства, "проникаючому" в національну правову систему. Маючи на увазі тенденцію посилення міжнародної інтеграції і все зростаючого впливу міжнародно-правових норм на внутрішнє російське право, федеральний законодавець за європейським зразком передбачив можливість участі іноземних громадян у муніципальних виборах, якщо це передбачено міжнародним договором. У ст. 4 абз. 8 Федерального закону про гарантії виборчих прав вказується: "Відповідно до міжнародних договорів Російської Федерації і відповідними їм федеральними законами, законами суб'єктів Російської Федерації іноземні громадяни, які постійно проживають на території відповідного муніципального освіти, мають право обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування на тих самих умовах, що й громадяни Російської Федерації ". В даний час в якості такого міжнародного договору може бути названий лише Статут Союзу Білорусі та Росії, ратифікований Федеральним законом від 10 липня 1997 р . № 89-ФЗ.
Істотні відмінності спостерігаються в оцінці зарубіжних зв'язків муніципалітетів: якщо в Росії все зовнішні зв'язки муніципальних утворень розглядаються в рамках зовнішніх зв'язків держави, то в Німеччині переважає протилежна позиція. Розвиток "муніципальної зовнішньої політики", якщо вона не вторгається в компетенцію Федерації, земель, інших суб'єктів, трактується як необхідний елемент права на самоврядування (зокрема права на співпрацю з іншими суб'єктами).
Таким чином, в Росії до цих нір не отримало необхідного розвитку міжнародне співробітництво міст та інших російських муніципальних утворень (якщо не вважати окремих партнерських угод та участі представників російських муніципалітетів в Конгресі місцевих і регіональних влад Європи). Хоча Росія вже підписала Європейську рамкову конвенцію про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями і в чинних нормативних документах орієнтується на дотримання її принципів (розд. I абз. 11 Концепції про транскордонне співробітництво в РФ), прикордонне співробітництво знаходиться лише в стадії набуття своєї правової основи. Ув'язнені Російською Федерацією в рамках СНД Угоди про транскордонне співробітництво не розкривають, в яких правових формах можуть розвиватися міжмуніципальний зв'язку прикордонних територій. Концепція про транскордонне співробітництво в РФ обмежується лише загальною згадкою зовнішньоекономічних зв'язків прикордонних муніципалітетів і цивільно-правових договорів про транскордонне співробітництво, роблячи акцент на розвитку міждержавних відносин у цій сфері. Таким чином, досвід прикордонного співробітництва німецьких громад, районів (повітів) і земель представляє багатий матеріал для творчого застосування в російській практиці.
Відмінності мають місце у формах організації самоврядування та управління у частинах території комуни. Якщо в Німеччині за адміністративно-територіальними утвореннями - частинами території громади принципово не визнається якість правосуб'єктності (органи управління міських округів завжди виступають зовні від імені комуни в цілому), то в Росії законодавчо допустимі різні варіанти.
Статус внутрішньоміських муніципальних утворень визначається статутом муніципального освіти, в якій органи місцевого самоврядування міського адміністративного округу також можуть бути наділені статусом юридичної особи. Органи територіального громадського самоврядування відповідно до російського законодавства також можуть визнаватися юридичними особами і як такі виступати в громадянського обороті від власного імені, у тому числі при реалізації переданих їм на рішення окремих повноважень місцевого самоврядування.
Як би не оцінювалися відмінності в підходах до оцінки співвідношення місцевого самоврядування та держави в Росії і Німеччини, ясно одне: демократичні традиції місцевого самоврядування в Росії знаходяться лише в стадії формування. Знання багатого досвіду, накопиченого Німеччиною, близькою нашій країні не тільки за формою державного устрою (федерація), але і по сформованій у ній правовій системі, минулим історичних зв `язків (використання німецького досвіду в ході земської реформи і ін), здатне в чималому ступені допомогти Росії у виробленні власної концепції демократичного устрою місцевої влади в умовах федералізму. Німецький досвід наштовхує на цілий ряд питань, які належить вирішити Росії на шляху створення.
2.2 Порівняльний аналіз місцевого самоврядування в РФ і англосаксонської моделі місцевого самоврядування на прикладі США
Конституційне право сучасного федеративної держави може закріплювати статус місцевого самоврядування як самостійного рівня управління і регулювати його основи на національному рівні. Можливо і ставлення до місцевого самоврядування як до виключної креатурі суб'єктів федерації, повністю забезпечують правове регулювання даного інституту. Незважаючи на зазначені вище відмінності в підходах місцеве самоврядування вважається найважливішим елементом вертикального поділу влади, демократичного механізму управління. Як показує практика, місцеве самоврядування, з одного боку, певною мірою залежить від суб'єктів федерації та загальнонаціональних влади, а з іншого - має свої особливості як децентралізованого та організаційно відокремленого елементи всього механізму федеративного держав (значна залучення населення у вирішення питань місцевого значення, щодо часте використання форм безпосередньої демократії, менша, ніж на рівні центру і суб'єктів федерації, ступінь горизонтального поділу влади тощо).
Місцеві влади мають власної легітимністю і самостійністю. Легітимність місцевих органів визначається тим, що вони формуються безпосередньо населенням або за його участю і відображають локальні інтереси і специфіку. Самостійність ж місцевої влади полягає в наявності у них власних фінансових (податки, що стягуються на користь місцевих громад, позики, інші грошові надходження), матеріальних (муніципальна власність) і людських (штат службовців) ресурсів, а також юридичних повноважень (наприклад, можливість, діючи в якості юридичної особи, виступати в суді позивачем або відповідачем, укладати договори, набувати і відчужувати власність).
Росія і США представляють собою два різних підходи до правового регулювання місцевого самоврядування. Якщо в Росії даний інститут регулюється на федеральному рівні досить докладно, то в США федеральний законодавець взагалі не стосується даного питання, залишаючи правову регламентацію місцевого самоврядування виключно на розсуд штатів.
У США производность і залежність місцевих органів від штатів була сформульована ще у 1868 р . верховним суддею штату Айова Дж. Діллоном, який стверджував, що муніципальні корпорації зобов'язані своїм створенням і витягають всі свої права і повноваження від легіслатур штату (так зване "правило Діллона"). Положення, тим чи іншим чином регулюють місцеве самоврядування, містяться в конституціях всіх суб'єктів американської федерації. Ступінь урегульованості різних аспектів місцевого самоврядування в окремих штатах, проте, не однакова, внаслідок чого їх можна розділити на дві основні групи. До першої групи належать штати, конституції яких (найчастіше старі за часом прийняття) містять невелику кількість норм, що відносяться до місцевих органів і мають переважно заборонний характер (Алабама, Делавер, Міссісіпі). Другу групу складають штати, основні закони яких регулюють місцеве самоврядування більш докладно (Аляска, Іллінойс, Нью-Мексико). Поряд із закріпленням основних принципів діяльності місцевих органів у предмет конституційного регулювання цієї групи штатів можуть включатися і норми, що регламентують внутрішню організацію муніципалітетів.
У Росії місцеве самоврядування є креатурою як суб'єктів федерації, так і самої федерації, свідченням чого є досить велике федеральне законодавство з питань місцевого самоврядування. У вітчизняній літературі зазначалося, що в принципі, з суто теоретичної точки зору, в Конституції можна було б "і не визначати загальний статус місцевого самоврядування", а лише "встановити, що держава визнає і гарантує місцеве самоврядування, надавши самим суб'єктам Федерації врегулювати інші питання ". Слід, однак, враховувати, що в 90-і роки XX століття російське місцеве самоврядування було дуже тендітним і вразливим інститутом, який до того ж встановлювався не стільки знизу, скільки зверху. Його розвиток відбувався в рамках незміцнілого федералізму, багато проблем якого залишалися неврегульованими, в умовах нерозвиненості громадянського суспільства, "відсутності спільнот людей, в яких би відчувалася реальна зв'язок один з одним або хоча б реально були артикульовані найбільш насущні проблеми та інтереси", тобто . фактичної розірваності соціальних зв'язків на місцевому рівні (особливо в містах). Тому потрібні були певні загальнофедеральні гарантії утвердження і розвитку російського самоврядування, його загальна конституційна модель, яка і була закладена в Основному законі. Інше питання, наскільки продуманою і ефективною була ця модель.
Про значимість місцевого самоврядування з точки зору федерального законодавця свідчать поміщена в розділ 1. Конституції Російської Федерації 1993 р . ("Основи конституційного ладу") ст. 12, відповідно до якої в Російській Федерації визнається і гарантується місцеве самоврядування; ст. 2 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 1995 р ., Яка розглядає місцеве самоврядування як одну з основ конституційного ладу Російської Федерації, а також ст. 20 зазначеного закону, що закріплює право всіх громадян країни на здійснення місцевого самоврядування.
Встановлення загальних принципів організації і діяльності системи органів державної влади та місцевого самоврядування Конституцією було віднесено до спільної ведення Російської Федерації і її суб'єктів. Пріоритет тут належить федеральному законодавству, бо йому повинні відповідати закони та інші акти суб'єктів федерації, які приймаються з питань спільного відання (ч. 2 ст. 76). На практиці, однак, така відповідність спостерігалося не завжди, оскільки далеко не всі суб'єкти федерації (особливо республіки) сприйняли загальну модель місцевого самоврядування, закріплену на федеральному рівні. Одним з недоліків цієї моделі було зайве протиставлення державної влади та місцевого самоврядування, винесення останнього за межі державного механізму, відома абсолютизація недержавної природи місцевого самоврядування.
Мало, таким чином, місце часткове повторення негативного досвіду правового регулювання земських установ у дореволюційній Росії, коли Положенням 1864 р . вони не були введені в загальну систему державного управління, а "поставлені біля неї як окремі державно-громадські тіла, що не мають ніяких органічних зв'язків з цією системою". Подібне положення справ, як відомо, ускладнило ефективне здійснення земствами повноважень владного характеру. Вони фактично не мали ніякої примусової влади, і це позначалося, зокрема, в області земських повинностей.
Закладений у російському конституційному праві підхід до місцевого самоврядування як до якоїсь публічної, але в той же час не державної влади, з одного боку, сприяв перетворенню органів місцевого самоврядування у фактично безвладні інститути, а з іншого - послаблював контрольні повноваження вищестоящої влади по відношенню до місцевого самоврядуванню.
Не дивно, що в 90-і роки в умовах ще не зміцніла російської державності і перебувала в стані майже перманентної кризи російської економіки ряд суб'єктів федерації вважав за краще тимчасово відмовитися від місцевого самоврядування, не наділеного реальними державно-владними функціями, і замінити його повновагими інститутами державної влади, жорсткою і злагоджено функціонуючої виконавчою вертикаллю з метою більш ефективного вирішення нагальних проблем, що не терплять зволікання. При цьому пошук суб'єктами федерації своїх підходів до місцевого самоврядування здійснювався в умовах "такого рівня дезінтеграції російської конституційно-правової системи, коли паралельне і часто взаємовиключне правотворчість Федерації і її суб'єктів фактично перестало піддаватися дієвого контролю і систематизації з боку центральної влади".
Положення, присвячені місцевому самоврядуванню (як правило, у вигляді окремих розділів), містяться й у конституціях і статутах суб'єктів Російської Федерації. Так, в Статуті Іркутської області 1995 р . дані питання регулюються главою 7 ("Місцеве самоврядування в області"), що складається з 15 статей. У ній дається визначення поняття і системи місцевого самоврядування, закріплюються його принципи та правова основа, розкриваються предмети відання місцевого самоврядування, форми його здійснення, встановлюються види органів місцевого самоврядування, регулюються взаємовідносини останніх з органами державної влади, економічна і фінансова основи місцевого самоврядування і т. п.
Конституційні положення про місцеве самоврядування конкретизуються та деталізуються поточним законодавством центру і суб'єктів федерації, і перш за все нормами конституційного та адміністративного права. Можуть бути вжиті як загальні закони про місцеве самоврядування (наприклад, Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 1995 р ., Закон Республіки Бурятія "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Республіці Бурятія" 1995 р .), Так і закони, що регулюють діяльність місцевих органів в окремих ланках адміністративно-територіального розподілу суб'єктів федерації.
Місцеве самоврядування в Російській Федерації регулюється також деякими актами, присвяченими іншим конституційно-правових інститутів, і в першу чергу, інституту виборів.
Важливу роль у регулюванні місцевого самоврядування грають і економічні закони, присвячені, зокрема, оподаткуванню, державному та місцевим бюджетам.
Окремі аспекти функціонування місцевого самоврядування можуть регулюватися нормами екологічного, земельного та інших галузей права, що встановлюють певні стандарти, дотримання яких необхідно на території всієї країни (всього суб'єкта федерації). Так, Закон Російської Федерації "Про освіту" (у редакції Федерального закону 1996 р .) Встановлює загальні освітні стандарти, а Основи законодавства України про охорону здоров'я громадян 1993 р . передбачають загальні вимоги до рівня організації і якості безкоштовної медичної допомоги населенню. У Федеральному ж законі "Про основи соціального обслуговування населення в Російській Федерації" 1995 р . встановлюються загальнообов'язкові на всій території Російської Федерації стандарти соціального обслуговування.
Важливим джерелом правового регулювання місцевого самоврядування в Російській Федерації є рішення Конституційного суду (у США - судові прецеденти). Такими джерелами, зокрема, стали Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 24 січня 1997 р . у справі про перевірку конституційності Закону Удмуртської Республіки "Про систему органів державної влади в Удмуртської Республіці", Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 15 січня 1998 р . у справі про перевірку конституційності ряду статей Закону Республіки Комі "Про органи виконавчої влади Республіки Комі", Визначення Конституційного Суду Російської Федерації від 4 лютого 1999 р . про припинення провадження у справі про перевірку конституційності ряду положень Конституції Республіки Хакасія, Закону Республіки Хакасія "Про органи влади району, міста республіканського значення в Республіці Хакасія" та Закону Республіки Хакасія "Про Уряд Республіки Хакасія".
Специфіка регулювання місцевого самоврядування в суб'єктах американської федерації полягає у тому, що найважливішим елементом правового статусу місцевих органів тут є муніципальні хартії. Право муніципалітетів приймати і змінювати такі хартії (так зване "право на гомруль") може встановлюватися як конституцією, так і законами, прийнятими легіслатурою штату. В даний час 48 штатів передбачають хартії самоврядування для всіх або принаймні для деяких своїх муніципалітетів.
Вперше право на "гомруль" було надано муніципалітетам в штаті Айова в 1851 р . На рівні ж основного закону суб'єкта федерації воно було перший раз закріплено в 1875 р . в Конституції штату Міссурі. У наданні місцевим громадам права на "гомруль" знайшла відображення отримала в той час широке поширення теорія "дуалістичного федералізму". Відповідно до даної теорією автономію окремих ланок політичної системи можна забезпечити найкращим чином лише надавши їм можливість функціонувати максимально незалежно один від одного, в рамках відповідної сфери компетенції. "Гомруль", таким чином, "з'явився спробою демаркувати певні сфери діяльності як виключно місцевих за своїм характером", що виявилося практично неможливим у такому динамічному суспільстві, як американське. Надалі акцент був зроблений не стільки на автономізації, скільки на співпраці різних рівнів управління ("кооперативний федералізм").
В даний час право на "гомруль" міститься в основних законах 39 штатів, причому його конституційне закріплення може бути здійснене за допомогою норм прямої (у 24 штатах) і непрямої дії. В останньому випадку конституція лише управомочивающие легіслатури штату на видання відповідного закону, причому, одержавши таке право, законодавчі збори штату зовсім не обов'язково відразу ж їм скористається. У даному відношенні показовим є приклад штату Пенсільванія. Поправка до Конституції штату, уповноваживши законодавчі збори надавати містам "гомруль", була прийнята в 1922 р . Легіслатура Пенсільванії прийняла відповідні закони лише у 1949 р . Законодавче ж збори штату Невада до цих пір так і не скористалося своїм аналогічним правом.
Хартії самоврядування зазвичай грунтуються на розгалуженому законодавстві суб'єктів федерації, відтворюючи та конкретизуючи норми останнього. Оскільки в США місцеві органи вправі здійснювати лише дії, прямо дозволені їм законом, а сам спектр місцевих справ точно не визначений, муніципалітети прагнуть зафіксувати в хартіях свої повноваження найбільш докладним чином, що найчастіше перетворює ці хартії у вельми об'ємні збірники. Місцеві органи не мають права вносити у свої хартії положення, що суперечать конституції і законам відповідного штату, оскільки це дає судам підстава оголосити такі положення недійсними через перевищення муніципалітетами своїх повноважень.
Законодавство штатів в той же час найчастіше залишає місцевій владі можливість вибору певних альтернативних рішень (переважно в організаційній сфері). Так, законодавство штату Массачусетс містить п'ять альтернативних варіантів структури муніципального управління, а штату Нью-Джерсі - 14. Іноді право вибору надається і графствам, на які ділиться територія штату. Законодавство штату Юта, наприклад, передбачає три альтернативних варіанти управління графствами. Багато суб'єктів американської федерації, однак, позбавляють графства подібного вибору, оскільки безпосередньо у своїй конституції встановлюють уніфіковану систему управління графствами.
Порядок надання повноважень місцевим органам неоднаковий у різних федераціях, що наочно простежується на прикладі США та Російської Федерації. У США, як і в інших країнах англосаксонського права, затвердився принцип "позитивного" регулювання діяльності місцевої влади. Обсяг повноважень останніх тут встановлюється шляхом докладного перерахування їх прав та обов'язків. Місцеві органи вправі здійснювати лише ті дії, які безпосередньо встановлені законодавством. В іншому випадку такі дії можуть бути визнані вчиненими з перевищенням повноважень, тобто протизаконними (принцип ultra vires). У США вказаний принцип знайшов відображення у вже згадуваному "правилі Діллона".
