Фактор асиметричного федералізму державного регулювання територіального розвитку Російської

4) державна територія, цілісна і недоторканна, що включає в себе території усіх суб'єктів федерації, внутрішні води і територіальне море, повітряний простір над ними (на території РФ не допускається встановлення митних кордонів, мит, зборів та будь-яких інших перешкод для вільного переміщення товарів , послуг і фінансових коштів);
5) єдине громадянство РФ;
6) державну мову;
7) єдині Збройні Сили;
8) єдина грошова одиниця - карбованець (введення і емісія інших грошей в Росії не допускається, грошова емісія здійснюється виключно Центральним банком РФ);
9) державні символи: державний прапор, герб і гімн Російської Федерації;
10) столиця РФ.
Ці найважливіші елементи конституційного статусу Російської Федерації обумовлюють характер і зміст її компетенції, що включає конкретні повноваження і предмети відання.
Залишаючись суверенною державою, Російська Федерація в той же час може брати участь у міждержавних об'єднаннях і передавати їм частину своїх повноважень відповідно до міжнародних договорів, якщо це не тягне за собою обмеження прав і свобод людини і громадянина та не суперечить основам конституційного ладу РФ.
У Росії - кілька видів суб'єктів федерації, це її особливість. Загальна кількість суб'єктів - 89: 21 республіка, 6 країв, 2 міста федерального значення (Москва і Санкт-Петербург), автономна область, 10 автономних округів, інші суб'єкти - області. Конституція РФ допускає можливість прийняття в Російську Федерацію і утворення в її складі нового суб'єкта. Це робиться в порядку, встановленому федеральним конституційним законом [1].
Республіки - суб'єкти РФ - це держави у складі Російської федерації, які мають усю повноту державної влади поза межами компетенції Російської федерації. Вони утворені як форми національної державності, втілюють самовизначення відповідних націй. Статус республіки визначається Конституцією РФ і конституцією республіки. Республіка має державно-правові ознаки держави у складі РФ. До них відносяться:
· Конституція республіки, республіканське законодавство;
· Система органів державної влади республіки, яка встановлюється нею самостійно відповідно до основами конституційного ладу РФ і загальними принципами організації представницьких і виконавчих органів державної влади, закріплених федеральним законом;
· Територія, причому кордони між суб'єктами можуть бути змінені тільки з їх взаємної згоди;
· Республіканське громадянство;
· Державну мову;
· Власні символи держави.
Краю, області, міста федерального значення, автономна область, автономні округи - це державні утворення у складі РФ, які мають усю повноту державної влади поза межами компетенції РФ. Автономії утворені за національно-територіальним принципом, а інші з перерахованих - за територіальним. Автономні утворення були створені як форми національної державності відповідних народів, способи їх самовизначення. Статус даних видів суб'єктів федерації: краї, області, міста федерального значення, автономної області, автономного округу визначається Конституцією РФ і статутом краю, області, міста федерального значення, автономної області, автономного округу. Статут приймається законодавчим (представницьким) органом відповідного суб'єкта [2].
Для конституційного статусу суб'єктів федерації характерна наявність наступних елементів:
· Статуту;
· Свого законодавства;
· Системи органів державної влади відповідного суб'єкта федерації, яка самостійно їм самим встановлюється відповідно до основ конституційного ладу РФ і загальними принципами організації представницьких і виконавчих органів державної влади, визначеними законом;
· Території, межі якої можуть бути змінені лише за взаємною згодою органів влади суміжних суб'єктів РФ.
Становище автономії може мати особливості в порівнянні з іншими суб'єктами. Може бути прийнятий федеральний закон про автономну області, автономному окрузі. Це має робитися за поданням їх законодавчих і виконавчих органів.
Відносини автономних округів, що входять до складу краю чи області, можуть регулюватися федеральним законом і договором між органами державної влади автономного округу та органами влади краю чи області.
Перебування у складі РФ як суб'єкта передбачає взаємодію з федеральними органами, участь в їх роботі. Рівноправність всіх суб'єктів Російської Федерації між собою, в тому числі у відносинах з федеральними державними органами, обумовлює їх рівні правомочності в таких взаєминах. Суб'єкти мають гарантоване представництво в Раді Федерації, їх законодавчим (представницьким) органам належить право законодавчої ініціативи у Державній Думі. Конституція РФ передбачає можливість зміни статусу суб'єкта. Це може статися за взаємною згодою Російської Федерації і суб'єкта у відповідності з федеральним конституційним законом [3].
§ 1.2 Співвідношення законодавства суб'єктів федерації і федерального законодавства
У ефективному просуванні правових реформ особливе місце займають зміни конституційного законодавства, які включають поряд з Конституцією РФ федеральні закони і закони суб'єктів Федерації, предметом регулювання яких є конституційно-правові відносини. Саме в конституційному законодавстві відображаються корінні політичні і економічні зміни, якими багата політико-правове життя України останнього десятиліття. І якщо врахувати роль конституційного законодавства як базової галузі нормативно-ціннісної орієнтації, «ядра» публічного права, то стає ясно, що недоліки конституційного законодавства проектуються на інші галузі права і ведуть до негативних наслідків розвитку законодавства в цілому.
У нинішніх умовах провідна галузь російського права переживає низку серйозних проблем. До їх числа можна віднести, перш за все, відсутність концепції конституційного законодавства.
Правове регулювання конституційного законодавства не має чітко сформульованої кінцевої мети, досягнення якої передбачає розвиток нашого суспільства. Незважаючи на проголошення комплексної характеристики Російської Федерації як держави демократичної, федеративної, правового, соціального і світського, в конституційному законодавстві не зафіксовані «правові віхи», що дозволяють орієнтувати галузеве законодавство. Наприклад, демократична держава неможлива без гарантій основних інститутів прямої демократії [4].
Тому представляється необхідним закріпити в Конституції РФ принципи участі народу у виборах, референдумі, органах місцевого самоврядування. Конституція Росії 1993 р. закріпила федеративну форму державного устрою країни. Але російський федералізм як розподіл влади по вертикалі, встановлення заборон і противаг у відносинах між федеральними органами влади і органами суб'єктів, її складових, ще в стадії становлення.
Частина 3 ст. 11 Конституції РФ говорить, що розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади РФ і органами державної влади суб'єктів Федерації здійснюється Конституцією РФ, Федеративним та іншими договорами про розмежування предметів ведення і повноважень. При цьому виділені дві групи уповноваження Російської Федерації: виключних (ст. 71) і спільних з суб'єктами (ст. 72). Повноваження суб'єктів Федерації визначаються за залишковим принципом (ст.73). Предмети спільного ведення - це сфери суспільних відносин, які за Конституцією віднесені до відання Федерації, але до нормативного регулювання і управління якими допускаються і суб'єкти Федерації (ст. 76) [5].
Разом з тим Конституція не визначає, якими мають бути федеральні закони в сфері спільного відання Федерації та се суб'єктів. Більш того, не передбачений і особливий порядок розгляду та прийняття федеральних законів з предметів спільного ведення, який дозволяв би в обов'язковому порядку враховувати думку окремих суб'єктів Федерації по законопроекту.
