Недержавний освітній заклад «Московський інститут державного і корпоративного управління»
Кафедра державного і муніципального управління
Курсова робота
З навчальної дисципліни
«Інфраструктура муніципального управління»
На тему: «Інфраструктура муніципального освіти і муніципальна територія»
Москва 2009
Введення
У Росії сформувалися необхідні умови для того, щоб населення країни могло структуруватися (перетворитися) в систему місцевих спільнот. Це означає, що існує реальна можливість утворення реальних місцевих співтовариств (вперше в новітній історії Росії) і, у зв'язку з цим, стає надзвичайно актуальною завдання вибудовування відносин між нарождающимися локальними соціумами (місцевими громадами) і державою.
Слід звернути увагу на те, що термін «місцеве співтовариство» не визначено ні в Конституції РФ, ні в основному державному законі про місцеве самоврядування - Федеральному законі «06 загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації».
Центральним поняттям Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування ...» стало «муніципальне освіту». Цей термін вперше введений в правовий обіг Цивільним кодексом РФ. Залишається тільки шкодувати, що суб'єкт місцевого самоврядування - місцеве співтовариство, у федеральному законодавстві не удостоївся окремого терміну. Сьогодні багато експертів визнають, що це було помилкою.
Однак поняття «місцеве співтовариство» можна зустріти в регіональному законодавстві. Наприклад, у Законі Московської області «0 місцеве самоврядування в Московській області», де визначено, зокрема і поняття «член місцевої громади» («громадянин Російської Федерації, що проживає на території муніципального освіти ...»).
Тут же під терміном «місцеве співтовариство» ми будемо розуміти групу людей, що проживають на певній території і об'єднаних спільними інтересами у вирішенні питань розвитку ресурсів території з метою забезпечення своєї життєдіяльності, які сформували публічну владу і органи управління для здійснення процесу розвитку.
Передбачається, що місцеві спільноти можуть бути представлені як безпосередньо, так і органами самоврядування, а термін «держава» передбачає, що держава представлена органами державної влади.
1. Інфраструктура муніципального освіти
Щоб оцінити стан взаємодії місцевих співтовариств і держави необхідно виробити критерії оцінки. Для цього, у свою чергу, необхідно розуміти сутність (природу) суб'єктів взаємодії, тобто природу таких явищ соціального життя як місцеве співтовариство і держава, а також природу їх зв'язків і мотивації (інтерес) до взаємодії.
У курсі «Теорія суспільного розвитку» ми з'ясували, що багато об'єктів живої природи, а також динамічні системи неживої природи або органічні системи, проявляють властивість самоорганізації. З цієї точки зору місцеве співтовариство являє собою одну з форм самоорганізації соціуму, утвореного за територіальною ознакою. Іншими словами, освіта місцевих співтовариств і пов'язане з цим явищем становлення і розвиток інституту місцевого самоврядування є закономірним (об'єктивним) процесом, властивим соціальним системам.
Очевидно, що і держава також є однією з форм самоорганізації суспільства, але, в порівнянні з місцевим співтовариством, значно більш складною. Таким чином, держава та місцеве співтовариство - ці настільки різні, на перший погляд, соціальні інститути - суть прояв фундаментального властивості природи: здатності до самоорганізації, тобто мають спільну природу.
У зв'язку з цим постає питання про стійке співвідношення цих форм прояву властивості самоорганізації в конкретній суспільній системі, їхні зв'язки і взаємодії. Очевидно, що самоорганізація соціальних систем може виявлятися у різних співвідношеннях.
Сьогодні ми маємо приклади стабільно розвиваються держав з дуже складною внутрішньою формою організації. У Німеччині, наприклад, з чотирьох (а в деяких федеральних землях - п'яти) рівнів управління три мають повністю самостійні бюджети, тобто реалізують право самостійного вирішення певного кола питань. Ці приклади свідчать про те, що властивість самоорганізації може виявлятися не тільки на одному якомусь рівні, тобто стійка форма самоорганізації може мати досить складне внутрішній устрій.
Прийнято вважати, що перші примітивні форми місцевих спільнот як форми самоорганізації територіальних соціумів виникли задовго до виникнення перших держав - у період первіснообщинного ладу. Сьогодні не прийнято ставити їх в один ряд з сучасними місцевими спільнотами, але згідно з нашим визначенням стародавні спільноти цілком укладаються в це поняття.
Коріння місцевого самоврядування йдуть далеко вглиб століть, оскільки необхідність об'єднання людей для виживання існує з часу появи людини. Ще в період первісних громад люди, об'єднані суворими умовами життя, змушені були спільно виконувати ряд функцій (охорона, видобуток їжі та ін.) Життя людини неможливе без контактів з іншими людьми. Суспільна природа людини дозволяє йому організовувати свою діяльність. Історія знає безліч видів організації спільної діяльності людей, які в підсумку придбали конкретні форми соціальних інститутів. Спільне проживання і спільна діяльність людей призвели до виникнення певних правил організації їхнього життя, оскільки інтереси особистості постійно обмежувалися груповими інтересами. Подібна самоорганізація розвивалася і ускладнювалася в міру ускладнення характеру та обсягу взаємовідносин між людьми, а, отже, і ступінь регулювання відносин між ними залежала від великого числа факторів, що визначають життя людини (природні умови, основні заняття і т.д.).