Жорсткої позиції Дж. Діллона з питання муніципальних корпорацій в американському праві протистояла позиція іншого видного юриста - судді зі штату Мічиган Т.М. Кулі. Останній, зокрема, вважав, що право на місцеве самоврядування є абсолютним правом, яке має бути визнано штатами і слугувати важливим обмежувачем в їх діяльності. Т.М. Кулі підкреслював, що суверенітет належить народу і делегується їм різним політичним інститутам. Оскільки повноваження органів самоврядування місцевих спільнот делеговані населенням, вони не менш важливі, ніж закріплені на конституційному рівні повноваження інститутів суб'єктів федерації, які також делеговані народом і тому не носять суверенний характер. Хоча до цього часу доктрина Т. М. Кулі отримала формальне визнання лише в штатах Аляска і Техас, на думку такого авторитетного фахівця з проблем федералізму, як Д. Елазар, вона досить точно відображає сучасні реалії, висловлюючи "інтелектуальну та культурну прихильність американців принципом місцевого самоврядування ". Право на місцеве самоврядування в США традиційно розглядалося в якості природного права, невід'ємно притаманного місцевим громадам. Та й саме становлення американської федерації відбувалося знизу вгору, шляхом поступового об'єднання різних місцевих спільнот. Так, штат Делавер був утворений у свій час трьома графствами, а штати Род-Айленд і Коннектікут - Таун (низовими одиницями місцевого самоврядування). Не випадково деякі американські політологи схильні розглядати штати в якості своєрідних "квазіфедерацій місцевих спільнот". [7]
Конституція Російської Федерації (ст. 132), а також Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (п.1 ст. 6) встановлюють, що в компетенцію місцевого самоврядування входять питання місцевого значення, а також окремі державні повноваження, які можуть передаватися законом органам місцевого самоврядування. Ст. 6 вищевказаного закону іменується "Предмети відання місцевого самоврядування" і містить перелік з 30 питань місцевого значення. Цей перелік не може бути скорочений (а може бути лише розширено) на рівні суб'єктів федерації. У даній статті фактично закріплюється принцип "негативної" компетенції місцевого самоврядування (характерний для країн континентального права), оскільки в ній міститься принципове положення про право муніципальних утворень приймати до свого розгляду "питання, не виключені з їх ведення і не віднесені до відання інших муніципальних утворень та органів державної влади "(п. 2 ст. 6).
Окремі повноваження місцевої влади можуть встановлюватися іншими загальнофедеральних законодавчими актами. Так, Федеральний закон "Про пожежну безпеку" 1994 р . встановлює повноваження органів місцевого самоврядування в галузі пожежної безпеки. Федеральний закон "Про природні лікувальні ресурси, лікувально-оздоровчих місцевостях і курортах" 1995 р . наділяє органи місцевого самоврядування певними повноваженнями у сфері розвитку та охорони курортів, природних лікувальних ресурсів. Відповідно ж до Федерального закону "Про радіаційної безпеки населення" 1996 р . органи місцевого самоврядування здійснюють заходи щодо дотримання правил і нормативів у сфері радіаційної безпеки. Компетенція місцевого самоврядування регламентується і нормами різних кодексів Російської Федерації (цивільний, сімейний, містобудівна та ін.)
Більш докладно повноваження місцевого самоврядування регулюються конституціями, статутами та іншими законодавчими актами суб'єктів Російської Федерації (наприклад, Законом Республіки Дагестан "Про місцеве самоврядування в Республіці Дагестан" 1996 р ., Законом Приморського краю "Про місцеве самоврядування в Приморському краї" 1996 р ., Законом Володимирській області "Про місцеве самоврядування в Володимирській області" 1997 р .).
Повноваження окремих муніципальних утворень потім конкретизуються безпосередньо в їх статутах відповідно до п. 1 ст. 8 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (вперше у статути (положення) муніципальних структур були закріплені у Законі РФ "Про місцеве самоврядування в Російській Федерації" 1991 р ., Що було зроблено не без врахування досвіду американських хартій місцевого самоврядування). Такі статути розробляються муніципальними утвореннями самостійно на основі загальнофедерального законодавства та законодавства суб'єктів Російської Федерації про місцеве самоврядування і приймаються представницьким органом місцевого самоврядування або ж безпосередньо населенням (на місцевому референдумі або на сході громадян). Потім статут підлягає державній реєстрації в порядку, встановленому законом відповідного суб'єкта федерації. Як показує аналіз статутів різних муніципальних утворень, у більшості випадків вони "представляють собою акти на 80, а то і на 90 відсотків відтворюють закони - федеральні або суб'єктів Федерації, і лише на 10-20 відсотків первинно регулюють суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування".
Роль місцевого самоврядування в механізмі федеративної держави не в останню чергу полягає в тому, що воно співпрацює з вищими органами влади, бере участь у різних спільних програмах, будучи значущим елементом внутріфедератівних відносин. У зв'язку з цим показово висловлювання американського політолога Дж. Вілсона про те, що місцеве самоврядування являє собою складову частину федералізму, бо "федералізм є такою політичною системою, за якої існують місцеві (територіальні, регіональні, провінційні, муніципальні) урядові структури, адміністрації штатів, а також національний уряд ...".
В американській літературі підкреслюється, що хоча місцеве самоврядування не має загальнонаціонального конституційного статусу і регулюється виключно штатами, воно завжди відігравало важливу роль у функціонуванні "кооперативного федералізму", будучи де-факто самостійним суб'єктом міжурядового співробітництва всередині федерації. Досвід США свідчить про те, що місцеве самоврядування впливає на федеративні відносини переважно через партійний механізм, а також через групи тиску, що представляють інтереси місцевої влади на федеральному рівні і в законодавчих органах штатів. У США, як і в більшості інших демократичних держав, місцеве самоврядування як група тиску добре організовано в національному масштабі. Досить великою політичною вагою мають асоціації графств, муніципалітетів, мерів тощо, що мають свої представництва у Вашингтоні.
На думку американських дослідників, федералізм в США починаючи з 30-х років XX століття з "двосторонньої" поступово перетворився на "тристоронній" федералізм, який характеризується партнерськими відносинами між федеральним центром, штатами і муніципальним управлінням, розширенням прямих контактів федеральних і місцевих властей. В даний час можна умовно виділити дві групи таких взаємин. У першу з них "входять відносини, що виникають з приводу збору та надання інформації, надання різного роду технічної допомоги, надання рекомендацій", в той час як "відносини другої групи виникають з приводу надання муніципальним органам управління різного роду федеральної допомоги". Розширення подібних відносин аж ніяк не завжди вітається суб'єктами федерації, стурбованими проблемою збереження своїх суверенних прав і схильними розглядати такі відносини як йдуть врозріз з принципами федералізму.
Співпраця між федеральною владою і місцевим самоврядуванням зазвичай більш активно розвивалося в період перебування на посаді президента представників демократичної партії. Останні традиційно прагнули зміцнити свою електоральну базу за допомогою розширення державного втручання в соціальну сферу, реалізації різних федеральних програм міського розвитку (досить згадати великі соціальні ініціативи президентських адміністрацій 60-х років XX століття, що одержали назви "Великого суспільства" і "Війни з бідністю"). Дуже інтенсивні прямі контакти федеральної влади і місцевого самоврядування в період перебування на президентському посту демократа Л. Джонсона (1963-1969 рр..) Навіть підштовхнули окремих дослідників до висновку про якісну переродження американського федералізму. З'явилася досить курйозна теорія "прямого федералізму", пророкувала поступове відмирання штатів. Місце останніх, на думку прихильників даної концепції, повинно було зайняти місцеве самоврядування, нібито більш пристосоване для вирішення нагальних завдань суспільства.
Президенти-республіканці, як правило, навпаки, намагалися в більшій мірі спиратися на суто ринкові механізми економічного і соціального регулювання, скоротити федеральне фінансування соціальних програм (включаючи програми міського розвитку). У даному відношенні показовий курс адміністрації Р. Рейгана на "новий федералізм", в рамках якого була істотно скорочена допомога штатам і місцевим органам при загальному збільшенні обсягів допомоги приватному сектору. Федеральний уряд було покликане "замість фінансування конкретних програм зосередитися на наданні рекомендацій, передавши максимально можливу самостійність у вирішенні міських проблем урядам штатів і через них - місцевим органам влади".
Місцеві влади відіграють важливу роль і у реалізації на місцях політики уряду відповідного суб'єкта федерації. Подібні відносини будуються не тільки як відносини підпорядкування, але і як відносини співробітництва, в рамках яких місцеві органи володіють власним політичним потенціалом. Влада суб'єктів федерації не можуть не враховувати політичні настрої в місцевих спільнотах, провідником яких є різні асоціації місцевих властей. Від підтримки на місцях багато в чому залежать результати виборів в різні владні органи суб'єктів федерації. Крім того, будучи добре знайомими з положенням справ у відповідних територіальних одиницях, органи місцевого самоврядування часто здатні більш ефективно, ніж уряду суб'єктів федерації, вирішувати окремі локальні проблеми, реагувати на непередбачені ситуації. Як багатоцільових органів місцевих рад забезпечують горизонтальну інтеграцію і координацію різних служб суб'єктів федерації, що функціонують на низовому рівні, трансформуючи їх діяльність в єдиний курс і забезпечуючи тим самим комплексний підхід до вирішення проблем. Як зазначає стосовно своєї країні американський дослідник Р.Л. Хенсон, досить високий політичний потенціал місцевої влади "частково компенсує їх другорядний конституційний, адміністративний і фінансовий статус".
Політична практика свідчить про те, що місцеве самоврядування (у співпраці з федеральною владою) служить певною перепоною відцентровим тенденціям у політичній системі сучасної федеративної держави. Так, на думку американських дослідників, місцеві спільноти часом успішно використовують загальфедеральній право для захисту своїх ініціатив від посягання з боку влади штатів. Виступаючи в ролі захисника і гаранта прав місцевого самоврядування, федеральна влада, таким чином, трохи обмежують можливий свавілля в цій галузі з боку суб'єктів федерації. У Росії це знаходить вираження як в загальнофедеральному законодавстві, що гарантує дотримання на місцях визначених демократичних процедур, так і в різних програмах з підтримки місцевої влади (в Росії такий програмою стала Федеральна програма державної підтримки місцевого самоврядування 1995 р .). При цьому, однак, слід враховувати і те, що місцеве самоврядування є складовою частиною публічного механізму влади відповідного суб'єкта федерації. Для успішного функціонування цього механізму необхідна не тільки певна самостійність місцевого самоврядування, але і вибудовування певних владних вертикалей, наявність у суб'єкта федерації ефективних контрольних повноважень по відношенню до місцевої влади.
2.3 Досвід реформ місцевого самоврядування за кордоном і його використання в РФ
«Первинним осередком місцевого самоврядування в зарубіжних країнах виступають, як правило, міські та сільські комуни, які можуть іменуватися по-різному (в Данії, наприклад, це муніципалітети), а також значно відрізнятися один від одного розмірами території, чисельністю населення. У деяких країнах створюються невеликі самоврядні територіальні осередки, які не мають статусу муніципалітетів. Наприклад, в Іспанії нараховується більше 3670 місцевих громад, розмір яких менше розміру комуни. Ініціатива їх створення виходить від зацікавленого населення або від муніципалітету, думка якого в будь-якому випадку має бути прийнято до уваги ».
Повсюдним для повоєнної Європи було укрупнення муніципальних утворень, введення у ряді країн обмежень за розміром муніципалітетів.
Досвід укрупнення був і позитивним, і негативним. Спроби «командного злиття» муніципалітетів закінчувалися невдачею навіть у таких високоцентралізованное країнах, як Франція. Навпаки, успіх досягався при об'єднанні муніципалітетів на добровільній основі. Навіть якщо нові кордони надмуніціпальних утворень проводилися «згори», це робилося на основі тривалого досвіду міжмуніципальний кооперації і дорогих досліджень, що забезпечили всебічний облік господарських, історичних і культурних зв'язків муніципалітетів.
Прикладами можуть служити Швеція і Данія. У Швеції співпрацюють муніципалітети об'єдналися навколо міст на основі освоєння межселенних територій. Остаточне муніципальне поділ закріпило сформовану систему блоків.
У Данії для визначення меж округів було проведено дослідження, яке представило сформовані торгові зони (44 зони), зони концентрації трудових ресурсів (123 «центру тяжіння») і багато інших сфер взаємовпливу, аж до кордонів продажу і доставки місцевих газет, і дало повну картину взаємозалежностей. Був проведений детальний облік «ефекту масштабу» для надання різних типів суспільних послуг, який показав, наприклад, що будинки для людей похилого віку вимагають населення в 3500-5000 чол, а система допомоги вдома - населення в 4000-5000 чол. Законом було затверджено принципи зміни муніципального поділу (округи охоплюють сільські муніципалітети та міста; одне місто - один муніципалітет, що мало на увазі забезпеченість міста територією для промислового та іншого розвитку). Керуючись цими принципами і використовуючи результати детальних досліджень, датська Комісія з реформи місцевого самоврядування розробила пропозиції про створення округів, які були направлені для обговорення в муніципалітети та затверджені центральною владою тільки після узгодження з тими, кому належало об'єднатися.
У Фінляндії 20 років тому була розпочата спроба серйозно зменшити число муніципалітетів «згори» з державного рівня, розроблений план, як це було зроблено у Швеції та Данії. Проте в результаті політичних дебатів по територіальній реформі переміг принцип добровільності об'єднання. Паралельно була створена системи державних субсидій для виконання державних повноважень - надання послуг у галузі шкільної освіти, догляду за дітьми і т.п. Держава заохочує об'єднання муніципалітетів через надання додаткових субсидій, тобто реформа проходить не адміністративним шляхом, а стимулюється економічно.
Процеси укрупнення муніципалітетів та адміністративно-територіальної реформи в цілому були безпосередньо пов'язані з децентралізацією управління та передачею на місцевий рівень все більших повноважень. «Як відомо, муніципальні установи історично сягають до тих часів, коли громадські служби внаслідок слабкої економіки і примітивних транспортних умов забезпечувалися маленькими громадами. Ці обставини змінилися під впливом різноманітних владно-політичних, економічних і соціальних умов. При проведенні муніципальних реформ проявилося бажання зберегти існуючі муніципальні завдання, і перш за все школи для дітей, соціальні послуги та лікарні. Муніципальні органи не могли забезпечити розширення цієї сфери, однак воно ставало необхідним наслідком технічного та фінансового розвитку. Тому необхідно було збільшити розміри муніципалітетів, перш за все і сільській місцевості ».
Метою Хартії є забезпечення і захист прав місцевих органів самоврядування, тому що саме місцеве самоврядування дозволяє громадянам брати участь у прийнятті рішень, що стосуються їх повсякденного життя. Ось чому розглянутий документ зобов'язує держави, що входять до Ради Європи, берегти і зміцнювати політичну, адміністративну і фінансову спроможність місцевих співтовариств. Тим самим принцип самостійності органів місцевого самоврядування закріплюється на досить високому міжнародному рівні, а його дотримання розцінюється як один з основних критеріїв справжньої демократії.
Хартія складається з преамбули і трьох частин. У преамбулі позначені мети Ради Європи, а також констатується, що місцеве самоврядування становить одну з основ демократичного ладу, забезпечуючи ефективне і, що найголовніше, близьке до громадянина управління. У документі знову і знову підкреслюється, що право на місцеве самоврядування - одне з найважливіших цивільних прав, що справжнє народовладдя треба шукати не там, де влада централізована, але там, де вона розосереджена й передана на місця.
Частина 1 Хартії розкриває поняття місцевого самоврядування, визначає сферу його компетенції, гарантії та механізми правового захисту, способи контролю за його діяльністю і джерела фінансування. Відповідно до Хартії, "під місцевим самоврядуванням розуміється право і спроможність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і керувати нею, діючи в рамках закону, відповідно до своєї компетенції, в інтересах місцевого населення". Важливо відзначити, що даний самоврядування немислимо без вільних виборів - не випадково воно "здійснюється радами або зборами, члени яких, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування". У ряді інших тут передбачено право місцевих співтовариств на власні територіальні межі; на самостійне визначення своїх внутрішніх адміністративних структур, що відповідають місцевим потребам і забезпечують ефективне управління; на стягнення податків.
Частина II Хартії встановлює зобов'язання держав, її підписали. Абсолютно однакових країн у світі немає, і, враховуючи особливості кожного члена Ради Європи, в Хартії передбачено досить широке розмаїття моделей місцевого самоврядування. Найбільш важливим у цьому її розділі є визначення основних принципів, на яких має будуватися місцеве самоврядування в кожній країні, що входить до європейської спільноти.
Частина III носить суто технічний характер - в ній роз'яснюється, як Хартія підписується, ратифікується і вступає в силу.
Основний зміст місцевого самоврядування розкривається в частині I характеризується документа, що складається з десяти статей (ст. 2 - 11). Стаття 2 встановлює, що "принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний у внутрішньому законодавстві і, по можливості, в Конституції держави".
Стаття 3 (ч. 1) містить визначення місцевого самоврядування, під яким розуміється "право і спроможність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину публічних справ і керувати нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення".
Стаття 3 (ч.2) дає найбільше приводів для політичних суперечок, оскільки встановлює, що місцеве самоврядування "здійснюється радами або зборами, члени яких, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування. Ради чи збори можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-який інший формі прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом ".
Стаття 4 вимагає встановити основні повноваження органів місцевого самоврядування в конституційному або іншому законодавчому порядку. Допускається делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів державної влади щодо вирішення конкретних завдань.
Стаття 5 спеціально присвячена захисту кордонів територій, у яких здійснюється місцеве самоврядування, і зокрема встановлює, що "зміна меж територій, в яких здійснюється місцеве самоврядування, допускається тільки з урахуванням думки населення відповідних територій, в тому числі шляхом проведення референдуму, якщо це допускається законом ".
Стаття 6 закріплює за органами місцевого самоврядування право самостійно визначати власну адміністративну структуру, не порушуючи при цьому більш загальних законодавчих положень, а також встановлює основи муніципальної служби, при цьому головними критерієм підбору кадрів називаються особисті гідності та компетентність.
Стаття 7 встановлює основи статусу місцевих виборних осіб, причому головним принципом проголошується можливість вільного здійснення мандата. Передбачається грошова компенсація витрат у зв'язку із здійсненням мандата, а також вказується, що "функції та діяльність, несумісні з мандатом місцевого обраного представника, визначаються законом або основоположними правовими принципами".
Стаття 8 передбачає можливість адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування, однак жорстко обмежує такий контроль. Зокрема, обмовляється, що "будь-який адміністративний контроль за органами місцевого самоврядування може здійснюватися лише в порядку і у випадках, передбачених Конституцією або законом" і, "як правило, має на меті тільки забезпечення дотримання закону та конституційних принципів".
Сама об'ємна стаття Хартії - стаття 9 - присвячена, як і в багатьох документах Єдиної Європи, фінансових питань. Найбільш загальні принципи фінансування місцевого самоврядування зводяться до того, що "органи місцевого самоврядування мають право ... на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень" і що "фінансові ресурси органів місцевого самоврядування відповідає функціям, передбаченим Конституцією або законом ". Разом з тим, визнається неминучість нерівності фінансової забезпеченості муніципалітетів. У зв'язку з цим розглядаються принципи державної бюджетної підтримки місцевого самоврядування.
"Захист більш слабких у фінансовому відношенні органів місцевого самоврядування передбачає запровадження процедур бюджетного вирівнювання або аналогічних заходів, спрямованих на подолання наслідків нерівного розподілу потенційних джерел фінансування, а також тягара витрат", - заявляється у Хартії. Проте тут же обмовляється, що "такі процедури або заходи не повинні обмежувати свободу вибору органів місцевого самоврядування в межах їхньої власної компетенції".
