Зміст
Введення
Глава 1. Громадянська правосуб'єктність органів місцевого самоврядування
1.1 Дуалізм правового статусу органів місцевого самоврядування
1.2 Функції органів місцевого самоврядування у цивільних правовідносинах
Глава 2. Юридична особа органів місцевого самоврядування
2.1 Ознаки юридичної особи у статусі органів місцевого самоврядування
2.2 Проблеми визначення правового режиму майна, що знаходиться в муніципальній власності
2.3 Проблеми правового регулювання муніципальної власності
Висновок
Бібліографічний список
Введення
Актуальність теми дослідження. Здійснювана в Російській Федерації реформа правової системи, обумовлена, у свою чергу, реформами соціально-економічними і політичними, призвела до виникнення факторів економічного, державно-політичного, правозастосовчого і доктринального порядків, що спонукають до дослідження статусу органів місцевого самоврядування за участю в цивільних правовідносинах,
Проблема визначення юридичної особи органів місцевого самоврядування як учасників цивільно-правових відносин в даний час досить актуальна і практично цінна, проте поки в доктрині цивільного права не дозволена. Класичний підхід цивілістичної доктрини до органу як частини цілого довгий час будувався на визнанні того, що орган не має власної юридичної особи, бо становить єдине ціле з тим освітою, органом якого він є, а тому не має самостійних цілей і інтересів. Якісна специфіка органів місцевого самоврядування на відміну від органів юридичних осіб вимагає диференціації органів як безтілесної структурної частини, відповідальної за управління всім освітою, і конкретних осіб та їх колективів, що виконують функції цих органів, і наділення таких колективів власної правосуб'єктністю.
Дані питання були предметом розгляду в дореволюційній правовій науці і продовжують досліджуватися в сучасній доктрині. Проблеми цивільно-правового статусу органів публічної влади були предметом дослідження, зокрема, М.І. Брагінського, С.М. Братуся, Л.А. Лунца. Але, як показують результати досліджень, юридична пізнання в цій області не вичерпало себе і інтерес до неї продовжує зберігатися, подпітиваємий практичної актуальністю проблеми. Нормативні правові акти останнього часу дають додатковий імпульс для наукових досліджень.
Органи місцевого самоврядування законодавчо визнані суб'єктами цивільного права. З його норм випливає, що органи місцевого самоврядування можуть виступати як суб'єкти цивільного права при володінні та користуванні закріпленим за ними майном, а також при використанні коштів, виділених їм за кошторисом або отриманих з інших підстав, з урахуванням обмежень, встановлених законом і обумовлених правовою природою цих органів. У цих відносинах органи місцевого самоврядування юридично рівні з іншими суб'єктами. Разом з тим, основа концепції участі муніципальних утворень у цивільних правовідносинах, закріплена в ст.125 ГК РФ, зводиться до того, що органи місцевого самоврядування виступають у майновому обороті від імені муніципальних утворень. Відсутність у ст.125 ГК РФ заборони на виступ органів місцевого самоврядування у цивільних правовідносинах від свого імені, а також законодавче наділенням їх статусом юридичних осіб призвело до того, що органи місцевого самоврядування виступали і продовжують виступати у цивільних правовідносинах від свого імені. Це відбувається за відсутності достатньої законодавчої регламентації підстав, порядку й меж такої участі. Наслідком існуючої теоретичної не розробленість питання є відсутність необхідних деталізованих норм у законодавстві та різнобій у правозастосовчій практиці.
Актуальність проведеного дослідження обумовлена наступними чинниками:
по-перше, легалізацією в результаті реформи законодавства участі публічно-правових утворень у цивільних правовідносинах: публічно-правові утворення визнані учасниками майнового обороту нарівні з іншими суб'єктами (ст.8 Конституції України, ст. ст.1, 2, 124 ЦК РФ);
по-друге, реставрацією і розвитком законодавства про місцеве самоврядування, який закріпив специфічний статус муніципальних утворень та органів місцевого самоврядування, що впливає на особливості їх положення як учасників цивільних правовідносин;
по-третє, розвитком законодавства та доктрини про юридичних осіб. Хоча, як зазначається в цивілістичній літературі, в сучасній теорії юридичної особи не спостерігається помітного просування 1, ця теорія змушена трансформуватися у зв'язку із змінами законодавства, обгрунтовуючи або критикуючи його новели, що неминуче надає їй нові, досі невідомі риси. Так, існували в радянській цивілістиці концепції юридичної особи, розроблені з метою обгрунтування соціально-економічної моделі участі держави в майновому обороті як єдиного і єдиного господарюючого суб'єкта, в даний час застосовуються і при поясненні правової природи господарських товариств і товариств 2.
Ступінь наукової розробленості визначають наукові праці цивілістів Т.Є. Абова, М.І. Брагінського, С.М. Братуся, А.В. Бенедиктова, З.М. Заменгоф, О.С. Іоффе, О.Ю. Кабалкіна, А.Г. Калпин, А.І. Масляєва, В.П. Мозоліна, В. К, Райхера, О.Н. Садикова, А.П. Сергєєва, Ю.К. Толстого, А.А. Шохіна, B. C. Якушева та інших, відомих російських вчених-конституціоналістів дореволюційного періоду А.Д. Градовський, Б.М. Чичеріна, сучасних теоретиків муніципального та конституційного права В.А. Козбаненко, О.Є. Кутафіна, А. Осавелюка, В.І. Фадєєва та інших.
Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі формування громадянської правоздатності органів місцевого самоврядування як юридичних осіб.
Предметом дослідження виступає юридична особа органів місцевого самоврядування з точки зору доктрини і законодавця.
Метою проведеного дослідження є визначення основних аспектів юридичної особи органів місцевого самоврядування та обгрунтування з точки зору сутності регульованих суспільних відносин можливості та умов присвоєння органам місцевого самоврядування статусу юридичної особи.
Для досягнення поставленої мети сформульовано такі завдання:
Диференціювати види відносин, в яких самостійними учасниками є органи місцевого самоврядування як суб'єкти цивільного права, що не підлягають змішання з муніципальними утвореннями, у складі яких вони існують.
Сформулювати межі застосування теоретичних положень щодо участі органів радянської держави у цивільних правовідносинах за аналогією до сучасних органам місцевого самоврядування в Російській Федерації.
Дати теоретичний аналіз існуючих доктринальних поглядів з проблеми громадянської правосуб'єктності органів місцевого самоврядування.
Обгрунтувати необхідність розгляду органів місцевого самоврядування у двох модусах: як безтілесні структурні одиниці муніципального освіти, призначені для управління його життєдіяльністю, і як особи або їх групи, фактично виконують відповідні функції.
Обгрунтувати з точки зору істоти регульованих суспільних відносин умови поставлення статусу юридичної особи органам місцевого самоврядування.
Розглянути та проаналізувати питання організаційно-правової форми, необхідність державної реєстрації та установчих документів органів місцевого самоврядування, а також характер їх правового зв'язку з муніципальним освітою.
Методологія та методика дослідження полягає у застосуванні теоретико-пізнавального і функціонального підходів до вивчення досліджуваного питання, діалектичного розгляду явищ у їх взаємозв'язку і розвитку. У процесі дослідження автором застосовувалися як загальнонаукові, так і приватно-наукові методи дослідження: техніко-юридичний, формально-логічний, порівняльно-правовий аналіз, системний аналіз, лінгвістичний аналіз.
Структура роботи. Дипломна робота складається з вступу, двох розділів, висновків і бібліографічного списку.
Глава 1. Громадянська правосуб'єктність органів місцевого самоврядування
1.1 Дуалізм правового статусу органів місцевого самоврядування
Говорячи про суб'єктів цивільних правовідносин, чинне цивільне законодавство регламентує участь в них як публічно-, правових, зокрема, муніципальних утворень (гл.5 ГК РФ), так і юридичних осіб (гл.4 ГК РФ). Розвиваючи конституційні положення про рівність усіх форм власності, недоторканності власності і свободи розпорядження нею, ГК РФ закріплює також рівність всіх видів суб'єктів цивільних правовідносин, ставлячи тим самим в однакове становище муніципальні освіти і юридичні особи. Подібно іншим суб'єктам цивільних правовідносин, муніципальні утворення можуть бути учасниками відносин власності, договірних і деліктних правовідносин, правовідносин, пов'язаних з виключними правами, та ін Законодавчо встановлена специфіка участі муніципальних утворень в тих чи інших конкретних видах правовідносин, наприклад, у відносинах, пов'язаних з приватизацією муніципального майна, обумовлена, як правило, поєднанням публічного та приватного аспектів статусу муніципальних утворень, тим не менше, не порушує базисної концепції про первинному рівність усіх суб'єктів цивільних правовідносин.
Починаючи з 1991 року муніципальне законодавство послідовно наділяє органи місцевого самоврядування статусом юридичних осіб. Відповідне регулювання міститься в ст.20 раніше діючого Федерального закону від 28 серпня 1995 р. "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 3 (далі - Закон 1995 р), а також у ст.41 набрав чинності з 01 січня 2006 р. Федерального Закону від 06 жовтня 2003 р. "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 4 (далі - Закон 2003 р). Систематичне тлумачення названих норм законодавства про місцеве самоврядування та ГК РФ дозволяє судити про те, що в цивільних правовідносинах можуть брати участь на рівних засадах як самі муніципальні освіти, так і органи місцевого самоврядування в статусі юридичної особи.
Специфіка такого законодавчого регулювання полягає в тому, що муніципальне утворення в силу своєї природної "безтілесність" не здатне безпосередньо брати участь у цивільних правовідносинах. Відповідно до п.2 ст.125 ЦК РФ, від імені муніципальних утворень у цивільних правовідносинах виступають органи місцевого самоврядування в межах компетенції, встановленої актами, що визначають статус цих органів. З урахуванням цього, зроблений вище висновок про рівноправну участь у цивільних правовідносинах, як муніципальних утворень, так і органів місцевого самоврядування - юридичних осіб трансформується в наступний: органи місцевого самоврядування, які є юридичними особами, з однаково повною підставою можуть виступати у цивільних правовідносинах, як від імені муніципального освіти, так і в особистій якості, від власного імені.
Диференціація муніципальних утворень та органів місцевого самоврядування як учасників цивільних правовідносин не завжди чітко простежується в доктрині. Навпаки, в роботах облікових - правознавців спостерігається змішання цих двох понять. Таке змішання, в ряді випадків явно виражене, а ще частіше мається на увазі, коли з контексту думки автора випливає, що ці два поняття вживаються як синоніми, є досить поширеним.
Так, Д. Сурков, досліджуючи проблеми реєстрації статутів муніципальних утворень, зокрема, зазначає, що залишається незрозумілим, на чому грунтується діяльність представницьких органів місцевого самоврядування, так як будь-яка юридична особа функціонує на основі статуту, і що робити, якщо в реєстрації статуту їм відмовляють; відсутність у муніципальних утворень зареєстрованих статутів знижує динаміку розвитку місцевого самоврядування 5. У цьому висловлюванні наявність і реєстрація статуту органу місцевого самоврядування прирівнюється до наявності і реєстрації статуту муніципального освіти. У цьому загальна точка зору автора, що зводиться до ототожнення муніципальних утворень та органів місцевого самоврядування.
Таке ототожнення муніципальних утворень та органів місцевого самоврядування поширене в літературі. Так, О.В. Берг посилається 6 як на приклад думки, що належить деяким авторам, на той же вислів Кожевнікова А. і Саначева І. 7, що приводиться в приклад і в вищеописаної роботі Д. Суркова.
Таке ототожнення не можна визнати повністю безпідставним. Як Н. Модін, громадянська правосуб'єктність муніципального освіти як публічно-правового в різних правових системах оформляється по-різному. Автор зазначає, що часто зустрічається визнання муніципального освіти в цілому або ряду його органів (установ) юридичними особами публічного права. Вони відрізняються від звичайних юридичних осіб приватної сфери тим, що створюються на основі статуту муніципального освіти і переслідують у своїй діяльності публічні (суспільні) мети, а також мають певні владні повноваження. Їхній правовий статус регламентується нормами публічного, а не приватного права, проте в якості суб'єктів майнового обороту вони зрівнюються з юридичними особами приватної сфери 8. Як видно з наведеного прикладу, в законодавстві та доктрині інших країн органи місцевого самоврядування та муніципальні освіти, що розглядаються в якості юридичних осіб публічного права, уподібнюються одне одному. Така конструкція, проникнувши в доктрину російського права, в умовах не усталеного понятійного апарату в даній області, а також з урахуванням відсутності у законодавстві і слабкою розробленості в доктрині інституту публічного юридичної особи, могла переміститися на стик регулювання муніципального та цивільного права і бути поширена на питання цивільної правосуб'єктності як муніципальних утворень, так і органів місцевого самоврядування, і таким чином потрапити в область нашого розгляду.
Зізнається таке наділення муніципальних утворень статусом юридичної особи і вченими-конституціоналістами. Так, С.В. Вобленко, Н.А. Вобленко, Т.М. Говоренкова, Г.Г. Огнев вказують, що місцева спільнота, яке розуміється авторами як субстрат муніципального освіти і носій суб'єктивного права на місцеве самоврядування, є юридичною особою і в якості такого передає свої права юридичної особи органам місцевого самоврядування. Автори при цьому, однак, уточнюють, що муніципальне освіту як юридична особа розуміється в найзагальнішому сенсі - як особа (фікція) в очах закону, а не як юридична особа - організація в традиційному цивілістичної сенсі цього слова 9. Думка про те, що муніципальні освіти є юридичними особами, висловлюється й іншими авторами. Так, К. Амірбеков щодо питань діяльності прокуратури міркує про муніципальних утвореннях, які мають статус юридичної особи 10. Д. Сурков вважає, що неможливість придбання муніципальним утворенням статусу юридичної особи в тому чи іншому конкретному випадку є причиною труднощів в їх діяльності, обумовлених відсутністю "офіційного статусу" 11. І. Фамінцев і Е. Макарова розглядають положення муніципальних утворень у системі юридичних осіб 12.
Дотримуючись позиції законодавця відповісти на це питання можна негативно. П.2 ст.124 ГК РФ, що дає деяким авторам грунт для помилкового тлумачення, в результаті якого робиться висновок про те, що муніципальні освіти наділяються статусом юридичної особи, насправді свідчить не про наділення муніципальних утворень статусом чи навіть просто правами юридичної особи, а тільки про застосування до них правил (норм цивільного законодавства), що застосовуються в аналогічних ситуаціях до юридичних осіб, якщо інше не встановлено законом або не випливає з природи муніципальних утворень. Дане формулювання відображає вищеописану позицію, висловлювану, зокрема, С.В. Вобленко і іншими 13, згідно з якою муніципальне утворення вважається особою - фікцією в очах закону, що дозволяє застосовувати до нього норми про юридичних осіб, але при цьому однозначно відмежовується від дійсних юридичних осіб. Підтримується думка про помилковість зарахування органів місцевого самоврядування до юридичних осіб та іншими авторами. Так, О.В. Берг вказує на некоректність зарахування муніципальних утворень до юридичних осіб, оскільки в основі регулювання їх створення та діяльності лежать норми публічного права, що закріплюють інші механізми, ніж притаманні юридичним особам 14. Аналогічну думку проводить А.І. Масляєв 15.
З точки зору предмета нашого дослідження необхідно провести чітке розмежування муніципальних утворень та органів місцевого самоврядування. Муніципальне освіту у самому першому наближенні розуміється і в ст.1 Закону 1995 р., і в ст.2 Закону 2003 р. як поселення. У доктрині це поняття розкривається по-різному, однак, у більшості існуючих визначень є спільні риси, що дозволяють однозначно розмежувати муніципальне утворення та органи місцевого самоврядування. Так, крім вищезгаданого традиційного розуміння муніципального освіти як місцевої громади (громади), існує сучасне визначення муніципального освіти як конгломерату "необхідних елементів: населення, території та органів місцевого самоврядування. Відсутність будь-якого елемента приводить до втрати всього поняття в цілому" 16. Як видно з даного визначення, органи місцевого самоврядування є лише однією зі складових муніципального освіти і не можуть ототожнюватися з самим муніципальним освітою. Але і перше з вищенаведених визначень (муніципальне освіту як місцеве співтовариство) не дозволяє ототожнювати муніципальне утворення та органи місцевого самоврядування.
Показана диференціація муніципальних утворень та органів місцевого самоврядування як учасників цивільних правовідносин зберігає своє значення і при розгляді питання з означеної точки зору "орган місцевого самоврядування виступає від імені муніципального освіти - орган місцевого самоврядування виступає в особистій якості". Таким чином, доречно говорити про дуалізм правового статусу органів місцевого самоврядування як учасників цивільних правовідносин.
Вказується на дуалізм правової природи органів місцевого самоврядування і в судовій практиці. Так, Федеральний Арбітражний Суд Поволзької округу в постанові від 31 січня 2008 р. у справі № А55-41426/07 вказав: "... органи державної влади, і органи місцевого самоврядування представляють інтереси власне РФ, суб'єктів РФ або муніципальних утворень. Крім цього органи державної влади та органи місцевого самоврядування, які є юридичними особами, має право виступати у цивільних правовідносинах від свого імені і в своєму інтересі, переслідуючи вузькі цілі господарського забезпечення своєї основної діяльності "17.