Зіткнення інтересів людини з інтересами інших людей поставили питання про ієрархію інтересів, а, отже, і про встановлення певних правил взаємовідносин між людьми. Первинною формою організації спільної діяльності людей стала родова громада, де вперше введені регламентація діяльності і поділ громадських обов'язків людей, з'явилися групові інтереси, як у виробничому житті, так і в сфері споживання.
Створена для спільного ведення господарства громада поширила свої правила не тільки на сферу господарського життя, але і на інші сфери життя людей. Так, примітивний характер виробництва вимагав створення великих трудових громад, тому основою суспільних відносин став рід. Об'єднання диктувалося також необхідністю передачі знань і навичок від покоління до покоління, і не випадково на чолі роду міг стати тільки один з його найстаріших представників, оскільки його досвід і знання могли бути використані іншими.
У міру розширення розмаїття господарського життя, вдосконалення способів ведення господарства відбувалася втрата громадою деяких її функцій, насамперед у господарстві, що призвело до ускладнення відносин між людьми, зміни співвідношення приватних і громадських інтересів. Зменшення чисельності виробничих колективів до розміру сім'ї призвело до відмінностей у способах організації господарських зв'язків і, отже, до їх ускладнення. У результаті з'являється необхідність в їх регулюванні, отже, виникають суспільні інститути, що виконують ці функції в сфері організації, як господарства, так і життя. Так з'являється необхідність у владних структурах і державі, що регулює відносини між людьми.
Як видно, поява держави зумовлено, перш за все, що сталося у ході еволюції поділом громадських і приватних інтересів людей і відповідно з'явилася в результаті цього процесу необхідністю регулювання цих інтересів.
На наведеній нижче схемі видно, яким чином нові явища в господарській життя впливають на формування суспільних інститутів і їх структурування (рис. 1).
Рис. 1. Типи господарств
Таким чином, система влади виникає там, де суспільство починає усвідомлювати потребу в регулюванні відносин між людьми, між приватними і груповими (громадськими) інтересами. Нас у всьому цьому цікавить тільки нижній рівень влади - місцеве самоврядування і муніципальне господарство.
Питання про співвідношення місцевих співтовариств і держави і формах їх взаємодії стало актуальним з появою перших держав. Слід зазначити, що багато держав утворилися шляхом інтеграційних процесів (об'єднання місцевих спільнот), а також внаслідок ускладнення соціальних відносин всередині них
Роль місцевих співтовариств з появою держав різко змінюється. Якщо до появи держав всі функції життєдіяльності соціуму забезпечувалися внутрішніми можливостями місцевих спільнот, то з утворенням держав функції місцевих співтовариств (або їх частину) перекладаються на державу. При цьому місцеве співтовариство, будучи частиною соціальної системи (суспільства) і несучи на собі її інтереси, при взаємодії з державою почасти представляє інтереси суспільства в цілому.
Таким чином, місцеве співтовариство являє собою соціальну структуру, за допомогою якої здійснюється взаємодія суспільства і держави. Отже, місцеве співтовариство, в силу своєї природи, може проявляти як властивості (ознаки), притаманні державі, так і властивості (ознаки), притаманні суспільству. А значить, управління місцевим співтовариством, або, більш точно, «місцеве самоврядування», носить суспільно - державний характер. Становлення сучасних місцевих спільнот відбулося в результаті тривалого історичного шляху, початок якого слід відлічувати з моменту утворення перших держав.
(Держава - особлива організація політичної влади суспільства, що займає певну територію, що має власну систему управління і що володіє внутрішнім і зовнішнім суверенітетом.) Термін зазвичай використовується в правовому і політичному контекстах. В даний час вся суша на планеті, за винятком Антарктиди і деяких інших територій, розділена між приблизно двомастами державами. Єдиної думки про причини виникнення держави не існує. Існують декілька теорій, які пояснюють походження держави, проте жодна з них не може бути остаточною істиною. Найбільш стародавніми відомими державами є держави Стародавнього Сходу (на території сучасних Іраку, Єгипту, Індії, Китаю) 4-3 тис. років до н.е.
Основним змістом процесу становлення місцевих спільнот став пошук стійкої рівноваги між місцевим співтовариством і державою. Як показав історичний досвід, держава (в особі органів державної влади, перш за все чиновників) схильне придушувати самостійність місцевих громад, пригнічуючи тим самим їхній інтерес до спільних дій з облаштування території. Це означає, що «місцеве співтовариство» перестає бути таким, тому що позбавляється найважливішого ознаки - наявності спільного інтересу щодо облаштування території проживання і, в кінцевому рахунку, перетворюється в частину населення країни, по суті не має власних усвідомлених колективних інтересів по забезпечення життєдіяльності, а, значить, не має мотивації до взаємодії і співпраці з цього приводу.
Історичний досвід свідчить, що стан, при якому держава послідовно придушує самостійність місцевих громад, загрожує кризами державності (державного ладу), тобто відсутність у місцевих спільнот необхідного обсягу виключних повноважень створює передумови для зародження і розвитку державної кризи.
Криза державності можуть спровокувати різні фактори. Одним з таких факторів є порушення балансу інтересів між державою і місцевим співтовариством.