Щоб уникнути пов'язання фінансової допомоги муніципалітетам з прийняттям ними тих чи інших конкретних рішень, автори Хартії заявляють, що "надані місцевим органам самоврядування субсидії, по можливості, не повинні призначатися для фінансування конкретних проектів". "Надання дотацій не скасовує основоположну свободу органів місцевого самоврядування політики у сфері їх власної компетенції", - декларується в Хартії.
За органами місцевого самоврядування визнається право на співпрацю в рамках закону і право на асоціацію, що вказується в статті 10. Нарешті, стаття 11 визнає за муніципалітетами право на судовий захист. Такі коротко основні тези, що визначають правовий статус місцевого самоврядування в європейських країнах.
Частина II Хартії вкупі зі статтею 1 присвячена зобов'язанням і застережень, а частина III традиційно містить так звані заключні положення, пов'язані з вступом договору в силу і його дією в часі і просторі, а також інформаційним і технічних питань. Заключні положення в рамках даної теми не розглядаються, а розгляду зобов'язань присвячена частина II цієї статті, оскільки норми, що містяться в її статтях, передбачають більшу свободу політико-юридичного маневру для країн, що приєдналися до конвенції, в тому числі, і Російської Федерації.
Тут же доречно узагальнити сказане про структуру та основний зміст Хартії, зробивши висновок, що в Преамбулі та статті розглядають документ сформульовані основні принципи місцевого самоврядування та найбільш важливі норми юридичного регулювання цієї сфери суспільних відносин.
1.3 Основні моделі місцевого самоврядування зарубіжних країн
Англосаксонська модель
Англосаксонська модель поширена переважно в країнах з однойменної правовою системою: Великобританії, США, Канаді, Індії, Австралії, Нової Зеландії та ін Її риси:
· Високий ступінь автономії місцевого самоврядування, виборність, контроль, перш за все з боку населення; відсутність на місцях спеціальних державних уповноважених, контролюючих органи місцевого самоврядування;
· Відсутність місцевих адміністрацій (органів державної влади місцевого рівня).
Основний принцип тут "діяти самостійно в межах наданих повноважень" (у Великобританії повноваження надаються парламентом країни, тобто з «центру», в США - штатами, тобто на регіональному рівні). Виборні органи місцевого самоврядування в межах закону, звичаю, сформованої практики, судового прецеденту самостійно і під свою відповідальність вирішують питання, не віднесені до компетенції держави. Державне регулювання може здійснюватися в непрямій формі, наприклад, за рахунок прийняття модельних законів, які органи місцевого самоврядування можуть вводити на своїй території зі змінами. Державний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування здійснюється у формі судового контролю. Засіб впливу - державні дотації.
Розглядати англосаксонську модель місцевого самоврядування, втім, як і інші, краще всього на прикладах.
Місцеве самоврядування у Великобританії
Для місцевих органів Великобританії властива значна незалежність і самостійність у прийнятті рішень. Характерними рисами місцевого управління Великобританії є наступні:
1) всі органи місцевого управління є юридичними особами;
2) органи місцевого управління в основному володіють повноваженнями управлінського характеру відносно певної території;
3) фінансуватися місцеві органи повинні, хоча б частково, за рахунок місцевих податків;
4) керівництво в місцевих органах здійснюється радниками, обираються на основі загального виборчого права жителями відповідної території.
Рівні управління
Довгий час у Великобританії існували три рівні місцевого управління. Актом про місцеве управління 1972 року з метою організації місцевого самоврядування з 1-го квітня 1974 Англія поділена на галузі місцевого самоврядування, звані графствами, а в цих графствах утворені райони місцевого самоврядування, звані округами. Ті округу, які за законом вважалися "сільськими", розділені на парафії. У кожному графстві, окрузі утворюється рада. У кожній парафії створюється збори парафії чи утворюється рада.
Окремий регіон може мати три рівні місцевого управління: рада графства, рада округу, парафіяльний рада (збори парафії), але на більшій території країни діють два рівні: рада графства, рада округу.
Говорячи про рівні місцевого управління, слід відразу визначитися, що це поняття досить умовно, оскільки органи різних рівнів ні в якому разі не є по відношенню один до одного органами більш високого або низького рангу, немає "вищих" і "нижчих". Взаємовідносини між органами всіх рівнів розглядаються скоріше як партнерські, але не ієрархічні.
Розмежування повноважень між рівнями управління
Розмежуванням повноважень між різними рівнями місцевого управління відає парламент. В Англії діє досить чітке, можливо навіть жорсткий розподіл функцій. Кожен орган уповноважений здійснювати управлінські функції в межах, встановлених законом.
Так, у веденні рад графств знаходяться всі дороги (за винятком магістральних доріг і мостів), освіта і бібліотеки, соціальні служби, пожежна охорона, поліція, музеї, продовольство і медикаменти, і т.д.
Поради округів займаються боротьбою з шумом і охороною здоров'я, житловим будівництвом, збором сміття, кладовищами, міським та сільським плануванням, оподаткуванням та ін
У віданні парафіяльних рад знаходяться: розподіл земельних ділянок, пішохідні доріжки, поховання, місцевості для відпочинку, землі під кладовища, автобусні стоянки.
Допускається делегування окремих функцій на основі договору одним органом іншому (як одного, так і різних рівнів). Але є винятки - не допускається делегування функцій, пов'язаних із стягуванням податків, виданням приписів про оподаткування і т.п.
Для характеристики місцевого управління у Великобританії найважливіше значення мають два поняття: "ultra vires" і "inter vires". Суть їх зводиться до одного - місцеві органи влади жорстко пов'язані у своїй діяльності рамками прямо наданих їм законодавством повноважень. "Відносини між центральною владою та муніципалітетами визначаються принципом inter vires (діяти в межах своїх повноважень), тобто муніципалітети можуть вчиняти дії, які лише прямо встановлені законодавством. В іншому випадку акти місцевої влади вважаються вчиненими з перевищенням повноважень (ultra vires) і можуть бути визнані судом не мають сили. Характерною рисою неформальних відносин місцевих органів є належне їм право вступати в асоціації, які періодично проводять конференції та збори, на яких обмінюються досвідом роботи, думками з тих чи інших проблем, але перш за все обговорюють питання, які, на їхню думку, потребують законодавчої реформи або особливої ​​уваги центру.
Структура місцевих органів
До структури місцевих органів Великобританії входять рада і штат чиновників.
а) Рада.
У кожному графстві і окрузі утворюється рада (іменований Головний рада), що складається з голови і радників.
Радники обираються на основі загального виборчого права. Відповідно до закону, особа, якщо воно не визнано недієздатним, може бути обрано і бути членом органів місцевої влади, якщо воно є британським підданим або громадянином Ірландської Республіки і до дня виборів досягла віку в 21 рік, і:
а) до цього дня воно має і потім продовжує володіти правом обрання даного органу місцевого самоврядування, або
б) воно протягом 12 місяців, що передують цьому дню, володіє як власник або орендує землю чи будинок (з прилеглою ділянкою землі) в цьому районі, або
в) його основне або єдине місце роботи протягом 12 місяців перебуває в цьому районі, і т.п.
Радники обираються на 4 роки, але кожен рік їх склад оновлюється на 1 / 3. Число радників суворо не визначено, але, як правило, поради досить численні (дехто нараховує більше 100 чоловік).
Обрання радників має свої особливості. Після опублікування в пресі повідомлення про проведення виборів, будь-яка особа може отримати документ про висунення кандидатом в радники, підписаний особами, які його висувають, і 8-виборцями даного виборчого округу. Якщо особа згідно обиратися в радники, воно передає цей документ зі своєю заявою про згоду балотуватися до відповідного органу, що відає виборами.
Якщо на день голосування кандидатів висунуто більше, ніж необхідно обрати радників, то проводиться голосування. Якщо число висунутих кандидатів дорівнює числу місць радників, всі вони оголошуються обраними без голосування вранці того дня, на який призначено вибори.
Радники не мають права отримувати будь-яку винагороду чи оклад. Виконання функцій радника вважається виконанням громадських обов'язків. Однак певні виплати муніципальним радникам все ж можуть бути передбачені: радник може зажадати виплати добових, оплати транспортних витрат і витрат на харчування під час проведення засідання ради або комітету; відшкодування збитку, який зазнав радник за час свого вимушеного відсутності на роботі; виплата утримання у зв'язку з присутністю на конференціях, що проводяться за межами території ради.
Член ради може відмовитися від посади тільки письмово.
Кожен місцевий орган відповідно до закону призначає спеціальне посадова особа, яким будь-який радник може подати письмову заяву про відмову від посади, підписане ним самим. Заява про відмову від посади, передане і отриманий в установленому порядку, не може бути витребувана назад і набуває чинності негайно.
Ще один аспект правового статусу радника, на мій погляд, представляє безперечний інтерес. У тих випадках, коли член ради має фінансову зацікавленість, пряму чи опосередковану, в якому-небудь справі, яке обговорюється в раді в його присутності, він повинен негайно повідомити про це і утриматися від участі в обговоренні та голосуванні з цього питання.
Критерії визначення прямої чи непрямої зацікавленості встановлені законом. Дотримання цього правила не просто моральна, а правовий обов'язок, за ухилення від якої слід застосування щодо винного певних санкцій - накладення штрафу або порушення кримінального переслідування.
Голова ради (якщо округ отримав статус "міста", то голова ради, як правило, іменується "мером", хоча його статусом від цього не змінюється) - не одна особа, що займає цей пост весь термін повноважень ради, як це має місце в інших країнах. Відповідно до актом 1972 р .: "Обрання голови є першим обов'язком головного ради, виконуваної ним на річних зборах".
Голова ради обирається щороку навесні на зборах ради з числа радників (це питання є першим в порядку денному щорічних зборів ради). Термін перебування одного радника на посаді голови ради невизначений і фактично може скласти 4 роки, тобто весь термін дії депутатського мандата. Причини тому такі: з одного боку, за законом звичайний термін повноважень голови 1 рік і тому кожен рік проводяться перевибори, з іншого боку - голова займає посаду до тих пір, поки справляється зі своїми обов'язками і влаштовує рада, а тому не позбавляється права виставляти свою кандидатуру на переобрання.
Голосування з обрання голови проводиться відкрите і рішення приймається більшістю голосів.
Голова ради, на відміну від радників, отримує платню від ради і в такому розмірі, яке рада вважає розумним.
Рада призначає з числа своїх членів віце-голови, який здійснює повноваження голови у випадках вакансії посади голови або якщо той з яких-небудь причин не може здійснювати свої повноваження. Віце-голова також може отримувати платню від ради.
Голова ради не має спеціально встановлених законом функцій. Зазвичай керує засіданнями ради, володіє правом вирішального голосу (при рівності голосів), за посадою є членом більшості або всіх комісій ради.
Відмінною особливістю місцевого управління Великобританії, у порівнянні з багатьма іншими країнами, є фактичний розмін функцій ради на дії його комітетів (комісій). Численний склад рад змушує їх передавати частину своїх функцій комітетам, за винятком фінансових повноважень.
Комітети можуть бути галузеві і координуючі (функціональні), постійні та спеціальні (тимчасові). Чисельний склад комітетів різний. Крім членів муніципальних рад до роботи комітетів можуть залучатися інші особи, які за своїми професійними та іншими якостями можуть виявитися корисними. Види комітетів, їх чисельний склад і строк повноважень визначаються регламентами рад.
Функціональний комітет пов'язаний з певними аспектами діяльності ради (фінансовий, організаційний, за законодавством і парламентським питань та ін) Фактично ці комітети грають координуючу роль і набувають найбільш важливе значення в діяльності місцевих органів.
Спеціальні комітети утворюються для вирішення певної задачі (як правило, для детального вивчення якогось спеціального питання або проведення розслідування), після чого автоматично припиняють своє існування.
Комітети відіграють важливу, а часом вирішальну роль в діяльності місцевих органів. Засідання ради, які повинні проводитися не рідше одного разу на рік, а фактично проводяться щомісячно і навіть частіше, зводяться в основному до заслуховування звітів комітетів та утвердження прийнятих ними рішень. Найчастіше рішення радою приймаються без обговорення, шляхом схвалення або відхилення рекомендацій комітету. Тому навіть при великому числі виносяться на засідання питань вони вирішуються дуже швидко.
Рада може наділити будь комітет правом приймати рішення від імені ради. Такий комітет набуває статусу виконавчого, а не консультативного комітету. Якщо діє в межах наданих йому повноважень, жодне його рішення не може бути змінене або скасоване. Навіть якщо комітет втратив довіру ради та розпущений ним, прийняті комітетом рішення залишаються в силі. За загальним правилом, рада не може приймати до розгляду будь-яке питання, якщо він попередньо не був обговорений в комітеті.
На відміну від засідань ради, порядок роботи комітетів менш формальний, і якщо на засіданні ради чиновники не мають права висловлюватися з будь-якого питання, то в комітеті вони відіграють досить помітну роль. А оскільки доля тих чи інших рішень ради вирішення в комітетах, саме вони більшою мірою схильні до впливу різних груп тиску.
Підміна функцій ради діями комітетів самими англійськими вченими не розцінюється як трагедія і крах традиційної системи місцевого управління, оскільки ключові повноваження муніципальних органів все одно залишаються в руках виборних радників (хоч у формі засідань ради чи комітетів).
У системі муніципального управління Великобританії носіями влади є лише поради, повноваження інших підрозділів муніципального апарату розглядаються як похідні.
Головна особливість муніципального управління Великобританії полягає в поєднанні функцій загального керівництва та оперативно-виконавчої діяльності в руках рад. Про це свідчить, зокрема, відсутність в муніципалітетах одноособового або колегіального глави виконавчого апарату.
б) Чиновницький апарат.
У Великобританії немає стандартної організації управлінських служб. Кожен місцевий орган має право створювати власну внутрішню структуру. На практиці традиційними стали такі відділи, як секретаріат (або юридичний відділ), відділ кадрів, фінансовий відділ, відділ охорони здоров'я і охорони навколишнього середовища та ін
Формування кадрів апарату місцевого управління, регулювання правового становища муніципальних чиновників охоплюється поняттям "муніципальна служба". Чиновники, які працюють в апараті місцевого органу, є не державними службовцями, а службовцями ради, який їх призначив.
Правове регулювання муніципальної служби здійснюється спільно муніципалітетами та органами вищої ланки управління.
У радах створюються спеціальні комітети з питань кадрів, які розробляють схеми класифікації службовців, схеми посадових окладів, правила відбору кандидатур, розглядають трудові конфлікти та ін
Як правило, орган місцевого управління має право призначати таких чиновників, які, є необхідними. Проте законодавством може встановлюватися перелік чиновників, які в обов'язковому порядку повинні бути призначені: наприклад, чиновник з питань освіти, інспектор-фахівець в області мір і ваг і ін
Муніципальні службовці працюють на контрактній основі. Умови праці та оплати праці виробляються Національним об'єднаним радою та іншими подібними з ним органами, до складу яких входять представники органів місцевого управління та чиновники. Муніципалітети мають право, але не зобов'язані приймати до виконання рекомендації цих органів.
Серед категорій муніципальних службовців слід особливо назвати головного адміністратора. Важливість цієї фігури в апараті місцевої ради пояснюється наступним: як ми вже відзначали, практично всі питання місцевого життя попередньо або остаточно вирішуються в комітетах, в діяльності яких беруть активну участь чиновники, що займаються виробленням спільної політики. Множинність комітетів ради і різних відділів поряд з відсутністю одноособового або колегіального глави виконавчого апарату надають особливу важливість координації роботи всіх структурних підрозділів місцевого органу. Цю функцію (поряд з іншими) і здійснює головний адміністратор, фактично виступаючи як глава апарату чиновників.
Розширення повноважень місцевих органів, ускладнення поставлених перед ними завдань посилюють вплив чиновників, що представляють собою в більшій частині висококваліфікованих фахівців у різних сферах - юристів, економістів, соціологів і т.п. Посилюється тенденція протиставлення чиновницького апарату, насамперед в особі головного адміністратора, менш професійному раді. Як сказав англійський вчений Уоррен: "Завдання адміністрації в сучасному суспільстві настільки складні, що виконавець високого рангу не може бути просто провідником політики, формульованій дилетантами".
Місцеве управління в США
Федеральний устрій держави обумовлює необхідність звернення до такого немаловажному і представляє для нас значний інтерес питання, як розмежування повноважень федерації та суб'єктів федерації (штатів) по визначенню статусу органів муніципального управління.
Правове регулювання
У США існує тільки один рівень конституційного закріплення статусу муніципальних органів - штатний, тому що регулювання питань організації та діяльності місцевих підрозділів не входить в компетенцію союзу, а отже становить виняткову компетенцію суб'єктів федерації (10-а поправка до федеральної конституції передбачає, що всі повноваження, спеціально не передані національному уряду, резервуються за штатами; тому що конституція не згадує про місцеве управління, отже ця сфера перебуває в юрисдикції штатів).
Місцеве управління - підрозділ штату, що формується та здійснює свої повноваження в рамках правової системи штату. Кожен штат самостійно визначає систему, структуру, повноваження місцевих органів, що на практиці призводить до розмаїття підходів до вирішення питань місцевого управління в різних штатах, різноманітності правового статусу муніципальних одиниць.
Правову базу організації та діяльності місцевого самоврядування в загальному складають три групи нормативних актів (на прикладі штату Віргінія):
Федеральні акти - Конституція США, рішення Верховного Суду, акти Конгресу Національної Ліги Городов (публікуються в збірнику National League of Cities Weekly).
Штатні акти - Конституція Віргінії (1971р.), рішення Верховного Суду, акти Генеральної Асамблеї Віргінії (ці акти, що стосуються організації місцевого управління, повноважень місцевих органів і т.п., публікуються як Кодекс Віргінії).
Місцеві акти - місцеві хартії.
Пріоритет у системі нормативних актів, регулюючих діяльність муніципалітетів, належить конституціям штатів. Між штатами немає однаковості в ступені детальності конституційного регулювання питань муніципального управління. Конституції одних штатів обмежуються встановленням заборон, визначенням меж діяльності муніципальних органів, конституції інших штатів більш детально регулюють питання їх структури і компетенції.
Так, Конституція штату Массачусетс (1780г.) у статті 89 закріплює право народу на місцеве самоврядування, регулює питання, пов'язані з порядком прийняття місцевих хартій, визначає загальну компетенцію і обмеження компетенції місцевих органів, а також основні повноваження штатної легіслатури щодо місцевого управління.