Дуалізм правової природи органів місцевого самоврядування виникає з того факту, що за своїм призначенням органи місцевого самоврядування є інструментами публічної влади. Ідеальна мета їх діяльності, всього їх існування - втілення в життя волі населення, яке вони представляють. У цьому сенсі роль органів місцевого самоврядування є інструментарной, вони потрібні лише остільки, оскільки вони роблять щось від імені іншого, засобами іншого і для іншого. Однак, у процесі свого існування органи місцевого самоврядування необхідно набувають власну самоцінність, без якої неможливо здійснення їх основної, інструментарной функції. Це виявляється в наступних проявах.
По-перше, органам місцевого самоврядування для виконання інструментарних функцій необхідно повноцінно існувати, для чого вони повинні володіти правосуб'єктністю, що дозволяє їм здійснювати мінімум функцій, пов'язаних з діловодством, накопиченням та обробкою інформації (покупка канцелярських приналежностей, оргтехніки, укладення трудових договорів і т.п .).
По-друге, чинне законодавство відносить до доходів місцевих бюджетів доходи від деяких видів господарської діяльності органів місцевого самоврядування. У юридичній літературі зазначається, що органи місцевого самоврядування поєднують виконання публічно-владних функцій з функціями, властивими комерційним організаціям, при чому якщо перші здійснюються органами місцевого самоврядування безпосередньо, то другі - шляхом створення муніципальних унітарних підприємств. До цього необхідно додати, що органи місцевого самоврядування у випадках, спеціально передбачених у законі, безпосередньо здійснюють систематичну діяльність, спрямовану на отримання прибутку. Наприклад, органи місцевого самоврядування здійснюють приватизацію (тобто за винятком заселеного житла - продаж) власності відповідних муніципальних утворень, продаж такої власності іншим публічним утворенням, а так само здають таку власність в оренду. Така діяльність не може бути визнана підприємницької в строгому розумінні цього слова, тому що відсутні деякі посвідку про утворюють ознаки даного поняття 18). Однак, всі ці дії вимагають широкого кола правомочностей і певної самостійності при їх здійсненні. Органи місцевого самоврядування можуть також брати участь в інших цивільних правовідносинах від свого імені в інтересах муніципального освіти, наприклад, при організації і проведенні конкурсів на укладення муніципальних контрактів, у відносинах інтелектуальної власності, і т.д. При здійсненні таких дій функції органу місцевого самоврядування перестають бути в чистому вигляді інструментарнимі, набувають власне значення. Однак, і здійснення цієї самозначімості має кінцевою метою поповнення місцевого бюджету, який має спрямовуватися на розвиток соціальної сфери, або здійснення та захист інших прав муніципального освіти. Таким, чином, органи місцевого самоврядування в певній мірі самоцінні, але при цьому вони не є самоціллю.
У науці існують погляди, згідно з якими органи місцевого самоврядування діють в інтересах муніципального освіти тільки від його імені. Найбільш радикальні з цих поглядів зводяться до заперечення цивільної правосуб'єктності органів місцевого самоврядування. Такі погляди засновані, перш за все, на нормі ст.125 ЦК України, а тепер ще й подібної їй нормі п.1 ст.41 Закону 2003 р. Проте, чинним законодавством передбачено широкий перелік конструкцій, що дозволяють одній особі діяти в інтересах іншого, як від його імені, так і від власного. І цей перелік є відкритим. З урахуванням цього норми ст.125 ЦК України і ст.41 Закону не можна тлумачити, як виключають можливість органів місцевого самоврядування діяти в інтересах муніципального освіти від власного імені як в рамках конструкцій, передбачених, так і прямо не передбачених законом, в тих випадках, коли дію від імені органу місцевого самоврядування буде в найбільшою мірою відповідати цілям діяльності органу місцевого самоврядування та інтересам муніципального освіти. Така ситуація може мати місце, наприклад, коли для муніципального освіти переважно, щоб майнова відповідальність за зобов'язаннями здійснювалася за рахунок певного майна, а не будь-якого майна казни і коштів бюджету. Можливі й інші подібні випадки. Безсумнівно, для того, щоб діяти в інтересах муніципального освіти від власного імені, органу місцевого самоврядування необхідна правосуб'єктність, а, отже - інкорпорірованіость 19.
Практика участі органів місцевого самоврядування у цивільних правовідносинах повсюдно складається по моделі, що допускає виступ органів місцевого самоврядування в таких правовідносинах від свого імені, але в інтересах муніципального освіти. Так, договори до розпорядженні муніципальної власністю полягають відповідними органами з управління майном, а не муніципальними утвореннями в особі таких органів, що знаходить своє відображення і в судовій практиці 20.
Дуалізм правової природи органів місцевого самоврядування стосовно до питання про їх участь у цивільних правовідносинах має також і ще одне, третє прояв. Дане прояв, можливо найбільш значне з усіх, виникає з уявного протиріччя двох означених вище посилок. З одного боку, ми виходимо із неприпустимості змішування органів місцевого самоврядування та муніципальних утворень, необхідності їх диференціації. З іншого боку, органи місцевого самоврядування згідно з цим вище визначенням є частиною муніципального освіти і, як такі, не можуть від нього дистанціюватися, тим більше - йому протиставлятися.
Описана ситуація подібна до ситуації з органами юридичної особи, Не можна обійти увагою широко визнана у науці думка про те, що між органом юридичної особи та самою юридичною особою не може бути правовідносин, оскільки орган юридичної особи не виступає по відношенню до юридичної особи самостійним суб'єктом права 21. Дана думка щодо органів юридичної особи видається обгрунтованим. Орган юридичної особи становить собою структурну одиницю юридичної особи, що володіє стійким набором прав і обов'язків. Формою існування органу юридичної особи є наявність відповідних положень в установчих та внутрішніх документах організації. Як такої, орган юридичної особи бестелесен й існує навіть у відсутності конкретних осіб, які виконують функції цього органу. Правовідносини юридичної особи з власним органом у такому розумінні неможливі. Правовідносини виникають між юридичною особою і конкретними особами (фізичними або юридичними), які виконують функції органу юридичної особи (замещающими одноосібний орган або входять до складу колегіального органу). Орган місцевого самоврядування, який діє від імені муніципального освіти, в цій якості є його складовою частиною, подібно органу юридичної особи, і з точки зору громадянської правосуб'єктності не підлягає розгляду в окремо від муніципального освіти і тим більше - протиставлення йому. Формою існування органу місцевого самоврядування у цьому першому (публічно-правовому) модусі є існування і дію в даний час в даному муніципальній освіті правового акта компетентного органу місцевого самоврядування, постановляю установа розглянутого органу як ланки системи органів місцевого самоврядування і визначає його функції і, повноваження. Отже, орган місцевого самоврядування в даному модусі існує і безвідносно людського субстрату - подібно до того, як вакантність органу юридичної особи не знищує самого цього органу. Щодо органів місцевого самоврядування в першому модусі питання про їх громадянської правосуб'єктності не може підніматися в принципі. Правосуб'єктністю може мати фізична особа, або організація, яка в такому випадку визнається юридичною особою, або публічно-правовий суб'єкт. Але ця характеристика незастосовна до безтілесну сутність, яка існує, в тому числі, і без конкретного персонального наповнення.
Труднощі, пов'язані з дуалізмом правової природи органів місцевого самоврядування, зустрічаються і в судовій практиці. Так, за позовом територіального управління адміністрації міста (підрозділи міської адміністрації з правами юридичної особи) про визнання права власності даного територіального управління на квартири, побудовані за рахунок коштів міського бюджету, виділених територіального управління, арбітражним судом було винесено рішення про задоволення вимог 22. У судовому засіданні представники територіального управління пояснили, що у разі задоволення позову дані квартири будуть включені до реєстру муніципальної власності та розподілені комітетом по житлу адміністрації міста у встановленому порядку. По суті, мова йшла про визнання права муніципальної власності міста. Проте, суд визнав можливим визнати право власності за територіальним управлінням як юридичною особою, аргументуючи своє рішення тим, що це прямо не заборонено законом. Виступаючи у цивільних правовідносинах від імені муніципального освіти, органи місцевого самоврядування в першому модусі здійснюють юридичні і фактичні дії, які при цьому вважаються діями самого муніципального освіти. Для третіх осіб у таких випадках орган місцевого самоврядування постає зовнішнім виразом, формою існування самого муніципального освіти, асоціюється з ним самим, З іншого боку, органи місцевого самоврядування у другому модусі і муніципальне утворення повинні розглядатися як різні суб'єкти, отже, між муніципальним освітою і органом місцевого самоврядування виникає якась правовий зв'язок, в силу якої орган місцевого самоврядування стає здатний і правомочний бути формою виступу муніципального освіти у цивільних правовідносинах.
Законодавцем передбачені різні види юридичного зв'язку між особами, одна з яких здійснює юридичні і фактичні дії в інтересах іншої: представництво, дія в чужих інтересах без доручення, а так само деякі види договорів, такі як доручення, комісія, довірче управління.
Крім перерахованих конструкцій, в рамках яких одна особа діє в інтересах іншої особи, диспозитивний метод цивільно-правового регулювання обумовлює можливість існування інших, що прямо законом не передбачених конструкцій, права та обов'язки, у рамках яких можуть виникати на підставі волевиявлення беруть участь у правовідносинах сторін.
Зазначені правові інститути засновані на різних базисних концепціях, у зв'язку, з чим містять різне регулювання подібних підінститутів (характер функцій і обсяг повноважень уповноваженої суб'єкта, порядок наділення такими повноваженнями, способи і порядок здійснення уповноваженою суб'єктом його функцій, можливості оперативного втручання уповноважуючих суб'єкта в діяльність уповноваженої , питання відповідальності уповноваженої суб'єкта і багато іншого). Цим обумовлена необхідність ретельного, зваженого підходу до питання про правову природу взаємозв'язку органів місцевого самоврядування як суб'єктів, що діють від імені муніципального освіти, і самого муніципального освіти.
Дещо осібно від інших варто інститут дії органів юридичної особи від його імені. Проте, саме цей інститут представляє найбільший інтерес у світлі розглянутої проблематики. Здійснення органами місцевого самоврядування дій від імені муніципальних утворень представляється інститутом, найбільшою мірою подібним з інститутом здійснення дій органом юридичної особи від його імені. В першу чергу таке подібність обумовлена тим, що інші законодавчо передбачені конструкції не припускають дуалізму уповноваженої суб'єкта.
Між органами місцевого самоврядування у другому модусі і муніципальним освітою можуть виникати і виникають правовідносини з приводу здійснення ним функцій органу місцевого самоврядування в першому модусі. Подібність правових конструкцій "орган юридичної особи - юридична особа" і "орган місцевого самоврядування - муніципальне утворення" обумовлює також подібність правовідносин юридичної особи з особою, яка виконує функції його органу, і правовідносин муніципального освіти з органами місцевого самоврядування у другому модусі, тобто з організаціями , що виконують функції органів місцевого самоврядування в першому модусі. Разом з тим, зазначені правовідносини мають власною специфікою, що виникає з характеру муніципального освіти як суб'єкта цивільних правовідносин. Про таку специфіку узагальнено можна говорити наступним чином: зміст правового зв'язку органу місцевого самоврядування у частноправовом модусі і муніципального освіти визначається тим, що орган місцевого самоврядування в частноправовом модусі виконує функції органу місцевого самоврядування у публічно - правовому модусі 23.
Правовідносини по здійсненню дій в інтересах іншої особи виникають, за загальним правилом, з волі того, в чиїх інтересах здійснюються дії. При цьому особа, в чиїх інтересах здійснюються дії, вправі в будь-який момент відмовитися від них і почати їх здійснення самостійно (ст. ст.188, 977, 1002, 1024 ЦК РФ), а в процесі їх здійснення іншою особою - давати тому вказівки про те, яким чином їх здійснювати для найкращого дотримання своїх інтересів (ст. ст.973, 992, побічно - ст.1021 ЦК України). Ці відносини виникають з вольового координаційної акту (доручення, договір), і в їх регулювання залучені лише норми приватного права. Представництво може так само здійснюватися в силу закону або на підставі рішення суду. Те ж відноситься і до здійснення функцій органів юридичної особи, наприклад, призначення судом арбітражного керуючого. Така дія в чужих інтересах без його волі передбачається законодавцем, коли передбачається, що особа не в змозі належним чином захистити свої інтереси або не дотримується інтересів інших осіб (кредиторів неспроможного особи) в силу своїх власних якостей (малолітній вік, недієздатність, нездатність вести бізнес) . Більше того, законодавець у таких випадках виходить з того, що представлений не усвідомлює належним чином своїх прав, не має чіткого уявлення про свої інтереси. Тому, представник в цьому випадку не тільки здійснює інтереси акредитуючої, але і визначає, які його інтереси. Для виникнення таких правовідносин в одних випадках необхідний публічно-правовий акт (рішення суду про визнання громадянина недієздатним, про усиновлення), в інших досить події (народження дитини). Саме виникнення такого представництва регулюється імперативними нормами, які у різних галузях права.
У випадку ж виступу органу місцевого самоврядування у цивільних правовідносинах від свого імені та в своїх інтересах з метою забезпечення виконання своїх основних функцій безпосередніх правовідносин між органом і муніципальним освітою не виникає. Існуючі в такій ситуації правовідносини зводяться до відносин юридичної особи і її засновника, включаючи інтерес засновника у належному здійсненні юридичною особою своїх функцій і встановлені законом способи досягнення цього інтересу.
1.2 Функції органів місцевого самоврядування у цивільних правовідносинах
Зміст і характер функцій органів місцевого самоврядування у цивільних правовідносинах проявляється в їх цільової правоздатності, має специфічний обсяг і межі. Очевидно, що цілі діяльності органів місцевого самоврядування повинні бути пов'язані з участю в управлінні життєдіяльністю муніципального освіти. Такі зв'язки можуть бути як прямими, так і непрямими. По-перше, інкорпорований орган місцевого самоврядування виконує функції органу місцевого самоврядування в першому модусі. По-друге, чинне законодавство, в тому числі ст.125 ГК РФ, не містить заборони на здійснення органами місцевого самоврядування дій від свого імені, але в інтересах муніципального освіти. Відсутні досить обгрунтовані перешкоди до застосування такої конструкції і в доктрині. У таких випадках учасником правовідносин є не муніципальне утворення в особі органу місцевого самоврядування в першому модусі, а сам орган місцевого самоврядування у другому модусі, і його дії безпосередньо пов'язані з управлінням життєдіяльністю муніципального освіти. По-третє, орган місцевого самоврядування може виступати самостійно при забезпеченні, підтримання та розвитку власного існування. У таких випадках, оскільки повинна зберігатися непрямий зв'язок з основною функцією органу місцевого самоврядування, розвиток органу місцевого самоврядування, в тому числі його матеріальної бази, необхідно і можливо лише в тих формах і в такій мірі, в яких це сприяє здійсненню його основних функцій 24.
Характер правоздатності юридичної особи та виконувані ним функції є одними з атрибутів, що формують його організаційно-правову форму. Організаційно-правова форма є тією категорією, яка відображає стійкий комплекс характеристик, що дозволяють, з одного боку, об'єднати подібні (з подібними характеристиками) юридичні особи, а з іншого боку - розділити розрізняються юридичні особи на групи. Не випадково, характеризуючи ту чи іншу юридичну особу, вказують, що воно має властивості, притаманними тій чи іншій організаційно-правовій формі. У зв'язку з цим, питання про функції органів місцевого самоврядування у цивільних правовідносинах розглядається в доктрині через призму їх організаційно-правової форми.
Глави 4 ГК РФ визначаються як загальні ознаки юридичних осіб, так і розглядається в деяких деталях більшість з допустимих чинним законодавством їх організаційно-правових форм. При цьому ведучий критерій, обраний законодавцем у питанні про різноманітність форм юридичних осіб зв'язується з цілями їх діяльності. У відношенні комерційних організацій законодавець вичерпно формулює їх моделі в самому ГК РФ (п.2 ст.50 ГК РФ, п.1 ст.6 Федерального Закону "Про введення в дію частини першої ДК РФ"). Некомерційні ж організації можуть створюватися як у формах, прямо встановлених у Цивільному кодексі України, так і в інших формах, встановлених у законі (п.2 ст.50 ГК РФ). В даний час організаційно-правові форми некомерційних організацій, не передбачених у ЦК РФ, закріплені і врегульовані в Федеральному законі від 12 січня 1996 р. "Про некомерційні організації" 25. Однак, ні зі змісту цього Закону, ні з ст.50 ЦК України не випливає, що коло форм некомерційних юридичних осіб обмежується тільки самим ГК РФ і цим законом. Очевидно, що в інших законах можуть бути передбачені інші легітимні форми некомерційних юридичних осіб.