З теорії систем ми знаємо, що природа системних криз різна: одні є наслідком еволюції системи, і в цьому процесі кризи необхідно розглядати як провісники переходу системи в нову якість, інші - наслідком впливу внутрішніх і зовнішніх негативних факторів, спрямованих на звуження простору стійкого існування системи або ступенів її свободи, що призводить до необхідності оновлення системи або її зникнення. Ці загальні закономірності життєвого циклу систем відносяться і до держави.
Особливістю кризових явищ, пов'язаних з придушенням самостійності місцевих громад, є їх слабкий зовнішній прояв: від моменту прийняття державних рішень до реального прояву кризи може пройти чимало часу. У цих умовах ускладнене встановлення реальних причинно-наслідкових зв'язків. Так, до теперішнього часу точаться суперечки про реальні наслідки діяльності імператора Петра 1.
При всій різноманітності форм протікання державних криз, пов'язаних з надмірною централізацією і придушенням самостійності місцевих громад, при уважному їх розгляді можна виділити найбільш загальні моменти.
Якщо держава з тих чи інших причин перешкоджає самоорганізації територіальних соціальних систем, то це невід'ємна властивість соціуму може знайти «вихід» в освіті «тіньових» (незаконних) спільнот. Тому одним із проявів кризи, пов'язаного з придушенням самостійності місцевих громад, є криміналізація сфери економічних відносин на території місцевих співтовариств, аж до криміналізації всього «муніципального господарства * '.
Криміналізація з економічної сфери неминуче поширюється і на політичну сферу, що різко збільшує ймовірність прийняття рішень, несумісних з інтересами місцевого співтовариства, Довіра до влади з боку населення падає, зростає соціальна напруженість. Якщо криміналізація досягає критичних розмірів, то соціальна напруженість набуває крайніх форм вираження громадянської непокори, що може призвести до соціального вибуху і зміні державного ладу.
Очікуваною реакцією центральної влади на розвиток подій за таким сценарієм може бути ще більша централізація повноважень в органах державної влади, що створює сприятливий грунт для формування тоталітарного режиму правління (наприклад, нацистська Німеччина в 1933-1945 рр.., СРСР у 1927-1991 рр..) .
Тоталітарний режим за певних умов (наприклад, загрозу зовнішньої агресії) може на деякий час затримати розв'язання кризи. Однак при тоталітарному режимі істотно знижується економічна ефективність, що вимагає переміщення державних ресурсів із соціальної сфери у сферу економіки для забезпечення державної безпеки. Згортання «соціального простору» тягне уповільнення процесів соціального розвитку, а в граничних випадках і знищення інтелектуального потенціалу нації, за чим неминуче слід втрата суверенітету країни, спочатку по суті, а потім і формально. У цій ситуації зміна державного ладу стає неминучою.
Яка ж тактика подолання кризи зі збереженням держави або, принаймні, її цілісності? У період загальних криз держава зміцнює себе тим, що «скидає» частину повноважень на нижні рівні управління. Це приносить ефект тільки в тому випадку, якщо передані повноваження підкріплені повноваженнями щодо формування дохідної частини місцевих бюджетів. Залишивши за собою загальнодержавні функції і, перш за все, контроль за дотриманням законодавства, держава може забезпечити вихід з кризи з збереженням державного ладу.
Ситуація, так чи інакше, дозволяється (з позитивним чи негативним для держави результатом). Але якщо держава не витягує історичних уроків, кризи можуть повторюватися, і кризи, зумовлені придушенням самостійності місцевих громад, неодноразово повторювалися, особливо ними багата історія Росії. При цьому спостерігаються певні закономірності: наприклад, чим глибше державна криза, тим більше прав отримують місцеві спільноти після його дозволу.
У новому циклі розвитку в пошуку рівноваги між суспільством і державою здійснюється перерозподіл повноважень між державою і місцевим співтовариством. Однак у силу властивостей самого інституту держави, процес перерозподілу повноважень часто здійснювався не на користь місцевих громад, і настання нової кризи було справою часу.
Неминучість виникнення криз на певній стадії соціального розвитку була пов'язана з відсутністю демократичних традицій, а також ефективних соціальних механізмів, що гарантують місцевим громадам статус суб'єктів соціально-економічного розвитку поселень і інших населених територій. Отже, розвиток місцевого самоврядування - на користь держави в цілому, однак цей інтерес не завжди усвідомлена.
Для надання процесу розвитку місцевого самоврядування поступального характеру необхідні певні гарантії, якими, зокрема, можуть бути державні закони і міжнародні договори.
Історичний розвиток господарського життя при постійному ускладненні суспільних відносин, тим не менш, носило циклічний характер стосовно розвитку господарств конкретних країн. Це проявлялося, перш за все, у зміні циклів уніфікації господарського життя та демократизації. Так, на зміну досить уніфікованої системи господарських відносин у родовій громаді прийшло товарне виробництво в рабовласницьких державах, яке, у свою чергу, змінилося натуральним господарством, потім ринковими відносинами.
Прагнення до уніфікації і регулювання господарських відносин з боку держави проглядається і в сучасній економічній політиці найбільш розвинених держав (США, Японія), що пов'язано з природою господарського життя, оскільки для досягнення благополуччя, достатнього для нормального розвитку економіки, необхідні концентрація ресурсів, своєрідний спосіб інвестування , який відрізняється від діяльності в рамках конкретного підприємства чи галузі лише масштабами.