Конституція штату Іллінойс (1971р.) містить визначення "муніципалітетів" і "територіальних одиниць місцевого управління", порядок визначення меж місцевого управління, структуру місцевих органів, порядок їх організації і діяльності, і т.д.. Законодавчі органи штатів, крім того, беруть ще два види актів, регулюючих діяльність місцевих органів: комплексні законодавчі акти, що стосуються певного ланки місцевого самоврядування (наприклад, закони про тауна), а закони, що стосуються окремих галузей державної діяльності.
У системі законів, що регулюють статус муніципалітетів, особливе місце займають приватні акти, адресовані конкретному, вказаною в законі органу муніципального управління. Формально місцеве управління в США завжди було під владою штату, лише в результаті реформ, починаючи з середини 19 століття, в конституції штатів були включені обмеження проти законодавчого втручання в місцеві справи. У результаті цих заходів багатьом штатним легіслатура було заборонено здійснювати спеціальне законодавство, призначене виключно для особливо позначених місцевих територій. Таким чином, штати могли здійснювати тільки загальне законодавство, звернене в рівній мірі до всіх місцевих одиницям.
Незважаючи на формальне заборона в переважній більшості штатів, приватні акти продовжують грати важливу роль у визначенні правового статусу муніципалітетів, будучи одним із засобів втручання влади штатів у справи місцевого значення.
Більшість муніципалітетів мають власні хартії, розроблені на основі законодавства штату. Хартію визначають як основний закон корпорації, яка встановлює і контролює муніципальні повноваження, права, обов'язки і привілеї. Законодавчі органи штату вправі приймати, змінювати і скасовувати ці хартії, якщо немає відповідних обмежень у конституції. Нерідко прийняття хартій пов'язано з дією принципу "home rule".
Штат може надати муніципалітетам право здійснювати свої повноваження на основі принципу самоврядування (home rule). Тим самим місцевим органам надається право самостійно, без втручання штату: 1) розробляти, приймати і вносити поправки в свою хартію самоврядування; 2) здійснювати всі повноваження місцевого самоврядування, крім обмежень, які можуть бути встановлені конституцією штату або звичайним законом.
Однак, оскільки до цих пір в штатах чітко не визначені критерії віднесення тих чи інших питань до справ місцевого значення, ступінь самостійності муніципалітетів досить умовна і звичайно залежить від розсуду суду (і найчастіше суди вирішують спори не на користь муніципалітетів).
Таким чином, надання права на самоврядування в більшості штатів пов'язано з прийняттям муніципалітетом хартії самоврядування, хоча в інших ухвалення хартії не є обов'язковим і муніципалітети можуть діяти на основі загальних законів штатів.
Особливе місце серед правових засобів регулювання муніципальної діяльності відводиться судовим доктринам і прецедентів (Це обумовлено традиційно американської роллю судів в тлумаченні Конституції і законів і місцем, яке займають судові рішення в системі джерел права). Суди, як правило, здійснюють жорстке тлумачення законів при визначенні меж муніципальних повноважень, віддаючи пріоритет центру.
Незважаючи на те, що федерація не має права втручатися в діяльність місцевого рівня організації влади, федеральні органи фактично надають вплив на місцеве управління за допомогою так званих федеральних програм, які передбачають надання фінансової допомоги в якості плати за проведення федеральних заходів і прийняття встановлених федеральної владою управлінських і інших стандартів.
Процес реформування взаємовідносин федерації, штатів і місцевого управління в даний час визначено програмою "нового федералізму", розробленої федеральним урядом. Сутність цієї програми буде розглянута в частині 2 цієї книги.
Штати і місцеве управління
Оскільки одиниці місцевого управління є підрозділами штатів, то штат встановлює загальні рамки організації й функціонування місцевої влади.
На думку Національної Муніципальної Ліги, легіслатура штату має вирішувати 6 основних завдань при формуванні свого місцевого управління:
1) забезпечувати реєстрацію місцевих одиниць;
2) визначати повноваження місцевої влади;
3) забезпечувати альтернативні форми для місцевого управління через загальний закон і місцеві хартії;
4) наказувати способи зміни меж місцевого управління;
5) дозволяти об'єднання сусідніх (суміжних) місцевих одиниць;
6) виносити постанови про розпуск або реорганізації.
1. Формування муніципалітетів. Місцеві одиниці зазвичай відповідають статусу муніципальних, або публічних корпорацій і квазікорпорації (про що раніше нами вже було сказано). Муніципальні корпорації можуть бути створені лише з ініціативи і за згодою осіб, що проживають на території, яка пропонується до инкорпорированию.
Процес формування муніципалітетів (муніципальних корпорацій), як правило, не складний (законодавство штату встановлює лише мінімальну чисельність населення для територіальної одиниці, що претендує на статус муніципалітету: від 75 осіб (штат Алабама) до 300 чоловік (штат Канзас)), і його можна розбити на кілька стадій:
а) повинна бути складена петиція від мешканців, в якій зазначаються межі та чисельність передбачуваного муніципалітету;
б) під петицією повинні бути зібрані підписи 20-25% жителів відповідної території, які мають право голосу;
в) проводиться спільне голосування жителів. Якщо для позитивного рішення не вистачить голосів (потрібна більшість голосів від взяли участь у голосуванні), то повторна спроба освіти муніципалітету може бути зроблена лише через певний проміжок часу - як правило, через рік;
г) секретар штату офіційно засвідчує підсумки голосування.
Простота процедури призводить до того, що кожен рік утворюється велика кількість нових муніципалітетів, чисельність населення яких істотно різниться: є великі муніципалітети (понад 1 млн. жителів), але в 80% муніципальних корпорацій проживає менше 5 тис. жителів, з них майже в половині - менше або близько 1 тис. чоловік.
2. Визначення повноважень. Оскільки місцеве управління створюється штатом, всі повноваження місцеві одиниці отримують від свого творця.
Характер і обсяг повноважень місцевих одиниць залежить від того, чи є вони інкорпорованими або неінкорпорірованнимі, а відповідно, поширюється на них "Правило Діллона" або "home rule".
"Правило Діллона"
Класичним втіленням американської теорії муніципальних повноважень є принцип, що отримав назву "Правило Діллона" (Dillon's Rule). Таку назву він отримав на ім'я свого автора - судді Верховного Суду штату Айова Діллона, що опублікував перший текст по праву місцевого управління. Відповідно до "правилом Діллона" безперечним вважається, що муніципальні корпорації володіють і можуть здійснювати тільки такі повноваження і ніякі інші:
- По-перше, ті, які надані законом в чітко виражених словах;
- По-друге, ті, які необхідно і справедливо маються на увазі і притаманні повноважень, прямо наданих законом;
- По-третє, ті, які істотно важливі для досягнення проголошених цілей корпорації - не просто зручні, але необхідні.
Правило, неухильно дотримувалася з минулого століття, піддається в останні роки спробам ревізії. Так, автор правової концепції міста професор Фруга стверджує, що муніципалітети за своєю суттю мають повну правову автономією і що концепція підпорядкування штату діяла тільки в 19 столітті. Комісія по ревізії Конституції штату Віргінія рекомендувала у своїй доповіді ще в 1969 році переглянути "правило Діллона" у відношенні міст і деяких графств для того, щоб послабити тиск на місцеве управління, але ця пропозиція була знехтувана Генеральною Асамблеєю і не було включено в обревізованого тексту Конституції штату 1971 року. Будь-яке справедливе та суттєве сумнів щодо існування того чи іншого повноваження вирішується судами, як правило, не на користь муніципальної корпорації та в уповноваження їй відмовляється.
Хоча юридична інтерпретація варіюється у бік посилювання або лібералізації від штату до штату, багато судів продовжують загальну тенденцію більш ліберальної інтерпретації обмежень у справах, які виникають з "приватним" повноважень, ніж по справах, що виникають з повноважень, прямо стосуються "управлінської" сфери.
Головне розмежування між цими двома видами повноважень полягає в тому, що "управлінські функції" (громадська безпека, суспільна охорона здоров'я, освіта, велфері та ін) здійснюються місцевої одиницею як агентом штату, в той час як такі повноваження, як водопостачання, газопостачання і пр ., класифікуються як "приватні", тобто здійснювані місцевої одиницею як муніципальної корпорацією і мають більш приватний чи корпоративний характер.
Значна частина функцій, здійснюваних місцевим управлінням, лежить у так званій "сутінкової зоні", і в одних штатах відносяться до управлінських, в інших - до приватних.
"Home rule"
Конституційне закріплення в багатьох штатах положень "home rule" було викликано необхідністю надати місцевому управлінню більшої самостійності у визначенні та здійсненні своїх повноважень. Ці конституційні положення були покликані делегувати місцевій владі право автономії допомогою конституційного дарування незалежності від законодавчої діяльності штату.
Перше положення про муніципальний "home rule" прийняв штат Міссурі в 1875 році, а зараз переважна більшість штатів передбачають для своїх муніципалітетів такий привілей. Половина штатів також передбачає право "home rule" і для графств. Конституційний "home rule" може бути виражений у двох формах. Перша форма, названа "imperium in imperio" - "держава в державі" - надає (дарує) місцевій владі певні владні повноваження. Зазвичай надаються повноваження з "муніципальним" справах, або з муніципальної "власності, справах та управління". При даній формі "home rule" важливу роль відіграють суди, оскільки саме вони мають визначати даровані повноваження щодо здійснення місцевої влади. Дана обставина стало центральним пунктом критики противників цієї форми "home rule", заявляють, що суди безвідповідально урізують владні повноваження, даровані місцевій владі.
Друга, більш пізня, форма конституційного "home rule" може бути названа "Законодавче home rule", і запропонована вперше вона було Джефферсоном Фордхамом. Вона отримала схвалення національними муніципальними організаціями і прийнята кількома штатами. Відповідно до неї, конституція дарує місцевому управлінню всі повноваження, які легіслатура здатна делегувати, але легіслатура зберігає за собою право вилучати або обмежувати повноваження "home rule" статутом. Таким чином, головна мета "законодавчого home rule" - перемістити контроль над муніципалітетами від судів до легіслатурі штату. На думку автора - Фордхама, ця реформа повинна була знизити роль судів у тлумаченні положень "home rule", а значить розширити фактичні повноваження муніципалітетів, на яких поширена дія "home rule".
Слід також зазначити, що при наявності будь-якої з названих вище форм "home rule" в конституції штату може міститися норма, яка проголошує, що здійснення місцевого "home rule" є об'єктом "загальних" законів, прийнятих легіслатурою, і легіслатури широко використовують це правило.
Місцева влада, не наділені правом "home rule", мають лише одне джерело повноважень - уповноважую статут легіслатури (поряд, як правило, з широким дією правила Діллона. Зокрема, дію правило Діллона щодо муніципалітетів прямо передбачено в штаті Віргінія). Для місцевих одиниць, що володіють правом "home rule", зазвичай існує щонайменше два джерела повноважень - уповноважую статути і конституційне обдарування "home rule". Штати беруть уповноважую законодавчі акти, що охоплюють більшість сфер функціонування муніципалітетів.
Один з найбільш важких питань, на який до цих пір не дано відповіді, - чи можуть home rule-муніципалітети покладатися на свої повноваження "home rule" як на альтернативу статутним повноважень. Ця проблема зазвичай виникає тоді, коли такі муніципалітети намагаються змінити або розширити статутні повноваження.
Проблеми встановлення джерела повноважень виникають також у зв'язку з тим, що більшість конституцій як необхідну умову здійснення повноважень "home rule" встановлюють вимога прийняття хартії місцевої одиниці. Потім суди повинні визначити джерело повноважень, заявлений муніципалітетом у своїй хартії.
Порядок прийняття, реєстрації та перегляду хартій, як правило, досить докладно визначається конституцією штату, так само як і основні повноваження місцевих одиниць, що надаються хартією. Що стосується обмежень компетенції місцевих органів, що коло відповідних повноважень варіюється між штатами. У Конституції штату Іллінойс значна частина норм, які надають повноваження одиницям місцевого самоврядування, супроводжується вказівкою на обмеження, які може встановлювати Генеральна асамблея штату. Конституція штату Массачусетс у ст.89 містить спеціальний розділ 7 "Обмеження компетенції місцевих органів", в якому зазначено, що жодне положення даної статті не може розглядатися як дозвіл місту або тауну, зокрема, вводити, стягувати і збирати податки; позичати або давати кредити; відчужувати землі, відведені під парки; визначати склад і санкції за тяжкі злочини; та ін за тієї умови, що перелічені вище повноваження можуть бути надані Генеральним зборами відповідно до Конституції.
3. Забезпечення альтернативних форм для місцевого управління.
Щоб знизити тягар, що лежить на легислатурах штатів, і одночасно забезпечити максимум свободи для місцевого розсуду, багато штатів пішли на надання місцевим одиницям права на внутрішнє (місцеве) конституювання.
Хоча цей термін не отримав достатньо чіткого і одностайної тлумачення, він використовується перш за все для того, щоб відзначити право місцевих одиниць приймати власні хартії. Конкретні аспекти місцевого конституювання пов'язані із запобіганням законодавчих перешкод для місцевого управління, з наданням можливості місцевої одиниці вибирати форму управління, яку вона бажає, із забезпеченням місцевого управління достатніми повноваженнями для маневру в умовах збільшення масштабів і ускладнення внутрішніх справ. Оскільки про роль хартій у визначенні повноважень місцевих одиниць уже було сказано вище, ми не будемо повторюватися.
Метою місцевого конституювання є також - дозволити місцевим одиницям вибирати бажану для них форму серед декількох стандартних форм місцевої організації. Жителі місцевої територіальної одиниці не мають повної свободи у визначенні своїх планів управління і контролю за місцевими справами, оскільки вони є об'єктом штатного законодавчого контролю. Але факультативні системи хартій являють собою свого роду компроміс між місцевим правотворчістю і загальною системою хартій і є часто більш прийнятною для легіслатур штатів, які коливаються у відмові від законодавчого контролю за місцевими справами або побоюються зловживань правом "місцевого конституювання".
Як правило, вибір форми управління здійснюється жителями місцевої територіальної одиниці в процесі розробки або зміни хартії. Вибір добровільний і досить широкий. Так, у Нью-Джерсі, наприклад, муніципалітети можуть обирати одну з трьох загальних альтернативних форм: мер-рада; рада-керуючий або маленький муніципалітет. Але в межах кожної з трьох форм є ще певна кількість варіантів, так що вибір зводиться, фактично, до 1 з 6 видів форми мер-рада, 1 з 5 - форми рада-управляючий і 1 з 4 варіантів маленьких муніципалітетів.
Однак принцип добровільності вибору форми і виду управління місцевої одиниці має й свої винятки. Так, у разі визнання муніципалітету неспроможним (якщо мова йде не стільки про фінансову, скільки про управлінську неспроможність керівництва муніципалітету) законодавством штату Массачусетс у якості одного із заходів повернення муніципалітету до демократичного управління є визначення представником штату майбутньої форми правління для даного муніципалітету, що є, з точки зору цього представника і керівництва штату, більш прийнятною для цієї місцевої одиниці в сформованих економічних, соціальних та інших умовах. Прикладом може служити місто Челсі, при виведенні якого з неспроможності було введено на певний термін пряме правління штату і ресівер (представник штату) підготував нову хартію міста і визначив для нього форму правління - рада-керуючий (менеджер).
4-5. Зміна меж, об'єднання місцевих одиниць. Оскільки одиниці місцевого управління не є статичними утвореннями, необхідна наявність приписів, що визначають порядок зміни кордонів, встановлених на момент створення муніципальної корпорації. Розширення або зменшення меж одиниць місцевого управління зазвичай здійснюється на основі конституційних положень чи звичайного закону і передбачає здійснення особливої ​​процедури, що включає, зокрема, проведення місцевого референдуму на основі штатного законодавства.
Офіційні межі міст в особливості мають тенденцію відставати від реальних кордонів, сформованих у зв'язку із зростанням урбанізованих районів. Найбільш загальний спосіб розширення меж таких міст - приєднання урбанізованих районів до міст. Більшість штатів при цьому вимагають, щоб приєднання визнавалося тільки після спеціально проведеного з цього приводу голосування, на якому більшість виборців (як міста, так і приєднується району) проголосує за таке приєднання.
У деяких штатах (наприклад, Міссурі, Техас) достатнім визнається схвалення лише мешканцями міста, а думка жителів приєднуваної території не є необхідним.
Об'єднання (злиття) суміжних одиниць місцевого управління можливе як у добровільному порядку з відповідного волевиявлення жителів об'єднуються одиниць, так і в централізованому порядку при проведенні реформування місцевої влади шляхом створення укрупнених місцевих одиниць за рахунок злиття декількох дрібних і нежиттєздатних. Об'єднання (злиття) муніципалітетів може виступати і як один з можливих шляхів виведення муніципалітетів з фінансової неспроможності (штат Пенсільванія).
Фізичні межі муніципальних утворень, як показують дослідження, змінюються з дивовижною частотою. Так, протягом 10 років (з 1970 по 1979 р . Р.) було 61.356 об'єднань (приєднань) муніципалітетів і 1.026 - роз'єднань.
6. Розпуск (скасування) муніципальних корпорацій. У практиці американського місцевого управління зафіксовано цікавий факт: у 1950 році існували 5 зареєстрованих таунів з чисельністю населення - 0 жителів. Співтовариства в дійсності зникли, але збереглися як офіційні одиниці, так як приписувані правові процедури, необхідні для їх скасування, не були здійснені до того, як вони припинили своє існування. Для того, щоб муніципальна корпорація могла бути скасована, звичайно необхідно судове рішення або законодавчий акт, що визнають реорганізацію одиниці. Можна назвати 3 найбільш загальних способу скасування місцевих одиниць:
а) петиція, підписана певним числом жителів, представляється до суду, який призначає голосування жителів передбачуваної до скасування місцевої одиниці з цього питання;
б) подібна петиція представляється в законодавчий орган штату з пропозицією провести голосування з цього питання;
в) пряме законодавче та судову дію щодо скасування муніципальної одиниці може слідувати за наданням петиції без необхідності проведення народного голосування.
Скасування муніципальної одиниці можливо (і на практиці це досить часто відбувається) шляхом разінкорпорірованія. На відміну від штату або (відповідно до більшістю штатних конституцій) графства, місто або спеціальний округ можуть припинити своє існування як інкорпорована одиниця і керуватися як неінкорпорірованная частина графства.
Більшу частину разінкорпорірованних муніципальних одиниць становили сільські спільноти. Деякі з них були територіями, які вирішили спробувати самоврядування у формі інкорпорованої муніципальної одиниці, але швидко прийшли до висновку, що колишнє їхнє становище неінкорпорірованной одиниці, керованої графством, було краще. Наприклад, Пине Валлей, штат Нью-Йорк, інкорпорована в березні 1988 року і проголосував за разінкорпорірованіе через 2 роки; Ліберті Сіті, штат Техас, інкорпорована і разінкорпоріровался протягом 3 років. У штаті Айова на кінець 1987 року один інкорпорований таун припадав на кожні 4 інкорпорованих.