Логічно припустити, що подробиці статусу органів місцевого самоврядування як; юридичних осіб повинні бути висвітлені у законодавстві про місцеве самоврядування. Між тим, федеральний законодавець аж до Закону 2003 обходив питання про організаційно-правовій формі органів місцевого самоврядування боком, обмежуючись констатацією в тій чи іншій формі факту інкорпорації органів місцевого самоврядування, У ст.41 Закону 2003 встановлено, що органи місцевого самоврядування , що наділяються статусом юридичної особи, є установами, створеними для здійснення управлінських функцій.
Аналогічний підхід до визначення організаційно-правової форми органів місцевого самоврядування міститься і в нормативних правових актах органів місцевого самоврядування, прийнятих у період, коли федеральним законодавством дане питання ніяк не був врегульований.
Незважаючи на те, що організаційно-правова форма органів місцевого самоврядування (адміністрацій) у більшості нормативних правових актів органів місцевого самоврядування явно не вказана, системний аналіз зазначених норм і норми п.1 ст.296 ГК РФ показує, що така юридична особа може мати тільки організаційно-правову форму установи 26.
Установою визнаються органи місцевого самоврядування та судової практикою 27. При цьому суди виносять таке судження, в тому числі, у принципових випадках, коли від визначення організаційно-правової форми органу місцевого самоврядування залежить вирішення справи по суті. Так, в одному випадку арбітражний суд визнав неправомірним звернення стягнення на майно органу місцевого самоврядування, визнаного судом установою, оскільки відповідно до ст.120 ЦК РФ установа відповідає по своїм зобов'язанням тільки своїми грошовими коштами. В іншому випадку суд при тих же обставинах і на підставі тієї ж статті закону визнав правомірним залучення до субсидіарної відповідальності по боргах органу місцевого самоврядування - установи власника його майна, тобто відповідного муніципального освіти 28.
Підтримується точка зору про те, що органи місцевого самоврядування за участю в цивільних правовідносинах є установами, і в доктрині, М.І. Брагінський зазначає, що: "Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, через які діють зазначені в гл.5 суб'єкти 29, зазвичай являють собою установи і, як такі, називаються юридичними особами" 30. Як приклад автор цитує п.12 Положення про Міністерство фінансів Російської Федерації, затвердженого постановою Уряду РФ від 30 червня 2004 р., № 329 31, і посилається на ст.35 Федерального Закону від 6 жовтня 2003 р. "Про загальні принципи організації Законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації "32. Між тим, ні в одному із зазначених нормативних правових актів питання про організаційно-правову форму відповідних органів влади не розглядається і не дозволяється. Обгрунтування висновку про те, що організаційно-правовою формою органів влади є установа, дається професором М.І. Брагінським в інших публікаціях, де він вказує: "Наділені правами юридичної особи органи являють собою, з точки зору ГК РФ, звичайне установа - один з видів некомерційних організацій. Це випливає з ст.120 частини першої ДК РФ, яка передбачає, що установа - це "організація, створена власником для здійснення управлінських ... функцій "" 33. Подібні погляди на питання про організаційно-правовій формі органів місцевого самоврядування виражаються і іншими правознавцями. Так, О. Санжалов вказує, що "... закріплене за органами самоврядування майно, що використовується для матеріального забезпечення функціонування цих органів, знаходиться у них на праві оперативного управління і не входить до складу місцевої скарбниці. У цьому сенсі органи місцевого самоврядування за своїм майновим положенню нічим не відрізняються від інших муніципальних організацій "34. Продовжуючи думку автора лише на один логічний крок, можна прийти до висновку про те, що органи місцевого самоврядування це звичайні установи (точно такі ж (нічим не відрізняються), як і інші муніципальні організації, що володіють правом оперативного управління на майно - тобто як установи (п.1 ст.296 ГК РФ)).
Органи місцевого самоврядування є установами і на думку інших авторів. Так, Л.Ю. Міхєєва стверджує, що орган місцевого самоврядування "... може мати лише статус установи, що фінансується власником (ст.120 ЦК України, ст.9 Закону" Про некомерційні організації "). Дана форма більш, ніж інші, відповідає цілям та завданням створення органів місцевого самоврядування, а також майнової основі їх діяльності "35. О.В. Берг вважає, що "... організаційно - правовою формою юридичної особи - органу місцевого самоврядування (як і органу державної влади) - є установа, оскільки цілі діяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади відповідають визначенням одного з видів установ як організаційно - правової форми юридичної особи: відповідно до статті 120 ЦК Російської Федерації установою є юридична особа, створена власником для здійснення, зокрема, управлінських функцій некомерційного характеру "36.
Схожий з вищевикладеними погляд на особливості організаційно-правової форми органів місцевого самоврядування висловлюється В. Артемових. Автор, однак, менш категоричний у своїх судженнях: "... ні федеральне законодавство, ні статути муніципальних утворень не визначають, в якій організаційно-правовій формі юридичних осіб вони можуть існувати ... Цей правовий пробіл можна заповнити аналогією з нормами цивільного законодавства, регулюючими правовий статус установ ". З наведеної цитати не ясно, з якої саме причини неможливе застосування до органів місцевого самоврядування норм ГК РФ про установи, проте з самої посилки про необхідність застосування відповідних норм за аналогією слід, що автор не вважає органи місцевого самоврядування установами, а вважає їх чимось подібним з установами, в силу чого допускає застосування відповідних норм за аналогією. Автор не розкриває, в чому він бачить схожість і відмінність даних двох видів суб'єктів. Однак, також як і М.І. Брагінський, посилається на ст.120 ЦК РФ, відзначаючи, що "... орган муніципальної влади муніципальним освітою для реалізації управлінських та інших функцій некомерційного характеру" 37.
Існують також і точки зору, згідно з якими органи місцевого самоврядування не є установами. Так, О.Ю. Усков вказує: "... статус цих органів навіть формально не відповідає організаційно-правовій формі установи: вони не мають (і не можуть мати) установчих документів (ст.52 ЦК України), неясно також, хто є їх засновником (абз. третій п.2 ст.48, ст.120 ГК РФ) "38. Слід зазначити, що заперечення автором існування цілісного і несуперечливого регулювання організаційно-правової форми органів місцевого самоврядування є проявом його загальної концепції, спрямованої на заперечення цивільної правосуб'єктності органів місцевого самоврядування в цілому і їх інкорпорованість зокрема. З іншого боку, автори, так чи інакше визнають можливість інкорпорації органів місцевого самоврядування, торкаючись питання про їх організаційно-правовій формі, практично завжди вказують на те, що такі органи є установами.
При аналізі викладеного увагу на себе звертають наступні моменти. Автори, які розглядають питання про організаційно-правовій формі органів місцевого самоврядування, в якості основної ознаки, за яким їх відносять до установ або уподібнюють їм, називають мета створення: для здійснення управлінських функцій. Дана посилка, проте, заслуговує серйозного критичного розгляду в силу наступних причин 39.
Автори, які висувають дану тезу, по суті, здійснюють таку логічну операцію: більш вузьке поняття (органи влади як юридичні особи) визначається через більш широке поняття (установи як юридичні особи), оскільки обидва ці поняття мають однією загальною ознакою (мета створення - здійснення управлінських функцій). При цьому допускаються неправильна побудова силогізму, засноване на наступних невірних вихідних посилках.
1. Необгрунтована посилка про обов'язкову наявність даної ознаки - специфічної мети створення - в органів місцевого самоврядування. Необхідно констатувати часто допускається змішання понять "орган місцевого самоврядування" і "місцевий орган", перше з яких іноді вживається в широкому значенні, включає друге, тоді як друге не має на увазі здійснення управлінських функцій.
Розмірковуючи про типологію владних органів іншого рівня - органів державної влади, - професор А. Осавелюк вказує, підкріплюючи свою думку, зокрема, посиланнями на висловлювання М.В. Баглая 40, що в літературі допускається необгрунтоване змішання термінів "орган державної влади" і "державний орган". Проводячи в розглянутій публікації диверсифікацію державних органів, автор приходить до висновку, що всі державні органи варто розділити на органи державної влади, тобто громадянина або колектив громадян, професійно виконують державно-владні повноваження в межах встановлених державою завдань і функцій, і допоміжні державні органи, тобто громадянина або колектив громадян, професійно виконують консультативні, експертні, організаційні та інші функції, встановлені державою для забезпечення діяльності органів державної влади 41. Автор проводить також більш глибоку класифікацію, яка, однак, залишається за рамками поточного розгляду.
Допускається подібне змішання і щодо органів місцевого самоврядування. Так, В.А. Козбаненко вказує: "Муніципальні органи - це органи місцевих самоврядних спільнот, якими вони формуються і перед якими відповідальні за здійснення своїх повноважень" 42. Тим самим автор наділяє поняття "муніципальні органи" ознаками, характерними для органів місцевого самоврядування. Порівняємо з легальним визначенням останніх: "Виборні ..." (Тобто "... обрані населенням безпосередньо або представницьким органом місцевого самоврядування ... ")"... та інші ..." (Тобто новообраних, сформовані іншим способом )"... органи, наділені повноваженнями на вирішення питань місцевого значення ... " (Ст.1 Закону 1995 г). Формулювання нового Закону 2003 році ще більш однозначна в розглянутому питанні: органи місцевого самоврядування визначаються як обираються безпосередньо населенням і (або) утворені представницьким органом муніципального освіти органи, наділені власними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення.
У даному випадку більш широке поняття "місцеві органи" прирівнюється до більш вузького "органи місцевого самоврядування". Відсутність продуманого підходу до термінології в даному питанні приводить і до зворотного помилку: під "органом місцевого самоврядування" може матися на увазі будь-який "місцевий орган", у тому числі і не наділений владними повноваженнями - саме на помилку такого характеру відносно державних органів та органів державної влади вказує А. Осавелюк 43.
Які саме органи мають на увазі вишепроцітірованние автори, визначаючи їх організаційно-правову форму як "установа", - органи місцевого самоврядування в тісному сенсі цього слова, або органи місцевого самоврядування як будь-які муніципальні органи - визначити з наведених цитат не представляється можливим. Більше того, аналіз цих цитат дає підстави вважати, що їх авторами не ставилося за мету класифікації місцевих органів за ознакою наявності у них владних повноважень. Однак, облік цього моменту кардинально впливає на питання про організаційно-правову форму та навіть інкорпорованість того чи іншого місцевого органу.
2. Визначення органу місцевого самоврядування як установи здійснюється через загальний ознака, яка не є сутнісним, атрибутивним, а в деяких випадках є малозначущими як для визначається поняття, так і для визначального, що призводить до некоректного визначенням.
Автори роблять висновок про те, що органи місцевого самоврядування є установами, спираються на спільність для цих понять однієї ознаки; мети створення - здійснення управлінських функцій. Така посилка видається невірної в силу того, що ця ознака не є атрибутивною ні для органів місцевого самоврядування, ні для установ. Якщо ми говоримо "створено для управління", то ні "орган місцевого самоврядування", ні "установа" не є першим і єдиним, що виникає в нашій свідомості у зв'язку з даною ознакою. Використання ж неатрібутівного - а у випадку з поняттям "установи" і випадкового - ознаки при визначенні одного поняття через інше видається необгрунтованим і може призвести до невірного результату визначення як логічної операції.
Крім того, суть деяких органів місцевого самоврядування в значній частині проявляється через здійснення діяльності по вилученню доходу. Таку діяльність, зрозуміло, не можна вважати управлінням.
Ситуація, коли однією з основних цілей діяльності органу місцевого самоврядування є отримання прибутку, не суперечить публічній природою органів місцевого самоврядування і не є "витратами практики", оскільки прибуток такими органами місцевого самоврядування витягується з метою формування доходної частини бюджету, тобто, для виконання їх основної соціальної функції.
Це спонукає звернутися до питання про віднесення органів місцевого самоврядування - юридичних осіб до некомерційних організацій. Спираючись на базове відмінність комерційних і некомерційних організацій, дане в п.1 ст.50 ДК РФ - наявність або відсутність отримання прибутку як основної мети діяльності - видається, що, тоді як органи місцевого самоврядування; очевидно не є комерційними організаціями, їх віднесення до некомерційним не настільки очевидно, як може здатися на перший погляд. Органи місцевого самоврядування можуть мати однієї з основних цілей своєї діяльності в рамках здійснення своїх публічно-правових функцій одержання прибутку, що не дозволяє віднести їх до некомерційним організаціям відповідно до діючої законодавчої концепцією поділу організацій на комерційні та некомерційні.
Описана ситуація, коли органи місцевого самоврядування - юридичні особи - неможливо з повною підставою віднести ні до комерційних, ні до некомерційним організаціям, підтверджує обгрунтованість критики законодавчого поділу організацій на комерційні та некомерційні з боку сучасних цивілістів 44. Так, Ю.К. Толстой стверджує, що такий поділ ущербно як з точки зору послідовності його проведення, так і пов'язаних з ним практичних наслідку 45 .1 їм щонайменше, установи відповідно до чинного законодавства є лише некомерційними організаціями. Необхідно констатувати, що з неоднозначності в питанні про віднесення органів місцевого самоврядування до некомерційним організаціям випливає неоднозначність у питанні про їх віднесення до установ.
3. Визначаючи органи місцевого самоврядування як установи на тій підставі, що установи виконують управлінські функції, автори не беруть до уваги, що установа - не єдина передбачена чинним законодавством організаційно-правова форма, створені в якій організації можуть здійснювати управлінські функції. Автори не мотивують, чому з усього розмаїття таких організаційно-правових форм вони зупиняються саме на установах.
Так, згідно ст.7.1. Федерального Закону від 12 січня 1996 р. "Про некомерційні організації" (зі змінами від 26 листопада 1998 р., 8 липня 1999, 21 березня 2002 р., 28 грудня 2002 р), управлінські функції здійснює також державна корпорація. З п.1 ст.8 даного Закону з урахуванням відсилання до п.2 ст.2 його слід, що управлінські функції можуть здійснювати некомерційні партнерства.
Деякі некомерційні організації можуть виконувати управлінські функції, хоча це явно не прописано в регламентують їх статус нормах закону, але випливає з дозвільних норм і загального змісту закону. Автономна некомерційна організація, як випливає з норми п.1 ст.10 вищезгаданого Закону, може займатися наданням "інших послуг", що відповідно до п.2 ст.2 цього Закону не виключає і управлінську діяльність. Об'єднання юридичних осіб? Як зазначено у п.1 ст. І Закону, створюються з метою координації підприємницької діяльності їх членів, що також має на увазі відому частку управління.
Управлінськими функціями можуть наділятися і комерційні організації, можливість наявності таких функцій виводиться зі змісту закону. Наявність значної частки основного або переважного господарського товариства у статутному капіталі відповідно дочірнього або залежного (ст.105, 106 ДК РФ) дає можливість першим формувати органи управління друге, і тим самим, фактично, управляти ними. Особливо це характерно для холдингових структур. На цю обставину звертається увага і в теорії корпоративного права. І.А. Парфьонов зазначає, що наявність контролю, здійснюваного основною компанією над дочірньою, є важливою ознакою холдингу. Зокрема, автор зазначає: "... холдинг-центр може впливати на формування апарату управління, здійснювати господарський контроль і регулювати діяльність підприємств, що входять в структуру холдингу" 46.
Відповідно до чинного законодавства управлінські функції можуть здійснюватися юридичними особами багатьох організаційно-правових форм. У кожній з них можна знайти властивості, що перешкоджають встановленню точної відповідності з визначеним поняттям "орган місцевого самоврядування". Організаційно-правова форма установи також не повністю підходить під характеристики органу місцевого самоврядування. Причина, через яку автори, що визначають організаційно-правову форму органів місцевого самоврядування як установа, зупиняють свій вибір саме на цій, а не на який-небудь іншої організаційно-правовій формі, що передбачає можливість здійснення управлінських функцій, або не пропонують введення в законодавчо встановлену систему юридичних осіб нової організаційно-правової форми, спеціально розрахованої на органи місцевого самоврядування (органи державної влади), цими авторами не обгрунтовується.
При вирішенні питання про те, з якою існуючої організаційно-правовою формою - можливо, навіть з метою подальшої її переробки в самостійний вид - слід порівнювати характеристики органів місцевого самоврядування як юридичних осіб, слід керуватися не тим, наскільки відмінності істотні, а характером цих відмінностей. Визначаючи передбачену законодавством організаційно-правову форму, відповідну органам місцевого самоврядування або застосовну до них за аналогією, слід встановити, яка організаційно-правова форма найбільшою мірою відповідає правовій природі органів місцевого самоврядування.