Сьогодні ніщо не заважає федеральному законодавцеві здійснювати "вичерпне" нормативне регулювання з питань спільного відання Федерації та її суб'єктів. А окремі суб'єкти, яких не влаштовує федеральне законодавство в даній області, в індивідуальному порядку домагаються "виняткових" повноважень, використовуючи договірний механізм, що суперечить ст. 136 Конституції РФ.
На сучасному етапі, коли сформовані органи державної влади суб'єктів Федерації, їх законодавча діяльність з питань, що належать до предмета спільного ведення з Федерацією, більш цілеспрямована, конкретна і випереджає законодавство центру. Це пояснюється тим, що прогалини законодавства у регіонах відчуваються гостріше, вони більш істотно позначаються на діяльності представницьких і виконавчих органів влади, на функціонуванні підприємств різних форм власності, на ступені поповнення та виконання регіонального бюджету, на взаємодії центру і регіонів. Все це змушує суб'єкти приймати законодавчі акти, що усувають прогалини в питаннях, віднесених до предмету спільного ведення з Федерацією. В окремих випадках вони виходять за межі встановленої компетенції.
На практиці зустрічаються випадки, коли законодавчі акти регіонів, що регулюють певні правовідносини і застосовуються протягом значного часу, перестають реалізовуватися, оскільки суперечать знову прийнятому федеральному закону, який інакше регламентує однойменний питання, що відноситься до предмету спільного ведення. Це заважає нормальному функціонуванню законодавчих органів, вабить не тільки інтелектуальні, але й матеріальні витрати, породжує правовий нігілізм, руйнує сформовані правовідносини, а в цілому негативно позначається на виробничо-господарської, соціально-економічної діяльності регіону, призводить до звернень в різні судові інстанції. Так, наведене вище Тимчасове Положення про забезпечення діяльності депутатів Калінінградської обласної Думи розглядалося Судової колегією у цивільних справах Калінінградського обласного суду, Судової колегією у цивільних справах Верховного Суду РФ і Конституційним Судом РФ.
Щоб подолати сформовану практику, представляється необхідним у спеціальному федеральному законі передбачити два положення. Перше: будь-який договір між Російською Федерацією і її суб'єктами після його ув'язнення має представлятися на ратифікацію до Ради Федерації. Друге: закріпити в імперативній формі верховенство федерального закону у разі колізії між договором і федеральним законом, що виключить будь-яку можливість поставити договір вище закону.
Можна вважати незаслуженим забуття у конституційно-правовій практиці Росії прийняття Основ законодавства. За формою і змістом Основи законодавства, що закріплюють загальні принципи і цілі правового регулювання, норми прямої дії та рекомендаційні норми для суб'єктів Федерації, в найбільшій мірі відповідають цілям конкретизації закріпленого в Конституції РФ розмежування предметів ведення і повноважень між Федерацією і суб'єктами.
Була б виправданою і розробка в даному випадку модельних (типових) законодавчих актів як основ », для законотворчості суб'єктів Федерації, але окремих питань спільного ведення Федерації і суб'єктів. Або при прийнятті федеральних законів з предметів спільного ведення, безпосередньо діючих на всій території країни, надавати окремим суб'єктам право іншого законодавчого регулювання або виключити для них дію окремих статей цього закону.
Нарешті, можливо змінити організаційну модель регулювання суспільних відносин у сферах спільного відання Федерації та її суб'єктів. Суб'єкти повинні мати право не просто брати участь у підготовці федеральних законів з питань спільного ведення, а й відстоювати в процесі законотворчості свої інтереси. Наприклад, слід було б передбачити обов'язкове направлення Державною Думою проектів Федеральних законів у сфері спільного ведення не просто для зведення органів влади суб'єктів Федерації, а на висновок, який не може бути проігноровано. У результаті неминуче виникне механізм розгляду законопредложеній суб'єктів Федерації, узгодження, ухвалення або мотивованого їх відхилення.
На тлі кризи, що охопила всі сторони державного механізму в Росії, велику актуальність набула проблема точного і безумовного дотримання Конституції Російської Федерації як фундаменту правової системи держави. Як відомо, будь-яка норма права майже ніщо без примусового здійснення приписів, в ній закладених. Специфіка примусу в конституційному праві, на відміну від цивільного чи трудового, базується на тому, що основними його адресатами є владні суб'єкти - держава, державні органи, посадові особи, які здійснюють публічні, політичні функції. Тому й можливість примусового правореалізації нормативних приписі впирається у розробку особливої ​​системи способів (заходів) примусу владних суб'єктів до виконання своїх обов'язків або шляхом покладання певних обов'язків, яких обмежень в основному організаційного порядку.
Саме це завдання і виконує такий різновид юридичної відповідальності, як конституційна, тобто відповідальність за найбільш суттєві порушення норм конституційного права.
Проблема існування самостійного виду юридичної відповідальності лише порівняно недавно стала предметом вивчення в науці російського конституційного права. Перші спеціальні дослідження про правову природу та особливості відповідальності з конституційного права відносяться до початку 70-х років. Досить сказати, що навіть у визначенні (дефініції) відповідальності за порушення конституційних норм серед учених немає єдності (публічно-правова, конституційний, державний, статутна). Також не існує будь-якого загальновизнаного підходу і до змісту категорії конституційно-правової відповідальності [6].
Спробуємо охарактеризувати дві наявні основні концепції конституційно-правової відповідальності та їх найбільш «слабкі» місця.
Прихильники першої розуміли під відповідальністю обов'язок претерпевания різних правообмежень, які виступають наслідком правопорушення. Автори другого підходу до конституційної відповідальності представляли її у вигляді примусової реалізації санкції правової норми як наслідки вчиненого конституційного правопорушення. Різниця між цими визначеннями відповідальності фактично зводиться до відмови від розгляду категорії відповідальності через поняття «обов'язок». Основним недоліком обох напрямків є приведення відповідальності до негативної оцінки з боку держави, що виражається в несенні певних обтяження винного в правопорушенні.
На наш погляд, поняття конституційної відповідальності має включати наступні ознаки:
· Державне і (або) громадський осуд у вигляді закладеного в нормі вимоги застосування чи безпосереднього використання примусових заходів переважно організаційного характеру, рідше особистого характеру, що складаються в позбавленні владних повноважень, втрати юридичної сили акта, зупинення (призупинення) роботи державного органу або припинення діяльності громадського об'єднання і т. п.;
· Досконале протиправне діяння, тобто конституційне правопорушення, з найважливішими його умовами (елементами): об'єктивної протиправністю і виною;
· Встановилася між правопорушником і державою правовий зв'язок в момент вчинення протиправного діяння, що характеризується виникненням спеціального охоронного відносини [7].
Таким чином, відповідальність, з нашої точки зору, являє собою правовий зв'язок (стан), яка виникає внаслідок недотримання правової норми між учасниками порушеного правовідносини, втілюється у встановленні нормативного, зверненого до правопорушника вимоги зазнати державного або громадського осуду (осуду) і реалізується, як правило, у застосуванні державно-примусових засобів у вигляді різноманітних обмежень до правопорушника (позбавлення права, покладання додаткової правової обов'язки або примушування до виконання неисполненной обов'язки) або у відновленні порушених прав плі правопорядку порушником під прямою загрозою використання державного примусу.
