Зміст
"1-3" Вступ. 2
Основні джерела права про місцеве самоврядування. 2
Основні джерела права про ТОС. 4
Про проблеми розмежування повноважень між суб'єктами права з питання про ТОС. 4
Про причини виникнення даної проблеми. 7
Сучасне становище ТОС в суб'єктах РФ .. 8
Висновок. 9
Література. 10
Введення |
| Чи можна сказати, що правові основи - базис організації територіального місцевого громадського самоврядування досконалі? Аналіз тільки самих загальних положень про ТОС показує, що до досконалості ще дуже і дуже далеко. Як відзначають експерти, створити якісну і ефективну систему законодавства про місцеве самоврядування - в цілому, і про ТОС - зокрема, на практиці виявилося дуже складною справою. Прийняті за минулий період федеральні закони і закони суб'єктів РФ, здебільшого цим критеріям не відповідають. Про необхідність вдосконалення правового регулювання у сфері місцевого самоврядування як одному з актуальних напрямів державної політики мовиться в Указі Президента РФ "Про затвердження основних положень державної політики в галузі розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації" від 15 жовтня 1999 року № 1370. У ньому наголошується неузгодженість та несістематізірованность законодавства Російської Федерації про місцеве самоврядування, неповне та непослідовне законодавче регулювання багатьох питань організації та діяльності місцевого самоврядування. Отже, розглянемо пласт чинного законодавства про територіальне громадське самоврядування в РФ і її суб'єктів, торкнувшись, звичайно, в першу чергу законодавство про місцеве самоврядування - в цілому. Основні джерела права про місцеве самоврядуванняОсновні засади організації і діяльності місцевого самоврядування на всій території країни встановлені, насамперед, у Конституції Російської Федерації [1] . Основний закон країни закріплює: У Російській Федерації визнається і гарантується місцеве самоврядування. Місцеве самоврядування в межах своїх повноважень самостійно. Органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади (ст.12 Конституції).Поряд з Конституцією необхідно виділити і такий акт міжнародно-правового характеру як Європейську хартію місцевого самоврядування (Страсбург, 15 жовтня 1985 р.) [2] . Так, наприклад, ст.4 Хартії закріплює, що «основні повноваження і компетенція органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак, це положення не виключає надання органам місцевого самоврядування відповідно до закону повноважень і компетенції для конкретних цілей ». Якщо Конституція і Хартія встановлюють основні засади місцевого територіального самоврядування в РФ, то базисом такого законодавства є Федеральний закон від 28 серпня 1995 р. N 154-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (з ізм. І доп. Від 22 квітня, 26 листопада 1996 р., 17 березня 1997, 4 серпня 2000 р., 21 березня 2002 р.) [3] . Як наголошується в преамбулі Даний Федеральний закон відповідно до Конституції Російської Федерації визначає роль місцевого самоврядування у здійсненні народовладдя, правові, економічні та фінансові основи місцевого самоврядування і державні гарантії його здійснення, встановлює загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації. Характеризуючи даний законодавчий акт, експерти відзначають. Чинний Закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» приймався в умовах протистояння Президента Російської Федерації, Державної Думи і Ради Федерації. У результаті був прийнятий компромісний варіант рамкового закону, що носить багато в чому розпливчастий характер. Крім того, слід враховувати, що до моменту розробки та прийняття закону був відсутній необхідний досвід функціонування і взаємодії основних інститутів влади в новому федеративній державі. Надії федеральних законодавців на те, що в рамках сформульованих на федеральному рівні загальних принципів суб'єкти Федерації своїм законодавством уточнять порядок діяльності та повноваження місцевої влади, не виправдалися, тому що регіональні влади виявилися не зацікавленими у створенні умов для самостійної діяльності муніципалітетів подолання об'єктивно існуючої конкуренції за повноваження і ресурси. У результаті федеральний закон про загальні принципи організації місцевого самоврядування містить лише основи і деякі загальні принципи розмежування повноважень [4] . Тому до закону багаторазово вносилися зміни, які, втім, на думку більшості дослідників, не вичерпали об'єктивної потреби у подальшому вдосконаленні документа [5] . Поряд з названим законом необхідно виділити наступні законодавчі акти, що конкретизують і розвивають його положення: - Федеральний закон від 8 січня 1998 р. N 8-ФЗ "Про основи муніципальної служби Російській Федерації" (з ізм. І доп. Від 13 квітня 1999, 19 квітня, 25 липня 2002 р.) [6] ; - Федеральний закон від 25 