Органи муніципального управління
Муніципальним статусом володіють різні територіальні одиниці, і в даний час в США існує 6 груп органів муніципального управління: графства, міста, Боро, Віллідж, таун і Тауншип.
Оскільки три чверті американських громадян живуть у містах, розглянемо насамперед міське управління.
а) Міське управління. Приблизно сто міст мають більше, ніж стотисячне населення. Величезні розміри американських міст роблять завдання міського управління досить складною. Наприклад, лише сім штатів у США мають населення, що перевищує за чисельністю населення Нью-Йорка. Часто говорять, що після Президента країни найскладніший і найвідповідальніший пост займає мер Нью-Йорка.
Тільки штату належить право дарувати привілеї органам місцевого самоврядування. Спостерігаються часті конфлікти між штатами і великими містами, бюджет яких значно більше, ніж бюджет штатів. Без дозволу законодавчого органу штату місто не може не тільки змінити форму свого самоврядування, але навіть, наприклад, прийняти рішення про роботу метрополітену.
Повноваження.
"Міста - це люди", - говорив Софокл, а тому муніципальні органи управління в містах повинні забезпечувати підтримку здорового та безпечного середовища для проживаючих у них людей. Обсяг роботи цих органів значно широкий.
Водопостачання. Більшість муніципалітетів беруть на себе відповідальність за забезпечення чистою водою житлових будинків і будівель міста. Створюється спеціальний відділ зі штатом інженерів і техніків.
Охорона здоров'я і санітарія. Штат ревізорів здійснює контроль за якістю продуктів харчування та дотриманням стандартів у діяльності установ громадського харчування і торгівлі. Створюються відділи охорони здоров'я, які займаються насамперед профілактикою інфекційних захворювань. Будуються громадські лікарні та поліклініки, що обслуговують безкоштовно незаможних громадян.
У віданні муніципалітетів знаходяться збір і вивіз на звалища покидьків і сміття, будівництво каналізаційних та зливових стічних систем, контроль над шумом і забрудненням повітря.
Дороги. Відповідний відділ відповідає за прибирання вулиць і зміст мостових у хорошому стані, проектує дорожні магістралі, контролює будівництво підземних переходів, і т.д.
Поліція. Більшість поліцейських установ розділені на райони або ділянки, кожен з яких має своє відділення поліціі.Все міські райони патрулюються пішими і моторизованими поліцейськими.
Пожежна охорона. Боротьба з пожежами та їх профілактика.
Освіта. У кожному місті є система суспільних шкіл з початковою і середньою освітою. Муніципалітети містять публічні бібліотеки, картинні галереї, музеї і т.д.
Соціальне забезпечення. Муніципалітети з допомогою штатів і федерального уряду забезпечують утримання хворих і людей похилого віку, сиріт, сімей з низьким доходом і ін
Відпочинок і розваги. Створення громадських парків, плавальних басейнів, спортивних майданчиків і т.п.
Комунальні послуги - електроенергія, опалення, транспорт, створення власних підприємств комунального обслуговування.
Важливою є роль муніципалітетів у забезпеченні зайнятості населення.
На їх частку припадає понад 60% від загального числа зайнятих у державному секторі.
Обсяг роботи органів міського самоврядування зростає швидше, ніж ростуть самі міста. Це пояснюється двома основними причинами:
1) вводяться нові види обслуговування, потреба в яких виникає у населення;
2) перенаселеність міст і збільшення їх розмірів вимагають зростання витрат на розвиток швидкісного міського транспорту, розвиток санітарного нагляду, будівництво шкіл і т.д.
Все це вимагає великих фінансових коштів, які місто не в змозі собрать.Поетому питання фінансової бази міського самоврядування залишається одним з найбільш гострих.
Фінанси
Основні джерела міського доходу - податки на нерухоме майно, податок з обороту і прямий податок, яким обкладаються промислові і торгові підприємства. Головний недолік в подібному порядку оподаткування вбачають у тому, що податок на нерухоме майно та податок з обороту лягають на ті ж самі підприємства. Якщо місто перевантажить підприємства податками, вони будуть прагнути перебратися за межі міста в передмістя, на які влада міського самоврядування не поширюється.
Оскільки власних коштів у міських органів для виконання зростаючих обсягів робіт не вистачає, вони змушені звертатися за дотаціями. Певний парадокс тут полягає в тому, що міста розраховують на допомогу не штатів, а федерального уряду, оскільки штати навпаки викачують гроші з міст і перерозподіляють їх по сільськогосподарських районах.
Допомога федерального уряду важлива для міст і в тому плані, що міста самі побоюються надмірно навантажувати податками багатих людей і багаті фірми (тому що вони можуть перевести свої контори за межі міста), федеральне ж уряд може обкладати найважчими податками, а потім частину отриманих грошей віддавати муніципалітетам (що і відбувається на практиці).
Організація міського управління
Міста не мають власних суверенних прав, але можуть отримати від штату необхідні їм права на самоврядування. Види міського управління в різних містах країни сильно відрізняються один від одного. Проте традиційним є наявність міської ради, члени якого обираються населенням, і глави виконавчої влади.
Існують три основні види міського управління:
1) складається з міської ради і мера;
2) колегіальне (або комісійне);
3) складається з ради і керуючого (менеджера).
Найстаршою формою міського управління є система "Мер - рада". Вона застосовувалася майже в усіх американських містах до початку нинішнього століття. За своєю структурою вона нагадує організацію федеральної і штатної влади: у якості законодавчої влади виступають виборні члени ради, що представляють різні райони міста, в якості голови виконавчої влади вибирається мер.
Мер призначає голів міських відділів та інших посадових осіб (іноді для цього потрібне схвалення ради); має право накласти вето на рішення муніципальної ради; часто в його веденні знаходиться складання міського бюджету.
Муніципальна рада приймає постанови (міські закони), встановлює розміри податків, розподіляє фінанси серед різних міських відділів і т.д.
Дана форма міського управління має дві модифікації: зі слабким мером і з сильним мером.
Система "Слабкий мер - сильна рада" характеризується наступними основними рисами: "сильний" рада досить численний - від 5 до 50 членів і більше. У рамках ради зазвичай створюються комітети з окремих напрямків міського управління. На один з комітетів покладаються повноваження з підготовки муніципального бюджету. Пропозиції комітетів, як правило, приймаються без обговорення. Рада здійснює не тільки нормотворчі повноваження, загальне керівництво і контроль за діяльністю виконавчого апарату, але і займається багатьма оперативними питаннями управління. Йому належить право призначати чиновників на найбільш важливі пости в муніципальному апараті.
"Слабкий" мер обирається радою і наділяється деякими повноваженнями (наприклад, правом вето). Але у нього відсутні широкі права в адміністративних питаннях. Він може призначати лише другорядних чиновників виконавчого апарату і має обмежені повноваження з контролю за діяльністю цього апарату. Позиції мера обмежує і те, що поряд з ним обирається ще ряд посадових осіб, які наділяються певними адміністративними повноваженнями, але формально незалежні від мера і ради. "Слабкий" мер головує в раді, здійснює представницькі та контрольні функції. Для цієї системи характерна завантаження муніципальних рад "адміністративної вермішеллю", тобто великою кількістю поточних питань.
Зараз система "слабкий мер - сильна рада" існує в основному в дрібних поселеннях. На практиці вузькі повноваження "слабкого" мера нерідко компенсуються його політичним впливом, якщо він є видатним партійним діячем. Таким чином, "слабкий" відповідно до чинної системи мер фактично може бути місцевим диктатором, контролюючим через очолюваний ним партійний апарат обрання радників і основну масу призначень на муніципальні посади.
Спостережувана тенденція посилення виконавчої влади на всіх рівнях на рівні муніципалітетів проявляється, зокрема: а) в переході від обрання мерів порадами до їх обрання шляхом прямих виборів, б) в розширенні повноважень мерів, зокрема по керівництву поточними фінансовими справами.
Більш характерною для міського управління є система "Сильний мер - слабкий рада". Рада при цій системі нечисленний - 7-9 чоловік. Він грає, по суті, допоміжну роль при мері. Раді відводиться пасивна роль критика, а в деяких випадках - механічного схвалення проектів, що виходять від адміністрації.
"Сильний" мер, як правило, обирається безпосередньо населенням. Він зосереджує в своїх руках майже весь контроль над виконавчим апаратом. Одноосібно призначає та звільняє з посади керівників департаментів та служб муніципалітетів, складає проект бюджету і організовує його виконання. Накладає труднопреодолімие вето на рішення ради. Офіційно є політичним лідером і юридичним главою муніципальної адміністрації, впливає на формування політичної позиції муніципалітету. Обрані разом з мером інші посадові особи мають менший вплив, ніж при системі зі "слабким" мером.
При "сильному" мера звичайно формується штаб помічників-професіоналів, свого роду особистий кабінет, в якому розробляються і через який проводяться установки мера.В ряді міст основною фігурою такого штабу є призначається мером головний адміністратор, який здійснює під керівництвом мера нагляд за діяльністю керівників департаментів, особливо в питаннях фінансів і підбору кадрів.
Головним недоліком цієї системи вважається те, що більша концентрація влади (повноважень) у мера створює основу для напружених відносин між мером і радою.
Розширення та зміцнення влади мерів, покладання на них більше відповідальності за управління містами свідчить про те, що ці міста взяли курс в бік іншої системи міського управління, де в центрі стоїть керуючий містом, хоча вони офіційно її ще не прийняли.
Система "Рада - керуючий" була вперше випробувана в 1908 році в місті Стаунтон, в штаті Віргінія. Зараз більше 40% міст з населенням більше 25 тис. чоловік (тобто середніх міст) взяли цю систему.
За останні десятиліття складність міських проблем настільки зросла, що в багатьох випадках виборним особам не вистачає знань і досвіду для вирішення цих проблем. Вихід знайшли в передачі більшої частини виконавчих повноважень високоосвіченою і досвідченому професійному адміністратору міста: нечисленний виборний рада виробляє постанови і міську політику, а для проведення своїх рішень у життя наймає адміністратора.
Одночасно діють мер і керуючий. Проте мер, який обирається радою, майже цілком відсторонений від виконавчої діяльності, реальною владою не володіє, а здійснює в основному представницькі функції і головує в раді.
Посада керуючого не виборна - він призначається (і відкликається) радою. Керуючий може бути запрошений з іншого міста. Він сам призначає всіх міських чиновників, користуючись "системою заслуги", яка гарантує йому найкращий персонал.
Зазвичай термін роботи адміністратора міста не встановлюється - він займає цей пост до тих пір, поки рада задоволений його діяльністю.
Виникнення цієї системи пов'язане з перенесенням до місцевого управління форм керівництва, властивих приватним корпораціям з їх радами директорів і керуючими-менеджерами. Міська адміністрація також повинна давати населенню найкраще обслуговування при найменших витратах.
"Комісійна (колегіальна)" система міського управління характеризується тим, що відповідальність за управління містом покладається на невелику групу людей, досить відомих, щоб користуватися повагою народу. Зазвичай колегія (комітет, комісія) складається з 5 осіб, один з яких виконує функції голови і називається мером. Загальні рішення з питань управління приймаються всій колегією в цілому. У веденні кожного члена колегії знаходиться робота одного або більше міських відділів.
Головний недолік цієї системи управління вбачають у тому, що голоси в колегії можуть розділитися, і немає такої влади, яка тоді могла б зрушити її з мертвої точки.
Теорії міста
Особливе місце, яке займає місто в системі муніципальних одиниць, пояснює таку пильну увагу до дослідження його правової природи. Фундаментальним науковою працею в цьому напрямку є "Правова теорія міста", розроблена професором права університету Пенсільванії Джеральдом Є. Фруга. Професор Фруга, аналізуючи загальну теорію міста як підрозділи штату, доводить, що місто, отримуючи владу від штату, фактично є безсилим. Надання місту реальної влади, включаючи юридичні права, якими володіють приватні корпорації, може, на думку Фруга, сприяти найкращому здійсненню "суспільної (публічної) волі).
Цей висновок йому дозволило зробити, зокрема, вивчення вже згаданого нами раніше праці Діллона, який визначив, що одним з найбільш важливих аспектів сучасного американського міста - він не стільки штат в мініатюрі, скільки комерційна (ділова) корпорація: його справа - розумно керувати місцевими справами та економно витрачати доходи інкорпорованого спільноти. Як тільки ми освоїмо цей урок і застосуємо економічні (комерційні) методи до схеми муніципального управління, - говорив Діллон, - ми будемо на правильному шляху до кращих і більш задовільним результатам.
Міста, поряд з іншими одиницями місцевого управління, вивчалися і з точки зору їх відповідності американській теорії демократії. Ряд досліджень місцевих спільнот закінчувався висновком, що вони за формою є скоріше олігархічними, ніж демократичними, тому що в них існує структура громадської влади або елітна група або групи, які реально приймають важливі рішення, рідко затверджувані іншими членами спільноти.
У свій час зауваження, що існує нерівність влади серед членів суспільства, розцінювалося як змова властьдержащіх проти інших людей. З точки зору демократичної теорії, політична влада (у тому числі стосовно і до місцевого управління) характеризується 3 основними моментами:
1) політична влада ніколи не лімітована, хоча елементи або джерела, складові цю владу - посада, статус, гроші, вплив і т.д. - обмежені як за кількістю, так і за якістю, однак політична влада сама по собі існує без кордонів;
2) політична влада ніколи не буває повністю сконцентрована в якій-небудь одній персоні чи групі; в демократичному суспільстві навіть більш важливо, щоб не було персон або груп, повністю позбавлених політичної влади;
3) політична влада є змагальної по суті і є активний конкурент і конкуруючі групи, що борються за придбання прихильності і підтримки мас громадян.
Ця концепція політичної влади, перш за все з точки зору змагальності, абсолютно відмінна від тієї, яку наводить Райт Мілльс. Стосовно влади в місцевих спільнотах він говорить: «У кожному тауні або маленькому місті в Америці ряд прізвищ з вищого класу стає над середніми класами і підноситься над нижчестоящим населенням клерків і робітників. Члени цього клану ... тримають ключі до місцевих рішень; їх імена та особи часто друкуються в місцевих газетах; фактично вони є власниками газети, так само як і радіостанції; вони також власники трьох важливих місцевих заводів і більшості торговельних підприємств на головній вулиці, вони керують банками. Вони абсолютно закриті від змішання з ким-небудь іншим; вони повністю усвідомлюють факт приналежності до лідируючого класу лідируючих прізвищ. Усі їхні сини і доньки йдуть до коледжу, часто після приватної школи; потім вони вступають в шлюб один з одним або з іншими хлопчиками і дівчатками з подібних сімей в подібних містах. Після того, як вони вдало одружилися, вони йдуть володіти, управляти, вирішувати ... І це стало традицією, і так це існує сьогодні в маленьких містах Америки ».
Визначення точної правової природи міста важливо і при вирішенні такого питання, як ліквідація (розпуск) муніципальної корпорації. Міста здійснюють деякі функції (зокрема, частина поліцейських повноважень штату) і надають певні важливі послуги і ні ті, ні інші не можуть просто перестати існувати. Більш того, міста володіють власністю, яка представляє громадську користь і не може бути передана в приватні руки. Постає питання: якщо місто розпускається, що стає з його залишковими повноваженнями і зобов'язаннями?
Відповідь на це питання залежить від того, яку вибрати теорію природи муніципального управління. Існує 2 основні теорії:
1) міста - ніщо інше, як інструменти штату, створені штатом для більш ефективного проведення політики штату. За цією теорією, коли муніципальна корпорація розпускається, її повноваження і зобов'язання повертаються до джерелу - штату, як можливий варіант - до паралельного або проміжного рівня управління, визначеним штатом, тобто до суміжному муніципалітету або графству;
2) міста - створення їх жителів, форма реалізації їхнього фундаментального права на самоврядування. За цією теорією, якщо муніципальна корпорація розпускається, громадяни вільні здійснювати їхнє право формувати інші корпорації, які будуть здійснювати подібні повноваження і будуть суб'єктом подібних зобов'язань.
Американській науці відомі й інші теорії міста, зокрема, формування міст за інтересами, контрактних міст і т.п. Остання теорія, приміром, грунтується на відмові як від концепції міста як створення штату, так і від міста - створення його жителів. Пропонується абстрагуватися від географічного принципу освіти міста, а розглядати його як договірне (контрактне) освіту. Такі міста будуть пов'язані разом угодами їх жителів вірніше, ніж просто географічна близькість. Це дозволяє включати в місто-архіпелаг тільки тих громадян, які висловили свою згоду, і не включати в його межі небажаючих. Відповідно, муніципальні корпорації будуть різної конфігурації (як спеціальні округу) для надання різних послуг. "Острівні" міста (міста-архіпелаги) будуть здійснювати свою господарську діяльність за допомогою укладення контрактів між містом і приватними надавачами послуг, а будь-які зовнішні проблеми будуть вирішуватися вищестоящими одиницями управління.
б) Інші види місцевого управління. Для тих громадян, які проживають за межами міст, основною формою місцевого управління є графство. Графства залишилися майже незмінними з колоніальних часів, в них сильні стародавні традиції, населення досить консервативно, що властиво будь-якій провінції, а тому місцеве управління має свої особливості.
Хоча графства є найбільш традиційною і універсальною одиницею американського місцевого управління й існують майже у всіх штатах, ставлення до них в штатах різна. Так, у Новій Англії графське управління знаходиться в тіні таунів, в той час як на півдні країни графство як, тип місцевої одиниці, домінує. У Род-Айленді графства ніколи не існували, в Коннектикуті були скасовані в 1960 році, проіснувавши близько 300 років; на Алясці графств немає, але існуючі боро є одиницями, дуже схожими з графствами за своїми функціями. Штат Техас налічує більше 250 графств, в той час як багато інших штати - не більше 20.
Відмінності по території між графствами досягають більше 800 разів, але великі за територією графства можуть бути одними з найменших за чисельністю населення і, відповідно, по щільності (так, в Нью-Джерсі вона становила 807 чоловік на кв.мілю, в Каліфорнії - 100 людина, у Неваді - 2 особи на кв.мілю). Графство Лос Анджелес налічувало 7 млн. осіб, графство Лавінг (штат Техас) - 114 осіб. Тільки 4,5% графств мали населення 250.000 і більше, 6,8% - щонайменше 100.000, але ці 11,3% графств обслуговували 66% населення країни. У цілому графства використовувалися для общештатних цілей, але поступово намітилася тенденція до орієнтації їх на місцеві питання. Розглядаються графства переважно як ключові політичні одиниці, що захищають інтереси сільських територій.