4. Необхідно торкнутися і питання про значення слова "управління" у визначенні установи - ст.120 ГК РФ. Автори, що визначають організаційно-правову форму органів місцевого самоврядування, виходять, безсумнівно, з публічного характеру управління, здійснюваного органами місцевого самоврядування. Погляд на місцеве самоврядування як на явище публічної природи характерний ще для російського права XIX сторіччя. Так, А.Д. Градовський вказує на публічний характер місцевого самоврядування 47. Цей погляд послідовно проводиться і в сучасній науковій літературі. Наприклад, на думку С.М. Латишева, місцеве самоврядування, також як і державне управління, має чітко виражений публічний характер. Не можна обійти увагою існування так званої господарської теорії місцевого самоврядування, основні положення якої будуються на розумінні місцевого самоврядування як інституту, основною метою якого є організація муніципального господарства. Дана теорія є історично не найновішої, проте існує думка, що концепція місцевого самоврядування, закладена в Конституції РФ, спирається саме на цю теорію 48. Якщо дотримуватися такого підходу, виключається з розгляду політичний аспект місцевого самоврядування. Однак, навіть господарська теорія не виключає публічності як властивості місцевого самоврядування. Навіть управління муніципальним господарством здійснюється в публічних цілях - на користь населення муніципального освіти.
Крім того, деякі автори підкреслюють, що погляд на місцеву адміністрацію як на підприємство сфери послуг (муніципальний менеджмент) не є до кінця оформившимся явищем, в даний час правильніше говорити про місцеве самоврядування як про явище публічному 49. У зв'язку з цим слід навіть за формально-юридичних міркувань засумніватися в правомірності прирівнювання такого управління до управління, про який йде мова в ст.120 ГК РФ.
Як випливає зі змісту ст.2 ЦК РФ, цивільне законодавство регулює майнові та пов'язані з ними особисті немайнові відносини, засновані на рівності, автономії волі і майновій самостійності їх учасників. До майнових відносин, заснованих на адміністративному або іншому владному підпорядкуванні однієї сторони іншій, у тому числі до податкових і інших фінансових і адміністративних відносин, цивільне законодавство не застосовується, якщо інше не передбачено законодавством. Ні в даній статті, ні в якій іншій нормі цивільного законодавства навіть не згадується про можливість поширення цивільного законодавства на немайнові відносини публічного характеру.
У теорії права загальновизнаним є положення про те, що значення термінів може розрізнятися за межами однієї одиниці системи права (галузі, інституту тощо). У спеціальних дослідженнях, присвячених юридичної техніки, відзначається значна кількість омонімів у текстах нормативних правових актів 50. При цьому, якщо наявність омонімів у межах однієї галузі, інституту права, тим більше - в жодному нормативному акті вважається істотним недоліком юридичної техніки, то омоніми в різних галузях права - швидше правило, ніж виняток.
У зв'язку з цим оптимальним рішенням є визначення понять у тексті нормативного акту, що не завжди можливо з-за великої кількості використовуваних омонімічних термінів. У результаті для визначення значення того чи іншого терміну в кожному конкретному нормативному акті (інституті, галузі права) слід використовувати вироблені в теорії методи і прийоми тлумачення. Проте, одна представляється очевидним: у рамках даної конкретної структурної одиниці права вживання поняття в значенні іншої структурної одиниці можливо тільки в прямо визначених випадках. Прикладом такого виняткового випадку є норма п.1 ст.11 Податкового кодексу РФ 51.
З урахуванням цього видається правильним тлумачення, згідно з яким законодавець, закріплюючи в ст.120 ГК РФ таку мету діяльності установ, як виконання управлінських функцій, мав на увазі управління в рамках цивільно-правових відносин.
Представляється очевидним можливість існування управління саме в цивільно-правовому контексті. При розгляді видимого протиріччя між поняттям управління як впливу суб'єкта на об'єкт і вимогою рівності суб'єктів та автономії волі, встановленим ст.1 ЦК РФ, слід враховувати наступне.
По-перше, вживання слова "управління" в цивільному законодавстві допускається не тільки в значенні управління суб'єктами, а й управління об'єктами цивільних прав. Прикладами такого слововживання можуть бути норми ст.37, 38, 41, 43, 44 ЦК РФ та інші подібні норми. У таких випадках у об'єкта управління - об'єкта цивільного права - відсутня воля і неможливо говорити про його рівність або нерівність із суб'єктом управління, у зв'язку, з чим вищеназвані основні засади цивільного законодавства залишаються дотримані.
По-друге, навіть коли об'єктом управління є суб'єкт цивільного права, у відповідності з загальними началами цивільного законодавства допускається наявність певних елементів імперативності. Прикладом тому можуть служити норми статей 105 і 106 ДК РФ. Характер і ступінь допустимої імперативності з урахуванням предмета та методу цивільно-правового регулювання в будь-якому випадку не виводить правовідносини за рамки цивільних.
Отже, говорячи про управлінські функції установ слід під такими розуміти управління у цивільно-правовому сенсі, яке навіть з урахуванням припустимого ступеня імперативності не набуває публічно-правового характеру. У той час як управління, здійснюване органами місцевого самоврядування є за своєю природою публічно-правовим.
Таким чином, ми приходимо до висновку про неможливість визначення органів місцевого самоврядування як закладів, оскільки в основу визначення покладено різні ознаки, що мають однакове найменування (омоніми).
5. Некоректно використовується як визначальної ознаки органів місцевого самоврядування здійснення управлінських функцій ще й тому, що кожен окремо взятий орган місцевого самоврядування юридична особа - управління (саме як місцевого самоврядування) не здійснює. Місцеве самоврядування як управління життєдіяльністю муніципального освіти здійснює тільки в сукупності вся система органів місцевого самоврядування конкретного муніципального освіти.
Вище вже було сказано про необхідність точного обліку лінгвістичних аспектів при тлумаченні ключових термінів у процесі визначення організаційно правової форми органів місцевого самоврядування. Слід ще раз зупинитися на особливостях вживання терміна "управління", на цей раз - щодо управління публічного характеру.
Як відзначається, для місцевого самоврядування як різновиду соціального управління характерна єдність суб'єкта та об'єкта управління як системи, в якій, у свою чергу, виділяють керуючу і, керовану підсистеми, другий з яких є комплексний об'єкт життєдіяльність муніципального освіти 52. Виходячи з такого розуміння місцевого самоврядування ми приходимо до висновку про те, що здійснювати місцеве самоврядування (тобто, то саме управління, яке ми розглядаємо як визначального критерію) може тільки вся система органів місцевого самоврядування конкретного взятого муніципального освіти. Окремі ж органи місцевого самоврядування можуть лише виконувати певні ролі в рамках системи управління життєдіяльністю муніципального освіти. Так, керівництво системою початкової освіти не є управлінням життєдіяльністю муніципального освіти, а тільки його елементом. Більш того, виконання цього елемента у відриві від інших (фінансового, целеполагающего, координуючого і інших) неможливо.
На питання про те, чи не є діяльність окремого органу місцевого самоврядування - елементу управління життєдіяльністю муніципального освіти - сама по собі керуванням, потрібно відповісти негативно з таких підстав.
По-перше, для того, щоб визначити, є діяльність окремого органу місцевого самоврядування управлінням чи ні, слід встановити, чи є така діяльність самостійним об'єктом, стосовно до якого можлива постановка даного питання. Відповідь на нього, у свою чергу, буде також негативним.
У той час як будь-яке соціальне явище (розглядаючи в загальнофілософської аспекті - будь-яка річ), в тому числі діяльність, немислимі в ізоляції від інших явищ (іншої діяльності), для діяльності органів місцевого самоврядування взаємозв'язок з діяльністю інших органів місцевого самоврядування є найбільш значущою, необхідним елементом, атрибутом. Будь-яка діяльність неможлива у відриві від інших явищ взагалі, але не від якихось конкретних явищ - у противному випадку, вони розглядаються як елементи єдиного явища. Взаємні зв'язки між явищами є відносно легко змінюваними, як за характером і мірою, так і за спрямованістю. Діяльність, що здійснюється у взаємозв'язку з іншою діяльністю, як правило, може здійснюватися і у взаємозв'язку з іншою, третьою діяльністю, якщо це буде більше відповідати цілям даної діяльності.
Взаємозв'язок ж діяльності органів місцевого самоврядування між собою носить зовсім інший характер. Діяльність окремо взятого органу не тільки неможлива без діяльності інших, але й діяльність інших зливається з діяльністю даного, є не просто його доповненням, а органічним продовженням. Взаємні зв'язку між діяльністю конкретних органів місцевого самоврядування є більш міцними, змінюються важче, і такі зміни можуть бути обумовлені не цілями даної діяльності, а тільки метою місцевого самоврядування в цілому. Цей ознака - наявність спільної мети при відсутності рівних їй за значенням приватних цілей - у вирішальній мірі обумовлює єдність місцевого самоврядування як діяльності.
По-друге, діяльність окремого органу місцевого самоврядування не можна назвати управлінням у вищезгаданому сенсі цього слова, оскільки управління у такому тлумаченні передбачає порівняно високу ступінь автономності процесу, починаючи з визначення мети й закінчуючи аналізом результатів. Навіть якщо відволіктися від поставленого в минулому абзаці питання про те, чи є діяльність окремого органу місцевого самоврядування управлінням або тільки його елементом, така діяльність в будь-якому випадку не буде управлінням у значенні "місцеве самоврядування", оскільки, взята окремо, вона не має своїм об'єктом життєдіяльність муніципального освіти.
Глава 2. Юридична особа органів місцевого самоврядування
2.1 Ознаки юридичної особи у статусі органів місцевого самоврядування
У сучасній доктрині як муніципального, так і цивільного права питання про володіння органами місцевого самоврядування статусом юридичної особи поряд з подібним питанням - про володіння статусом юридичної особи органами державної влади - освітлений досить широко. Широта висвітлення цього питання навіть дає грунт для деяких узагальнень. Так, О.Ю. Усков відзначає; "У сучасній юридичній науці теорія самостійної цивільної правосуб'єктності органів держави також має досить широку підтримку". При цьому автор посилається на точки зору інших, авторів, в числі яких Г.Ф. Ручкіна, В.А. Дозорців, Е.А. Суханов. Сам О.Ю. Усков дотримується протилежної точки зору, заперечуючи необхідність інкорпорації і в цілому наявності цивільної правосуб'єктності в органів місцевого самоврядування, називаючи її не відповідної концепції державної власності, сформульованої у Цивільному кодексі України 53, Даючи загальну початкову оцінку сукупності цих поглядів і висловлюваних думок, слід зазначити, що вони при всій своїй широті рідко відрізняються детальністю розгляду.
Значна кількість авторів відповідають на питання про можливість інкорпорації органів місцевого самоврядування позитивно. Зокрема, Т.Є. Абова і А.Ю. Кабалкин визнають за органами місцевого самоврядування право виступати у цивільних правовідносинах від свого імені та в своїх інтересах, переслідуючи вузькі цілі забезпечення своєї діяльності, тобто, фактично, наділяють їх юридичною особою. Л.Ю. Міхєєва вказує, що статус юридичної особи є у того чи іншого органу місцевого самоврядування при вказівці на це в його статуті чи положенні 54. Думка про те, що органи місцевого самоврядування можуть бути юридичними особами, висловлюється й іншими авторами. Наприклад, О.В. Берг відзначає, що "... на відміну від муніципального освіти органи місцевого самоврядування можуть бути юридичними особами ..." 55.
До прихильників протилежної точки зору належить, зокрема, О.Ю. Усков. Автор вказуємо, що відносини між органами держави (до яких, мабуть, відносить і органи місцевого самоврядування) не повинні і не можуть перетворюватись в цивільно-правову форму 56. Даний висновок автор поширює і на відношення публічних органів з іншими суб'єктами, заперечуючи, як видно, взагалі можливість цивільних правовідносин з їх участю.
Слід звернути увагу на загальні риси наведених точок зору. Автори, що визнають можливість інкорпорації органів місцевого самоврядування, обгрунтовують свою думку, як правило, відповідними положення чинного законодавства. Правильним видається, однак, зворотне положення речей, коли не вірність доктринальних положень обгрунтовується змістом закону, а, навпаки, норма закону підлягає теоретичному переосмисленню, результатом якого є або підтвердження правильності законодавчого регулювання, або вироблення пропозицій щодо вдосконалення законодавства. Автори, які заперечують можливість інкорпорації органів місцевого самоврядування, перебуваючи у "слабкою" позиції, не підтриманої законодавцем, в силу цього, як правило, наводять більш грунтовні аргументи на підтримку своєї думки. Так, О.Ю. Усков вказує, що цивільна правосуб'єктність публічних органів являє собою анахронізм радянських часів і суперечить концепції публічної власності, виробленої ГК РФ, а також викликає ряд проблем теоретичного та практичного характеру. Під концепцією державної власності, виробленої ГК РФ, автор розуміє, в першому наближенні, наступне: суб'єктами цивільних правовідносин є тільки самі публічні освіти, а органи державної влади та органи місцевого самоврядування виступають тільки як їх представники. Цей висновок зроблений на основі, по-перше, тлумачення норм ЦК РФ, який прямо регулює участь у цивільних правовідносинах публічних суб'єктів, але не згадує безпосередньо про участь у таких правовідносинах органів державної влади та органів місцевого самоврядування (на відміну, наприклад, від процесуального законодавства ), а по-друге, з урахуванням тієї посилки, що в органів державної влади та органів місцевого самоврядування немає і не може бути власних інтересів; їх інтереси, навіть пов'язані власне з організацією їх діяльності, є, по суті, інтересами самих публічних утворень 57 , Слід, однак, відзначити, що обгрунтованість висновків автора не йде далі цього. Автором не розкривається, в силу чого цивільно-правове становище державних органів в сучасний період має кардинально відрізнятися від становища, яке існувало в радянський період, чому він не вважає за можливе участь органів місцевого самоврядування в цивільному обороті на підставі загальних положень про юридичних осіб, на підставі чого , в кінці кінців, інтереси органів місцевого самоврядування у всіх випадках однозначно ототожнюються з інтересами муніципальних утворень.
Найближча і найбільш безперечна, хоча і найбільш широка, характеристика юридичної особи з метою нашого розгляду, полягає в тому, що юридична особа - це учасник правовідносин, зокрема - цивільних, але як було вказано вище, - та інших. Це випливає як з абз.2 п.1 ст.2 ЦК РФ, так і з розташування гл.4 ГК РФ "Юридичні особи" у підрозділі 2 "Особи" Розділу I Частини I ДК РФ. Дана ідея безперечна і в доктрині 58.
При розгляді питання про цивільну правосуб'єктності органів місцевого самоврядування необхідно враховувати наступне. Кошти, виділені в науці функції інституту юридичної особи - оформлення колективних інтересів, об'єднання капіталів, обмеження підприємницького ризику, управління капіталом - найбільшою мірою відносяться до комерційних організацій, і навіть більш вузько: до господарським товариствам і товариствам. Більш застосовні до іншим організаціям, хоча також вимагають деякої адаптації, ознаки юридичної особи. Таких ознак в радянській, а в слід за нею - і в російській цивільно-правовій доктрині, виділяють від трьох і більше, однак основні існуючі класифікації сходяться в моментах, принципових для нашого розгляду, у зв'язку, з чим можливо використовувати одну з них у якості основи. Відповідно до цієї класифікації юридична особа характеризується наступними ознаками:
виступ у цивільних та інших правовідносинах від свого імені,
самостійна відповідальність, яку з метою поточного розгляду можна об'єднати з попередньою ознакою, майнова відособленість,
організаційна єдність.
Отже, наше питання про можливість і необхідність інкорпорації органів місцевого самоврядування зводиться до наступного:
необхідно і чи є можливим виступ органів місцевого самоврядування від власного імені, крім імені муніципального освіти,
необхідно і чи є можливим їх майнове відокремлення від самого муніципального освіти,
необхідно і чи є можливим їх організаційна єдність. Найбільш простим представляється відповідь на останній з поставлених питань. Органам місцевого самоврядування, за винятком тих з них, які є посадовими особами, необхідно бути організаціями з метою нормального функціонування і виконання своїх основних державних функцій 59. Це, у свою чергу, обумовлено необхідністю централізованого управління в рамках здійснення, як основних функцій органу місцевого самоврядування, так і його допоміжних функцій із забезпечення власної діяльності. На зовнішньому рівні ця ознака у відношенні органів місцевого самоврядування проявляється в наявності повноважень по оперативному і безпосередньому керівництву муніципальними службовцями та іншими працівниками (приклад прояву в основних функціях), виступі в якості роботодавця у трудових відносинах (приклад прояву у допоміжних функціях), і т. п.