вересня 1997 р. N 126-ФЗ "Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації" (з ізм. І доп. Від 9 липня 1999, 27 грудня 2000 р., 30 грудня 2001 р.) [ 7] ; - Федеральний закон від 26 листопада 1996 р. N 138-ФЗ "Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування" (з ізм. І доп. Від 22 червня 1998 р.) [8] ; - Закон РФ від 14 липня 1992 р. N 3297-1 "Про закритому адміністративно-територіальному утворенні" (з ізм. І доп. Від 28 листопада 1996 р., 31 липня 1998, 2 квітня, 31 грудня 1999 р., 30 грудня 2001) [9] - Закон РФ від 6 липня 1991 р. N 1550-I "Про місцеве самоврядування в Російській Федерації" (з ізм. І доп. Від 24 червня, від 22 жовтня 1992 р., 28 квітня 1993 р., 28 серпня 1995 , 18 червня 2001, 21 березня 2002 р.) (застосовується в частині не суперечить Конституції РФ та іншим законодавчим актам) [10] та багато інших. ін Основні джерела права про ТОС.Поряд з названими актами ТОС згадується у Федеральному законі від 30 квітня 1999 р. № 82-ФЗ "Про гарантії прав корінних нечисленних народів Російської Федерації" [11] , ст. 11 якого закріплює в цілях соціально-економічного та культурного розвитку, захисту споконвічній довкілля, традиційних способу життя, господарювання і промислів нечисленних народів, а також для вирішення питань місцевого значення особи, пов'язані з нечисленних народів, в місцях їх компактного проживання має право відповідно до законами суб'єктів Російської Федерації створювати органи територіального громадського самоврядування нечисленних народів з урахуванням національних, історичних та інших традицій.До слова сказати, безпосередньо регулювання правового становища ТОС здійснюється тільки двома законодавчими актами: Законом «Про загальні принципи ...» (ст.27) та Законом «Про місцеве самоврядування ...» (ст.ст.80-86). При цьому ст. 27 Закону «Про загальні принципи ...» відносить регулювання ТОС до законодавства суб'єкта Російської Федерації або Статуту муніципального освіти, або якихось інших нормативно-правових актів місцевого самоврядування. Про проблеми розмежування повноважень між суб'єктами права з питання про ТОС.Це положення викликає на практиці бурхливі дискусії і суперечки.Одні дослідники відзначають з цього приводу: «Не можна допустити ніякого регулювання територіального громадського самоврядування статутом муніципального освіти. Е то неуцтво правове. Ми вводимо третій суб'єкт федералізму. У нас є два регульованих ... два рівні регулювання - федеральний і суб'єктів Федерації. Ось в 27 статті в цій частині прописали ще третього суб'єкта - це муніципальний рівень ». Інші зазначають, що потрібно залишити це питання у веденні суб'єктів і муніципальних утворень, «а, обговорення і прийняття закону про територіальний громадському самоврядуванні, рамкового або будь-якого іншого на федеральному рівні не правомірно. Чому? Тому що у нас є Закон «Про загальні принципи організації самоврядування ... місцевого самоврядування в Росії». І там є 27 стаття ». Отже, чинне законодавство відносить регулювання цього права до законодавства суб'єкта Російської Федерації та статуту муніципального освіти. Однак, як відзначають дослідники, ця обставина стало основною причиною допущеного нерівності на території Російської Федерації вказаних прав громадян. Як випливає з довідки "Відповідність конституцій і статутів суб'єктів Російської Федерації ..." [12] тільки 52% суб'єктів Російської Федерації визнають дані права громадян. Причому, в законодавстві цих суб'єктів допускається різне розуміння і різний обсяг переурегулірованія норм статей 80 - 86 Конституції РФ. Щоб знайти відповідь на питання: до чиєї ж ведення повинно відноситься регулювання правового становища ТОС, звернемося до конституційного змісту права на ТОС: - Пункт "в" статті 71, відносить до відання Російської Федерації регулювання і захист прав і свобод людини і громадянина; - Пункту "б" статті 72, відносить до спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації захист прав і свобод людини і громадянина; - Пункту "н" статті 72, відносить до спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації встановлення загальних принципів організації системи органів державної влади та місцевого самоврядування. Таким чином, конституційні норми обгрунтовують підхід до переурегулірованію федеральним законом і законом суб'єкта Російської Федерації (кожен у своїй частині) положень і норм територіального громадського самоврядування. У зв'язку із запропонованою методикою положення і норми зазначених статей повинні переурегуліроваться: стаття 80 (система ТОС) - федеральним законом, що вона відноситься до концептуальних основ ТОС; стаття 81 (загальні збори, сходи громадян) - федеральним законом, що вона відноситься за змістом та утримання до конституційного права громадян збиратися і проводити