Правовий акт місцевого самоврядування - це офіційний документ, що регулює муніципальні відносини. Його офіційний характер визначається тим, що він видається від імені конкретного суб'єкта місцевого самоврядування, а його право на прийняття правового акта визначається законодавством або статутом муніципального освіти. Звідси випливає ряд найважливіших вимог.
Зокрема, суб'єкти муніципального правотворчості повинні приймати (видавати) правові акти у рамках закріплених за ними повноважень. Важливо, щоб прийняті рішення і видаються акти не виходили за межі компетенції відповідних суб'єктів правотворчості.
Правовий акт приймається управомоченньм суб'єктом місцевого самоврядування. Основним із зазначених суб'єктів є населення муніципального освіти. Законодавство про місцеве самоврядування, регламентуючи досить традиційний спосіб прийняття населенням правового рішення на місцевому референдумі, одночасно з цим вводить нову форму-народну правотворчу ініціативу. Її реалізація створює новий різновид правових актів місцевого самоврядування - рішення органу місцевого самоврядування, прийняте в порядку народної правотворчої ініціативи.
Поряд з населенням муніципального освіти відповідно до ч. 1 ст. 19 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» право на прийняття (видання) правового акта з питань свого ведення мають також органи місцевого самоврядування та їх посадові особи. Найменування та види правових актів місцевого самоврядування, повноваження щодо їх виданню, порядок їх прийняття і вступу в силу визначаються статутом муніципального освіти відповідно до законів суб'єктів Федерації.
Акт місцевого самоврядування характеризується особливою формою вираження міститься в ньому інформації. Такою формою є норма муніципального права. Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» у ст. 15 визначає сутність норми муніципального права як «загальнообов'язкового правила з предметів ведення муніципального освіти, передбаченого статутом муніципального освіти». Враховуючи, що норми муніципального права встановлюються також Конституцією РФ, федеральними та регіональними нормативними правовими актами, муніципальні акти створюють лише частина норм муніципального права.
Межі правотворчої діяльності органів місцевого самоврядування обмежуються, як правило, двома способами:
1) закріпленням прав органів місцевого самоврядування на прийняття конкретних видів нормативно-правових актів (так, Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» у ч. 2 ст. 6 передбачає, що до питань місцевого значення належить прийняття та зміна статутів муніципальних утворень);
2) визначенням переліку питань, в рамках яких місцевому самоврядуванню надається відносна свобода вибору засобів, включаючи і правове регулювання.

1.2. Специфіка правового акту місцевого значення.

Правовий акт місцевого самоврядування має загальнообов'язковістю. Це означає, по-перше, що рішення, прийняті шляхом прямого волевиявлення громадян, рішення органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування, прийняті в межах їх повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на території муніципального освіти підприємствами, установами та організаціями незалежно від їх організаційно -правової форми, а також органами місцевого самоврядування та громадянами. По-друге, правовий акт місцевого самоврядування офіційно визнається державою та її органами, тобто не потребує додаткового затвердження органами державної влади. У силу цього, як передбачено законодавством, невиконання або неналежне виконання рішень, прийнятих шляхом прямого волевиявлення громадян, рішень органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування тягне за собою відповідальність згідно з законами. Так держава забезпечує юридичну силу правових актів місцевого самоврядування поряд з іншими актами.
Акти місцевого самоврядування відрізняє специфічна мова, в тому числі і власні юридичні поняття і терміни. У літературі висловлювалося побоювання у зв'язку з тим, що право місцевого самоврядування стрімко насичується поняттями, чужими нашим правовим традиціям. Так, пропонувалося замість поняття «муніципальне право» використовувати поняття «самоврядувальні право» [4]. Але більшість понять муніципального права міцно увійшло в правову лексику, тим більше, що юриспруденція, як і ряд наук (політологія, соціологія, психологія) традиційно «розмовляє» на латинізоване та давньогрецькою мовами.
Одне з найбільш значних і актуальних вимог до правових актів місцевого самоврядування полягає в необхідності їх відповідності до російського законодавства. Відсутність необхідного досвіду, достатньо підготовлених кадрів нерідко призводить до появи нормативних актів, зміст яких часом грубо порушує російське законодавство. У таких випадках передбачається процедура їх скасування або визнання недійсними. Правові акти, якщо вони суперечать законодавству і також можуть бути опротестовані в порядку прокурорського нагляду.