В даний час графства, передбачається, грають 3 головні ролі:
по-перше, адміністративного району штату, виконуючи певні функції, включно з виборчими та судові;
по-друге, одиниці місцевого управління. Графство все ширше визнається більш муніципальної, ніж квазімуніціпальной одиницею, і здійснює як управлінські, так і власницькі функції;
по-третє, координуючих агентств за визначеними програмами і функцій місцевого управління в таких сферах, як планування, кадрова політика, бібліотечні служби, районування та ін
Справами графства відає рада, у складі якого зазвичай буває менше десяти осіб. Головою ради може бути, наприклад, суддя графства. Значну частину посад в графстві зайняті любителями, що працюють не повний день і переважно без оплати.
У функції графства входить реєстрація угод про купівлю-продаж нерухомого майна, шлюбів і всього, що вимагає суспільної запису, а також будівництво доріг, участь у штатних і національних виборах, підтримка порядку, зміст в'язниці і т.п., але найголовніше, мабуть , - виступати ланкою судової системи. Дуже часто по будь-яких питань графства звертаються за допомогою до штатів і федерального уряду.
Первинними підрозділами місцевого самоврядування в сільських місцевостях є "таун". Основа самоврядування в них - збори громадян, на яких вони обирають "виборних" для ведення громадських справ, стягують податки, приймають рішення з питань ремонту доріг, благоуствойства і т.д. У ряді північних штатів таун поділяються на "Тауншип" - щось середнє між графством та таун.
Безліч дрібних муніципальних одиниць проходять як селища і села і займаються суто місцевими проблемами: мощення доріг, освітлення вулиць, вивезення сміття та відходів, збір місцевих податків та ін Управління в них зазвичай покладається на виборне правління або рада, які мають різні найменування: селищна або сільський рада, правління виборних осіб, правління членів комітету та ін Правління може мати голови або президента, може обиратися мер.
У деяких штатах влада не покладається на якесь обличчя або групу осіб, а рішення приймаються безпосередньо і регулярно самим народом на зборах зареєстрованих виборців.
в) Шкільні та спеціальні округи. Досить численними серед одиниць місцевого управління є шкільні та спеціальні округи, які, на відміну від інших державних органів, мають вузьку галузеву спеціалізацію (освіта, дороги, санітарія та ін.) Однак можуть створюватися округу і з більш широкою компетенцією, виконують дві і більше функцій, але вони становлять невелику частку в місцевому самоврядуванні: так, в 1977 році більше 93% округів становили однофункціональні, і лише 6,6% - багатофункціональні округу. Межі округів можуть не збігатися з кордонами адміністративно-територіальних одиниць, а також перетинатися з межами інших округів.
Спеціальні округу володіють ознаками, властивими самоврядним одиницям: вони є юридичними особами, мають цивільною правосуб'єктністю, діють на основі самофінансування і т.д.
Найбільш поширеними округами є: шкільні, пожежні, водопостачання, житлового будівництва, санітарні та ін Число спеціальних округів швидко росте і поширення вони отримали в усіх штатах.
Округа розрізняються між собою за розмірами та фінансовими можливостями. Як правило, найбільш великими і потужними у фінансовому відношенні є округи, що займаються транспортом, водопроводом, енергетикою.
Ініціатива створення спеціальних округів може виходити як від населення певної територіальної одиниці, так і від місцевих органів і самого штату. Вирішення питання про утворення округу, визначення її меж та компетенції відноситься до ведення штату.
У кожному окрузі утворюється нечисленний рада (5-7 осіб), що обирається населенням або призначається владою штату або місцевими органами.
Шкільні округи прийнято виділяти в особливу групу округів. У них утворюються обираються населенням поради, які відають практично всіма питаннями, що стосуються шкільного освітньої-ня: стягують спеціальний податок для фінансування будівництва та утримання шкіл, отримують і розпоряджаються штатними та федеральними субсидіями на розвиток освіти, наймають викладацький склад і т.д.
Можливість отримання додаткових фінансових коштів на розвиток конкретних сфер життєдіяльності людини є однією з причин поширення шкільних та інших спеціальних округів. Введення додаткових, спеціалізованих, податків люди сприймають з розумінням, тому що точно знають, на які цілі їх гроші будуть використані.
Відповідно до проведеної в 1977 році переписом, співвідношення кількості одиниць місцевого управління в США є наступним:
Графства - 3.042
Муніципалітети - 18.862
Тауншип - 16.822
Шкільні округи - 15.174
Спеціальні округу - 25.962
Всього - 79.913
Як видно з наведених даних, більше половини всіх одиниць місцевого управління в США складають шкільні та спеціальні округи.
Муніципальна кадрова політика
Безсумнівний практичний інтерес, з точки зору розвитку російської системи місцевого самоврядування, може представляти питання про те, як проводиться муніципальна кадрова політика в США.
«Кадрова політика - це мистецтво підбору нових службовців, використовуючи старих таким чином, щоб можна було отримувати максимальну якість і кількість продукції і послуг від робочої сили».
  Кадрова політика включає в себе і роботу, і посаду, і мотивацію поведінки людей усередині даної організації, «... в кінцевому рахунку спрямована на те, щоб цілі діяльності цієї організації були досягнуті найбільш ефективно і економно з максимальним використанням усіх працівників ».
Розглянемо основні моменти, що характеризують роботу з кадрами муніципальної адміністрації.
Сепаратизм. Роз'єднаність (роздільність) управління кадрами на різних рівнях управління у США. Як загальне правило, кадрові системи в США на всіх рівнях - федеральному, штатному та місцевому - діють повністю незалежно один від одного (незважаючи на той факт, що в деяких випадках федеральний уряд встановлює стандарти кадрової політики в урядах штатах, а штати - в обмеженому числі випадків - забезпечують певні служби в муніципальному апараті.
Характерно, що кадрові системи різних рівнів управління не мають ієрархічних відносин.
Правові основи муніципальної кадрової політики. Кожен штат має власну правову базу муніципальної кадрової політики, що відрізняється як від інших штатів, так і по відношенню до різних рівнів місцевого управління. Кадрова політика міст грунтується, як правило, на наступних актах:
1) У щодо небагатьох випадках (Массачусетс і Нью-Йорк) міста користуються штатними законами, які застосовні до штатних службовцям.
2) Загальним для багатьох штатів є прийняття загальних законів, які містять положення про "цивільну службу", застосовуються до різних категорій міст, часто в залежності від їх розмірів.
3) Спеціальні акти, що визначають рамки кадрової системи особливих міст.
4) Місцеві хартії. Міста, що користуються привілеєм "home rule", приймають власні хартії, багато з яких включають положення з "системам цивільної служби".
5) Акти, прийняті муніципальним представницьким органом.
6) Виконавчі або адміністративні накази. За відсутності місцевої хартії або ордонанса місцевого представницького органу можливе прийняття муніципальної виконавчою владою наказів, які містять положення щодо управління кадрами.
Технічна допомога в реалізації муніципальних кадрових програм. Як правило, місцеві влади в тій чи іншій мірі потребують допомоги з реалізації муніципальних кадрових програм. Ця допомога може виходити від різних органів і здійснюватися в різних формах. Досить поширеною є допомога на платній основі: закон штату уповноважує кадрове агентство надавати певні адміністративні і технічні послуги (в межах юрисдикції) на платній основі (штати Алабама, Каліфорнія, Орегон, Вісконсін і ін.)
Місцева влада може, шляхом місцевого референдуму, вирішити, чи буде закон штату про цивільну службу поширюватися на них. У разі позитивного рішення штат повинен надавати послуги і забезпечувати служби, передбачені законом (Нью-Джерсі, Массачусетс, Меріленд).
У деяких штатах (наприклад, в Мічигані) технічні послуги муніципалітетам на платній або консультативної основі надають Муніципальні ліги.
Основні риси кадрової політики у містах:
1) Незалежність агентств цивільної служби. Найбільш загальний тип відповідної організаційної структурної одиниці муніципалітетів - комісія з цивільної службі або кадрове правління. Зазвичай складається з 3-5 призначуваних членів, які служать на довгостроковій основі і на яких покладається відповідальність за виконання закону про цивільну службу. Вони можуть також служити в якості політичного правління для встановлення загальних стандартів кадрової політики і заслуховування апеляцій.
2) Відкрита конкуренція (змагальність) - загальний принцип для муніципальних кадрових систем. Він означає, що будь-яка особа, що володіє мінімумом якостей, необхідних для заміщення посади, може за допомогою іспитів брати участь у конкурсі на заміщення цієї посади.
В останні роки деякі місцеві ордонанси про цивільну службу трохи відійшли від принципу відкритої змагальності у бік встановлення підвищених кваліфікаційних стандартів, що певною мірою обмежує широку змагальність в заміщенні посад в муніципальній службі.
3) Концепція "посаду". Посада розглядається як коло обов'язків і відповідальності, що передбачені даному індивіду. Ця концепція розглядається в якості базисного цегли в побудові американської публічної кадрової системи. Вихідним є те, що кандидат наймається для виконання певних обов'язків за певну плату.
У контрасті з цією концепцією знаходиться система підбору кадрів до керівних управлінські шари по їхніх досягнень в освіті. Передбачається, що всі подальші кадрові переміщення пристосовані до прогресу особистості шляхом різних градацій в межах класу.
У системі, заснованої на концепції "посаду", індивід зазвичай просувається по службових сходах через конкурсні (змагальні) іспити, схожі з іспитами на заміщення посади (вступними іспитами).
4) Іспити на заміщення особливих посад. Багато законів про цивільну службу містять положення, що зводяться до наступного: іспити повинні бути практичними за характером і заснованими на конкретній роботі, яка буде виконуватися особою, що зайняв посаду. Це означає, що муніципалітети екзаменують осіб не для виявлення їх потенціалу або основних розумових здібностей, але на їх знання специфічного роду роботи як особливого рівня відповідальності, чи то для підвищення по службі або для прийому на службу.
В останні роки цей принцип модифікований на рівні іспитів для прийому на муніципальну службу. Суть нових іспитів полягає в тому, що вони призначені відібрати тих, хто має потенціал для зростання в адміністративній роботі, але не має спеціальних знань про роботу, яку вони будуть виконувати. Особливо ця практика поширена у відношенні недавніх випускників університетів. Але такі іспити застосовуються тільки як прийомні, а для підвищення по службі зберігаються колишні, засновані на знанні характеру роботи.
Континентальна модель
Континентальна модель поширена в країнах континентальної Європи (Франція, Італія, Іспанія, Бельгія) і в більшості країн Латинської Америки, Близького Сходу, франкомовної Африки. Її риси:
· Поєднання місцевого самоврядування та місцевих адміністрацій (органів державної влади місцевого рівня), виборності і призначуваності; певна ієрархія системи управління, в якій місцеве самоврядування є нижчестоящим ланкою в порівнянні з вищим державним;
· Обмежена автономія місцевого самоврядування; наявність на місцях спеціальних державних уповноважених, контролюючих органи місцевого самоврядування.
Місцеве управління у Франції
У відповідності зі ст.72 Конституції Французької Республіки (1958р.) місцевими колективами у Франції "є комуни, департаменти, заморські території. Усякі інші місцеві колективи створюються законом ".
У практиці функціонування французької системи місцевих органів поняття "місцевий колектив" і "територіальний колектив" розглядаються як ідентичні. Територіальний колектив визначається як суспільне юридична особа, яка має право прийняття рішень адміністративного характеру і що має щодо широкою автономією щодо державних органів влади, не залежне від "центру" і має конкретну географічну базу. Навряд чи можна погодитися з оцінкою французьких фахівців їх системи місцевої влади, що вважається однією з найбільш жорстко централізованих, стосовно до повної "незалежності від центру".
Для системи місцевого управління Франції характерний принцип спеціалізації, відповідно до якого кожен місцевий колектив пов'язаний суворо визначеною компетенцією, обумовленої їх призначенням, за межі якої вони не мають права виходити.
В даний час основними територіальними (місцевими) колективами є регіони, департаменти і комуни. Своєрідність місцевих колективів Франції, на відміну від більшості інших країн, полягає в тому, що одночасно вони виступають в якості адміністративно-територіальних підрозділів центрального уряду, а відповідно, на їх території діють посадові особи та служби, які виступають від імені держави.
Регіон
З 1955 року регіони були суто адміністративними одиницями, підрозділами центральної адміністрації, а тому діяли на основі централізації (основними ж критеріями місцевих колективів є децентралізація та наявність виборних органів).
Законом від 2 березня 1982 регіон набув статусу місцевого колективу.
Основними регіональними органами є рада, голова ради, економічна і соціальна рада. Своебразие такої системи органів пояснюється головним чином закріпленим у законі від 2 березня 1982 цільовим призначенням регіонів "просувати вперед економічне, соціальне, медичне, культурне та наукове розвиток регіону та устрій території, забезпечувати захист його самобутності".
а) Регіональний рада. З набуттям статусу місцевого колективу в 1982 році до 1986 року регіони формували свої поради на основі непрямих виборів (з депутатів від регіону, від генеральних рад та муніципальних рад великих комун). У 1986 році були введені загальні прямі вибори членів регіональних рад.
Рада приймає рішення з усіх питань, що входять до компетенції регіону. Контроль за законністю рішень регіональної ради здійснює регіональний комісар республіки (регіональний префект).
б) Голова регіональної ради - є главою виконавчої влади в регіоні. Обирається регіональною радою з числа своїх членів.
Голова ради вивчає всі питання, що виносяться на розгляд ради, готує проекти рішень, скликає раду і головує на її засіданнях. Голова є розпорядником фінансів регіону. Керує роботою регіональних служб і займається кадровими питаннями.
Регіональний рада після обрання голови на тих же засадах обирає членів бюро, які будуть допомагати голові ради у здійсненні його функцій. Рада має право передати бюро і частину власних повноважень з прийняття рішень (за винятком фінансових питань).
в) Економічний і соціальний комітет. Є своєрідним структурним підрозділом, існуючим лише в регіоні - в інших місцевих колективах подібних органів немає. До його складу включаються представники органів, що займаються питаннями, що входять до компетенції регіону.
Економічний і соціальний комітет грає виключно консультативну роль - давати висновки (як за власною ініціативою, так і в силу закону і за зверненням голови ради) за проектами рішень та за будь-яких питань, що входять до компетенції регіону.
На регіональному рівні заснована ціла система служб державної адміністрації. Представником держави в регіоні є «регіональний префект» (у 1982 році назва «регіональний префект» було замінено на "регіональний комісар республіки», але це була лише чисто термінологічна заміна понять без зміни сутності та функцій цього інституту, нововведення не прижилося і в 1988 році остаточно офіційно була відновлена ​​колишня назва посади).
Головне призначення регіонального префекта - проводити на території регіону політику уряду, перш за все у питаннях економічного і соціального розвитку територій.
Департамент
Як і інші місцеві колективи, має двоїсту природу:
1) є державною адміністративно-територіальною одиницею, що здійснює делеговані центральною владою повноваження;
2) є місцевим колективом.
У результаті проведених в 80-і роки реформ місцевого управління сутність департаменту як місцевого колективу стала домінуючою.
Будь-яке питання, прямо зачіпає інтереси мешканців департаменту і не переданий у відання іншого місцевого колективу, входить до компетенції департаменту. Особливе значення мають функції департаменту зі сприяння співпраці місцевих колективів.
Основними повноваженнями департаменту є: організація роботи шкільного транспорту, соціальне забезпечення та охорону здоров'я, охорона навколишнього середовища, морські порти і деякі інші.
Керують роботою департаменту генеральна рада і голова генеральної ради.
а) Генеральна рада. Формується на основі загальних прямих виборів. Генеральна рада департаменту по-суті є постійно діючим органом, оскільки, незважаючи на обмежений термін повноважень радників (6 років), його склад оновлюється не одночасно, а частково, кожні три роки.
Засідання ради проводяться не рідше 1 разу на три місяці і є відкритими (якщо тільки сама рада не прийме рішення про проведення закритого засідання).
Генеральна рада затверджує бюджет департаменту, вирішує питання надання фінансової допомоги нужденним комунам, засновує громадські служби департаменту, рапоряжается майном департаменту і т.д.
б) Голова ради. Є главою виконавчої влади в департаменті. Обирається радою з числа її членів. Вибори проводяться кожні три роки (після оновлення складу генеральної ради). Голова ради може переобиратися на цю посаду необмежену кількість разів.
Голова ради здійснює функції, аналогічні функціям голови регіональної ради.
Оскільки департамент є також підрозділом державної влади, що здійснює делеговані повноваження центрального уряду, слід зупинитися і на цьому аспекті функціонування департаменту.
Виділення департаменту в якості одного з рівнів державної адміністрації обумовлено, щонайменше, двома причинами:
1) наявністю посади префекта;
2) розгалуженою системою державних служб в департаменті. (Див. там же, с.57).
Префект - носій державної влади в департаменті, представник центрального уряду, що інформує його про всі найбільш важливі справи, що відбуваються в департаменті (для цього при префект створюється служба "загальної інформації"). Як глава всієї системи державної адміністрації в департаменті префект має, зокрема, такими повноваженнями, як забезпечення підтримки порядку в департаменті, здійснення контролю за виконанням законів і інших актів центральної влади, а також здійснює адміністративний контроль за діяльністю всіх громадських установ департаменту і його комун .
Питання про префект і його службах не розглядається нами більш детально, оскільки не входить безпосередньо в наш предмет дослідження.
Комуна
Комуна - перш за все місцевий колектив, а не державна адміністративно-територіальна одиниця. Про це свідчить, зокрема, відсутність в комуні самостійного посадової особи - представника держави. Глава виконавчої влади в комуні - мер - одночасно виконує функції представника держави в комуні.
Зміна меж комун - компетенція центральної влади, суперечки ж між комунами з приводу кордонів між ними можуть розглядатися і префектом департаменту.
а) Муніципальна рада. Чисельний склад муніципальних рад різний і залежить від числа жителів комуни. Відповідно до закону від 19 листопада 1982 найменша комуна (з числом жителів менш 100) вправі обирати 9 муніципальних радників, муніципальна рада найбільших комун (з числом жителів 300.000 і вище) нараховує 69 радників.
Термін повноважень муніципальних радників - 6 років. Свої функції вони виконують безкоштовно (виключення можуть бути передбачені лише для деяких великих міст).
Рада в повному складі може піти у відставку або бути розпущений. Розпуск муніципальної ради здійснюється лише на основі указу Президента республіки, прийнятого на засіданні уряду, і можливий лише з однієї причини - якщо рада не в змозі управляти комуною.