Спираючись на наявні розробки, до числа заходів конституційно-правової відповідальності суб'єктів федерації слід було б віднести:
1) відсторонення від посади вищої посадової особи - голови виконавчої влади суб'єкта;
2) розпуск чи призупинення діяльності вищого органу законодавчої влади суб'єкта;
3) скасування або зупинення дії актів органів влади суб'єкта органами державної влади федерації;
4) визнання недійсними актів органів влади суб'єктів судами за зверненнями органів влади федерації;
5) тимчасове перерозподіл предметів ведення і повноважень (як правило, конкуруючих) на користь органів влади федерації;
6) зміна статусу суб'єкта федерації;
7) призначення спеціального представника для федерального управління суб'єктом («пряме президентське правління»);
8) введення спеціальних міліцейських або військових підрозділів у випадках, визначених федеральним законодавством [8].
Класифікувати перелічені федеральні санкції (міри відповідальності) можна за різними підставами. По-перше, залежно від застосовують їх органів їх можна розділити на:
· Санкції органів виконавчої влади федерації (скасування або призупинення дії актів);
· Санкції судових органів (визнання актів органів влади суб'єктів недійсними) і санкції, що накладаються спільно кількома федеральними органами (введення військ, розпуск законодавчого органу, відсторонення від посади глави виконавчої влади суб'єкта).
По-друге, систематизація може грунтуватися на розмежуванні заходів відповідальності за правовим результату:
· Заходи, за якими акти органон влади втрачають юридичну силу (визнання актів недійсними, скасування або зупинення їх дії вищестоящими органами);
· Заходи, що позбавляють посадова особа або орган владних повноважень (відсторонення від посади вищої посадової особи, розпуск або призупинення діяльності законодавчого органу);
· Заходи, що перетворюють правовий статус суб'єктів права (прийняття федерального закону про зміни статусу суб'єкта);
· Заходи з використання прямого примусу (діяльність армії, міліції і т. п.) [9].
По-третє, заходи відповідальності (санкції) можна підрозділити на остаточні й тимчасові, в залежності від тривалості впливу. Наприклад, визнання недійсним акту завжди має остаточний характер, а введення військових підрозділів на суб'єкт федерації може застосовуватися тільки тимчасово.
По-четверте, заходи відповідальності можна класифікувати за ступенем використання державного примусу:
· Заходи, засновані на засобах непрямого, опосередкованого правовою процедурою примусу (позбавлення юридичної сили, позбавлення владних повноважень, покладання обов'язків);
· Заходи фактичного, прямого фізичного примусу (використання армії та міліції).
По-п'яте, міри відповідальності можна розмежувати й по використанню функціонального критерію: каральні заходи, основою яких є призначення покарання, покладання спеціальних негативних обтяжень, що ставлять органи державної влади в підлегле становище до федерації, фактично позбавляють їх державного статусу, - ліквідація власної системи управління суб'єктом , тобто відсторонення від посади вищої посадової особи і призупинення або розпуск законодавчого органу, а також призначення федерального представника для управління суб'єктом, перерозподіл предметів ведення і повноважень; відновлювальні заходи, які повертають статус-кво, що існував до порушення правових установлень, - скасування або призупинення дії незаконного акту, визнання акта недійсним; запобіжного заходу, що виражаються в основному у використанні коштів прямого державного примусу, з метою оперативного припинення правопорушень з боку органів державної влади суб'єктів - введення підрозділів міліції, армії для придушення заколотів, повстань, сепаратистських виступів.
У літературі на сьогоднішній день тема відповідальності суб'єктів федеративних відносин - федерації та її членів - розроблена недостатньо. Причому в роботах, присвячених проблемам конституційної відповідальності, лише уривками відзначається можливість застосування санкцій до органів влади суб'єктів федерації за недотримання федерального законодавства [10].
Основною проблемою цього етапу конституційного розвитку Росії можна назвати створення чіткої системи взаємовідносин федеральних і регіональних органів влади з метою стабільності федеративної форми устрою держави. В даний час федеральні органи влади практично не мають правових способів впливу на органи влади суб'єктів Федерації. Тому свідчення численні акти невідповідності конституцій (статутів), законів та інших нормативних актів суб'єктів Федерації федерального законодавства, невиконання рішень федеральних судів, привласнення повноважень органів влади Федерації, в тому числі і за укладеними договорами між Російською Федерацією та окремими суб'єктами.
На нашу думку, необхідно найближчим часом внести поправки в Конституцію Росії з метою створення стрункої системи заходів конституційної відповідальності суб'єктів Федерації.
У Конституції Російської Федерації закріплені лише дві міри відповідальності: призупинення дії актів органів виконавчої влади суб'єктів Президентом Росії до рішення відповідного суду (ч.2 ст. 85) і визнання неконституційними правових актів суб'єктів Конституційним Судом Російської Федерації за запитами федеральних органів (ст. 125) . Виникають питання: як бути в тому випадку, якщо суб'єкт (його органи влади) відмовляється виконати рішення Конституційного Суду або відкрито порушує федеральні закони? Потрібно в числі перших поправок до Конституції Росії і Федеральний конституційний закон «Про Конституційний Суд Російської Федерації» ввести такі заходи відповідальності суб'єктів Федерації, як:
· Тимчасове відсторонення від посади вищої посадової особи суб'єкта (президента, губернатора) у разі порушення ним Конституції і федеральних законів після попереднього повідомлення про необхідність привести у відповідність видані ним правові акти та відмови від виконання цих вимог у термін до трьох місяців указом Президента Росії. Остаточне відсторонення від посади відбувається за підсумками розгляду справи в Конституційному Суді,
· Призупинення діяльності законодавчого (представницького) органу влади суб'єкта та його розпуск у тому ж порядку, що і при вирішенні питання про відсторонення від посади вищої посадової особи суб'єкта;
· У разі відсутності вищих органів державної влади суб'єкта призначення Президентом Росії тимчасового федерального управління даним суб'єктом федерації терміном не більш ніж на рік. У разі необхідності продовження терміну згоду повинен давати Рада Федерації;
· Крайнім заходом конституційної відповідальності є введення в суб'єкт федерації внутрішніх військ, армії та спецпідрозділів міліції у випадку збройних зіткнень, загрози територіальної цілісності Російської Федерації, діяльності сепаратистських груп. Подібний захід вводиться указом Президента, погодженим з Радою Федерації. При невідкладної необхідності указ набуває чинності негайно з одночасним внесенням його на затвердження Ради Федерації [11].
На мій погляд, необхідні дослідження з розробки нових видів відповідальності суб'єктів Федерації, їх органів та посадових осіб. Так, І. А. Умнова пропонує вивчити можливість закріплення в Конституції Росії такого виду конституційно-правової відповідальності, як перетворення статусу суб'єкта Федерації внаслідок визнання неспроможності території в тому статусі, який їй надано. У результаті застосування такої міри суб'єкт або буде приєднано до іншого суб'єкта Федерації як адміністративно-територіального утворення, або на його основі буде утворена федеральна територія.