З метою упорядкування місцевого нормотворчості, вдосконалення якості прийнятих актів органами державної влади суб'єктів РФ, зазвичай, більш детально розробляються загальні принципи підготовки, прийняття та затвердження муніципальних актів. Їх зміст можна звести до наступних основних положень:
1. Всі акти представницьких органів місцевого самоврядування, що носять нормативний характер, приймаються більшістю голосів депутатів від числа обраних до представницького органу. Інші акти представницького органу місцевого самоврядування приймаються в порядку, встановленому представницьким органом самостійно, проте для їх прийняття потрібна більшість голосів депутатів, які взяли участь у голосуванні.
2. Акти з питань прийняття статуту муніципального освіти або внесення до нього поправок і доповнень, адміністративно-територіального устрою, про відмову від посади голови адміністрації і інших посадових осіб виконавчого органу, призначення яких погоджується з представницьким органом місцевого самоврядування, вважаються прийнятими, якщо за них проголосувало не менше 2 / 3 від числа депутатів, обраних до представницького органу.
3. Акти, прийняті представницьким органом, що зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадянина, не можуть застосовуватися, якщо вони не опубліковані (оприлюднені) офіційно.
4. Голова місцевої адміністрації має право опротестувати рішення відповідного представницького органу місцевого самоврядування, адресоване місцевої адміністрації, якщо це рішення, на його думку, суперечить законодавству або іншим рішенням представницького органу, або недостатньо забезпечено фінансовими, матеріально-технічними та організаційними засобами. Протест з необхідним обгрунтуванням вноситься у письмовій формі у відповідний представницький орган не пізніше п'яти днів з дня прийняття рішення представницьким органом місцевого самоврядування. Дію опротестованого рішення призупиняється з моменту отримання представницьким органом місцевого самоврядування протесту голови місцевої адміністрації.
Представницький орган місцевого самоврядування відхиляє протест голови місцевої адміністрації, якщо за Опротестоване рішення проголосує не менше ніж 2 / 3 від числа обраних депутатів даного представницького органу. У цьому випадку рішення представницького органу місцевого самоврядування вступає в силу в строк, зазначений представницьким органом, і не може бути опротестоване повторно головою місцевої адміністрації. Білі рішення представницького органу місцевого самоврядування опротестовано за мотивами його протиріччя з чинним законодавством, голова місцевої адміністрації після відхилення його протесту представницьким органом має право оскаржити рішення представницького органу до суду. Якщо протягом місяця протест голови місцевої адміністрації не буде відхилений представницьким органом, опротестовані рішення представницького органу вважається скасованим.
Правом повернення акту для повторного розгляду може володіти голова місцевої адміністрації, якщо він не має право підписувати акти, прийняті представницьким органом місцевого самоврядування.
5. Голова місцевої адміністрації (муніципального утворення) має право «вето», тобто право відхилити правові акти, прийняті представницьким органом місцевого самоврядування.
Правовий акт, що приймається представницьким органом місцевого самоврядування, після прийняття надсилається голові місцевої адміністрації (муніципального утворення) для підписання. Протягом не більш ніж семи днів після надходження правового акта голова місцевої адміністрації (муніципального утворення) може повернути його для повторного розгляду до представницького органу з мотивів невідповідності правового акта нормам чинного законодавства або неможливості виконання в силу недостатньої фінансової або матеріальної забезпеченості.
Якщо після цього представницький орган місцевого самоврядування повторно візьме правовий акт у колишній редакції або з урахуванням всіх або частини поправок, запропонованих для розгляду главою адміністрації (муніципального утворення), більшістю не менш ніж 2 / 3 голосів від числа обраних депутатів представницького органу, він підлягає безумовному підписання головою місцевої адміністрації (муніципального утворення) протягом трьох днів і опублікуванню (оприлюдненню).
6. Порядок підготовки і підписання правових актів місцевої адміністрації встановлюється головою місцевої адміністрації відповідно до законодавства. Порядок офіційного опублікування (оприлюднення) і вступу в силу правових актів місцевої адміністрації встановлюється відповідним представницьким органом місцевого самоврядування відповідно до законодавства [5].
Таким чином, правовий акт місцевого самоврядування-це офіційний письмовий акт, прийнятий безпосередньо населенням муніципального освіти або органом місцевого самоврядування або його посадовою особою в межах власних повноважень і встановлює загальнообов'язкові правила з предметів ведення місцевого самоврядування відповідно до російського законодавства та статуту муніципального освіти.

1.3. Класифікація правових актів місцевого значення.