У відношенні майна, якими органи місцевого самоврядування розпоряджаються чинності ст.125 ГК РФ і прийнятих відповідно до неї актів органів місцевого самоврядування, говорити про відособленість неправомірно. Таке майно, якщо воно також не закріплено за муніципальними унітарними підприємствами або установами, і становить казну муніципальної освіти. Таке право на розпорядження майном не є речовим, оскільки, по-перше, юридичний зміст якого речового права складають також правомочності - різного об'єму - щодо володіння і користування, даним майном, а по-друге, економічною сутністю речового права є вилучення корисних властивостей майна від його використання, що проявляється в ще одному доктринальному виводиться атрибуті права власності - власник використовує майно своєю владою і в своїх інтересах 60 (у чинному цивільному законодавстві таке формулювання поширена в цілому на здійснення цивільних прав - ст.1 ЦК РФ). Навпаки, орган місцевого самоврядування не володіє і не користується майном, щодо якої у нього існує правомочність розпорядження, не витягує з нього економічної вигоди для себе, і розпоряджається майном владою муніципального освіти і в його інтересах. Право на розпорядження майном від імені муніципального освіти є за своєю суттю адміністративним і представляє собою форму здійснення речового права іншого суб'єкта - самого муніципального освіти. Здійснення цього права на розпорядження не обумовлено якими-небудь певними законодавчими рамками, що мають відношення до "внутрішнім" взаєминам органу місцевого самоврядування та муніципального освіти, воно реалізується виходячи з міркувань доцільності в інтересах муніципального освіти. Спори між органами місцевого самоврядування щодо такого майна - а, по суті, щодо способів розпорядження ним - можливі в тому випадку, якщо відповідно до ст.125 ЦК України та актами органів місцевого самоврядування повноваженнями на розпорядження таким майном наділений більш ніж один орган місцевого самоврядування. Такі спори будуть носити адміністративний характер, і вирішуватися будуть, безсумнівно, в рамках системи органів місцевого самоврядування даного муніципального освіти.
Майно ж, безпосередньо використовуване органом місцевого самоврядування - те, у відношенні якого є в наявності і всі елементи змісту речового права, і його економічна сутність - є відокремленим. Право органів місцевого самоврядування на таке майно за своєю суттю цивільне та його зміст та здійснення регламентовано нормами цивільного законодавства. Зокрема, виходячи з можливості застосування до органів місцевого самоврядування за аналогією норм про установи, до такого майна буде діяти норма п.2 ст.296 ГК РФ, що обмежує власника майна у вилученні майна, використовуваного установою. Відповідні спори, на відміну від суперечок першої групи, будуть підвідомчим судам, а будучи за своїм характером неекономічними саме судам загальної юрисдикції 61.
Речове право органів місцевого самоврядування на використовуване ними майно максимально наближене до права оперативного управління. Відмінності, обумовлені правовою природою органів місцевого самоврядування, зводяться до наступного. Органи місцевого самоврядування володіють, користуються і у встановлених законом межах розпоряджаються переданим їм майном відповідно до цілей своєї діяльності, якісь в цивільно-правовому аспекті були окреслені вище: виконання функцій органів місцевого самоврядування в першому модусі, дію в інтересах муніципального освіти від власного імені, дію у власних інтересах з метою забезпечення виконання основних функцій. Однак, органи місцевого самоврядування використовують своє майно не у відповідності з завданнями власника, оскільки власником відповідного майна є муніципальне освіту. Завдання та вказівки щодо використання майна орган місцевого самоврядування отримує від інших органів місцевого самоврядування. Обмеження щодо розпорядження майном, характерні для права оперативного управління, можуть бути повною мірою поширені і на майнове право органів місцевого самоврядування.
Розмірковуючи щодо органів місцевого самоврядування про ознаку виступу у цивільних правовідносинах від свого імені, а також самостійної відповідальності за зобов'язаннями, слід також зробити висновок про можливість і в ряді випадків - необхідність наявності такої ознаки в органів місцевого самоврядування. Питання про можливість і необхідність наявності цієї ознаки дозволяється у взаємозв'язку з питаннями про ознаки організаційної єдності та майнової відокремленості.
По-перше, розділення основних функцій органів місцевого самоврядування з управління життєдіяльністю муніципального освіти і допоміжних функцій із забезпечення власної діяльності не дозволяє змішувати інтереси органу місцевого самоврядування та муніципального освіти. Правовідносини, спрямовані на забезпечення діяльності органу місцевого самоврядування, представляють непрямий інтерес для муніципального освіти - муніципальне утворення тільки виграє від того, що орган місцевого самоврядування належним чином функціонує, майно, що купується органом місцевого самоврядування, надходить в муніципальну власність, муніципальні службовці, що підвищують кваліфікацію, з більшою ефективністю виконують свої службові обов'язки - але все, же в першу чергу зацікавленою особою є сам орган місцевого самоврядування, який безпосередньо виступає в даних правовідносинах. Видача за суб'єкта правовідносин самого муніципального освіти є підміною істинного економічного змісту правовідносини юридичної фікцією, що походить від відсутності поділу основних і службових функцій органів місцевого самоврядування.
Теза про неприпустимість такої підміни підтримувався і в правовій науці радянського періоду 62. Як зазначалося вище, це питання стосовно до державних організацій поставало ще в радянській правовій науці і був дозволений нею позитивно. Радянські теорії юридичних осіб будувалися на концепції держави як єдиного і єдиного господарюючого суб'єкта, у зв'язку, з чим класичні функції юридичних осіб, такі як дроблення і об'єднання капіталів, були не застосовні. Тим не менш, у всіх основних теоріях державної юридичної особи доводилося констатувати, що в рамках здійснення єдиної господарської діяльності та досягнення єдиної мети держави у державних організацій виникають свої, приватні цілі, не протилежні спільної мети держави, а, навпаки, з неї виникають. А.В. Венедиктов писав, що механізм товарного господарства вимагає, по-перше, персоніфікованого товаровладельца, а по-друге - припускає виступ одного і того леї господарюючого суб'єкта (держави) в різних осіб (державних організаціях) 63. Таким чином, радянської правовою доктриною допускалося існування похідних цілей та інтересів (подібно похідним речових прав). Враховуючи, що, як зазначалося вище, державними організаціями визнавалися як господарюючі суб'єкти, так і органи влади, висновок про наявність похідних цілей та інтересів повною мірою застосуємо до органів влади - юридичним особам.
Підводячи підсумок, слід зазначити таке. Органи місцевого самоврядування можуть бути юридичними особами в тих випадках, коли наявність атрибутів юридичної особи - певною мірою самостійності, майнової відокремленості, організаційної єдності і виступ у правовідносинах від свого імені - послужить найбільш ефективної організації діяльності цих органів, а також коли такі органи виступають в інтересах муніципального освіти від свого імені.
На рівні як муніципального, так і цивільного права залишається відкритим питання про ступінь дробности структурних підрозділів, які мають статус юридичної особи. Однак, це питання в рамках муніципального чи цивільного права не повинен - і не може - вирішуватися. Крім підданих вище критичного аналізу висловлювань про те, що юридичною особою не може бути складова частина якогось цілого 64, ні в законодавстві, ні в доктрині не відомі підстави не вважати організаційно єдиної структурну частину якоїсь системи, зокрема - системи органів місцевого самоврядування муніципального освіти. Отже, це питання має вирішуватися виходячи з потреб організації найбільш ефективного функціонування всієї системи органів місцевого самоврядування муніципального освіти. Визначаючи, наділяти чи ту чи іншу структурну одиницю системи органів місцевого самоврядування достатнім ступенем організаційної єдності, а, отже - відособленості від інших структурних одиниць, слід керуватися тим, наскільки це буде сприяти, по-перше, виконання її основних функцій, а по-друге , її власним нормальному функціонуванню.
2.2 Проблеми визначення правового режиму майна, що знаходиться в муніципальній власності
Право муніципальної власності як інститут цивільного права Росії вперше був введений Цивільним кодексом 1922 року, а в переліку форм власності муніципальна власність розглядалася як різновид державної власності і самостійного значення не мала. По суті, муніципальна власність розглядалася як державна, але передана у безпосереднє володіння місцевим Радам. У Росії до 1917 року законодавство також визнавало існування муніципалітетів і муніципальної власності. На початку XX століття муніципальна власність вже приносила значні доходи, які становлять в середньому 15 - 20% міського бюджету, в Росії вона мала тенденцію до швидкого зростання, певною мірою збереглася в перші роки радянської влади. Відразу після революції місцеві та муніципальна власність не були повністю ліквідовані.
Конституція СРСР (1936 р), Цивільний кодекс РРФСР (1964 р) не закріпили поняття муніципальної власності і права муніципальної власності. Що стосується визначення поняття права муніципальної власності, то необхідно відзначити, що воно недостатньо розглянуто провідними вченими. Однак з ряду представлених нижче визначень можна зробити певні висновки щодо існування права муніципальної власності.
На думку Н.С. Бондаря, С.А. Зінченко, "право муніципальної власності не можна охарактеризувати як елементарне, просте: воно носить системний характер" 65. Вони розглядають дане право через чотири рівні його розвитку, де Ради, адміністрації та створені ними органи як представницькі органи влади безпосередньо через населення шляхом проведення референдуму або через інші територіальні форми демократії здійснюють правомочності розпорядження та управління муніципальної власністю, тобто розглядається право вони представляють як цілісну систему, яка носить системний характер.
Ю.К. Толстой, звертаючись до змісту права муніципальної власності, відзначає, що воно повністю застосовно до загального визначення права власності як суб'єктивного права 66.
Розглядаючи зміст відносин, які підлягають регулюванню нормами об'єктивного і суб'єктивного права власності, Г.Н. Чеботарьов визначає "право муніципальної власності в об'єктивному сенсі як інститут галузі муніципального права, що охоплює систему норм права, що регулюють відносини привласнення майна муніципального утворення і відчуженості від цього майна всіх інших осіб". Право муніципальної власності, за його ж думку, у суб'єктивному сенсі позначає "юридично забезпечене панування муніципального освіти над майном, яке виражається у володінні, користуванні, розпорядженні їм і усуненні всіх інших осіб від втручання в таке панування" 67.
Сучасний розвиток права муніципальної власності бере свій початок з Закону РРФСР від 24 грудня 1990 року "Про власність в РРФСР". Нині він втратив силу. Згідно з цим Законом муніципальна власність уявлялася як з'єднання власності адміністративно-територіальних утворень нижчого рівня (міст, районів, селищ і т.д.) і власності органів територіального громадського самоврядування. У цьому нормативному документі законодавець також вперше встановив об'єктний склад муніципального майна. Застосувати на практиці положення цього Закону уявлялося досить складним у зв'язку з відсутністю норм, що дозволяють його реалізувати. Зокрема, не було вирішено питання про суб'єкта управління муніципальною власністю. Відповідно до ст.23 Закону розпорядження і управління муніципальної власністю покликані були здійснювати відповідні місцеві Ради народних депутатів та органи місцевого самоврядування. При цьому компетенція названих органів не розмежовуються і не визначаються. Про неповноцінності регулювання цим Законом розглянутих відносин також свідчило те, що питань муніципальної власності в Законі присвячені лише чотири статті.
У 1991 році приймаються Основи цивільного законодавства, в яких муніципальна власність залишилася безіменною, в пункті 1 ст.44 лише сказано - "майно може перебувати у власності громадянина, юридичної особи, держави. Правила цих Основ про власність держави застосовуються відповідно до власності автономних утворень і адміністративно-територіальних утворень, якщо законодавчими актами не встановлено інше "68.
Далі інститут муніципальної власності отримав своє закріплення в Законі РФ "Про місцеве самоврядування в РФ" від 6 липня 1991 року. Нині він також втратив силу. Цим законом встановлювалося, що муніципальна власність є надбанням населення відповідної території. Володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю повинно здійснюватися в інтересах населення.
27 грудня 1991 Верховна Рада РРФСР прийняв Постанову N 3020-1 "Про розмежування державної власності Російській Федерації на федеральну власність, державну власність республік у складі Російської Федерації, країв, областей, автономної області, автономних округів, міст Москви і Санкт-Петербурга і муніципальну власність "69.
На нашу думку, ця Постанова було одним з найбільш істотних документів на етапі становлення права муніципальної власності. Цим документом до теперішнього часу керуються муніципальні органи у визначенні складу муніципального майна. Постанова розмежував державну власність на три самостійні види:
об'єкти, пов'язані виключно до федеральної власності;
об'єкти, пов'язані з федеральної власності, які можуть передаватися у державну власність республік у складі Російської Федерації, країв, областей, автономної області, автономних округів, міст Москви і Санкт-Петербурга;
об'єкти, пов'язані з муніципальної власності.
У додатку N 3 до цієї Постанови містився перелік об'єктів, що відносяться до муніципальної власності та підлягають передачі в муніципальну власність міст і районів. Так, з об'єктів нерухомості в муніципальну власність передавалися житловий і нежитловий фонд, який знаходиться в управлінні місцевої адміністрації, в тому числі будівлі і будови, раніше передані ними у відання (на баланс) іншим юридичним особам, а також вбудовано-прибудовані нежитлові приміщення, побудовані за рахунок 5 - і 7 - процентних відрахувань на будівництво об'єктів соціально-культурного та побутового призначення; об'єкти інженерної інфраструктури міст (за винятком входять до складу майна підприємств), міського пасажирського транспорту (включаючи метрополітен), зовнішнього благоустрою, а також підприємства, що здійснюють експлуатацію, обслуговування, утримання та ремонт зазначених об'єктів; житлово-експлуатаційні підприємства та ремонтно-будівельні підприємства, які обслуговують об'єкти, перераховані у цьому додатку.
До муніципальної власності належать, згідно з цим додатком, об'єкти державної власності, що знаходяться у віданні органів державної влади й управління республік у складі Російської Федерації, країв, областей, автономної області і автономних округів, що знаходяться на території відповідних міст:
підприємства роздрібної торгівлі, громадського харчування та побутового обслуговування;
оптово-складські потужності, підприємства та підрозділи виробничо-технічної комплектації, необхідні для забезпечення товарообігу і обсягів послуг зазначених підприємств;
установи та об'єкти охорони здоров'я (крім обласних лікарень і диспансерів), народної освіти (крім спецшкіл для дітей, які страждають хронічними захворюваннями), культури і спорту (п.2 додатка N 3).
Підприємства та об'єкти громадського харчування, установи народної освіти, охорони здоров'я, культури і спорту, що знаходяться у віданні Міністерства сільського господарства Російської Федерації (п.3), а також підприємства роздрібної торгівлі, громадського харчування та побутового обслуговування населення, що перебувають у віданні міністерств, відомств, державних підприємств (крім закритої мережі) (п.4 додатка N 3), відносяться також до муніципальної власності.
Однак процедура передачі частини державного майна в муніципальну власність в даному Постанові відсутня.
У зв'язку з цим своїм розпорядженням від 18 березня 1992 р. № 114-рп Президент Російської Федерації затвердив Положення "Про визначення пооб'єктного складу федеральної, державної і муніципальної власності та порядок оформлення прав власності" (втратила чинність у зв'язку з прийняттям Указу Президента Російської Федерації від 12 червня 2006 № 603). У ньому було визначено складний порядок складання і затвердження переліку об'єктів, переданих в муніципальну власність. Цим розпорядженням було покладено початок процесу пооб'єктної передачі державного майна в муніципальну власність, було встановлено порядок складання і затвердження переліку об'єктів, переданих в муніципальну власність, а також порядок оформлення прав власності у відповідному реєстрі муніципальної власності.
Порядок передачі об'єктів державної власності в муніципальну був спрощений Указом Президента Російської Федерації від 22 грудня 1993 р. № 2265 "Про гарантії місцевого самоврядування в Російській Федерації" 70, розпорядженням Держкоммайна від 5 лютого 1993 р. № 217-р "Про упорядкування процесу обліку та розмежування прав власності на нежитлові приміщення "71. Згідно з цими документами органам місцевого самоврядування було надано право самостійного затвердження переліку об'єктів (майна), що становлять муніципальну власність, керуючись Постановою Верховної Ради Російської Федерації від 27 грудня 1991 року.
Перелік об'єктів муніципальної власності встановлює сьогодні стаття 50 Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. N 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (це досить докладний перелік, в якому перераховано майно, що перебуває у власності поселень, муніципальних районів, міських округів). У той же час необхідно відзначити, що муніципальні освіти різняться між собою, і це має враховуватися в тому числі і в рамках регламентації відносин муніципальної власності. Відповідно до пункту 3 статті 6 ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" в суб'єктах Російської Федерації - містах федерального значення Москві і Санкт-Петербурзі з метою збереження єдності міського господарства предмети ведення знаходяться на їх територіях муніципальних утворень, у тому числі встановлені федеральним законом, об'єкти муніципальної власності, джерела доходів місцевих бюджетів визначаються законами суб'єктів Російської Федерації - міст федерального значення Москви й Санкт-Петербурга. Як зазначено у цьому зв'язку в одному з визначень Судової колегії в цивільних справах Верховного Суду Російської Федерації, "таким чином, федеральним законодавством визначено особливості місцевого самоврядування в містах федерального значення з урахуванням їхнього особливого статусу".
Згідно з Положенням "Про порядок управління і розпорядження муніципальної власністю міського округу Самара", затвердженого Постановою Самарської міської Думи від 30 травня 2004 р. № 154 72, визначено майно, що перебуває в муніципальній власності міського округу Самара. До нього відносяться:
землі, придбані або передані в муніципальну власність в установленому порядку;
кошти міського бюджету, цільових позабюджетних фондів, цінні папери, інші активи кредитно-фінансової сфери;
майно, закріплене за міськими муніципальними підприємствами, установами; належать місту акції (частки, паї) у статутних капіталах організацій (господарських товариств і товариств);
належать місту культурні цінності;
майно міського самоврядування;
міський муніципальний житловий фонд;
інше рухоме і нерухоме майно, яке увійшло до складу міської власності на підставах, що не суперечать законодавству.