У такій ситуації потрібно введення в перелік заходів конституційної відповідальності комплексної заходи правового впливу про визнання системи державної влади суб'єкта антиконституційною.
У вигляді наслідків її використання буде автоматично виступати застосування відразу цілого комплексу заходів - зміщення глави виконавчої влади, розпуск законодавчого органу, призупинення дії конституції (статуту) суб'єкта, введення прямого федерального управління, перерозподіл спільних предметів ведення і уповноваження на користь Федерації та ін
У літературі було висловлено пропозицію про прийняття федерального закону «Про конституційної відповідальності», в якому були б чітко «визначені юридичні підстави для настання несприятливих наслідків конституційної відповідальності, так само процедурні питання відмови від посади вищих посадових осіб», і створенні Кодексу конституційних правопорушень. На нашу думку, ці пропозиції трохи скороспілі і недостатньо обгрунтовані. Показовий навіть факт відсутності в російській науці конституційного права спеціальних досліджень, присвячених проблемам конституційної відповідальності суб'єктів Федерації.
Здається, становлення інституту конституційно-правової відповідальності має пройти кілька етапів.

Глава II. Російський федералізм і регіональна політика
§ 2.1 Асиметричний федералізм
Сучасні дослідники федералізму справедливо відзначають, що хоча і немає і світі абсолютно досконалих моделей державного устрою, є держави, вибір якими федеративної форми устрою забезпечує цілісність і стабільність, мир і згода усередині них.
У сучасну епоху стає все складніше ідентифікувати державу як федеративний, тому що основні критерії носять оціночний характер, до цих нір відсутня їх єдина класифікація. У світовій практиці можна зустріти унітарні держави, які досягають такого ступеня децентралізації, що за певними параметрами автономії перевершують суб'єктів федеративних держав (якщо, наприклад, порівнювати поки офіційно визнаних унітарними Італію та Іспанію з Індією, що вважається федерацією, то рівень децентралізації державної влади по вертикалі у перших значно вище, ніж у другої).
Необхідно зауважити, що спектр проблем дискусійного характеру, що стосуються конституційної моделі сучасного російського федералізму, досить широкий. Предметом наукової полеміки є концептуальні питання, що стосуються ролі Конституції РФ 1993 р. в утвердженні російського федералізму: чи можна назвати сучасну конституційну модель російського федералізму кроком вперед у порівнянні з моделлю, закладеною Федеративним договором і попередньою Конституцією в її останній редакції. В якій мірі сучасна конституційна модель російського федералізму відповідає вимогам ефективності та демократизму державної влади? Адекватної відповіді на поставлені запитання допоможе звернення до світових тенденцій, що формує найбільш досконалі риси федералізму [12].
У цілому в світі спостерігаються демократизація федеративних відносин і зростання відповідальності носіїв державної влади пропорційно збільшенню обсягу їх функцій і повноважень, що зміщує акценти у механізмах забезпечення єдності і поділу державної влади по вертикалі. При збереженні субординації системи загальнонаціонального права та державної влади, необхідного поєднання елементів централізації і децентралізації в сучасній модифікації федералізму система державної влади все більш інтенсивно підкріплюється розвитком відносин, заснованих на нецентралізаціі (самоврядування), субсидіарності (пропорційності компетенції при розподілі державної влади), а також кооперації , що припускає співпрацю і взаємну відповідальність сторін федеративних відносин, зростання значення погоджувальних і координаційних форм і процедур взаємодії. Узагальнення названих основних тенденцій дозволяє вивести так звану ідеальну модель федералізму сучасної держави - нецентралізованих (за принципом самоврядування), симетричний (рівноправність однакових за своєю державно-правовою природою суб'єктів Федерації), кооперативний федералізм (заснований на співпрацю і взаємну відповідальність сторін федеративних відносин), побудований на територіальному принципі організації державної влади по вертикалі. Всі ці показники характерні для стабільних федеративних держав, і вони отримують своє закріплення у відповідних конституціях [13].
Яка ж російська конституційна модель федералізму з цих позиції?
Росія є найбільшою федерацією за складом суб'єктів (89). Її відрізняють яскраво виражені елементи асиметрії і різнорідність з точки зору демографічних та соціально-економічних характеристик входять до неї суб'єктів (ілюстрація тому - порівняння двох суб'єктів РФ: десятимільйонна Москва і Евенкійський округ з населенням менше 25 тис.). Наявність суперечностей у правовому регулюванні федеративних відносин (про що докладніше буде сказано нижче), досить високий ступінь поширення фактів невідповідності конституцій (статутів) та законодавства суб'єктів РФ положенням Конституції РФ, що визначає федеративний устрій держави, - все це свідчить про небезпеку збереження в Росії і в Надалі стану нестійкою та кризової федерації. Однак у її суперечливості і конфліктності можна побачити, як це не дивно, і позитивні сторони. Сучасні процеси федералізації, засновані на конфліктності, можливо, є своєрідний російський шлях до одужання, що дозволяє тримати на плаву складнопобудованих і нерівномірний каркас державного устрою. Поки йде протистояння центру і складових частин Росії, у кожної із сторін зберігається надія на те, що шлях до досконалості залишається відкритим. Власне кажучи, самі по собі конфлікти не страшні, а, навпаки, добре не роблять, якщо обидві сторони мають взаємний інтерес бути разом. Протистояння в такому випадку націлена на пошук гармонії співіснування, але не на поділ та розмежування. Питання полягає в наступному: чи є це рух в одному напрямку, і спрямований чи шлях до вдосконалення федеративних відносин; призначено чи суб'єктам Російської Федерації в зв'язку з цим бути дійсно частинами єдиного цілого - держави Російської.
У цьому сенсі нова конституційна модель бачиться більш прогресивною в порівнянні з попередньою. Її основні риси, на мій погляд, виглядають наступним чином.
За Конституцією 1993 р. Росія стала більш централізованої Федерацією у порівнянні з федеративним устроєм, визначеним у Конституції (Основному Законі) РФ в редакції 1992 р. У новій моделі усунені суттєві елементи конфедеративних зв'язків, закріплений принцип єдиного і неподільного суверенітету Російської Федерації (ст. 4 ). У порівнянні з Федеративним договором звужений статус республік, які тепер не називаються «суверенними». У ведення Російської Федерації віднесені деякі питання, що належали раніше до спільного ведення (зокрема, правове регулювання інтелектуальної власності); посилений режим єдиного регулювання міжнародних та зовнішньоекономічних зв'язків, прав і свобод людини і громадянина, загальнодержавних стандартів; більш послідовно закріплений централізований характер судової системи.