При аналізі відповідності між структурами управління суспільством і формами господарського життя, що існують в рамках даного циклу, виявляється тісний зв'язок. Так, багатовікове панування натурального господарства з його уніфікацією виробничих систем та обмеженістю господарських взаємозв'язків породило бюрократичні, адміністративні системи управління (монархії), які повністю відповідали господствовавшим тоді господарським відносинам. І лише окремі «острівці» демократичних інститутів були в той період в центрах розвитку ремесла (Венеціанська, Новгородська і Псковська республіки).
До речі, сама боротьба міст з феодалами та отримання містами різних прав автономії у цей період також свідчать про те, що уніфікована бюрократична система управління державою не відповідала типу господарських відносин, який існував в містах в ті періоди (товарне виробництво).
З іншого боку, період рабовласництва, протягом якого господарські зв'язки і відносини були значно багатшими, дає нам приклади як східних деспотій (Єгипет, Китай тощо), так і перших демократій (Стародавні Греція, Рим). На цьому прикладі наочно видно, що природний фактор, а саме необхідність для землеробства на Сході будівництва складних зрошувальних систем та ін, вимагав масового залучення робочої сили, а, отже, і більш жорсткої централізованої системи влади, системи насильства.
Всі ці приклади дозволяють зробити висновок про те, що система управління державою в цілому і господарством, зокрема, залежить від виду і типу господарства як у рамках циклу (способу виробництва), так і в рамках конкретної економічної системи держави.
Як правило, при аналізі рівнів влади в основу повинні бути покладені ті їхні риси, які відрізняють їх від інших інститутів подібного виду. З цієї точки зору систематизація може бути проведена за наступними критеріями.
1. Територія і населення. Використання даного критерію при визначенні типології муніципальних утворень передбачає, що в основу проведеної систематизації повинні бути покладені показники, що характеризують кількість населення й величину території, на яку поширюються повноваження органів місцевого самоврядування. Ці показники легко застосовні для невеликих за чисельністю і територією держав, де населення розміщено досить рівномірно. Використовувати цей принцип в Росії неможливо, оскільки вкрай нерівномірне розселення населення по величезній території країни робить неможливим зіставлення муніципальних утворень поданою ознакою.
2. Правовий статус муніципального освіти. Застосування даного критерію для систематизації муніципальних утворень цілком визначається системою законодавства, що існує в даній державі. Сучасне законодавство України передбачає рівність прав муніципальних утворень незалежно від їх виду і специфіки.
Особливості тих чи інших муніципальних утворень виникають або в результаті законодавства суб'єктів Росії, яким надано право на передачу окремих державних повноважень, або в результаті покладання додаткових обов'язків на органи місцевого самоврядування самим населенням муніципального освіти. У першому випадку виникають особливості стосуються, як правило, всього суб'єкта Росії, у другому випадку виникнення особливостей - наслідок інших чинників, і тому систематизувати слід з причин, а не за наслідками. Більше важливий в даному випадку облік відмінностей в обсязі предметів відання, які визначені для муніципальних утворень, оскільки окрім правового закріплення потрібні можливості їх здійснення.
3. Форми організації господарського життя на території муніципального освіти. Даний критерій виступає як комплексний показник, оскільки в ньому відбиваються всі сторони життя муніципального освіти. Так, економічна організація обов'язково має територіальні межі економічних інтересів населення і господарських структур. Від неї безпосередньо залежать демографічна ситуація і професійна орієнтація населення. І, нарешті, важливо те, що створення оптимальних умов для діяльності господарських структур - одна з центральних завдань місцевої влади, оскільки їх добробут забезпечує благополуччя бюджету.
Господарське життя на території муніципального освіти визначає також і багато питань його правового статусу, його роль і участь у плануванні розвитку території. Економічною організацією в значній мірі визначається характер і специфіка вирішення соціальних питань. Виходячи з вищевикладеного можна зробити висновок про те, що найбільш комплексним підставою для проведення систематизації муніципальних утворень є система організації економічного життя, хоча, безумовно, цей критерій має розглядатися спільно з вищеназваними критеріями.
4. Єдність інфраструктури муніципального господарства. Адміністративні методи управління економікою часто приводили до того, що інфраструктура більшості предметів ведення, віднесених сьогодні до компетенції місцевого самоврядування, була централізована і протягом багатьох десятиліть відбувалося постійне укрупнення і стягування об'єктів інженерної, соціальної та іншої інфраструктури в центр. У результаті склалася парадоксальна ситуація, коли органи влади на місцях не завжди мають можливість організувати діяльність з своїх предметів відання. Більшою мірою це властиво сільській місцевості, але є приклади, коли інфраструктура одного міста повністю залежна від іншого міста (наприклад, міста Митищі і Корольов в Московській області та ін.)
Основні типи муніципальних утворень відчували вплив територіального і галузевого факторів на їх внутрішню господарське життя. Причому територіальний чинник відчував на собі вплив господарської специфіки. Так, сільськогосподарське виробництво, пов'язане з землею, тяжіє до територіального принципу організації господарського життя та до дисперсному розселенню населення, в той же час специфіка промислового виробництва, його концентрація на невеликих територіях призводять до виникнення компактних поселень.