Таким чином, федеральне законодавство, правові акти суб'єктів Російської Федерації, а також нормативні акти органів місцевого самоврядування (статути, положення про місцеве самоврядування) регулюють відносини по складу і формування економічної основи місцевого самоврядування.
У ст.9 Європейської хартії місцевого самоврядування 73 встановлено:
органи місцевого самоврядування мають право в рамках національної економічної політики на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень;
фінансові ресурси органів місцевого самоврядування відповідає функціям, передбаченим конституцією або законом;
щонайменше, частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування повинна поповнюватися за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких органи місцевого самоврядування мають повноваження встановлювати в межах, встановлених законом;
фінансові системи, які складають підгрунтя ресурсів місцевих органів самоврядування, повинні бути досить різноманітними і гнучкими, з тим щоб, наскільки це практично можливо, у відповідність до реального зростання вартості виконуваних ними своїх повноважень;
захист більш слабких у фінансовому відношенні органів місцевого самоврядування передбачає запровадження процедур бюджетного вирівнювання або аналогічних заходів, спрямованих на подолання наслідків нерівного розподілу потенційних джерел фінансування, а також тягара витрат. Такі процедури або заходи не повинні обмежувати свободу вибору органів місцевого самоврядування в межах їхньої власної компетенції.
Зазначені положення Європейської хартії місцевого самоврядування можна розглядати в якості загальних принципів, які повинні визначати фінансово-економічну політику будь-якої демократичної держави стосовно до місцевих органів влади, отримуючи відображення в його законодавстві.
Разом з тим, на думку Є.М. Андрєєвої, "аксіомою є той факт, що будь-який принцип до тих пір залишиться лише" голим "принципом, поки він не буде підкріплений економічним змістом. Тому очевидно, що органи місцевого самоврядування будуть самостійні на ділі тільки в разі закріплення матеріальних гарантій їх самостійності. Такими економічними гарантіями в загальній теорії місцевого самоврядування визнані закріплені в законі джерела надходження грошових коштів (муніципальні податки і збори), а також наявність муніципальної власності та права органів місцевого самоврядування вільно керувати нею і відповідно отримувати доходи від її використання "74.
Отже, зміст права власності складають приналежні власнику правомочності щодо володіння, користування і розпорядження майном. Згідно ст.215 ЦК Російської Федерації муніципальної власністю є майно, що належить на праві власності міським, сільським поселенням, а також іншим муніципальним утворенням. Муніципальне майно ділиться на дві частини:
1) майно, що перебуває в муніципальній власності і закріплене за муніципальними підприємствами і установами у володіння, користування і розпорядження;
2) кошти місцевого бюджету та інше муніципальне майно, не закріплене за муніципальними підприємствами і установами, які складають муніципальної казни відповідного міського, сільського поселення або іншого муніципального освіти (п.3 ст.215 ЦК Російської Федерації).
Такий поділ муніципального майна має значення насамперед для обгрунтування роздільної майнової відповідальності муніципального освіти і створених ним юридичних осіб за їх боргах.
На думку І.В. Матанцева, "майно першої групи має в основному соціальне (освіта, медицина, культура) і виробниче значення. Майно другої групи покликане задовольняти потреби населення, пов'язані з проживанням на території відповідного поселення або іншого муніципального освіти, а також фінансово і матеріально забезпечувати діяльність органів місцевого самоврядування ". Е.А. Ілюхіна пропонує диференціювати муніципальне майно за трьома групами. По-перше, це об'єкти муніципальної власності, безпосередньо керовані власником. До цієї групи слід віднести кошти місцевих бюджетів і позабюджетних фондів, а також інше муніципальне майно, закріплене у володіння, користування і розпорядження за органами місцевого самоврядування, тобто муніципальної казни (абзац 2 пункту 3 ст.215 ЦК Російської Федерації).
По-друге, це соціально-економічна система міста, тобто унітарні підприємства, яким майно належить на праві господарського відання (ст.294 ЦК України). Таке володіння має обмеження в порівнянні з правом власності.
Окремі автори пропонують віднести до муніципальної власності (виходячи з нових принципів формування публічної власності відповідно до ФЗ від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ) майно: необхідне для здійснення повноважень органів місцевого самоврядування; необхідне для здійснення діяльності муніципальних установ; майно, приватизація якого заборонена.
Як було відзначено, муніципальна власність з'явилася шляхом виділення з державної. Освіта муніципальної власності на майно відбувалося на підставі тих нормативних документів, які були перераховані вище.
При цьому російське законодавство, вчені, визначаючи загальні для всіх учасників майнового обороту правила, пов'язані з правом власності, разом з тим виділяють і особливості муніципальної власності.
Як відзначають О.М. Рябцев і Є.Г. Аніміца, "муніципальна власність представляє собою найбільший майновий комплекс на території муніципального освіти. Матеріальна основа муніципальної власності - земля, житлові та нежитлові будівлі, об'єкти транспорту і комунікацій, охорони здоров'я, освіти, різні виробництва, орієнтовані на задоволення місцевих потреб. Однак сьогоднішня структура всіх цих комплексів така, що вони є не стільки капиталообразующие, скільки капіталопоглощающімі комплексами "75.
Виділяючи особливості муніципальної власності, М.А. Овакимян також відзначає, що муніципальна власність близька до державної власності, з одного боку, і до приватної власності, з іншого боку, утворюючи якийсь "коридор свободи" муніципального управління. У той же час вона не є і змішаною формою власності 76.
До особливостей, на думку Н.А. Модині, можна віднести і те, що як власники свого майна муніципальні освіти незалежні один від одного і виступають у цивільних правовідносинах як цілком самостійних, рівноправних і майново відокремлених суб'єктів 77.
Муніципальна власність, що почала з недавнього часу формуватися в муніципальних утвореннях Росії, ще не набула завершеної форми, сам процес її формування перебуває в постійному русі і вдосконаленні. Муніципальна власність, будучи формою публічної власності, виступає засобом соціального захисту населення муніципального освіти, вона дозволяє забезпечити певні соціальні потреби людей і сприяти гідному існуванню окремим, слабо захищеним верствам населення. А це один з найважливіших аргументів на користь необхідності формування муніципальної власності. Але способи формування її не до кінця на сьогодні вивчені юридичною теорією і практикою.
Перш ніж безпосередньо звернутися до способів формування муніципальної власності, розглянемо загальноприйняті в юридичній теорії підстави і способи набуття права власності.
Як і всяке правовідношення, правовідносини власності виникають на підставі певних юридичних фактів, які зазвичай розглядаються як підстав виникнення права власності. Стаття 218 ЦК Російської Федерації присвячена підставах набуття права власності, однак вона не містить вичерпного переліку підстав і повної їх класифікації. Підстави набуття права власності класифікуються на загальногромадянські і спеціальні способи виникнення права власності.
З часів римського права всі способи виникнення права власності прийнято поділяти на первинні та похідні. Як зазначає Л.В. Щенникова, "до первинних способів виникнення права власності відносили випадки, коли право власності на майно встановлюється вперше або всупереч волі попереднього власника. До похідних - випадки виникнення права власника у набувача з волі попереднього власника і за згодою самого набувача. Сенс і практичне значення цієї класифікації виражалися відомим римським принципом: "ніхто не може передати іншому більше прав, ніж має сам" 78.
На думку Є.А. Суханова, відмінність первинних і похідних способів набуття права власності робить можливим відмінність понять "підстави виникнення права власності" (тобто титулів власності, або правостворюючі юридичних фактів) та "способи набуття права власності" (тобто правовідносин, які виникають на основі відповідних юридичних фактів) 79. Таким чином, різниця первісних і похідних способів набуття права власності зводиться, на його думку, до відсутності або наявності правонаступництва, тобто спадкоємства прав і обов'язків власників речі. Також він зазначає, що "багато способів виникнення права власності можуть застосовуватися будь-якими суб'єктами цивільного права (наприклад, різні угоди). Є, однак, і спеціальні способи виникнення цього права, які використовуються лише строго визначеними суб'єктами. Так, реквізиція, конфіскація, націоналізація можуть служити підставою виникнення лише державної власності, а збір податків і мит - також і муніципальної власності, бо для всіх інших власників вони є способами припинення їх права на відповідне майно ".
Що стосується підстав виникнення муніципальної власності, то джерела її формування різні. Їх можна умовно розділити на дві групи: загальногромадянські способи та способи, на підставі яких може виникнути тільки муніципальна власність, тобто специфічні (спеціальні) способи формування муніципальної власності.
Спільними для всіх форм власності, в тому числі і для муніципальної, є такі підстави, як прибуток муніципальних підприємств, установ і організацій. І, крім того, майно, отримане за угодами, в тому числі надходження від здачі муніципального майна в оренду, і багато інших способів.
2.3 Проблеми правового регулювання муніципальної власності
У регулюванні економічного розвитку території місцеве співтовариство вирішує безліч питань забезпечення своєї життєдіяльності. Проблема полягає в тому, що на сьогодні в органів місцевого самоврядування зобов'язань приблизно в три рази більше, ніж фінансових можливостей. Однак для вирішення господарських завдань необхідне стабільне фінансове благополуччя муніципального освіти. У регулюванні фінансового благополуччя відводиться провідна роль об'єктів муніципальної власності.
Цивільний кодекс РФ (далі ГК РФ) у статті 215 не дає визначення поняття муніципального майна, а лише констатує те, що майно, що належить на праві власності міських і сільських поселень, а також іншим муніципальним утворенням, є муніципальною власністю 80.
У Федеральному законі РФ від 28 серпня 1995 року "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ" (ст.29) також було відсутнє поняття муніципальної власності і лише визначався її основний склад 81.
Нічого нового не вніс до поняття муніципальної власності та Федеральний закон РФ від 6 жовтня 2003 року "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ" (далі - Закон про місцеве самоврядування). Однак більш детально визначаються об'єкти муніципального майна, які можуть перебувати у власності поселень (ст.50). Це нове в муніципальному праві. Треба відзначити, що це добре, коли визначено склад муніципальний власності під повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування.
Якщо говорити про право власності муніципалітету як державної освіти, то придбання такого права муніципальними утвореннями відбувається в першу чергу при наділення муніципалітетів повноваженнями в законодавчому порядку. І це регулюється не цивільним законодавством, а публічним правом. І тільки після наділення повноваженнями визначається об'єктний склад муніципальної власності. Як вже сказано вище саме муніципальне утворення, як і держава, не має право власності. Правом власності мають виключно органи місцевого самоврядування відповідно до визначених у законодавчому порядку повноваженнями. І не всі, а тільки виконавчо-розпорядчий орган. Представницький же орган таким правом не володіє.
Склад майна, яке може бути в муніципальній власності, визначається компетенцією муніципальних утворень і необхідністю створення умов для діяльності органів місцевого самоврядування.
Компетенція муніципальних утворень складається з питань місцевого значення, віднесених до таких Законом про місцеве самоврядування, та окремих державних повноважень, здійснення яких покладено на органи місцевого самоврядування федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації.
Формулювання питань місцевого значення передбачають різні способи їх вирішення органами місцевого самоврядування. В одних випадках органи місцевого самоврядування забезпечують надання послуг населенню за допомогою створення необхідних для цього муніципальних підприємств та установ. В інших випадках органи місцевого самоврядування організовують подання зазначених послуг, що можливо здійснити як через організації, що знаходяться в муніципальній власності, так і через інші господарюючі суб'єкти. У ряді випадків органам місцевого самоврядування пропонується створення умов для надання певних послуг населенню, тобто їх діяльність повинна бути спрямована на розвиток необхідної інфраструктури, що знаходиться в інших формах власності. У залежності від цього вирішується питання про можливість знаходження тих чи інших об'єктів майна в муніципальній власності. Однак у новому законі про місцеве самоврядування не обумовлений порядок виконання інших повноважень органами місцевого самоврядування та наділення їх додатковим майном для реалізації цих та інших повноважень. Говорячи про власника муніципального майна, необхідно виділити і населення місцевого співтовариства, його участь у цивільних правовідносинах.
Конституція Російської Федерації в п.1 ст.130 розглядає населення як самостійний суб'єкт права муніципальної власності у вирішенні питань місцевого значення. У старому законі про місцеве самоврядування від 28 серпня 1995 року (ст.29) в якості власника муніципального майна розглядалося і населення. Новий же закон про місцеве самоврядування право володіння, користування і розпорядження муніципальним майном від імені муніципального освіти покладає на органи місцевого самоврядування відповідно до Конституції РФ (ст.51). Прямо закон не вказує як суб'єкта права муніципальної власності населення, але в той же час це право повинно відповідати Конституції РФ.
Між тим жоден з нормативних актів не визначає форму володіння, користування і розпорядження населенням муніципальної власністю.
Хоча ГК РФ в гл.3 і передбачає здатність громадян (фізичних осіб) мати цивільні права і нести обов'язок, але таке право, перш за все, відноситься до особистих майнових і немайнових прав громадянина. Такі висновки випливають з положень ст.8 ЦК РФ, яка робить посилання на підстави виникнення цивільних прав та обов'язків. Відповідно до даної норми закону цивільні права та обов'язки виникають з підстав, передбачених законом і іншими правовими актами, а також з дій громадян і юридичних осіб, які хоча не передбачені законом або такими актами, але в силу загальних засад змісту цивільного законодавства породжують цивільні права і обов'язки. Отже, на підставі закону про місцеве самоврядування населення муніципального освіти можна визнати суб'єктом цивільного права в силу закону. Що стосується інших правових актів, то такими є закони суб'єктів Російської Федерації і статути муніципальних утворень. У них і повинна бути чітко прописана роль населення як власника муніципального майна та учасника цивільних правовідносин.
Незважаючи на те, що об'єкти муніципальної власності визначені у багатьох нормативних правових актах, все ж норми щодо розмежування права власності на об'єкти культури відсутня.
Порядок віднесення об'єктів до пам'ятників історії та культури республіканського і місцевого значення встановлений ст.18 Закону РФ від 15 грудня 1978 року "Про охорону і використання пам'яток історії та культури".
25 червня 2002 Президент РФ підписав Федеральний закон "Про об'єкти культурної спадщини (пам'ятках історії та культури) народів Російської Федерації" 82. Цей Закон покликаний вирішити численні суперечки, пов'язані з пам'ятками історії та культури.
Преамбула Закону визначає, що державна охорона об'єктів культурної спадщини (пам'яток історії та культури) народів Росії є предметом спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів. Зауважимо, що дане право власності належить не муніципальних утворень на території, яких розташовуються об'єкти культурних цінностей, а Російської Федерації та суб'єктам Російської Федерації. При цьому державна охорона об'єктів культурної спадщини (пам'яток історії та культури) оголошена в якості однієї з пріоритетних завдань органів державної влади Російської Федерації органів державної влади суб'єктів Федерації.
Безсумнівним достоїнством Закону є легальне визначення об'єктів культурної спадщини. До них віднесені, зокрема, об'єкти нерухомого майна з пов'язаними з ними творами живопису, скульптури, декоративно-прикладного мистецтва, об'єктами науки і техніки та іншими предметами матеріальної культури, що виникли в результаті історичних подій, які становлять цінність з точки зору історії, археології, архітектури, містобудування, мистецтва, науки і техніки, естетики і є свідченням епох і цивілізацій, справжніми джерелами інформації про зародження і розвиток культури. Всі об'єкти культурної спадщини Закон поділяє на пам'ятники (зокрема, меморіальні квартири, церкви, твори монументального мистецтва), ансамблі (наприклад, твори ландшафтної архітектури та садово-паркового мистецтва) і визначні місця (пам'ятні місця, культурні та природні ландшафти, пов'язані з історією формування народів на території Росії, історичними, військовими подіями).
У Законі конкретизовано повноваження Російської Федерації, суб'єктів РФ, в тому числі і муніципальних утворень у галузі збереження, використання, популяризації та державної охорони об'єктів культурної спадщини.
Разом з тим Закон залишив невирішеним ряд питань і проблем, пов'язаних з охороною об'єктів культурної спадщини. Більшість цих проблем носять комплексний характер, поєднуючи в собі питання цивільного, конституційного, бюджетного права 83.
Найбільш болючою проблемою слід вважати відсутність до цього часу чіткого механізму розмежування державної власності на об'єкти культурної спадщини між Російською Федерацією, її суб'єктами та муніципальними утвореннями. Незважаючи на те, що відносини власності є, по суті, цивільно-правовими, сам механізм розмежування цієї власності носить яскраво виражений адміністративний характер. Без чіткої відповіді на питання про те, кому що належить, неможлива постановка питання про те, хто відповідає за збереження власності, неможливі ефективні управлінські рішення.
Тепер багато об'єктів необхідно з власності муніципального району передати новоствореним муніципальним утворенням. Крім того, муніципалітети зобов'язані забезпечити безоплатну передачу у федеральну власність суб'єктів РФ, що знаходиться в муніципальній власності майна, призначеного для здійснення повноважень федеральних органів державної влади та органів державної влади суб'єктів РФ, відповідно до розмежування повноважень, встановленим названими вище та іншими федеральними законами. До 01.01.2009 р. здійснити відчуження або перепрофілювання муніципального майна, що знаходиться в муніципальній власності, не відповідає зазначеним вище переліків і не переданого у державну власність. У залишку муніципального району залишиться приблизно 3% об'єктів муніципальної власності.