збори (стаття 31 Конституції); стаття 83 в частині положень пункту 1 (компетенція органів ТОС визначається їх статутами) - федеральним законом, що вона відноситься до повноважень громадського об'єднання, встановленим Федеральним законом "Про громадські об'єднання" (пункт 4 статті 20) і, отже, котра відносить орган ТОС до громадського об'єднання ; стаття 82 в частині пункту 1 (про вибори органів ТОС) - федеральним законом, що вона відноситься до механізму реалізації (питання установи) конституційного права громадян на об'єднання; стаття 83 в частині положень пункту 1 (компетенція органів ТОС визначається з урахуванням повноважень, переданих їм органами місцевого самоврядування) та положень пункту 2 - по суті законом суб'єкта Російської Федерації відповідно до пункту "н" статті 72 Конституції, а як загальний принцип - федеральним законом; стаття 84 (економічна діяльність органу ТОС) і стаття 85 (фінансові ресурси органів ТОС) - федеральним законом, як встановленими для громадських об'єднань відповідно до статей 30, 31, 36, 37 Федерального закону "Про громадські об'єднання"; стаття 86 (взаємовідносини органів ТОС з органами місцевого самоврядування) - по суті законом суб'єкта Російської Федерації відповідно до пункту '"н'" статті 72 Конституції, а як загальний принцип - федеральним законом; стаття 96 (гарантії прав органів ТОС) - федеральним законом на підставах пункту "в" статті 71 Конституції і (додаткові гарантії) законом суб'єкта Російської Федерації на підставах пункту "б" статті 72 Конституції [13] . Доцільно було б визначити, що законодавство про територіальне громадське самоврядування складається з норм Конституції Російської Федерації про право громадян на збори і на об'єднання, відповідних норм Цивільного кодексу Російської Федерації, Федерального закону "Про громадські об'єднання", Федерального закону, прийнятих відповідно до них інших нормативних правових актів Російської Федерації, суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування. У теперішній же час зберігається законодавче протиріччя, коли ст.27 Закону у першому абзаці закріплює конституційне право громадян на ТОС, а в другому абзаці обмежує ці права можливими актами суб'єктів РФ і статутами муніципальних утворень. Про причини виникнення даної проблеми.Як відзначають дослідники: Федеральний законодавець у 1995 році, коли встановлював таке регулювання, припускав, що законодавець суб'єкта рецептірует у своєму законодавстві регіональному в частині, що стосується ТОС, норми 80-86 статей Закону Російської Федерації «Про місцеве самоврядування» 1991 року, в частині не суперечить Конституції та діючій системі права.На практиці це насправді не відбулося з тієї простої причини, що закон 1991 року, створювався на зовсім інший конституційно-правовій основі і в значній мірі вже навіть до 1995 року застарів. Таким чином, регіональний законодавець в умовах явної недостатності норм регулювання, закладеної у федеральному законі, встановив досить широкий правовий межа регулювання ТОСов. Так чи інакше, але до теперішнього часу в ряді суб'єктів Російської Федерації спеціальні закони про громадське територіальному самоврядування вже прийняті або розробляються. У деяких суб'єктів Федерації питання організації громадського територіального самоврядування вирішуються законами про місцеве самоврядування. При цьому в переробленому вигляді, стосовно до умов часу, в них, як правило, відтворюються норми статей 80-86 Закону "Про місцеве самоврядування". Таким, наприклад, є Закон Республіки Татарстан «Про місцеве самоврядування в Республіці Татарстан", що копіює положення федерального закону «Про загальні принципи ...» і фіксує, що порядок організації та здійснення територіального громадського самоврядування визначається законами Республіки Татарстан та актами органів місцевого самоврядування (ст. 19). Московська міська Дума, як суб'єкт Федерації, прийняла Закон «Про територіальний громадському самоврядування в місті Москві» ще у липні 1996 року. Це був перший документ у Росії на рівні суб'єкта Федерації. Сучасне становище ТОС в суб'єктах РФБурхливий нормотворчість на рівні суб'єктів Російської Федерації в питаннях врегулювання правового положення ТОС призвело до безлічі суперечностей по відношенню до Федеральним нормам. У окремих суб'єктів не враховувалося думки населення місцевого самоврядування, в інших обмежувалися права. За період з моменту прийняття закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування ...» до початку 2003 року у Верховному суді України та Конституційному суді РФ розглядалися десятки справ про суперечність місцевого законодавства федеральному і про їх конституційності. Зокрема можна виділити:- Ухвала Конституційного Суду РФ від 15 січня 1998 р. N 3-П "У справі про перевірку конституційності