Росія наблизилася в більшій мірі до канонів симетричного класичного федеративної держави. Замість трьох версії правового статусу суб'єктів Федерації з Федеративному договором у чинної російської Конституції заснований принцип рівноправності суб'єктів Федерації. Конституційно закріплені єдиний для всіх суб'єктів Федерації перелік предметів спільного ведення Федерації і її суб'єктів (ст. 72), а також принцип залишкової компетенції суб'єктів Федерації (ст. 73), що означає в свою чергу розширення елементів нецентралізаціі і кооперативного федералізму. У той же час з урахуванням особливостей періоду, в який приймалася нова Конституція РФ, не вдалося довести послідовно до кінця багато прогресивні ідеї повноцінної федералізації Росії. Про це свідчить тепер вже більш ніж п'ятирічний період дії Конституції Росії 1993 р., що виявив ряд недоліків конституційного регулювання федеративних відносин як у змістовному плані, так і в техніко-юридичному [14].
Суперечності, які виявляються в Конституції мають різну природу та різну ціну. У зв'язку з особливостями чинної Конституції РФ як документа політичного компромісу у відомій мірі існує ряд концептуальних протиріч, які містять джерело перманентної конфліктності.
Одне з найбільш серйозних протиріч - це протиріччя між принципом рівноправності суб'єктів Російської Федерації і різної конституційно-правовою природою суб'єктів Федерації з витікаючими звідси відмінностями в правовому статусі складових частин Росії.
Саме історичні традиції Росії недавнього минулого породили феномен «матрешечних» суб'єктів Федерації, тобто входження автономних округів до складу країв, областей, визнаних в той же час за Конституцією рівноправними суб'єктами Федерації.
Інше серйозне протиріччя концептуального характеру - спроба поєднати власне національний і територіальний фактори в державному устрої в тому варіанті, в якому він існує в даний час в Росії. Національний фактор багато в чому є у нас "квазинаціональні" не тільки тому, що лише в чотирьох з 21 республіки титульна нація складає більшість населення, а в Єврейській автономній області - всього 4% євреїв. Дана проблема потребує значно більш глибокому розгляді, тому що пов'язана з питанням забезпечення дії головних принципів основ конституційного ладу. З впровадженням конституційних принципів рівноправності громадян Російської Федерації, народовладдя, а також рівноправності суб'єктів РФ сутність організації нової федерації повинна бути саме територіальної.
Суттєвою для федеративної державності Росії є і суперечливість закріплення в Конституції правових форм розмежування предметів ведення і повноважень (співвідношення між ст. 4, 11, 15 і 76 Конституції РФ). Суперечка про те, що первинно при розмежуванні предметів ведення і повноважень - договір або федеральний закон, набув досить затяжний характер. Саме ці розбіжності в чималому ступені заважали прийняттю Федерального закону "Про засади і порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації", робота над яким велася палатами Федеральних Зборів РФ більше трьох років. До цих пір конституції чималого числа республік у складі Росії визначають договір пріоритетною формою правового регулювання в порівнянні з Конституцією і федеральним законом (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутія), Інгушетія та ряд інших) [15].
Складається в зв'язку з цим державно-правова практика вимагає критичної юридичної оцінки. Якщо договір має пріоритет над Конституцією і федеральним законом, то мова повинна йти про договірну федерації, про новий тип договірної держави, якщо Конституція і закон (ст. 4, 15) первинні, а договір - вторинний, то ми маємо справу з класичним суверенною правовим державою.
Інша група суперечності, які виявляються в Конституції РФ, виникла, як видається, в результаті визначеної недоробки і недбалості при її підготовці і прийнятті. Ці протиріччя у меншій мірі пов'язані власне з пошуком компромісу у визначенні парадигми федеративних відносин, і їх "ціна" з точки зору політико-правових наслідків менш істотна. Однак недосконалість конституційного регулювання не може не заважати ефективності федеративних зв'язків.
Зокрема, вважається, що саме поступкою республікам виявилося включення в ст. 5 Конституції РФ поряд з ч. 1 та ч. 5, яка нівелює загальний конституційний принцип рівноправності суб'єктів Федерації, уточнюючи, що він діє тільки у взаємовідносинах суб'єктів Федерації з федеральною владою. З цієї ж причини перелік суб'єктів РФ в ст. 65 дан з шістьма категоріями, а не загальним списком, хоча самі суб'єкти визнані рівноправними.
Мабуть, наслідком поспіху стало і те обставина, що в ст. 71 і 72 Конституції РФ зустрічаються збігаються предмети відання (п. "в" ст. 71 і "б" ст. 72 - захист прав і свобод людини і громадянина, захист прав національних меншин). Явна невідповідність можна знайти між п. "а" ст. 71. згідно з яким зміна Конституції РФ віднесено до ведення РФ, і ст. 136, яка встановлює, що поправки до гол. 3-8 Конституції РФ приймаються після схвалення органами законодавчої влади не менше ніж 2 / 3 суб'єктів Російської Федерації. Можна було б навести й інші приклади подібних протиріч, конкретно виявляються сьогодні в процесі безпосереднього застосування норм чинної Конституції РФ [16].
Більш ніж п'ятирічний період дії Конституції Російської Федерації поряд з суперечностями виявив прогалини в Конституції Російської держави.
Так, звертає на себе увагу неповнота конституційного регулювання системи принципів федералізму (ч. 3 ст. 5). Зокрема, не закріплений основоположний принцип конституційного розмежування предметів ведення між Федерацією та її суб'єктами (ст. 71, 72), в той час як випливає з нього принцип розмежування предметів і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації позначений спеціально (ч. 3 ст. 5).
Тривалий час були труднощі в тлумаченні ст. 76 Конституції РФ, а саме: ч. 1 і 2. Зберігався відкритим питання, чи можуть з предметів ведення РФ і предметів спільного ведення Федерації і її суб'єктів прийматися акти Президента РФ і Уряду РФ. В даний час рішенням Конституційного Суду РФ ця прогалина заповнена, однак Суд здійснив це не шляхом тлумачення, а в процесі розгляду конституційності окремих положень Закону, а саме: Лісового кодексу РФ. У своїй постанові від 9 січня 1998 р. Конституційний Суд, посилаючись на статті 90, 115, 125 (пункт «а» частини 2) Конституції РФ, вказав на те, що Президент РФ і Уряд РФ також приймають власні правові акти, в тому числі нормативного характеру, з питань ведення Російської Федерації і спільного ведення [17].
Як показала практика реалізації Конституції, недосконалим виявився перелік ст. 72 (виникли питання, до якого виду предметів ведення відносяться державна служба, міграція, міжбюджетні відносини, соціальне обслуговування та ін.) Поки прогалини заповнюються двосторонніми договорами між органами державної влади Федерації і суб'єктів РФ, де такі сфери належать до спільної ведення. Проте, думається, така практика є неконституційною. Виходячи зі змісту ст. 72 і 76 Конституції РФ, конкретизація предметів спільного ведення можлива лише за допомогою федеральних законів. Визначення ж питання про те, чи відноситься дана сфера до предмета спільного ведення, встановленого Конституцією, є прерогативою Конституційного Суду РФ (ст. 125 Конституції РФ).
Дуже серйозна прогалина в Конституції РФ - невизначеність в основах відповідальності органів державної влади та посадових осіб Федерації та її суб'єктів за недотримання Конституції РФ, федеральних законів, невиконання рішень судів (можливість застосування інститутів федерального втручання, дострокового розпуску органу державної влади, усунення від посади).