Як зазначено в Законі про місцеве самоврядування, відчуження муніципального майна проводиться безоплатно, і здійснюється в порядку, передбаченому законодавством про приватизацію.
Позбуватися від муніципальної власності району диктує новий закон про місцеве самоврядування, згідно з яким до 2009 року в адміністрації муніципального району в управлінні повинні залишитися тільки приміщення, необхідні для здійснення своїх повноважень, і будівлі, де розташовуються соціальні об'єкти - школи, лікарні і т.д. Все інше буде продаватися з аукціонів.
При обговоренні цього питання на засіданні районної Ради депутатів звучали думки про продаж будівель поступово, а не всіх разом. І, на наш погляд, такий підхід депутатів правильний. Чим більше в муніципальному районі залишиться об'єктів муніципальної власності, тим стабільнішим буде їх економічний потенціал.
У зв'язку з майбутньою приватизацією муніципальної власності більшу стурбованість виявляють численні орендарі. Багато з них вклали чималі кошти у ремонт та реконструкцію приміщень, підвищивши тим самим їхню ринкову вартість. Однак чинне законодавство не дає їм жодних переваг при викупі об'єктів, що приватизуються. Відповідно до закону, приватизований об'єкт повинен виставлятися на відкритий конкурс - хто більше заплатить, той його і отримає.
Необхідно також відзначити слабку сторону Закону про місцеве самоврядування у визначенні повноважень і наділення муніципалітетів об'єктами муніципальної власності. Муніципальні освіти мають різні вагові економічні категорії. Наприклад, великі міста обласного значення, віднесені до муніципальних утворень поряд з сільськими, не можуть мати однакові економічні можливості. І від цього виконання покладених Законом про місцеве самоврядування обов'язків в однаковій мірі такими різнорівневими за економічними показниками утвореннями неможливо. А завдання практично Закон визначив єдині для всіх муніципалітетів. Для забезпечення виконання повноважень органами місцевого самоврядування необхідно виконати великий обсяг роботи щодо розмежування майна між Російською Федерацією, суб'єктами Російської Федерації і муніципальними утвореннями, а також між муніципальними утвореннями. Досвід передачі майна з державної власності в муніципальну і з муніципальної в державну в Самарській області показав, що при цьому виникають додаткові фінансові витрати на перереєстрацію установчих документів організацій та установ, об'єктів нерухомості, а також ліцензування установ.
У зв'язку з відсутністю в законодавстві прийнятного правового регулювання спільної часткової власності муніципальних утворень і правил установи організацій на основі спільної часткової власності муніципальних утворень виникають труднощі при передачі в муніципальну власність мереж і підприємств електро-, тепло-, газо-, водопостачання, обслуговуючих території декількох муніципальних районів чи поселень.
Розмежування права власності на автомобільні дороги між суб'єктами Російської Федерації і муніципальними утвореннями показує, що існуюча класифікація автомобільних доріг не відповідає принципам розмежування повноважень між органами публічної влади, покладеним в основу Закону про місцеве самоврядування.
До цих пір не оформляється право власності муніципальних утворень на природні і водні ресурси, ліси, на муніципальні землі, у зв'язку з незадовільним регулюванням порядку розмежування державної власності на землю.
Не встановлено порядок розмежування власності на землю між муніципальними районами і які входять до їх складу муніципальними утвореннями.
Уряду Російської Федерації необхідно терміново вжити заходів щодо розроблення та затвердження порядку розмежування майна, що знаходиться в муніципальній власності.
Аналіз переліку питань місцевого значення муніципальних утворень і зіставлення з переліком майна, яке може перебувати у власності муніципальних утворень для забезпечення реалізації повноважень органів місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення, показує, що зазначені переліки потрібно розширити і привести у відповідність один з одним. У зв'язку із зазначеним представляється необхідним прийняти закон "Про муніципальної власності".
Висновок
Проведене дослідження дозволяє зробити висновок про можливість наявності в органів місцевого самоврядування, які є організаціями, цивільної правосуб'єктності, відмінною від правосуб'єктності самого муніципального освіти, і як прояви цієї правосуб'єктності - їх інкорпорованість. До наділенню органів місцевого самоврядування - організацій статусом юридичної особи є всі підстави, і, разом з тим, відсутні достатні перешкоди.
1. Орган місцевого самоврядування в першому розумінні цього виразу представляє собою неовеществленной систему прав, обов'язків і повноважень, існуючу формою нормативного акта компетентного органу місцевого самоврядування. Такий орган може існувати й у відриві від конкретного людського наповнення, хоча таке положення може розглядатися тільки як тимчасове. Нормальною ж формою існування органу місцевого самоврядування в першому модусі може вважатися тільки існування в єдності з другим модусом, тобто з конкретним людським наповненням. Саме в першому своєму модусі органи місцевого самоврядування виступають при виконанні своїх публічно-правових функцій, а так само при виступі в цивільних правовідносинах від імені муніципального освіти відповідно до ст.125 ЦК України.
2. Друге розуміння органу місцевого самоврядування представляє собою організацію. Орган місцевого самоврядування, що є організацією, повинен визнаватися юридичною особою у всіх випадках, коли умови його діяльності, як по здійсненню основних функцій, так і з підтримки і розвитку власного існування, обумовлюють необхідність наявності в його існування ознак юридичної особи. Можливість наявності ознаки організаційної єдності представляється в достатній мірі очевидною. Пропонується викласти ч.1 ст.41 Закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" у наступній редакції: "Органи місцевого самоврядування та їх структурні підрозділи, які є колегіальними, можуть бути юридичними особами відповідно до положень про ці органи яких структурних підрозділах ".
3. Автори ж, заперечують майнову відокремленість органів місцевого самоврядування, а також виступ в цивільних правовідносинах від свого імені, на нашу думку, допускають деяку непослідовність у своїх міркуваннях. По-перше, необгрунтовано змішується майно, безпосередньо використовуване органом місцевого самоврядування для виконання своїх основних функцій або для підтримання та розвитку свого існування, з одного боку, та майно, щодо якого в органу місцевого самоврядування існують правомочності щодо розпорядження ним від імені муніципального освіти. Майнова відокремленість можлива тільки щодо першої групи майна. По-друге, виступ у цивільному обороті від свого імені припускає наявність власного інтересу, відмінного від інтересу самого муніципального освіти. Інтерес органу місцевого самоврядування полягає у підтримці та розвитку рівня його існування. Також інтерес органу місцевого самоврядування може бути обумовлений участю в цивільних правовідносинах від власного імені, але при виконанні державних функцій.
4. До органів місцевого самоврядування не може бути застосована повною мірою організаційно-правова форма установи. Специфіка організаційно-правової форми органів місцевого самоврядування обумовлена поєднанням здійснюваних ними публічно-правових та приватно-правових функцій. Однак, до введення в законодавство відповідної організаційно-правової форми, норми про установи можуть застосовуватися до органів місцевого самоврядування за аналогією з урахуванням того, що останні здійснюють владні та управлінські функції публічного характеру, діють виключно в системі з іншими органами місцевого самоврядування, можуть здійснювати діяльність по вилученню прибутку, якщо такий прибуток спрямовується цим же або іншим органом місцевого самоврядування на виконання загальних функцій таких органів з управління життєдіяльністю муніципального освіти.
5. Вважаємо, що органи місцевого самоврядування повинні діяти на підставі положень про них, в яких повинна міститися як констатація їх інкорпорованість, так і подробиці їх корпоративного статусу. У тих випадках, коли в межах одного муніципального освіти діють декілька подібних органів місцевого самоврядування - юридичних осіб, їх установчим документом може бути загальне положення. Зазначені установчі документи та внесені до них зміни повинні підлягати державній реєстрації в порядку, встановленому федеральним законом "Про державну реєстрацію юридичних осіб і індивідуальних підприємців". Пропонується ч.3 ст.41 Закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" викласти в такій редакції: "Органи місцевого самоврядування та їх структурні підрозділи, які є юридичними особами, діють на підставі положень про них, або загальних положень для юридичних осіб одного типу, і підлягають державній реєстрації як юридичних осіб відповідно до чинного законодавства ".
6. Крім того, необхідна розробка Минрегионом Росії і Мінекономрозвитку Росії за участю зацікавлених міністерств і відомств методичних рекомендацій (галузевих нормативно-правових актів) для віднесення об'єктів майна, з урахуванням їх цільового призначення та на підставі встановлення певного комплексу критеріїв (ознак), до того чи іншого увазі публічної власності, а також власності муніципальних утворень різного типу.
7. Положення Федерального закону № 131 "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" вимагають прийняття спеціального федерального закону, що встановлює особливості виникнення, здійснення і припинення права муніципальної власності, а також порядок обліку муніципального майна. Цей федеральний закон повинен бути розроблений з урахуванням практики формування муніципального майна та підвищення ефективності його використання в перехідний період.
Бібліографічний список
Місцевого самоврядування [Текст]: [Європейська Хартія скоєно в Страсбурзі 15.10.1985 р.] / / Збори законодавства РФ. - 1998. - № 36. - Ст.4466.
Конституція Російської Федерації [Текст]: офіц. текст. від 12.12.1993 р. / / Російська газета. - 1993. - № 237.
Цивільний кодекс Російської Федерації (частина перша) [Текст]: [Федеральний закон № 51-ФЗ, прийнятий 30.11.1994 р., станом на 30.12.2008] / / Збори законодавства РФ. - 1994. - № 32. - Ст.3301.
Цивільний кодекс Російської Федерації (частина друга) [Текст]: [Федеральний закон № 14-ФЗ, прийнятий 25.12.1996 р., станом на 14.07.2008] / / Збори законодавства РФ. - 1996. - № 5. - Ст.410.
Цивільний кодекс Російської Федерації (частина третя) [Текст]: [Федеральний закон № 146-ФЗ, прийнятий 26.11.2001 р., станом на 30.06.2008] / / Збори законодавства РФ. - 2001. - № 49. - Ст.4552.
Цивільний процесуальний кодекс Російської Федерації [Текст]: [Федеральний закон № 138-ФЗ, прийнятий 14.11.2002 р., станом на 25.11.2008] / / Збори законодавства РФ. - 2002. - № 46. - Ст.4532.
Арбітражний процесуальний кодекс Російської Федерації [Текст]: [Федеральний закон № 95-ФЗ, прийнятий 24.07.2002 р., станом на 03.12.2008] / / Збори законодавства РФ. - 2002. - № 30. - Ст.3012.
Податковий кодекс Російської Федерації (частина перша) [Текст]: [Федеральний закон № 146-ФЗ, прийнятий 31.07.1998 р., станом на 26.11.2008] / / Збори законодавства РФ. - 1998. - № 31. - Ст.3824.
Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації [Текст]: [Федеральний закон № 131-ФЗ, прийнятий 06.10.2003 р., станом на 25.12.2008] / / Збори законодавства РФ. - 2003. - № 40. - Ст.3822.
Про об'єкти культурної спадщини (пам'ятках історії та культури) народів Російської Федерації [Текст]: [Федеральний закон № 73-ФЗ, прийнятий 25.06.2002 р., станом на 23.07.2008] / / Збори законодавства РФ. - 2002. - № 26. - Ст.2519.
Про некомерційних організаціях [Текст]: [Федеральний закон № 7-ФЗ, прийнятий 12.01.1996 р., станом на 24.07.2008] / / Збори законодавства РФ. - 1996. - № 3. - Ст.145.
Про гарантії місцевого самоврядування в Російській Федерації [Текст]: [Указ Президента РФ № 2265, від 22.12.1993 р.] / / Відомості Верховної Ради та Уряду РФ. - 1993. - № 52. - Ст.5071.
Про міністерство фінансів Російської Федерації [Текст]: [Постанова Уряду РФ № 329, від 30.06.2004 р., станом на 07.11.2008] / / Збори законодавства РФ. - 2004. - № 31. - Ст.3258.
Про розмежування державної власності Російській Федерації на федеральну власність, державну власність республік у складі Російської Федерації, країв, областей, автономної області, автономних округів, міст Москви і Санкт-Петербурга і муніципальну власність [Текст]: [Постанова ВР РФ № 3020-1 , прийнятий 27.12.1991 р., станом на 24.12.1993] / / Відомості СНР і ЗС РРФСР. - 1992. - № 3. - Ст.89.
Про порядок управління і розпорядження муніципальної власністю міського округу Самара [Текст]: [Постанова Самарської Міської Думи № 154, від 30.05.2002 р., станом на 26.06.2008] / / Самарська газета. - 2002. - № 106. - С. 19.
Про упорядкування процесу обліку і розмежування прав власності на нежитлові приміщення [Текст]: [Розпорядження Держкоммайна РФ № 217-р, від 05.02.1993 р., станом на 17.05.1993] / / Закон. - 1999. - № 4. - С.27.
Наукова та навчальна література
Абідова Ю.М. До питання про визначення об'єктів муніципальної власності в умовах нового етапу реформування системи місцевого самоврядування в Росії [Текст] / / "Чорні діри" в російському законодавстві. - 2006. - № 4. - С.25.
Адміністративно-державне управління: Навчальний посібник [Текст] / Відп. ред. Глазунова Н.І. - М., Норма. 2004. - 476 с.
Амірбеков К. Юридична відповідальність муніципальних утворень і прокурорський нагляд [Текст] / / Право і Життя. - 2000. - № 31. - С.24.
Андрєєва Є.М. Становлення права муніципальної власності в Російській Федерації [Текст] / / Держава і право. - 2001. - № 3. - С.31.
Баглай М.В. Конституційне право Російської Федерації. [Текст] - М., Інфра-М. 2005. - 632 с.
Баженова О.І. Органи місцевого самоврядування як юридичні особи: проблеми реалізації законодавчої концепції [Текст] / / Муніципальна служба: правові питання. - 2008. - № 2. - С.22.
Берг О.В. Про участь органів місцевого самоврядування у цивільних правовідносинах [Текст] / / Державна влада і місцеве самоврядування. - 2001. - № 2. - С.35.
Берг О.В. Суб'єкти муніципального та цивільного права [Текст] / / Законність. - 2003. - № 2. - С.15.
Бесєдіна А.С. Компетенція представницьких органів місцевого самоврядування щодо встановлення міжбюджетних відносин [Текст] / / Громадянин і право. - 2006. - № 6. - С.27.
Бондар М.С., Зінченко С.А. Міська рада та адміністрація: проблеми розмежування повноважень у сфері муніципальної власності [Текст] / / Держава і право. - 2006. - № 3. - С.89.
Бондар Н.С. Місцеве самоврядування й конституційне правосуддя: констітуціоналізація муніципальної демократії в Росії [Текст] - М., Норма. 2008. - 538 с.
Брагінський М.І. Участь органів виконавчої влади у відносинах, регульованих цивільним законодавством [Текст] / / Адвокат. - 2001. - № 7. - С.17.
Васильєв В.І. Організаційно-правові проблеми місцевого самоврядування [Текст] / / Журнал російського права. - 2008. - № 11. - С. 19.
Венедиктов А.В. Державна соціалістична власність. [Текст] - М., Юридична література. 1948. - 536 с.
Вобленко С.В. Вобленко Н.А., Говоренкова Т.М., Огнев Г.Г. Основи муніципальної діяльності [Текст] - Обнінськ., ЗАТ "Інститут муніципального управління". 1991. - 476 с.
Державне управління: основи теорії та організації. Підручник. У 2 т. Т.2 [Текст] / Под ред. Козбаненко В.А. - М., Статут. 2002. - 528 с.
Градовський О.Д. Почала російського державного права. Т.3. [Текст] - М., Статут. 2005. - 536 с.
Цивільне право. Підручник. Частина 1. [Текст] / Под ред. Сергєєва А.П., Толстого Ю.К. - М., Проспект. 2008. - 802 с.
Цивільне право. Частина перша. Підручник [Текст] / Под ред. Калпин А.Г., Масляєва А.І. - М., Юрист. 2007. - 672 с.
Цивільне право Росії. Курс лекцій Ч.1. [Текст] / Під. ред. Садикова О.Н. - М., Норма. 2004. - 468 с.
Єлісєєва С.В. До питання про розмежування державного контролю і втручання у сфері місцевого самоврядування [Текст] / / Конституційне й муніципальне право. - 2008. - № 19. - С.27.
Князєв С.Д. Місцеве самоврядування в Російській Федерації: конституційна природа і значення для муніципального права [Текст] / / Журнал російського права. - 2008. - № 6. - С.32.
Кожевников А., Саначев І. Бути чи не бути місцевому самоврядуванню в Приморському краї? [Текст] / / Конституційне право: Східноєвропейський огляд. - 1998. - № 1. - С.111.
Козбаненко В.А. Правове забезпечення статусу державних і муніципальних службовців: спільне та особливе [Текст] / / Держава і право. - 2003. - № 1. - С.23.