статей 80, 92, 93 і 94 Конституції Республіки Комі та статті 31 Закону Республіки Комі від 31 жовтня 1994 року" Про органи виконавчої влади в Республіці Комі "; - Визначення СК Верховного Суду РФ від 21 квітня 2000 р. у справі N 74-Г00-З Про скасування рішення Верховного Суду республіки Саха (Якутія) від 23 лютого 2000 р. і додаткового рішення Верховного Суду республіки Саха (Якутія) від 14 березня 2000 р. - Рішення СК у цивільних справах Московського міського суду від 17 грудня 2001 р. Про визнання абзацу 2 п.1 ст.28 Закону м. Москви "Про вибори депутатів Московської міської Думи, Мера та Віце-мера Москви і радників районного Зборів в місті Москві "суперечить федеральному законодавству, не чинним та не підлягає застосуванню. Причини таких «колізій» все ті ж, по-перше, - неоднозначність норм ст.27 Закону, по-друге, їх явне протиріччя конституційним нормам. Але повернемося до розгляду сучасних джерел правового регулювання ТОС. Ще одне джерело, в якому можуть бути порушені повноваження органів територіального громадського самоврядування-спеціальні договори і угоди. Органи ТОС і вищі органи управління не обов'язково повинні будувати взаємодію тільки на основі чіткого поділу повноважень. З цілої низки поточних питань доцільно використовувати інші, більш оперативні форми. Так, якщо характер взаємодії у певній сфері вимагає детального визначення прав, обов'язків і відповідальності, а також пов'язаний з виділенням матеріально-фінансових коштів, кращою формою взаємодії є договір. Такі договори і угоди підписуються головами органів, але в ряді випадків, встановлених законом, набувають чинності тільки після затвердження з боку представницьких органів влади і після їх офіційного опублікування в засобах масової інформації. ВисновокОтже, ми розглянули основи сучасного правового регулювання ТОС. Які ж можна зробити висновки? По-перше, до теперішнього часу склалося певний законодавчий масив, спрямований на регулювання ТОС як на федеральному, так і на суб'єктному рівні. Нехай він не досконалий, але таке законодавство у більшості суб'єктів вже є.По-друге, необхідно констатувати недостатність і далеко неоднозначність і суперечливість федерального законодавства про ТОС в порівнянні з нормами конституційного права. Тим більше, що як показує практика застосування сучасних норм федерального законодавства про ТОС зовсім не однозначно: десь вони працюють, де то - ігноруються і порушуються. Все це дозволяє зробити висновок про необхідність вдосконалення, насамперед федерального законодавства про ТОС. Література[1] Конституція Російської Федерації від 12 грудня 1993 року / / Російська газета. - 25 грудня 1993р.[2] Європейська хартія місцевого самоврядування (Страсбург, 15 жовтня 1985 р.) / / Відомості Верховної Ради України. - 7 вересня 1998 р. - № 36. [3] Федеральний закон від 28 серпня 1995 р. N 154-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" / / Відомості Верховної Ради України. - 28 серпня 1995 р. - № 35. - Ст. 3506. [4] Уткін Е.А. Денисов А.Ф. Державне та муніципальне управління - М.: Тандем. - 2001. - С.17. [5] См.напрімер: Васильєв В.І. Яким бути головному закону про місцеве самоврядування? / / Журнал російського права. - № 12. - Грудень 2001 [6] Федеральний закон від 8 січня 1998 р. N 8-ФЗ "Про основи муніципальної служби Російській Федерації" / / Відомості Верховної Ради України. - 12 січня 1998 р. - № 2. - Ст. 224. [7] Федеральний закон від 25 вересня 1997 р. № 126-ФЗ "Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації" / / Відомості Верховної Ради України. - 29 вересня 1997 р. - № 39. - Ст.4464. [8] Федеральний закон від 26 листопада 1996 р. № 138-ФЗ "Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування" / / Відомості Верховної Ради України. - 2 грудня 1996 р. - № 49. - Ст. 5497. [9] Закон РФ від 14 липня 1992 р. N 3297-1 "Про закритому адміністративно-територіальному утворенні" / / Відомості З'їзду народних депутатів РФ і Верховної Ради РФ. - 20 серпня 1992 р. - № 33. - Ст. 1915. [10] Закон РФ від 6 липня 1991 р. N 1550-1 "Про місцеве самоврядування в Російській Федерації" / / Відомості З'їзду народних депутатів РФ і Верховної Ради РФ. - 18 липня 1991 р. - № 29. [11] Федеральний закон від 30 квітня 1999 р. N 82-ФЗ "Про гарантії прав корінних нечисленних народів Російської Федерації" / / Відомості Верховної Ради України. - 3 травня 1999 р. - № 18. - Ст. 2208. [12] Пояснювальна записка до проекту федерального закону "Про загальні принципи організації територіального громадського самоврядування". [13] За матеріалами Проекту Федерального закону "Про загальні принципи організації територіального громадського самоврядування" (внесений депутатами ГД В. Г. Вишняковим, С. А. Еньковим, Д. Ю. Карімової, А. С. Коткова, Ж. М. Лозинської , П. А. Медведєвим, Ю. І. За |