Наявність суперечностей і прогалин, що знижує ефективність федеративних зв'язків, свідчить про важливість пошуку шляхів вирішення даних проблем. Ідеальним варіантом є вдосконалення самої Конституції РФ, внесення до неї поправок. Цей шлях - найбільш юридично чистий, але достатньо довгий і не завжди реальний. І хоча до цього потрібно прагнути, видається, що сьогодні основну увагу слід приділити розширенню використання двох інших, більш оперативних способів усунення конституційних протиріч та прогалин. Це - тлумачення Конституційним Судом РФ окремих статей Конституції РФ і прийняття федеральних конституційних і федеральних законів з тих питань федералізму, рішення припустимо у формі законодавчого регулювання і певною мірою спрямовано на виконання і конкретизацію судових актів тлумачення російської Конституції.
Маючи на увазі той факт, що Російська Федерація є дуже численний за складом її суб'єктів держава з яскраво вираженими елементами асиметрії, а також з огляду на значний ступінь невідповідності актів суб'єктів Федерації Конституції РФ і федеральних законів в даний час, в цілому напрошується висновок про те, що централізм поки неминучий. Необхідний він і через довгостроково зберігаються кризових явищ у соціально-економічному розвитку Росії, в результаті яких все більше регіонів зупиняться дотаційними.
Таким чином, сучасна конституційна модель російського федералізму, будучи в певній мірі продуктом політичного і правового компромісу, тим не менш, в цілому зорієнтована на розвиток класичної і досить сильної федерації (принцип рівноправності, конституційне розмежування предметів ведення та уповноваження, інститут спільного відання Федерації та її суб'єктів, єдність державного суверенітету Росії, прерогатива Федерації в регулюванні прав і свобод, міжнародних зв'язків, централізована судова система та ін.) Ця тенденція підкріплюється рішеннями Конституційного Суду РФ, який усуває невизначеність у розумінні окремих суперечливих положень російської Конституції. І з цієї точки зору видається, що сучасній конституційною моделлю зроблено більше до зміцнення федерації, ніж до її руйнування. Однак питання про те, чи підемо ми і далі по шляху вдосконалення Росії саме як федерації, зберігає свою актуальність. Неодмінними умовами успіху російського федералізму є подолання загальних кризових явищ економічного, соціального і правового характеру як негативних факторів, що впливають на стабільність і розвиток федеративних відносин, створення механізму забезпечення дотримання Конституції Російської Федерації і діючої конституційної моделі федералізму, зокрема за допомогою підвищення загальної правової культури та усвідомлення цінності федералізації Росії і, нарешті, рішення задач удосконалення конституційно-правового регулювання федеративних відносин, які були вище порушені мною.
Основоположний принцип федералізму, який полягає у верховенстві норм федеральної Конституції та її однаковій силі для всіх суб'єктів федерації, піддався перегляду при визначенні статусу останніх у період повальної хвороби суверенізації.
У період підготовки Федеративного договору активно розвивалася ідея переходу від конституційної федерації до конституційно-договірної. По всій імовірності, саме вона зумовила створення не має аналога в сучасній міжнародній практиці прецеденту: Конституція Російської федеративної держави була складена з двох частин - власне Конституції та доданого до неї федерального договору про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади РФ і відповідними органами її суб'єктів.
Ця новела про практику російського конституціоналізму знайшла схвалення у центральних та владних місцевих структурах, та і в науковому середовищі головним чином у зв'язку з тим, що паралельно йшла підготовка проекту нової Конституції. У цих умовах Федеративний договір зіграв і продовжує грати позитивну роль у з'ясуванні та погодження ряду основоположних почав перетворення Російської Федерації.
Але це не означає перетворення нашої федерації з конституційної в конституційно-договірну. Правову основу федеративної держави і його ефективного функціонування і сьогодні становить федеральна Конституція, а також Федеративний та інші державно-правові договори в тій мірі, в якій вони відповідають федеральної Конституції. Федеративний договір мав на меті перетворення державного устрою країни у напрямку децентралізації і розширення повноважень суб'єктів федерації, але не перетворення Росії з конституційної в договірну федерацію. Саме ця ідея була закладена в його назві та змісті.
У порядку заперечення проти цієї тези зазвичай посилаються на ч. 3 ст. 11 Конституції РФ, яка встановлює, що розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади суб'єктів РФ здійснюється Конституцією, Федеративним та іншими договорами про розмежування предметів ведення і повноважень. Дана норма Конституції, однак, не може розглядатися поза зв'язком з іншими її фундаментальними положеннями.
Зокрема, федеративний устрій країни грунтується на її державної цілісності та єдності системи державної влади. Питання про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади РФ і її суб'єктів вирішено в ст. 71, 72, і 73 Конституції.
Крім того, ст. 76 Конституції України встановлено, що з предметів ведення РФ приймаються федеральні конституційні закони. У свою чергу ст. 136 Основного Закону України передбачає, що поправки до гол. 3-8 Конституції РФ приймаються в порядку, передбаченому для прийняття федерального конституційного закону, і набувають чинності після їх схвалення органами законодавчої влади не менше ніж 2 / 3 суб'єктів РФ. Звідси випливає, що ніякі нові договори не можуть змінити або скасувати конституційні встановлення з розмежування предметів ведення і повноважень РФ (федеральних органів) і її суб'єктів (органів суб'єктів федерації).
Чи не випливає з викладеного, що ч. 3 ст. 11 містить внутрішнє протиріччя? Гадаю, що ні. Положення про можливість розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади РФ і органами державної влади суб'єктів РФ Конституцією, Федеративним та іншим договорами не зрівнює суб'єктів цих договорів. Їх конституційний статус не змінюється. Згідно з ч. 2 і 3 ст. 78 Конституції РФ мова йде про взаємну передачу федеральними органами виконавчої влади та органами виконавчої влади суб'єктів федерації своїх повноважень, якщо це не суперечить Конституції РФ і федеральних законів [18].
Інакше кажучи, Конституція РФ передбачає можливість укладання таких договорів між урядом РФ і урядами суб'єктів федерації, відповідними міністерствами і відомствами по галузях управління. Не може бути договору між РФ в цілому і суб'єктом федерації як рівноправними державами. Конституція України закріпили рівноправність суб'єктів федерації між собою, а не їх рівноправність з федеративною державою, в якому вони перебувають. У Конституції зберігається ієрархія федеративної держави і його суб'єктів. Немає лише ієрархічної співпідпорядкованості між останніми, вони рівноправні між собою у відносинах з федеральними органами державної влади.
У зв'язку з цим звернемо увагу на ч. 1 ст. 15 Конституції РФ, згідно з якою федеральна Конституція має вищу юридичну силу і пряму дію на всій території Росії. За предметів ведення РФ мають пряму дію федеральні конституційні закони та федеральні закони.
Отже, Конституція РФ, Федеративний й інші договори мають різне правове значення у регулюванні державного устрою країни. Домінуюче положення займає Конституція РФ, яка встановлює конституційну, а не договірно-конституційну або договірну природу Російської Федерації. Основу верховенства на всій території РФ федеральної Конституції становить не договір про союз, у який об'єднуються суб'єкти РФ, а єдність суверенної влади, яке існувало до і зберігається після підписання Федеративного договору і не ставиться під сумнів іншими договорами, укладеними федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів федерації.