Козлов Р.А. Демократичні принципи організації і діяльності органів місцевого самоврядування в рішеннях органів конституційної юстиції суб'єктів Російської Федерації [Текст] / / Державна влада і місцеве самоврядування. - 2008. - № 5. - С.22.
Коментар до Цивільного кодексу Російської Федерації частини першої (постатейний). [Текст] / Под ред. Садикова О.Н. - М., Інфра-М. 2008. - 864 с.
Коментар до Цивільного кодексу Російської Федерації (частина перша) [Текст] / Под ред. Абопой Т.Є., Кабалкіна А.Ю. - М., Юрайт. 2008. - 832 с.
Коментар до Цивільного кодексу Російської Федерації, частини першої (постатейний) [Текст] / Под ред. Гришаєва С.П., Ерделевского А.М. - М., ГроссМедіа. 2006. - 806 с.
Латинські юридичні вислови [Текст] / Сост. Темпів Є.І. - М., Іспит. 2003. - 612 с.
Латишев С.М. До питання про організаційну відособленості місцевого самоврядування в Російській Федерації [Текст] / / Муніципальна служба: правові питання. - 2008. - № 2. - С. 19.
Міхєєва Л.Ю. Загальні положення про опіку і піклування [Текст] / / Юридичний світ. - 2008. - № 9. - С.31.
Міхєєва Л.Ю. Практика довірчого управління нерухомістю, яка належить до державної або муніципальної власності [Текст] / / Майнові відносини в РФ. - 2006. - № 12. - С.36.
Модін Н. Муніципальна власність як економічна основа місцевого самоврядування [Текст] / / Відомості Верховної Ради. - 2002. - № 3. - С.23-24.
Модін Н.А. Муніципальна власність: проблеми правового регулювання [Текст] / / Відомості Верховної Ради. - 2006. - № 7. - С.29.
Овакимян М.А. Муніципальна власність у системі ринкових відносин: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. [Текст] - Ростов-на-Дону., 2000. - 42 с.
Осавелюк А. Поняття і система державний органів [Текст] / / Журнал російського права. - 2008. - № 8. - С.21-24.
Парфьонов І.А. Управління холдингом у нафтогазовому комплексі (правові аспекти). [Текст] - М., Юніті. 2006. - 432 с.
Пешине Н.Л. Державна влада і місцеве самоврядування в Україні: проблеми розвитку конституційно-правової моделі [Текст] - М., Статут. 2007. - 418 с.
Санжалов О. До питання про місцевій скарбниці [Текст] / / Господарство право. - 1999. - № 4. - С.91.
Сурков Д. Реєстрація статутів муніципальних утворень [Текст] / / Законність. - 2007. - № 1. - С.24.
Суханов Є.А. Придбання і припинення права власності [Текст] / / Господарство право. - 1998. - № 6. - С.4.
Толстой Ю.К. До розробки теорії юридичної особи на сучасному етапі [Текст] / / Проблеми сучасного цивільного права: Збірник статей. - М., Городець. 2000. - 586 с.
Уваров А.А. Місцеве самоврядування та громадянське суспільство [Текст] / / Конституційне й муніципальне право. - 2008. - № 15. - С.27.
Уваров А. Про правові засади створення та управління муніципальної власністю [Текст] / / Муніципальне право. - 2008. - № 10. - С.22.
Усков О.Ю. Проблеми цивільної правосуб'єктності державних органів і органів місцевого самоврядування [Текст] / / Журнал російського права. - 2003. - № 5. - С.17-19.
Фамінцев І., Макарова О. Муніципали хочуть заробляти, а не проїдати [Текст] / / Бізнес-адвокат. - 2008. - № 24. - С.13.
Чеботарьов Г.М. Муніципальне право РФ: Навчально-методичний комплекс. [Текст] - Тюмень., Вид-во ТГУ. 2001. - 518 с.
Шишкін О. О., Правові проблеми управління муніципальною власністю в Російській Федерації. Автореф. дисс. ... Канд. юрид. наук. [Текст] - Тюмень., 1999. - 38 с.
Щенникова Л.В. Речові права в цивільному праві Росії. [Текст] - М., Волтерс Клувер. 2008. - 478 с.
Матеріали юридичної практики
Постанова Президії ВАС РФ від 24 червня 2008 р. № 1816/07 / / Вісник ВАС РФ. - 2008. - № 11. - С.32.
Постанова Президії ВАС РФ від 22 квітня 2008 р. № 12169/07 / / Вісник ВАС РФ. - 2008. - № 10. - С.45.
Постанова ФАС Поволзької округу від 19 травня 2008 р. у справі № А55-8322/07 / / Вісник ВАС РФ. - 2008. - № 10. - С.59.
Постанова ФАС Поволзької округу від 31 січня 2008 р. у справі № А55-41426/07 / / Вісник ВАС РФ. - 2008. - № 6. - С.67.
Постанова ФАС Поволзької округу від 28.04.2007 р. у справі № А55-12497/06 / / Вісник ВАС РФ. - 2007. - № 9. - С.61.
Постанова ФАС Поволзької округу від 02.07.2006 р. у справі № А55-5847/06 / / Вісник ВАС РФ. - 2006. - № 12. - З 49.
1 Толстой Ю.К. До розробки теорії юридичної особи на сучасному етап [Текст] / / Проблеми сучасного цивільного права: Збірник статей. - М., Городець. 2000. - С. 103.
2 Толстой Ю.К. Указ. соч. - С. 107.
3 Збори законодавства РФ. - 1995. - № 35. - Ст. 3506.
4 Збори законодавства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
5 Сурков Д. Реєстрація статутів муніципальних утворень [Текст] / / Законність. - 2007. - № 1. - С. 24.
6 Берг О.В. Про участь органів місцевого самоврядування у цивільних правовідносинах [Текст] / / Державна влада і місцеве самоврядування. - 2001. - № 2. - С. 35.
7 Кожевников А., Саначев І. Бути чи не бути місцевому самоврядуванню в Приморському краї? [Текст] / / Конституційне право: Східноєвропейський огляд. - 1998. - № 1. - С. 111.
8 Модін Н. Муніципальна власність як економічна основа місцевого самоврядування [Текст] / / Відомості Верховної Ради. - 2002. - № 3. - С. 23.
9 Вобленко С.В. Вобленко Н.А., Говоренкова Т.М., Огнев Г.Г. Основи муніципальної діяльності [Текст] - Обнінськ., ЗАТ «Інститут муніципального управління». 1991. - С. 11,18.37, 187.
10 Амірбеков К. Юридична відповідальність муніципальних утворень і прокурорський нагляд [Текст] / / Право і Життя. - 2000. - № 31. - С. 24.
11 Сурков Д. Указ. соч. - С. 24.
12 Фамінцев І., Макарова О. Муніципали хочуть заробляти, а не проїдати [Текст] / / Бізнес-адвокат. - 2008. - № 24. - С. 13.
13 Вобленко С.В., Вобленко Н.А., Говоренкова Т.М., Огнев Г.Г. Указ. соч. - С. 187.
14 Берг О.В. Указ. соч. - С. 35.
15 Цивільне право. Частина перша. Підручник [Текст] / Под ред. Калпин А.Г., Масляєва А.І. - М., Юрист. 2007. - С. 106.
16 Шишкін А.А, Правові проблеми управління муніципальною власністю в Російській Федерації. Автореф. дисс. ... Канд. юрид. наук. [Текст] - Тюмень., 1999. - С. 7.
17 Постанова ФАС Поволзької округу від 31 січня 2008 р. у справі № А55-41426/07 / / Вісник ВАС РФ. - 2008. - № 6. - С. 67.
18 Уваров А. Про правові засади створення та управління муніципальної власністю [Текст] / / Муніципальне право. - 2008. - № 10. - С. 22.
19 Усков О.Ю. Проблеми цивільної правосуб'єктності державних органів і органів місцевого самоврядування [Текст] / / Журнал російського права. - 2003. - № 5. - С. 17-19.
20 Постанова Президії ВАС РФ від 24 червня 2008 р. № 1816/07 / / Вісник ВАС РФ. - 2008. - № 11. - С. 32; Постанова Президії ВАС РФ від 22 квітня 2008 р. № 12169/07 / / Вісник ВАС РФ. - 2008. - № 10. - С. 45.
21 Толстой Ю.К. Указ. соч. - С. 108.
22 Архів Арбітражного суду Самарської області, справу № А55-4088/07.
23 Васильєв В.І. Організаційно-правові проблеми місцевого самоврядування [Текст] / / Журнал російського права. - 2008. - № 11. - С. 19.
24 Уваров А.А. Місцеве самоврядування та громадянське суспільство [Текст] / / Конституційне й муніципальне право. - 2008. - № 15. - С. 27.
25 Збори законодавства РФ. - 1996. - № 3. - Ст. 145.
26 Постанова ФАС Поволзької округу від 19 травня 2008 р. у справі № А55-8322/07 / / Вісник ВАС РФ. - 2008. - № 10. - С. 59.
27 Постанова ФАС Поволзької округу від 28.04.2007 р. у справі № А55-12497/06 / / Вісник ВАС РФ. - 2007. - № 9. - С. 61.
28 Князєв С.Д. Місцеве самоврядування в Російській Федерації: конституційна природа і значення для муніципального права [Текст] / / Журнал російського права. - 2008. - № 6. - С. 32.
29 Постанова ФАС Поволзької округу від 02.07.2006 р. у справі № А55-5847/06 / / Вісник ВАС РФ. - 2006. - № 12. - З 49.
30 Коментар до цивільного кодексу Російської Федерації частини першої (постатейний). [Текст] / Под ред. Садикова О.Н. - М., Інфра-М. 2008. - С. 303.
31 Збори законодавства РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3258.
32 Збори законодавства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
33 Брагінський М.І. Участь органів виконавчої влади у відносинах, регульованих цивільним законодавством [Текст] / / Адвокат. - 2001. - № 7. - С. 17.
34 Санжалов О. До питання про місцевій скарбниці [Текст] / / Господарство право. - 1999. - № 4. - С. 91.
35 Міхєєва Л.Ю. Практика довірчого управління нерухомістю, яка належить до державної або муніципальної власності [Текст] / / Майнові відносини в РФ. - 2006. - № 12. - С. 36.
36 Берг О.В. Указ. соч. - С. 37.
37 Баженова О.І. Органи місцевого самоврядування як юридичні особи: проблеми реалізації законодавчої концепції [Текст] / / Муніципальна служба: правові питання. - 2008. - № 2. - С. 22.
38 Усков О.Ю. Указ. соч. - С. 18.
39 Козлов Р.А. Демократичні принципи організації і діяльності органів місцевого самоврядування в рішеннях органів конституційної юстиції суб'єктів Російської Федерації [Текст] / / Державна влада і місцеве самоврядування. - 2008. - № 5. - С. 22.
40 Баглай М.В. Конституційне право Російської Федерації. [Текст] - М., Інфра-М. 2005. - С. 78.
41 Осавелюк А. Поняття і система державний органів [Текст] / / Журнал російського права. - 2008. - № 8. - С. 21-24.
42 Козбаненко В.А. Правове забезпечення статусу державних і муніципальних службовців: спільне та особливе [Текст] / / Держава і право. - 2003. - № 1. - С. 23; Державне управління: основи теорії та організації. Підручник. У 2 т. Т. 2 [Текст] / Под ред. Козбаненко В.А. - М., Статут. 2002. - С. 278.
43 Осавелюк А. Указ. соч. - С. 23.
44 Цивільне право Росії. Курс лекцій Ч. 1. [Текст] / Під. ред. Садикова О.Н. - М., Норма. 2004. - С. 53.
45 Толстой Ю.К. Указ. соч. - С. 100-101.
46 Парфьонов І.А. Управління холдингом у нафтогазовому комплексі (правові аспекти). [Текст] - М., Юніті. 2006. - С. 21, 30.
47 Градовський О.Д. Почала російського державного права. Т. 3. [Текст] - М., Статут. 2005. - С. 28.
48 Латишев С.М. До питання про організаційну відособленості місцевого самоврядування в Російській Федерації [Текст] / / Муніципальна служба: правові питання. - 2008. - № 2. - С. 19.
49 Пешине Н.Л. Державна влада і місцеве самоврядування в Україні: проблеми розвитку конституційно-правової моделі [Текст] - М., Статут. 2007. - С. 50,434.
50 Адміністративно-державне управління: Навчальний посібник [Текст] / Відп. ред. Глазунова Н.І. - М., Норма. 2004. - С. 19-20.
51 Збори законодавства РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3824.
52 Бондар Н.С. Місцеве самоврядування й конституційне правосуддя: констітуціоналізація муніципальної демократії в Росії [Текст] - М., Норма. 2008. - С. 67.
53 Коментар до цивільного кодексу Російської Федерації (частина перша) [Текст] / Под ред. Абопой Т.Є., Кабалкіна А.Ю. - М., Юрайт. 2008. - С. 78.
54 Міхєєва Л.Ю. Загальні положення про опіку і піклування [Текст] / / Юридичний світ. - 2008. - № 9. - С.31.
55 Берг О.В. Суб'єкти муніципального та цивільного права [Текст] / / Законність. - 2003. - № 2. - С. 15.
56 Усков О.Ю. Указ соч. - С. 17.
57 Коментар до цивільного кодексу Російської Федерації (частина перша) [Текст] / Под ред. Абопой Т.Є., Кабалкіна А.Ю. - М., Юрайт. 2008. - C. 103.
58 Цивільне право. Підручник. Частина 1. [Текст] / Под ред. Сергєєва А.П., Толстого Ю.К. - М., Проспект. 2008. - С. 127-132.
59 Цивільне право. Підручник. Частина 1. [Текст] / Под ред. Сергєєва А.П., Толстого Ю.К. - М., Проспект. 2008. - С. 123-127.
60 Венедиктов А.В. Державна соціалістична власність. [Текст] - М., Юридична література. 1948. - С. 347.
61 Єлісєєва С.В. До питання про розмежування державного контролю і втручання у сфері місцевого самоврядування [Текст] / / Конституційне й муніципальне право. - 2008. - № 19. - С. 27.
62 Венедиктов А.В. Указ. соч. - С. 82.
63 Венедиктов А.В. Указ. соч. - С. 82.
64 Берг О.В. Суб'єкти муніципального та цивільного права [Текст] / / Законність. - 2003. - № 2. - С. 15.
65 Бондар М.С., Зінченко С.А. Міська рада та адміністрація: проблеми розмежування повноважень у сфері муніципальної власності [Текст] / / Держава і право. - 2006. - № 3. - С. 89.
66 Цивільне право. Підручник. Частина 1. [Текст] / Под ред. Сергєєва А.П., Толстого Ю.К. - М., Проспект. 2008. - С. 346.
67 Чеботарьов Г.М. Муніципальне право РФ: Навчально-методичний комплекс. [Текст] - Тюмень., Вид-во ТГУ. 2001. - С. 91.
68 Відомості СНР і ЗС СРСР. - 1991. - № 26. - Ст. 733.
69 Відомості СНР і ЗС РРФСР. - 1992. - № 3. - Ст. 89.
70 Відомості Верховної Ради та Уряду РФ. - 1993. - № 52. - Ст. 5071.
71 Закону. - 1999. - № 4. - С. 27.
72 Самарська газета. - 2002. - № 106. - С. 19.
73 Збори законодавства РФ. - 1998. - № 36. - Ст. 4466.
74 Андрєєва Є.М. Становлення права муніципальної власності в Російській Федерації [Текст] / / Держава і право. - 2001. - № 3. - С. 31.
75 Абідова Ю.М. До питання про визначення об'єктів муніципальної власності в умовах нового етапу реформування системи місцевого самоврядування в Росії [Текст] / / "Чорні діри" в російському законодавстві. - 2006. - № 4. - С. 25.
76 Овакимян М.А. Муніципальна власність у системі ринкових відносин: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. [Текст] - Ростов-на-Дону., 2000. - С. 12.
77 Модін Н. Муніципальна власність як економічна основа місцевого самоврядування [Текст] / / Відомості Верховної Ради. - 2002. - № 3. - С. 24.
78 Щенникова Л.В. Речові права в цивільному праві Росії. [Текст] - М., Волтерс Клувер. 2008. - С. 27.
79 Суханов Є.А. Придбання і припинення права власності [Текст] / / Господарство право. - 1998. - № 6. - С. 4.
80 Коментар до цивільного кодексу Російської Федерації, частини першої (постатейний) [Текст] / Под ред. Гришаєва С.П., Ерделевского А.М. - М., ГроссМедіа. 2006. - С. 351.
81 Модін Н.А. Муніципальна власність: проблеми правового регулювання [Текст] / / Відомості Верховної Ради. - 2006. - № 7. - С. 29.
82 Збори законодавства РФ. - 2002. - № 26. - Ст. 2519.
83 Бесєдіна А.С. Компетенція представницьких органів місцевого самоврядування щодо встановлення міжбюджетних відносин [Текст] / / Громадянин і право. - 2006. - № 6. - С. 27.