Рішення муніципальної ради набирають чинності з моменту їх передачі представникові державної влади (в префектуру). Законами 1982 скасовано право префекта визнавати рішення ради недійсними, цим правом наділений лише адміністративний суд.
б) Мер. Мер обирається муніципальним радою на першому її засіданні шляхом таємного голосування. На цьому ж засіданні відбувається обрання та заступників мера, число яких повинно бути не менше одного, але й не вище 30% від встановленої чисельності муніципальних радників для даної комуни.
Термін повноважень мера і заступників - 6 років і дострокове звільнення їх з посади радою неможливо. За свою діяльність мери та заступники мера отримують винагороду, не обкладене податком.
Повноваження мера складаються ніби з двох частин, обумовлених подвійною природою цій посаді:
1) повноваження мера як глави виконавчої влади в комуні;
2) повноваження мера як представника державної адміністрації в комуні.
Як глава виконавчої влади в комуні мер готує і веде засідання муніципальної ради, проводить в життя рішення ради, є розпорядником витрат, керує муніципальними службами, здійснює різні повноваження з охорони громадського порядку і т.д.
Як представник державної адміністрації в комуні мер здійснює ряд повноважень під безпосереднім керівництвом префекта або прокурора республіки.
Так, під керівництвом прокурора республіки мер здійснює роботу з актами цивільного стану (реєструє шлюби, народження і смерті, стежить за веденням відповідного діловодства), певні судові функції (констатація правопорушень, розшук і затримання злочинців, збір доказів і т.п.), функції прокурора в суді (у разі відсутності комісара поліції).
Під керівництвом префекта мер забезпечує оприлюднення законів та інших нормативних актів, проведення виборів; бере участь у проведенні загальногромадянської і військової перепису населення, засвідчує підписи, видає ліцензії від імені держави, і т.п.
Межкоммунальная кооперація.
Велика кількість дрібних комун, що не мають необхідних матеріальних, фінансових, кадрових та інших ресурсів для нормального функціонування, викликає необхідність вироблення різних форм межкоммунального співробітництва. Основними формами межкоммунального співробітництва у Франції є синдикати комун, дистрикти і міські об'єднання.
Синдикат комун. Створюються префектом на прохання зацікавлених комун. Закон від 5 січня 1988 року надав комунам право виходу зі складу синдикату без попередньої згоди партнерів, але при наявності згоди префекта.
Синдикати комун є юридичними особами. Компетенція їх визначається комунами у момент створення синдикатів і залежить від широти і характеру повноважень, які комуни добровільно складають з себе на користь синдикату.
У залежності від цього синдикати можуть бути спеціально-цільовими і багатоцільовими.
Спеціально-цільові (або одноцільових) синдикати комун створюються для спільного здійснення однієї з функцій - прибирання сміття, водопостачання, шкільного транспорту тощо
Багатоцільові синдикати реалізують безліч послуг, в яких є спільна зацікавленість увійшли до складу синдикату комун.
Закон 1988 року передбачив можливість створення також пайових синдикатів (комуна передає повноваження лише частково, наділяючи відповідною часткою участі в роботі синдикату).
Фінансові кошти синдикату складаються з обов'язкових внесків членів-комун, субсидій з держбюджету, позик, а також частково із зборів платежів за користування послугами, наданими синдикатами.
Розміри і порядок внесення обов'язкових внесків комун фіксуються в установчому документі синдикату і можуть залежати від фінансово-матеріального становища комуни, чисельності жителів, частки переданих повноважень і т.д.
Керують роботою синдикату комітет і голова синдикату.
Комітет синдикату утворюється з представників входять до його складу комун, як правило, обираються муніципальними радами цих комун з числа муніципальних радників. Комітет працює у формі засідань, що проводяться 1-4 рази на рік, на яких приймаються рішення з усіх питань, що стосуються реалізації повноважень синдикату.
Голова синдикату є главою виконавчої влади в синдикаті. Порядок його обрання і повноваження стосовно комітету аналогічні порядку обрання мера комуни і повноважень мера щодо муніципального ради.
Дистрикт комун.
Вважається більш розвиненою формою межкоммунального співробітництва. Незважаючи на те, що порядок утворення дистрикту аналогічний створенню синдикату, він істотно відрізняється від останнього за характером повноважень.
Якщо при створенні синдикату комуни досить вільні у визначенні обсягів своїх повноважень і конкретних функцій, переданих на користь синдикату, то дистрикт утворюється для виконання конкретного мінімуму завдань, у зв'язку з чим йому в обов'язковому порядку передаються комунами відповідні повноваження. Для всіх дистриктів такими обов'язковими функціями є: управління житловими службами і керування протипожежними центрами. За рішенням членів-комун у відання дистрикту можуть бути передані і інші повноваження.
Фінансові ресурси у дистрикту мають ті ж джерела, що і у синдикату, проте можливі і податкові надходження двох видів:
1) власна податкова система дистрикту, що вводиться рішенням ради дистрикту (60% дистриктів мають власну податкову систему);
2) переуступка частини місцевих податків членів-комун (замість обов'язкових внесків комун рада дистрикту більшістю у 2 / 3 голосів може прийняти рішення про використання частини сум деяких видів податків, що стягуються в членах-комунах і вступників безпосередньо в їх бюджет).
Керують роботою дистрикту комун рада дистрикту і голова дистрикту.
Міське об'єднання.
У порівнянні з синдикатами і дистрикту, вважається формою, більш наближеною по суті до місцевих колективам.
Міське об'єднання наділяється обов'язкової компетенцією, яка значно ширше, ніж у дистрикту. Так, комуни в обов'язковому порядку передають на користь міського об'єднання повноваження, що стосуються створення та обладнання житлових районів, промислових зон, шкільних приміщень в цих районах, роботу протипожежних служб, міського пасажирського транспорту, водопостачання і каналізацію, і т.д.
Фінансові ресурси міського об'єднання складаються перш за все за рахунок частини податкових надходжень комун, які просто передаються в міське співтовариство, так само як і частини дотації на поточні витрати.
Керують роботою міського об'єднання рада об'єднання (від 50 до 140 членів) і голова об'єднання.
Місцеве самоврядування в Німеччині
Законодавча база муніципального самоврядування в Німеччині
Федеральний рівень. На цьому рівні Основним Законом ФРН (§ § 1-3 ст. 28) встановлено, що питання місцевого самоврядування знаходяться в компетенції федеральних земель, і Федерація не втручається в політику федеральних земель щодо місцевого самоврядування. Згідно пункту 1: "Конституційне устрій земель має відповідати основним принципам республіканського, демократичного і соціально-правової держави в дусі справжнього Основного Закону. У землях, округах і муніципалітетах громадяни повинні мати представництва, обрані шляхом загальних, вільних і рівних виборів при таємному голосуванні. У муніципалітетах виборний територіальний орган може замінюватися муніципальним зборами ".
Відповідно до пункту 2: "Муніципалітетам повинно бути надано гарантоване право вирішувати в рамках закону всі їхні місцеві справи під свою відповідальність. Асоціації муніципалітетів також користуються правом самостійності в рамках їх законних повноважень та відповідно до положень законодавства ". У 3-му ж параграфі "Федеральний уряд гарантує відповідність конституційного устрою земель основним правам і положенням, викладеним у § § 1,2". Таким чином, на федеральному рівні встановлені тільки основні права та гарантії місцевого самоврядування.
Рівень федеральних земель. Конституції земель містять докладні положення, що регламентують форму і обсяг повноважень місцевих органів влади. Конституції земель повинні дотримуватися гарантії, які надаються ст. 28 Основного Закону. Настільки значне розходження в компетенції федерального рівня Росії і Німеччини щодо місцевого самоврядування пояснюється тим, що німецька федеративна держава склалося в результаті об'єднання суверенних держав. Російська ж Федерація складалася шляхом передачі частини повноважень федерального центру суб'єктам Федерації, що знаходяться тільки в процесі свого становлення.
Строго уніфікованого порядку в організації влади на рівні федеральних земель не існує, тому цей порядок у різних землях може значно відрізнятися. Зокрема, у деяких федеральних землях передбачений проміжний рівень влади (між органами влади федеральної землі і місцевим самоврядуванням). Цей рівень у Німеччині називають середнім рівнем. За правовим статусом органи влади середнього рівня є територіальні підрозділи органів влади федеральних земель. Основне завдання даного рівня державної влади федеральних земель, - забезпечення контролю за дотриманням законодавства всіма нижчестоящими рівнями влади. Таким чином, обов'язкова у будь-якій системі управління функція контролю виведена на окремий (спеціалізований) рівень управління.
Середній рівень встановлений не у всіх федеральних землях. Так, зокрема, середній рівень влади встановлений в Саксонії, де утворено 3 територіальних підрозділи (округи) з центрами у Дрездені, Лейпцигу та Чемнітце, і в Тюрінгії, де утворено один територіальний підрозділ (округ) з центром у Веймарі. З певною часткою умовності як аналог німецького середнього рівня в Росії можуть розглядатися утворені в деяких суб'єктах Федерації територіальні підрозділи органів державної влади суб'єктів Федерації (наприклад, в Свердловській області).
Таким чином, відповідно до законодавства ФРН основне регулювання відносин у сфері місцевого самоврядування здійснюється на рівні федеральних земель, тобто конституціями, законами та іншими актами органів державної влади федеральних земель.
Рівень району та міст районного значення. Райони в Німеччині є публічно-правовими корпораціями, об'єднанням комун (громад) і одночасно державної адміністративною одиницею нижнього рівня. Розподіл компетенції (завдань) між районами, містами та громадами здійснюється за принципом, згідно з яким виходять за місцеві рамки роботи, які не можуть бути виконані громадами, здійснюються головним чином районами, тобто за принципом "знизу вгору". Органи влади району формуються за тим же принципом, що і органи самоврядування в містах та сільських громадах. Населенням району обирається крейстаг - головний орган районного самоврядування. Діяльність з вирішення питань місцевого значення в містах і на території сільських громад має пріоритет по відношенню до компетенції органів влади районів. Таким чином, до компетенції районів входять завдання, вирішення яких необхідно в інтересах жителів району, але виходить за межі можливостей міст і сільських громад.
Таким чином, райони в Німеччині швидше є надмуніціпальним рівнем, ніж нижнім "поверхом" державної влади. Основним завданням цього рівня управління є координація міжмуніципальної взаємодії і вирішення спільними зусиллями питань, що виходять за межі можливостей окремих громад.
Рівень міст і комун (громад). Під німецьким терміном "Місто" відносно місцевого самоврядування (на відміну від терміна "місто районного значення") слід розуміти відносно невелике місто в статусі базового (нижнього) рівня самоврядування. Громади інтегровані в державне адміністративний устрій земель і є його частиною. Території громад представляють собою нижній рівень державно-адміністративного устрою.
Структура органів місцевого самоврядування
Структура місцевого самоврядування в містах ФРН складається з двох основних гілок влади - "законодавчої" (представницької) і виконавчої, принципи організації та взаємодії яких засновані, як правило, на концепції сильної виконавчої влади і досить уніфіковані по всім територіальним одиницям (земель). Крім того, кожна земля і багато міст мають свої специфічні, закріплені в земельному та місцевому законодавствах (в положеннях про громади), організаційні особливості, що відбивають своєрідність структури, функцій та способів обрання керівників органів управління містами.
Вищим органом влади на місцях є міська рада або рада громади. Це - муніципальні збори, представницький орган, безпосередньо обирається населенням, так званий "комунальний парламент". Згідно з Основним законом ФРН, ради обираються жителями громади на п'ятирічний термін на основі публічних, прямих, вільних, рівних і таємних виборів. Виборцями можуть бути жителі старше 18 років, які мають німецьке громадянство і прожили в місті (громаді) не менше трьох місяців. Кандидати на вибори до ради зазвичай висуваються різними політичними партіями. Відповідно до Закону про вибори, кандидати від політичних рухів повинні бути старше 18 років, прожити в громаді не менше шести місяців, мати німецьке громадянство не менше року. Кількість членів ради залежить від чисельності населення і коливається в містах Німеччини від п'яти до 93.
Будучи обраними, члени ради мають вільний мандатом, тобто виконують свої обов'язки в рамках законів у відповідності з їх власними переконаннями і виключно в цілях суспільного процвітання. Вони не обмежені будь-якої відповідальністю, яка зменшила б їх свободу у прийнятті рішень в якості членів ради. На першому засіданні з кількох кандидатур обираються голова ради і його заступники (обербургомістр і бургомістри), які займають свої посади протягом строку повноважень ради. Члени ради виконують свою роботу на громадських засадах, але мають право отримувати компенсацію витрат відповідно до їх громадськими обов'язками і втратою заробітку. Засідання ради завжди відкриті для публіки. Час проведення, місце і порядок денний публікуються у формі офіційного оголошення у щоденних газетах.
Як вищий законодавчий орган громади, рада приймає рішення з усіх найважливіших питань, спектр яких широкий і різноманітний: суспільні витрати, збільшення обсягів або розширення сфер ділової активності, отримання кредитів, забезпечення безпеки, будівництво нових плавальних басейнів, лікарень, центрів дозвілля, будинків для людей похилого віку, шкіл та ін У відповідності з правами, наданими громадам, рада здійснює і свій власний "бізнес" на основі місцевого (міського) законодавства. Він також розпоряджається використанням коштів, що виділяються на підтримку чистоти і порядку в місті, прибирання вулиць, переробку відходів, водоспоживання та водоочищення. Він може приймати рішення по керівництву міської виконавчої владою (адміністрацією), відстежує виконання своїх рішень. Для підготовки рішень рада може створювати спеціальні комісії з членів ради та залучених фахівців.
Другим важливим органом управління в громаді після міської ради є органи виконавчої влади (міська влада чи міська адміністрація), що включають обираються або призначаються, в залежності від типу структури управління, керівників департаментів. Виконавча влада відповідає за щоденне оперативне управління містом і за підготовку і виконання рішень міської ради. Адміністрація має право оскаржувати рішення, що суперечать закону. У цьому випадку рада зобов'язана переглянути своє рішення. При повторному протесті виконавчої влади рішення приймається вищими органами управління на рівні земель.
Структура органів виконавчої влади в Німеччині побудована на єдиних для всіх земель принципах: вся міська адміністрація розділена на департаменти, що мають уніфіковану нумерацію. Кожен департамент має вертикальну структуру. Адміністрація має вісім основних департаментів: 1) загального управління; 2) фінансів, 3) безпеки та підтримки порядку; 4) культури та освіти; 5) у справах молоді; 6) будівництва; 7) управління громадськими службами; 8) економіки і транспорту.
Повноваження органів місцевого самоврядування та методи муніципальної діяльності
Повноваження органів місцевого самоврядування можна розділити, в залежності від сфери компетенції, на дві групи. До першої належить вирішення завдань в рамках власної сфери компетенції, що стосуються функціонування даної територіальної одиниці, тобто завдань місцевого самоврядування. Земельні інстанції можуть здійснювати тільки правовий нагляд за діями органів муніципального управління при виконанні цих завдань, але не контролювати доцільність їх дій. Ці завдання місцевого самоврядування в свою чергу поділяються на обов'язкові (організація енерго-і водопостачання, пожежної охорони, утримання будівель початкових шкіл, управління дорогами тощо) та добровільні (їх громада ставить перед собою сама з урахуванням своїх фінансових можливостей, наприклад, будівництво спортивних споруд, парків, музеїв тощо). До другої групи належить вирішення завдань у рамках дорученої сфери компетенції. Це, перш за все, так звані державні доручення комунальним структурам управління з боку Федерації або земель. Вони зазвичай стосуються цивільної оборони та реєстрації військовозобов'язаних. На виконання державних доручень поширюється необмежений правової і предметний нагляд вищестоящих органів. Щось середнє між завданнями самоврядування та державними дорученнями являє собою виконання обов'язкових завдань за вказівкою. До них відносяться забезпечення будівельного нагляду, реєстрація місця проживання громадян та оповіщення населення про небезпеку.
Основними методами муніципальної діяльності є безпосереднє регулювання і управління. Регулююча діяльність - це видача ліцензій на право торгівлі, утримання різних підприємств побутового характеру, кінотеатрів, театрів і т.д., дозвіл на заняття промислами, встановлення правил торгівлі, забудови, виділення земельних ділянок під будівництво, встановлення правил поведінки в громадських місцях, дача дозволів або накладення заборон на проведення вуличних маніфестацій, мітингів, демонстрацій. Сюди ж відноситься нагляд у сфері охорони громадського порядку, протипожежної безпеки, санітарний нагляд і т.д. Нормотворча діяльність місцевих органів, як правило, обмежена, і часто для видання будь-якого акта потрібно його затвердження вищестоящим органом або представником уряду. Залежно від сфер діяльності муніципальних органів їх основні повноваження будуть надалі розкриті за такими групами:
1) повноваження у сфері фінансово-економічної діяльності;
2) повноваження в галузі охорони громадського порядку;
3) повноваження муніципальних органів у галузі комунального обслуговування, забудови і благоустрою територій та охорони навколишнього середовища (ОС);
4) повноваження в соціальній сфері.
Повноваження громад у сфері фінансово-економічної діяльності. Місцеве самоврядування не здатне функціонувати без певної свободи фінансової діяльності. Основою бюджетного господарства ФРН є бюджетна автономія - самостійність Федерації, земель і громад у сфері планування, розгляду у представницьких органах, реалізації і контролю за виконанням відповідних бюджетів. Фінансовий суверенітет Федерації і земель регулюється ст. 104а Основного закону ФРН.
Суверенітет громад у фінансових питаннях прямо не випливає з положень Основного закону. Він є похідним від права на самоврядування, зафіксованого в п. 2 ст. 28, і діє в рамках федеральних і земельних законів. У всіх федеральних землях громади мають право стверджувати власний проект бюджету представницькими органами комун.
Однак статути комун, що складаються на рівні громад, аналогічно бюджетного закону на федеральному й земельному рівнях, можуть бути прийняті за умови, що загальна сума кредитів і зобов'язальних повноважень, максимальна сума касових кредитів і розмір податкових ставок будуть затверджені державою.
Розподіл фінансування між трьома рівнями державної влади здійснюється відповідно до принципу німецького права - "обсяг завдань визначає розмір фінансування". Забезпеченню фінансовими засобами окремих суб'єктів управління у відповідності зі стоять перед ними завданнями сприяє збалансованість їх бюджетів. Це також дозволяє більш економно витрачати фінансові ресурси країни. Як показує досвід, власні кошти суб'єктів управління витрачаються, як правило, більш економно, ніж фінансова допомога інших управлінських рівнів.