При цьому, однак, федеральна Конституція встановила, що передбачена нею політична децентралізація не може бути побудована на принципах відстороненого математичного рівності суб'єктів, а повинна узгоджуватися з конкретною обстановкою децентралізуемого регіону, його економічним потенціалом, розвитком промисловості і сільського господарства, чисельністю населення, наявністю центрів культури та ін Федеральна Конституція передбачає таку можливість у формі укладення договорів між федеральними органами і органами влади суб'єктів федерації. До останнього часу ідея асиметричної федерації не знаходила підтримки з боку федеральних органів державної влади. Однак після підписання договору "Про розмежування предметів ведення й взаємному делегуванні повноважень між органами державної влади РФ і органами державної влади Республіки Татарстан" ставлення до неї змінилося. Асиметрія стала розглядатися як фактор консолідації російської державності.
У зв'язку з цим правомірне питання, чи може федерація бути стабільною і міцною, якщо асиметрія полягає в наданні того чи іншого суб'єкту федерації особливого статусу, не відповідає федеральної Конституції. При такій асиметрії, яка ігнорує загальнофедеральних Основний Закон, між даним суб'єктом і федерацією в цілому встановлюються інші, менш тісні відносини. Порушення міри приводить до нової якості. Деякі положення названого договору нагадують не договір федеральної влади з владою суб'єктів федерації про перерозподіл повноважень, а договір між самостійними державами.
Постановка цих питань - не результат казуїстики чи юридичної крутійства, а спроба звернути увагу на неприпустимість волюнтаристського ставлення до укладання договорів із суб'єктами федерації, відступу від ряду положень федеральної Конституції. Мова не про те, що федеральні органи не можуть укладати договори з окремими суб'єктами федерації, але такі договори повинні носити державно-правової, а не міжнародно-правовий характер і полягати в рамках федеральної Конституції і не суперечити їй. Конституція не може і не повинна стати жертвою цих договорів, навпаки, такі договори правомірні лише остільки, оскільки вони відповідають федеральному Основному Закону. Федеральна Конституція продовжує залишатися критерієм легітимності Федеративного та інших державно-правових договорів, що укладаються між органами державної влади та органами державної влади суб'єктів РФ, а також договорів між її суб'єктами. Це спеціально обмовляється в ч. 1 розд. II Основного Закону України. Тому свобода розсуду органів державної влади та їх посадових осіб, які укладають між собою договори, обмежується вимогами саме федеральної Конституції.
Найсерйознішою колізією нової Конституції є суперечність між принципом рівноправності суб'єктів РФ і разностатусность республік, з одного боку, країв і областей - з іншого, автономних округів - з третього. Саме збереження різних найменувань суб'єктів Федерації обумовлює їх відмінності. За Конституцією Росії республіки на відміну від інших суб'єктів Федерації:
а) є державами;
б) мають конституції, а не статути;
в) має право встановлювати свої державні мови.
Крім того, на практиці республіки можуть мати своє республіканське громадянство (що суперечить Конституції РФ).
У ст. 66 Конституції РФ також закріплено нерівноправність країв та областей і входять до їх складу автономних округів. Виходить явне протиріччя з принципом рівноправності всіх суб'єктів, так як рівноправні суб'єкти не можуть входити до складу один одного - це передбачає деяку підпорядкованість. Дана проблема загострюється у зв'язку з тим, що п. 1 ст. 67 Конституції РФ вказує: "територія РФ включає в себе території її суб'єктів, внутрішні води і територіальне море, повітряний простір над ним". Якщо ми розглядаємо автономні округу як якісь територіальні утворення, що входять до складу інших територіальних утворень - країв та областей, то неясно, як нам вважати територію автономних округів - як територію самостійних суб'єктів Федерації або як територію, що входить до складу території краю чи області.
У той же час в продовжують підписуватися договори часто всупереч Конституції РФ міститься перерозподіл не тільки спільних предметів ведення і повноважень, а й ряду предметів ведення і повноважень РФ на користь суб'єктів РФ (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутія), Свердловська область ...).
Більш того, в Конституції говориться про розмежування предметів ведення і повноважень між державними органами влади, а договори підписують тільки представники виконавчої влади, хоча мова в них йде і про розмежування повноважень у законодавчій сфері. Фактично паралельно з конституційним правом (а часом і в протиріччя йому) активно формується договірне право ...
І, нарешті, слід згадати п. 5 ст. 66 Конституції РФ, де вказується, що "статус суб'єкта РФ може бути змінений за взаємною згодою РФ і суб'єкта РФ відповідно до федеральним конституційним законом". Отже, передбачається, що статус у суб'єктів федерації може різнитися, і вони його можуть змінювати.
Статус суб'єкта федерації - це встановлені Конституцією РФ і конституціями і статутами суб'єктів РФ права, обов'язки і відповідальність суб'єкта РФ. Якщо ж Конституція говорить про рівноправність суб'єктів, то як може різнитися їх статус? Такий перше коло проблем, що випливають з недосконалості ряду статей Конституції РФ. У глобальному масштабі нам належить вирішити проблему: чи можливо побудову в Росії симетричної федерації? Гадаю, в недалекій перспективі це зробити не вдасться. І, перш за все тому, що наша федерація продовжує базуватися на двох принципах: національно-державному і територіальному. За останні роки ми значно зменшили нерівноправність суб'єктів Федерації як наслідок сталінської національної політики. Але повністю зрівняти в правах республіки як національно-територіальні утворення і краю і області як територіальні утворення не вдасться і не потрібно. Мова повинна йти тільки про специфічні права, пов'язані з особливостями національного складу і національних відносин в республіках (право на другу державну мову, на національну культуру), але аж ніяк не з соціально-економічними і політичними правами і тим більше пільгами і привілеями. Тому, гадаю, можна зберегти історичні назви суб'єктів Федерації (республіки, краю, області, автономні республіки, автономні округи, міста федерального значення), їх основних законів, зберігши в Російській Конституції положення про їх рівноправність з точки зору прав, обов'язків і відповідальності, т . е. конституційно-правового статусу [19].
Таким чином, Російська Федерація в доступній для огляду перспективі de facto неминуче буде зберігатися як асиметрична держава. Але ця асиметрія буде проявлятися не на рівні найважливіших конституційних повноважень, прав і обов'язків, а на рівні специфічних особливостей, пов'язаних з економічними, культурними, історичними, національними та географічними особливостями того чи іншого суб'єкта Федерації.
§ 2.2 Проблема розмежування предметів ведення і повноважень
Російська Федерація, реалізуючи суверенітет, має і здійснює всі права незалежної держави. У той же час суб'єкти федерації також мають свою компетенцію. Конституція РФ, Федеративний договір, законодавство наділяють федерацію в особі федеральних органів державної влади широкої, багатогранної компетенцією, залишаючи в той же час великі права її суб'єктів.