Тому найбільш крупно всі муніципальні освіти можна розділити на три великі групи (рис. 3).
1. Поселенські муніципальні освіти (міста, селища, сільські населені пункти). Як правило, до цієї групи тяжіють ті муніципальні освіти, в яких є власна інфраструктура, що забезпечує завершеність виробничих циклів, і мають власну мінімальну інфраструктуру.
2. Територіально-поселенські муніципальні освіти (сільські райони, сільські округи та ін.) Основною характеристикою таких муніципальних утворень є те, що вони складаються з декількох поселень, об'єднаних спільним господарським інтересом, загальною інфраструктурою виробничої діяльності та муніципального господарства.
3. Територіальні муніципальні освіти. Цей вид муніципальних утворень властивий для районів Крайньої Півночі, де специфіка основного виду господарської діяльності виключає поселення зважаючи кочового способу життя. Ця ж схема застосовується і для муніципальних утворень у сільській місцевості з хутірським способом ведення господарства. Для Росії, як і для більшості країн, даний тип швидше виняток, ніж правило.
На другому рівні систематизації слід ввести критерій галузевого характеру і розділити муніципальні освіти на дві великі групи - багато-і монофункціональні освіти (рис. 4).
До багатофункціональним муніципальних утворень відносяться ті муніципалітети, які мають розгалужену мережу господарюючих суб'єктів, що здійснюють діяльність у кількох галузях виробництва (типовий приклад подібного муніципального освіти - столиця суб'єкта Росії і абсолютна більшість великих і середніх міст Росії. Хоча і в цьому випадку є винятки, наприклад Череповець , Тольятті, Набережні Челни та інші, в яких життя міста визначається діяльністю одного або двох найбільших підприємств).
До монофункціональним муніципальних утворень відносяться муніципалітети, господарське життя яких визначається одним-двома великими підприємствами або кількома підприємствами однієї галузі.
Монофункціональні муніципальні освіти мають яскраво виражену галузеву специфіку, серед них можна виділити наступні групи:
1. Виробнича група - міста-заводи, які виникли при великих підприємствах промисловості, енергетики, транспорту та інших виробництвах. Більшість з них сформувалися в ході індустріалізації, коли місто сприймалося, як якийсь «житловий цех» при підприємстві, а функції організації спільного проживання людей були покладені на адміністрацію підприємства. У цьому випадку реальних повноважень по організації міського життя місцева влада не мала.
2. Бюджетна група - населені пункти, основна частина населення яких працює в бюджетних організаціях: наукові містечка, військові містечка та закриті адміністративно-територіальні утворення, прикордонні міста, гарнізони, міста - центри сільських муніципальних утворень. Життя цих міст безпосередньо залежить від органів державної влади та стану федерального і регіональних бюджетів.
У підсумку можна побудувати наступну схему типів муніципальних утворень:
Рис. 3. Типи муніципальних утворень
Рис. 4. Муніципальні освіти поселенського типу
У результаті можна зробити наступні висновки:
1. Тип муніципального освіти визначається історично сформованим господарським укладом, в той же час формування того чи іншого типу муніципального освіти - предмет діяльності органів влади.
2. Належність муніципального освіти до однієї з типологічних груп дозволяє визначити особливості управління в муніципальному освіту з точки зору, як внутрішньої організації управління, так і форм організації діяльності влади.
2. Муніципальна територія
Управління муніципальним господарством неможливе без глибокого вивчення території, на якій воно знаходиться, збіг «економічних» кордонів з кордоном муніципального освіти є одним з найважливіших умов ефективного господарювання.
Питання про територію муніципальних утворень був одним з найбільш складних питань як при визначенні інституту місцевого самоврядування у процесі роботи Конституційного наради, так і в процесі роботи над текстом базового Федерального закону Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації ». Безумовно, що для палких дискусій з цього приводу були досить вагомі причини.
Перш за все, це обумовлено відсутністю стійкої історичної традиції у цій галузі державного будівництва. Найбільш стабільною в історичному плані є ситуація з міськими поселеннями, які протягом практично всієї дореволюційної історії були територіями, на яких організовувався владу в різних її історичних формах. Безумовно, ця стабільність пов'язана, перш за все, з особливостями формування міських поселень, оскільки місто як територія розвивався спочатку на основі спільного ведення господарства і виникають на цій основі спільних інтересів городян. Саме з цієї причини право міст на самостійне управління навряд чи викликає сумнів у вчених і політиків.
Більш рухливі в сенсі територіальної організації сільські форми управління. У період панування натурального господарства основним підходом до визначення території управління була її самодостатність (можливість «годування» верховної і регіональної влади), тому зміна господарського устрою завжди тягло за собою зміну системи адміністративно-територіального устрою. Міста ж, виступаючи центрами ремесла і торгівлі, були початком, об'єднуючим території.
У 19 ст. з розвитком товарності сільського господарства ця позиція поступово замінялася розумінням території управління як території, що вимагає владного регулювання відносин між людьми. Вже в Маніфесті 1861 сільське суспільство визначається як одне або декілька поселень, пов'язаних загальним господарським інтересом. За цими ж принципами відбувалося визначення та інших адміністративно-територіальних одиниць. У 1901 р. була створена спеціальна комісія, покликана розробити нове губернське устрій Росії, яка грунтується на вивченні системи складаються господарських комплексів.