Комунальні фінанси є основою всього місцевого самоврядування. У розпорядженні органів місцевої влади знаходиться значний обсяг фінансових коштів. Загальний розмір комунальних бюджетів складає більше половини бюджету Федерації і близько 75% загального бюджету земель. Дана обставина пояснюється великою кількістю завдань, безпосередньо виконуваних комунами. Однак фінансова автономія місцевих органів носить відносний характер, що пов'язано з проведенням загальфедеральній макроекономічної політики та економічними завданнями окремих земель. У першу чергу мова йде про підтримку комунами державних антициклічних заходів. Мається на увазі, що в періоди економічного підйому комуни повинні скорочувати свої інвестиційні витрати, а в умовах спаду збільшувати витрати на інвестиції, підтримувати попит і сприяти економічному розвитку. На практиці ефективність комунальної фінансової політики з подолання циклів невелика, більше того, в періоди несприятливої ​​економічної ситуації саме комуни найбільше страждають від наслідків циклічних явищ, для боротьби з якими необхідна допомога земель чи федерації.
Більш успішно громади залучаються до регіональну і структурну політику, що має особливе значення для Німеччини, яка проголосила себе соціальною державою (ст. 20 Основного закону), що передбачає, серед іншого, і заходи щодо зменшення великих соціальних відмінностей у суспільстві. У ФРН діє система бюджетного регулювання, що включає вертикальне і горизонтальне "фінансове вирівнювання". Вертикальне (первинне) фінансове вирівнювання охоплює фінансові відносини між Федерацією, її суб'єктами (землями) і які входять до їх складу комунами. Воно стосується розподілу податкових надходжень між ними. Комуни розпоряджаються лише незначною частиною зібраних на її території коштів. Наприклад, в Гамбурзі з кожної отриманої у вигляді податків марки комуні залишається 19,7 пфеніга. Все інше йде на земельний і федеральний рівні.
Горизонтальне (або вторинне) фінансове вирівнювання здійснюється між суб'єктами одного рівня з метою зближення їх потенціалів і умов життя населення. Наприклад, відмінності у рівні розвитку міст, передмість і сільській місцевості рахуються в ФРН допустимими лише в обмежених межах, щоб уникнути міграції з сіл і перенаселення міст, що вимагає об'єднання зусиль державних органів Федерації і земель з владою на місцях у сферах управління, планування і в галузі фінансів. Громади швидше є частиною єдиного цілого, ніж незалежними територіальними одиницями: можливість зробити що-то на муніципальному рівні більше залежить від ситуації в державі, ніж від специфічних місцевих обставин. У разі необхідності комуни отримують додаткові фінансові відрахування з бюджету землі або Федерації, які можуть досягати в окремих випадках 50% дохідної частини комунальних бюджетів.
Розглянемо докладніше бюджетну політику органів місцевого самоврядування, яка складається в результаті фінансової автономії та бюджетного регулювання. Право місцевих органів влади самостійно розподіляти свої витрати (так звана компетенція за видатками) представляє собою частину фінансової автономії. За нормативно установлюються та обов'язкові статті бюджету відповідає рада. Він визначає принципи і напрямки місцевої політики в сфері доходів і витрат. За адміністративне виконання бюджету відповідає вища особа в адміністрації: у Північній Німеччині це керівник ("директор") громади, в Південній - бургомістр. Важливою статтею витрат міст і громад є фінансування економічної та соціальної інфраструктури. Особливо великі капітальні витрати місцевих органів на будівництво закладів охорони здоров'я, освіти, житла, доріг, а також на капіталовкладення в розвиток місцевої промисловості. Крім капітальних велика і частка поточних витрат (на дорожньо-транспортне господарство, утримання поліції та пожежної служби, лікарень та ін.) Особливо потрібно відзначити витрати на регулювання розміщення продуктивних сил. Нарешті, швидкими темпами ростуть в останні роки видатки на природоохоронні заходи. Великою статтею витрат міст, які мають право випускати позики, є виплата відсотків по кредитах.
Бюджетне господарство місцевої території, в яке входить планування, затвердження і виконання бюджету на поточний бюджетний рік, ведеться на основі і в рамках п'ятирічного фінансового плану. Основою фінансового плану місцевої влади є составляемая ними програма інвестицій, що визначає інвестиційні заходи та пріоритети. У фінансовому плані передбачувані витрати і можливості їх покриття розписуються по роках. Цей план повинен щорічно продовжуватися і уточнюватися відповідно до існуючої реальністю. Проте планування місцевих витрат лише в незначній мірі визначається самостійними рішеннями місцевих органів влади. Сьогодні їх обов'язки по витрачанню фінансових коштів більш ніж на 90% визначаються законами. Велика частина цих коштів припадає на оплату персоналу. Місцеві органи можуть самі вирішувати, який штат персоналу їм потрібен, але вони не мають права визначати розмір зарплати. У широкому аспекті фінансова автономія діє лише в розрізі добровільних повноважень. тобто головним чином в галузі культури та комунального господарства. Витрати ж на соціальні потреби в значній мірі визначаються законами Федерації і земель.
Нормативні акти вимагають від органів місцевого самоврядування, перш за все, економії і ощадливості. До цього їх змушує принцип "обов'язкового мінімального фінансування", що є одним з принципів німецького права. Місцеві органи влади повинні також враховувати вимоги збалансованості економіки в цілому, тобто підтримки певного рівня цін і високого рівня зайнятості при постійному економічному зростанні. Контрольні заходи, що стосуються виконання законодавчих приписів на цей рахунок, можуть серйозно коректувати повноваження місцевих органів щодо витрачання коштів. Особливо жорсткий контроль встановлюється за використанням цільових субсидій.
Що стосується дохідної частини місцевих бюджетів, то вона може виконуватися двома способами. По-перше, держава відкриває місцевим органам джерела самофінансування. Вони мають право стягувати власні платежі (податки, всілякі збори, внески, штрафи, мита), брати в обмежених межах кредити, а також одержувати доходи від свого майна і комерційної діяльності. По-друге, при необхідності федеральний центр і землі теж беруть участь у фінансуванні громад.
Джерела доходів громад. По-перше, це податки, безпосередньо залишаються в їхньому розпорядженні. Відповідно до п. 5 ст. 106 Основного закону ФРН, громади отримують 15% надходжень від прибуткового податку, внесеного їх жителями. Крім того, у розпорядження общинних бюджетів надходять місцеві податки. Їх кількість перевищує дюжину і може змінюватись в залежності від місцевості. Але головними серед них є промисловий податок і податок на земельні ділянки, що стягуються з працюючих в громаді підприємців. Вони забезпечують 97% від загальної суми податкових надходжень громад. При цьому громадам надається право регулювати ставки на ці податки. Низькі ставки є, певною мірою, факторами конкуренції між громадами за залучення підприємців та інвесторів. Місцеві влади мають також право збирати непрямі податки на деякі товари та послуги (напої, розваги, полювання, рибальство, автомобільний транспорт і т.п.), але визначення ставок цих податків відноситься до компетенції законодавчих органів земель.
По-друге, громади отримують дотації від федеральних і земельних органів. У рамках вирівнювання фінансових можливостей окремих громад, місцевої влади передається частина доходів від податкових надходжень Федерації і земель. Щорічно приймаються закони земель про вирівнювання фінансових можливостей місцевих територіальних утворень визначають процентні квоти доходів, що йдуть на ці цілі від конкретних податків, з яких складається загальний податковий фонд вирівнювання - фундамент дотацій місцевим органам влади. Належна конкретним громадам квота перекладається їм у вигляді загальних і цільових асигнувань. Загальні асигнування, що мають найбільше значення, дозволяють покривати основні потреби муніципалітетів і враховують, зокрема, різну кількість населення. Цільові дотації, з одного боку, компенсують громадам спеціальні фінансові витрати, пов'язані з виконанням завдань, покладених на них землею або федерацією, наприклад, у зв'язку з розташуванням на території громади частин бундесверу або у зв'язку з виконанням доручення вищих органів (виплата допомоги на оплату житла , допомога біженцям). З іншого боку, цільові дотації призначені для участі в інвестиційній діяльності на місцях, в якій задіяні і місцеві органи.
По-третє, джерелом доходів місцевих органів влади є неподаткові доходи, пов'язані з видачею платних дозволів на здійснення певних видів діяльності (торгівлю, видовищні заходи, отримання водійських посвідчень тощо); грошові збори за нотаріальні послуги, судові збори, численні штрафи (забруднення навколишнього середовища, порушення правил торгівлі, вуличного руху тощо).
По-четверте, місцеві влади вдаються до позик. Місцеві ощадні каси забезпечують їх кредитами, що отримуються на єдиному кредитному ринку. Своєрідним методом мобілізації коштів для місцевих бюджетів є випуск власних позик. Доходи від них - це найважливіше джерело фінансування довгострокових інвестиційних проектів. Широкому поширенню муніципальних та земельних позик сприяло те, що доходи від державних цінних паперів, зокрема муніципальних облігацій, не обкладаються податком, стаючи тим самим одним з найбільш популярних видів вкладень у населення. Але оскільки це веде до зростання заборгованості, а отже, до додаткового навантаження на місцеві бюджети, федеральний уряд перешкоджає безконтрольного зростання місцевих позик.
По-п'яте, місцеві органи покривають частину витрат за рахунок споживчих платежів за послуги, що надаються муніципальними установами. Обсяг стягуються зборів за 15 років з 1975 по 1990 р . підвищився в ФРН в три рази (рівень зарплати збільшився за цей період удвічі).
Повноваження місцевих органів у галузі охорони громадського порядку. У віданні місцевих виконавчих комітетів знаходяться місцеві поліцейські сили, які займаються патрульної і охоронної службою. Керівник місцевих виконавчих органів часто наділяється функціями глави поліції. Керівники місцевих виконавчих органів можуть здійснювати попереднє дізнання, слідство, розшукові заходи і затримання злочинців. У ряді випадків вони не мають поліцейськими функціями, а наймають поліцейських для відповідної роботи.
Повноваження місцевих органів влади в області нового будівництва, комунального обслуговування, благоустрою та охорони навколишнього середовища. Ці повноваження охоплюють будівництво, розвиток транспорту, дорожнє регулювання, місцеве дорожнє будівництво, санітарний стан міст, дотримання законодавства з охорони природи, боротьбу із забрудненням води, повітря. Питання водопостачання, освітлення, каналізації, прибирання сміття і т.д. дуже хвилюють громадян, оскільки зростання міст, створення великих мегаполісів, в яких живуть сотні тисяч, мільйони людей, не завжди дозволяють їм забезпечити нормальне і здорове існування. Тому дана сфера - це головна функція місцевої влади, виконання якої чекають від них люди.
У такому густонаселеному індустріальному державі, як ФРН, можливість використовувати землю під будівництво є важливим компонентом гарантії приватної власності. Споруда, перебудова і зміна форми користування будовою припустимі лише тоді, коли забудовник має дозвіл на будівництво, видане відповідним органом будівельного нагляду. Органи місцевої влади, громади можуть за допомогою планів загальної забудови, що видаються у формі статутів, регулювати використання землі в будівельних і інших цілях в інтересах суспільства і соціально прийнятного підходу до землекористування. Видання планів забудови громади здійснюють під власну відповідальність, що є одним з головних елементів гарантії комунального самоврядування. У завдання комунального містобудівного планування входить підготовка плану використання території, що охоплює всю території громади і являє собою план, в загальних рисах відрізняється від плану забудови; останній є докладним, нормативним планом певної частини території громади. План використання території повинен затверджуватися органом державного нагляду, тоді як про плани забудови має лише регулярно даватися інформація. Такий приклад обмеження державного нагляду свідчить про самостійність комунального самоврядування.
У той же час, очевидно, що для гармонійного і впорядкованого розвитку великих територій комунальне містобудівне планування має узгоджуватися з плануванням територій за межами даної громади. Виконання цієї вимоги забезпечується шляхом узгодженого між Федерацією і землями планування у сфері землеустрою. Цій меті служить федеральний закон про планування розселення і землекористування, який формулює ряд загальних цілей, спрямованих на досягнення рівноваги між промисловими центрами і сільськими районами, і повинен забезпечити збалансованість соціально-економічної структури. Федеральна програма планування розселення і землекористування містить положення з координації відповідних заходів. На основі цього документа землі розробляють для своєї території відповідно земельні програми планування розселення і землекористування та плани розвитку земель.
Даний приклад наочно демонструє різноманіття форм взаємодії центру, земель та громад в питаннях територіального планування та забудови. Якщо громадянин виявляє бажання отримати дозвіл на будівництво, то в дію приходить управлінський механізм даної землі і включається її нижня інстанція за будівельним нагляду, яка застосовує земельне будівельне законодавство, а також основоположні приписи федерального закону про будівництво, в якому чітко визначені критерії допустимості будівництва з точки зору містобудівного планування.
Повноваження в соціальній сфері. У даному випадку мається на увазі допомогу незаможним, престарілим, інвалідам: безкоштовні їдальні, медична допомога для бездомних, будинки пристарілих, будинки для осіб, які потребують спеціального догляду.
Нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування
Орган нагляду федеральної землі за місцевим самоврядуванням має контролювати, щоб громади виконували свої завдання в інтересах суспільного блага. Одночасно він покликаний і захищати їхні права. Орган нагляду за місцевим самоврядуванням поділяється на загальний нагляд за місцевим самоврядуванням і спеціальний нагляд за державними справами, які передані громадам. В області добровільних завдань громади підлягають загальному нагляду, який повинен обмежуватися лише перевіркою на правомірність. В області обов'язкових завдань для виконання вказівок існує як правової, так і професійний нагляд. В області виконання завдань держава виробляє необмежений нагляд за правомірністю та доцільністю дій місцевого самоврядування. Органами нагляду окружного підпорядкування є окружний директор чи окружний радник. Вищою наглядовою інстанцією є міністр внутрішніх справ.
При загальному нагляді розрізняють превентивний і подальший методи контролю. Превентивними є отримання санкції, консультація і право органу нагляду на одержання в будь-який час потрібної інформації. До наступному контролю відносяться право опротестувати та скасувати рішення, право віддати розпорядження і у разі відмови його виконати - право замінити працівників. За виконанням бюджету громади проводиться регулярний контроль, що включає перевірку річних звітів з повідомленням результатів перевірки. Призначення комісара, а також розпуск органу місцевого самоврядування - це крайні заходи нагляду, які застосовуються, якщо представницьке зібрання відмовляється приймати необхідні рішення. Захід загального нагляду громада може оскаржити в адміністративному суді. Тут принципом є те, що орган нагляду має право діяти лише в інтересах суспільного блага, але не для проведення інтересів окремого громадянина.
Детальний розгляд усіх напрямків діяльності місцевих органів влади ФРН дозволяє підвести підсумки з проблеми їх взаємовідносин з центром і з землями. Перед громадами відкривається широке поле діяльності в рамках повноважень, прийнятих місцевими "законодавчими" органами. Певною мірою ця діяльність забезпечується самофінансуванням. Разом з тим для ФРН характерна велика гармонізація діяльності трьох ступенів управління. Громади є органами опосередкованого державного управління. На них лежить обов'язок по дотриманню федеральних і земельних законів, і в цій частині їх діяльність підлягає державного нагляду.
Реформування місцевого самоврядування в східних землях Німеччини
Після краху комуністичного режиму в НДР та возз'єднання двох німецьких держав місцеве самоврядування опинилося в надзвичайно складному становищі, оскільки воно залишалося єдиним інститутом влади в країні після того, як центральний урядовий апарат НДР разом з окружною системою управління, що служила адміністративним стрижнем партійної та державної структури в колишній НДР, було скасовано. На райони, міста і села ліг величезний тягар проблем, породжених соціальною та економічною ситуацією, що виникла в результаті краху колишніх господарських структур і зростаючого безробіття. При цьому вони ще повинні були видозмінитися, щоб відповідати західнонімецької конституційної моделі.
Адміністративно-політичний аспект. У колишній НДР моделлю політичного та адміністративного устрою на рівні районів, міст та громад служила введена в 1952 році система демократичного централізму, орієнтована на сталінський державний лад СРСР. У цій системі було 14 округів, були опорою центральної партійної та державної влади, 27 міст окружного підпорядкування і 191 район. Інститути, які поряд з ними 7500 міст районного підпорядкування і сіл не мали ніякої самостійності. Демократично обрана у березні 1990 року Народна палата НДР прийняла Положення про організацію муніципалітетів, яке значною мірою копіювало модель комунального самоврядування, прийняту в західнонімецьких землях. Відповідно до цієї конституційної моделлю, яка охоплює і "місцеве самоврядування", рішуче змінилися становище і завдання місцевих територіальних утворень, особливо міст і сіл, як в їх відносинах з вищими інстанціями (по вертикалі), так і в їх власних взаєминах при здійсненні владних функцій (по горизонталі).
Управлінський аспект. При розподілі обов'язків і визначенні складу ради району (виконавчого органу районної ланки) районна адміністрація НДР керувалася єдиною метою, відповідно до якої в раді, поряд з головою, працювали ще 18 його членів (відповідали, зокрема, за діяльність райплану, за сільське господарство, виробництво продовольства, торгівлю і постачання, фінанси і ціни, житлову політику і житлове господарство, районне будівництво і т. д.). Картина районної та міської адміністрації повністю змінилася після переходу до західнонімецької конституційної моделі і відповідної правової системи з властивими їм завданнями та відповідальністю муніципалітетів. Колишній чисельний склад управління міст і сіл районного підпорядкування виявився явно недостатнім. А оскільки ці адміністративні одиниці відчували гостру нестачу грошових коштів для залучення нового персоналу, стан справ тут ставало все більш критичним.
Не кращим чином було з кваліфікацією старого адміністративного персоналу. У сферах комунального управління колишньої НДР (транспортне планування, організація місцевих територій або охорона здоров'я) персонал мав достатню професійну підготовку. Набагато гірше склалася ситуація в сфері власне управлінських професій, для якої не існувало системи освіти, порівнянної з західнонімецької. Наприклад, при підготовці юристів проводилася спеціалізація для роботи в сфері господарства та юстиції, але не в сфері адміністративної діяльності. У НДР не існувало навчальних закладів, що готують співробітників адміністративного апарату, подібних існуючим у ФРН у вигляді вищих професійних шкіл управління. Типовий адміністратор НДР приходив в систему управління "ззовні" з дипломом з будь-якої спеціальності, крім управлінської. Щоправда, від співробітників державного апарату, у всякому разі, від керівних кадрів (особливо належали до номенклатури), в НДР було потрібно закінчене додаткова освіта (можливо заочне). І все ж слід виходити з того, що справа із спеціалізованою адміністративної підготовкою на муніципальному рівні було гірше, ніж у більш високих сферах. Обмеженість професіоналізму адміністративного персоналу позначалася в тому, що йому були мало відомі навіть такі рутинні бюрократичні процедури, як діловодство, реєстрація актів або відхилення клопотань.