ПРЕДМЕТИ ВЕДЕННЯ РФ
Проблема визначення компетенції федеральних органів влади є головною і найбільш складною в будь-якому федеративній державі. Федерація не може володіти необмеженими повноваженнями з управління країною, вона зобов'язана ділитися цими повноваженнями з суб'єктами Федерації, без чого державна влада не може носити демократичний характер. Суб'єкти Федерації зацікавлені в існуванні сильної федеральної влади, наділеної широкими повноваженнями для захисту і забезпечення спільних інтересів. Але в той же час вони не хочуть втратити своєї самостійності, а мати право вирішувати лише другорядні питання життя свого населення. Це - об'єктивна суперечність будь-якої федерації, змушує влади ретельно і оптимально проводити розмежування компетенції державних органів федерації та її суб'єктів.
Світова практика виробила формулу вирішення цієї проблеми, яка полягає у встановленні:
а) винятковий компетенції федеральних органів влади,
б) спільної компетенції органів влади федерації та її суб'єктів,
в) виключної компетенції суб'єктів федерації [20].
Таке рішення проблеми характерно для США, ФРН, Австралії та інших федерацій.
Російська Федерація слід з цього випробуваного шляху: стаття 71 Конституції містить перелік питань, що знаходяться у віданні Федерації; ст. 72 - перелік питань, що знаходяться в місцевому віданні Федерації і його суб'єктів, а в ст. 73 закріплена (без переліку питань) вся залишкова (тобто за межами ведення перших двох) компетенція суб'єктів Федерації.
Розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Федерації і його суб'єктами можливо тільки на основі Конституції, Федеративного договору та інших договорів з цих питань. Це положення внесено до основ конституційного ладу (ч. 3 ст. 11 Конституції), воно покликане перешкодити вирішенню проблеми розмежування в неправових формах або хоча б шляхом прийняття законів, а також постанов виконавчої влади. Тут самий чутливий нерв федералізму і одночасно запорука стабільності влади на всій території Федерації.
Віднесення Конституцією тих чи інших питань до числа предметів ведення Федерації означає встановлення виняткової компетенції федеральних органів (Президента РФ, Федеральних Зборів, Уряду РФ). Ці і тільки ці органи в праві видавати з перерахованих питань властиві їм правові акти (укази, закони, постанови), здійснюючи нормативне регулювання та поточне управління. Предмети відання, таким чином, це і сфери повноважень федеральних органів державної влади, до яких не має права втручатися органи державної влади суб'єктів Федерації.
Предмети ведення та повноваження органів Федерації, закріплені в 18 пунктах ст. 71 Конституції РФ, можна умовно розділити на кілька груп:
1) Питання державного будівництва;
2) Питання регулювання економіки і соціального розвитку;
3) Питання зовнішньої політики і зовнішньоекономічної діяльності;
4) Питання оборони та охорони кордону;
5) Питання створення правоохоронних органів і правової системи;
6) Питання метеорології, статистичної звітності та ін;
7) Державні нагороди та почесні звання Російської Федерації [21].
З цього переліку питань, що становлять предмети ведення Російської Федерації, можна зробити ряд важливих висновків щодо конституційних прерогатив Федерації, і зокрема:
а) тільки на федеральному рівні можна змінювати Конституцію, приймати закони про громадянство та ін;
6) на території суб'єктів Федерації можуть розташовуватися об'єкти федеральної власності;
в) тільки на федеральному рівні вирішуються питання ядерної енергетики, розвитку шляхів сполучення і діяльності в космосі;
г) тільки федеральні органи влади мають право здійснювати зовнішню політику, оголошувати війну і укладати мир;
д) Збройні Сили є єдиними для всієї країни, жоден суб'єкт Федерації не має права створювати власні збройні формування;
е) судоустрій і прокуратура є єдиними для всієї країни, тільки на федеральному рівні можна оголошувати про амністію і помилування та ін [22]
Виключні повноваження федеральних органів зачіпають далеко не всі сфери діяльності громадян і суспільного життя. Але саме в цих сферах проявляється суверенітет і територіальне верховенство Російської Федерації, її призначення забезпечувати загальні інтереси багатонаціонального населення країни.
Предмети спільного ведення федерації І ЇЇ СУБ'ЄКТІВ
Під спільним веденням розуміється віднесення певних питань до компетенції в рівній мірі як Федерації, так і її суб'єктів. З цих питань, отже, можуть видаватися федеральні закони і закони суб'єктів Федерації, укази Президента РФ і акти президентів і глав адміністрацій суб'єктів Федерації, постанови Уряду РФ і акти виконавчої влади суб'єктів Федерації. Питання спільного ведення не вимагають жорсткої централізації, а лише регулювання в певній частині з боку федеральних органів державної влади. Але на практиці це дуже складне питання.
Предмети ведення та повноваження органів Федерації, закріплені в 14 пунктах ст. 72, можна умовно розділити на кілька груп:
1) Питання державного будівництва і захисту прав і свобод;
2) Питання регулювання економіки і соціального розвитку;
3) Питання діяльності правоохоронних органів і правової системи;
4) Координація міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів Федерації, виконання міжнародних договорів РФ.
З цього переліку питань слід, що певна частина галузей права (адміністративне, трудове та ін) регулюється Федерацією та її суб'єктами спільно, в той час як інші (цивільне, кримінальне та ін) - тільки Федерацією. Федерація разом з її суб'єктами регулює таку величезну сферу суспільного життя, як соціальна сфера. Щодо створення системи органів державної влади та місцевого самоврядування Федерація претендує лише на спільне встановлення загальних принципів.
В даний час у науковому середовищі продовжує йти полеміка: який шлях кращий для Російської Федерації - конституційний чи договірний? Єдиної думки з цього приводу немає.
Найчастіше вчені-юристи грунтуються на двох основних точках зору. Зокрема, Л. Болтенкова вважає за необхідне здійснення державної влади на основі договірного розподілу функцій, вважаючи, що двостороннє регулювання державно-владних повноважень учасниками федеративних відносин створює гнучку модель федералізму, дозволяє враховувати і погоджувати як інтереси Федерації в цілому, так і її суб'єктів.
Інші вважають, що договірний процес поклав початок "ерозії російської держави як конституційної федерації" і поступово перетворює його в "договірне конфедеративний об'єднання разностатусних квазідержави".
Є більш широкий погляд на існуючу проблему. Наприклад, А. Арінін виділяє чотири позиції. По-перше, договірний процес створює передумови для вирішення проблем, що виникають у ході розвитку федеративних відносин. По-друге, договірний процес необхідний і розрізняється для окремих суб'єктів федерації. (Така точка зору характерна для політичних лідерів республік - суб'єктів Російської Федерації.) По-третє, договори руйнують російську державність, перетворюючи її в конфедерацію. По-четверте, висувається теза про необхідність відповідності договорів та угод Конституції і федерального законодавства. А. Арінін дотримується саме цієї тези. Погоджуючись з ним, хочу додати, що договірний процес, здійснений у суворій відповідності федеральному конституційному закону, що розкриває положення ст. 71, 72, 73 діючої Конституції, повинен сприяти реальному "вирівнюванню" суб'єктів нашої "несиметричною" Федерації.