За радянських часів господарський уклад, заснований на державній власності, привів до того, що в основу поділу закладалися різні позаекономічні фактори. І лише у 60-80 рр.. питання про оптимальні територіях управління встав з новою гостротою. Однак і в цей період розробка концепцій економічних районів велася лише на макрорівні і враховувала в основному відносини між підприємствами в рамках єдиного народногосподарського комплексу.
Поява на початку 90-х рр.. дрібних власників і малого підприємництва, роздержавлення власності поставили питання про регулювання відносин на самому нижньому рівні влади - місцевого самоврядування. Прийнятий у 1991 р. Закон «Про місцеве самоврядування в РРФСР» передбачав передачу окремих прав і повноважень у регулюванні місцевого життя місцевим органам влади, однак він не зраджував сформовану систему адміністративно-територіального устрою, встановлювала прямий зв'язок між адміністративними кордонами і територією, підвідомчій органам влади .
Конституція Російської Федерації, прийнята в 1993 р., а слідом за нею і Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» змінили підхід до формування територіальних основ місцевого самоврядування, розглянувши поняття території муніципального освіти з позиції різноманіття видів територіальної організації місцевого самоврядування . У цих документах передбачається більш широку участь населення, органів державної влади суб'єктів федерації і самих органів місцевого самоврядування у визначенні оптимальної території місцевого самоврядування.
Подібний підхід не є чимось виключно новим у світовій практиці. Так у 50-60-х рр.. нинішнього сторіччя з цього шляху йшла реформа місцевого самоврядування в Японії. Держава дозволила добровільне об'єднання муніципалітетів і стимулювало це економічними важелями. Таким чином, створювався гнучкий механізм супроводження економічних реформ адміністративними перетвореннями. В кінці 60-х рр.. після стабілізації економічної ситуації склалися кордону муніципалітетів (відповідні кордонів економічних інтересів) були закріплені законом.
Для Росії цей підхід цікавий внаслідок величезної території, істотних відмінностей в економічному, природному потенціалах і особливостей розселення. Держава, як ми з'ясували в курсі «Муніципальний менеджмент» пішло по своєму шляху.
У 131-ФЗ було встановлено, що типів може бути лише три: поселення, муніципальні райони й міські округи. Але закон не може врахувати всієї багатоукладності життя населення такої країни як Росія. І вже відразу після прийняття цього закону в нього почали вносити поправки. Закон не враховує чинників, що визначають особливості муніципального освіти. Закон визначив, що типів МО може бути лише три: поселення, муніципальні райони й міські округи. Але воно не врахувало Фактори, що визначають особливості муніципального освіти
У Росії сьогодні йде визначення оптимальної території муніципальних утворень. У більшості суб'єктів Росії утворені первинні території муніципальних утворень, хоча навряд чи можна визнати, що ці території завжди оптимальні для даного регіону. Визначимо деякі принципи, на основі яких можливий більш обгрунтований підхід до вирішення даного питання.
Фактори, що визначають особливості муніципального освіти
Конституція Російської Федерації визначила завдання органів місцевого самоврядування як вирішення питань місцевого значення, пов'язаних з місцем проживання. Отже, мова йде про інтереси спільного проживання. Природно, що структура цих інтересів і питань, пов'язаних з їх регулюванням, складна і багатогранна. На муніципальному рівні можна з достатньою мірою умовності виділити наступні інтереси спільного проживання:
1. Спільне використання ресурсів для виробничої і будь-якої господарської діяльності.
2. Спільне користування соціальною інфраструктурою.
3. Регулювання суспільного життя муніципального освіти (громадський порядок, національні відносини та ін.)
Перераховані вище інтереси спільного проживання визначаються, перш за все, характеристиками населеного місця (територія, населення, інфраструктура), а також роллю місцевого самоврядування, визначеної в законодавстві, іншими словами - компетенцією.
Тому, для того щоб виробити деякі підходи до визначення території муніципального освіти, необхідно дати характеристики об'єкта управління і суб'єкта управлінської діяльності.
Об'єкт управління (місце проживання) характеризується населенням, інфраструктурою і територією, оскільки саме вони роблять визначальний вплив на формування інтересів спільного проживання. Основними параметрами, що характеризують територію всередині суб'єкта Росії, є її географічні та господарські фактори.
Географічні чинники багатогранні, але цікаві ті з них, які можуть впливати на зміцнення або на розрив спільних інтересів.
Першим фактором, що робить визначальний вплив, є території та природні умови. Наприклад, район у багатьох сибірських суб'єктах Росії може тягнутися на кілька сотень кілометрів і поселення, що входять до нього, розділені не тільки відстанями, але і природними перешкодами. Зрозуміло, що у населення даної території навряд чи є інтереси спільного проживання. У той же час компактні, близько розташовані муніципальні утворення можуть бути досить міцно пов'язані між собою. При визначенні оптимальних географічних показників важливо враховувати питання територіальної близькості, можливість спільного використання природних ресурсів цієї території.
Другим фактором, що характеризує місце, є спільні інтереси в господарській діяльності, що може виражатися як у спільному використанні природних ресурсів, так і в однотипності виробництва, здійснюваного на даній території, або в його взаємодоповнюваності в рамках єдиного виробничого циклу. Так, наприклад, в районах Крайньої Півночі традиційною формою господарювання є оленярство, специфіка якого така, що при незначному населенні потрібно величезна територія, оскільки період дозрівання ягелю близько 10 років; цим визначаються весь спосіб життя населення і кочовий характер ведення господарства. У той же час виникає питання про регулювання користування цими угіддями та про їх оптимальних розмірах.
Третім чинником, що визначає характеристику місця, є форма розселення населення на даній території і його соціальні характеристики. Так, на Північному Кавказі одними з основних факторів є поліетнічність населення і дисперсність чи компактність розселення етносів, для Центральної Росії - співвідношення професійної підготовки населення і традиційних занять (переважно міське, зайняте переробкою сільськогосподарської продукції, та ін.) Наведені приклади досить умовні, так як в даному випадку визначальний вплив надають цілі діяльності муніципального освіти.
Четвертим фактором, що характеризує об'єкт управління, є врахування інфраструктурного єдності території, надзвичайно важливого при визначенні характеристик території муніципального освіти.
Однак саме визначення особливостей території повинне розглядатися, перш за все, з позиції тих завдань, які держава поклала на органи місцевого самоврядування, тому від обсягу предметів ведення і повноважень безпосередньо залежить оптимальність розміру території.
З одного боку, наявність на території муніципального освіти інфраструктури виконання повноважень, якими його наділив закон, є основною умовою якісної роботи органів місцевого самоврядування. Так, навряд чи можна говорити про зміст школи чи лікарні муніципальним утворенням, якщо їх немає на даній території. З іншого боку, наявність спільних інтересів в значній мірі обумовлено загальною інфраструктурою. Наявність у селі фельдшерсько-акушерського пункту чи поліклініки, школи, клубу та інших соціальних об'єктів, питання їх діяльності - сфера спільних інтересів для всіх поселень, які в них обслуговуються. У той же час наявність необхідної інфраструктури не є визначальним, оскільки вирішення питань, віднесених до ведення муніципального освіти, може бути виконано через механізм муніципального замовлення. У даному випадку принципово важливо визначити мету, що переслідується. Якщо дана муніципальне утворення вважається перспективним і ставиться завдання формування та розвитку інфраструктури, то вирішити її без зацікавленості органів місцевого самоврядування буде вкрай складно. Таким чином, поєднання наявної інфраструктури та перспектив його розвитку має враховуватися при визначенні території муніципального освіти
Для визначення оптимальної території муніципального утворення принципово важливо визначити характеристики суб'єкта управління, оскільки саме в них визначається мета діяльності муніципального освіти. Головна характеристика муніципального освіти - обсяг його компетенції. Співвідношення обсягу компетенції муніципального освіти і характеристик території, зазначених вище, є не що інше, як співвідношення цілей діяльності муніципального освіти і можливостей території, що дозволяє визначити оптимальність обраної території муніципального освіти.
Принципи визначення оптимальної території муніципального освіти
Принцип балансу суб'єкта та об'єкта управління. Даний принцип вимагає застосування всіх перерахованих вище факторів з урахуванням компетенції місцевого самоврядування та перспектив його розвитку. Необхідно, щоб суб'єкт і об'єкт управління перебували в рівновазі. У цьому мета діяльності муніципального освіти, що впливає на визначення території. Іншими словами, перш ніж визначати територію, необхідно чітко уявляти мету існування органів влади на ній і перспективи розвитку території.
Принцип мінімізації рівня виконання повноважень. Застосування даного принципу вкрай важливо, оскільки він визначає максимальну ефективність виконання повноважень. Суть його в тому, що повноваження з певних предметів ведення повинні виконуватися на максимально близькому до населення рівні влади, на якому можна забезпечити відносну замкнутість циклу надання послуги.
Тому при визначенні оптимального території муніципального освіти вкрай важливо враховувати ті цілі, які ставляться перед ним, і ті предмети відання, які визначені для органів місцевого самоврядування в даному суб'єкті Росії. Саме в цьому принципі реалізується той потенціал, який є у місцевого самоврядування в силу його знання місцевих умов та підконтрольності органів влади населенню.
Наведені вище принципи визначення оптимальної території муніципального освіти дозволяють застосовувати фактори, що характеризують об'єкт і суб'єкт управління, в єдності. Процес їх застосування і взаємозв'язку зображений на рис. 2.
Рис. 2 Визначення оптимальної території
У підсумку можна зробити наступні висновки:
1. Територія муніципального освіти повинна визначатися на основі глибокого вивчення інтересів населення, що проживає на ній.
2. Наявність інтересів спільного проживання і господарювання - основний фактор, що визначає єдність територіального управління.
3. Найбільш ефективно виконання повноважень на мінімально можливому рівні влади, де може бути досягнута відносна замкнутість циклу.
Встановлення територій муніципальних утворень та їх меж - питання надзвичайно важливий з точки зору як виконання повноважень влади місцевого самоврядування, так і ведення господарської діяльності. Встановлення адміністративних кордонів пов'язано з необхідністю здійснення політичного управління та забезпечує єдність і ефективність управління в державі. У контексті питань, що розглядаються більш докладно варто зупинитися на встановленні територій муніципальних утворень виходячи з критеріїв забезпечення їх життєдіяльності.
Існують об'єктивні критерії для визначення території муніципального освіти, яка повинна бути такою, щоб проживає в її межах населення було об'єднано спільними інтересами в тих питаннях, вирішення яких віднесено до відання місцевого самоврядування. Це спричиняє локалізацію територій муніципальних утворень і пріоритет поселенського принципу.
На території муніципального освіти повинна існувати необхідна для вирішення місцевих питань соціальна і комунальна інфраструктура, що може зажадати об'єднання кількох поселень в єдине муніципальне утворення. Виходячи з виконання цих умов, території муніципальних утворень повинні визначатися різному в кожному конкретному випадку. Існує думка, що в результаті прояву «групового егоїзму» завжди буде існувати прагнення до збільшення території для збільшення обсягу ресурсів. Але ж додаткова територія - це ще й необхідність її утримання та розвитку, тобто і додаткові витрати.
При встановленні територій муніципальних утворень не можна не враховувати традиційний спосіб господарювання населення, наприклад скотарство і пов'язаний з ним кочовий спосіб життя або хутірське господарювання. Це також умови, що підлягають обов'язковому обліку.
Висновок, який випливає з сказаного вище, простий: при встановленні територій муніципальних утворень остаточне рішення має прийматися зовнішньої по відношенню до місцевого самоврядування владою - державної, але оскільки зачіпаються корінні інтереси муніципальних утворень, остільки процедура встановлення територій муніципальних утворень повинна забезпечувати обов'язковий облік думки населення, особливо у випадку зміни існуючих кордонів.
З цього випливає право муніципальних утворень на врахування думки населення при встановленні і зміні кордонів муніципальних утворень, у тому числі при утворенні, об'єднанні, перетворення чи скасування муніципальних утворень, яке може бути реалізовано в декількох формах: у вигляді опитування населення, проведення місцевого референдуму, проведення сходу або прийняття рішення представницьким органом місцевого самоврядування. Муніципальні освіти повинні бути також наділені правом добровільного об'єднання, а поселення та інші території - правом виходу з об'єднаного муніципального освіти у разі прийняття ними рішення про самостійне здійснення місцевого самоврядування.
Висновок
Природний комплекс муніципального освіти, схема його планування та забудови роблять значний вплив на склад об'єктів містообслуговуючої та соціальної сфер, що формують інфраструктуру муніципального освіти, яка забезпечує його безперебійну життєдіяльність.
Більшість об'єктів соціальної інфраструктури міст знаходяться в муніципальній власності. Їх зміст є найбільшою статтею витрат місцевих бюджетів. Органи місцевого самоврядування покликані сприяти раціональному розміщенню об'єктів соціальної інфраструктури з території міста, забезпечувати їх доступність для мешканців.
Використана література
Конституція Російської Федерації. М., 1993.
Європейська хартія про місцеве самоврядування. Страсбург, Рада Європи, Відділ видань та документів, 1990.
Цивільний кодекс Російської Федерації, ч. 1 і II. М., 1995,1996.
Містобудівний кодекс Російської Федерації від 07.05.1997, № 73-ФЗ.
Житловий кодекс РФ, 24.06.1983 р. зі зм. від 25.04.1995 р.
Бюджетний кодекс Російської Федерації від 31 липня 1998 р. / / СЗ РФ. 1998. № 31.
Земельний кодекс Російської Федерації від 25.10.2001, № 136-ФЗ.
Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» / / Російська газета. - 1995. - 1 вересня.
Федеральний закон РРФСР від 18 квітня 1991 р. «Про міліцію» / / ВСНД РФ. 1993. № 10, 32).
Федеральний закон Російської Федерації «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру» № 68-ФЗ від 21 грудня 1994 року.
Федеральний закон від 20 лютого 1995 р. № 24-ФЗ «Про інформацію, інформатизації і захисту інформації» / / СЗ РФ. 1995. № 8.
Федеральний закон від 14 квітня 1995 року «Про громадські об'єднання.
Федеральний закон «Про архітектурну діяльність у РФ» від 17 листопада 1995 р. (СЗ РФ. 1995. № 47).
Федеральний закон від 24 листопада 1995 р. № 181-ФЗ «Про соціальний захист інвалідів у РФ» (з ізм. На 1 січня 1999 р.) / / СЗ РФ. 1999. № 2, № 29.
Федеральний закон від 10 грудня 1995 р. № 195-ФЗ «Про основи соціального обслуговування населення» / / СЗ РФ. 1995. № 50.
Федеральний закон від 12 січня 1996 р. № 7-ФЗ «Про некомерційних організаціях» / / СЗ РФ. 1996. № 3.
Федеральний закон від 29 липня 2004 р. № 95-ФЗ «Про внесення змін до частини першу і другу Податкового кодексу Російської Федерації та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів (положень законодавчих актів) Російської Федерації про податки і збори»
Федеральний закон від 20 серпня 2004 р. № 120-ФЗ «Про внесення змін до бюджетного кодексу Російської Федерації в частині регулювання міжбюджетних відносин».