Правові акти місцевого самоврядування різноманітні. Для їх вивчення використовується класифікація правових актів. Необхідно відзначити, що їх повна класифікація можлива тільки з урахуванням статутів та інших актів муніципальних утворень, у яких визначаються найменування і види правових актів, що діють на конкретних територіях. Разом з тим, незалежно від регіональних особливостей, правові акти місцевого самоврядування можна класифікувати по наступних підставах:
1) за нормативною природою розрізняються:
• нормативні правові акти тривалої дії, адресовані широкому колу осіб: статути муніципальних утворень, регламенти представницьких органів місцевого самоврядування, постанови представницьких органів місцевого самоврядування про місцеві податки і збори та ін;
• правові акти індивідуального утримання, адресовані конкретній особі чи органу і розраховані на одноразове застосування: ордер - договір найму житлового приміщення в муніципальному житловому фонді соціального використання, розпорядження мера міста про виділення додаткових коштів на ремонт об'єкта соціально-культурного призначення, наказ заступника голови районної адміністрації про звільнення муніципального службовця та ін;
2) за порядком прийняття серед правових актів місцевого самоврядування розрізняють:
Ø рішення, прийняті безпосередньо населенням муніципального освіти на місцевому референдумі: статути муніципальних утворень, рішення про зміну структури органів місцевого самоврядування, рішення про приватизацію муніципальної власності та ін Дані рішення не потребують затвердження будь-якими органами державної влади, державними посадовими особами або органами місцевого самоврядування і набувають чинності після офіційного опублікування (оприлюднення); громадян: рішення про створення органів територіального громадського самоврядування, рішення про обрання старости сільського поселення як глави муніципального освіти та ін;
Ø рішення, прийняті колегіально на зборах (сходах) громадян: рішення про збори органів територіального громадського самоврядування, рішення про обрання старости сільського поселення як глави муніципального освіти.
Ø правові акти, прийняті в порядку народної правотворчої ініціативи: постанови представницького органу місцевого самоврядування про зміну структури органів місцевого самоврядування та ін;
Ø правові акти, прийняті колегіально представницьким органом місцевого самоврядування або виборним колегіальним органом громадського самоврядування: положення про органи територіального громадського самоврядування та ін;
Ø правові акти, прийняті на основі єдиноначальності: розпорядження і накази глави муніципального освіти (глави місцевої адміністрації) та ін;
Ø договори, якщо хоча б одна зі сторін представляє інтереси відповідного муніципального освіти: договір місцевої адміністрації з приватною фірмою про будівництво муніципального житла, договір представницького органу місцевого самоврядування і виборного колегіального органу громадського самоврядування про розмежування компетенцій і фінансових засобів та ін;
3) за змістом правові акти місцевого самоврядування можна згрупувати в залежності від предметів відання місцевого самоврядування таким чином:
• правові акти з питань господарської діяльності;
• правові акти з питань соціальної політики;
• правові акти з питань діяльності місцевого самоврядування в культурній сфері;
• правові акти з питань охорони громадського порядку та ін
4) по порядку вступу правових актів місцевого самоврядування в юридичну силу розрізняють:
• правові акти, що вимагають обов'язкової публікації; нормативні правові акти органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування, що зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадянина, набирають чинності лише після їх офіційного опублікування (оприлюднення);
• правові акти, які не потребують офіційного опублікування (оприлюднення), як правило, акти для службового користування. Впорядкувати можна і окремі види актів місцевого самоврядування. Так, наприклад, акти застосування муніципального права в залежності від функцій, виконуваних ними у правовому регулюванні, можна розділити на: (1) виконавчі акти, за допомогою яких організовується виконання приписів норм права шляхом їх застосування до конкретних життєвих випадків, і (2) правоохоронні акти, за допомогою яких норми права захищаються від порушень. Серед виконавчих і правоохоронних актів, у свою чергу, виділяють: (а) основні, які вирішують питання по суті або містять підсумкову оцінку справи про правопорушення і завершують правоохоронні дії, є остаточним рішенням, і (б) допоміжні, які готують видання основних актів, забезпечують правильне розгляд справи, а також реалізацію прийнятих рішень.
У правових актах місцевого самоврядування більш докладно, як правило, визначаються види правових актів, прийнятих представницькими органами місцевого самоврядування та місцевою адміністрацією. До актів представницького органу місцевого самоврядування належать: постанови, рішення, резолюції, заяви, звернення та ін Серед актів місцевої адміністрації, голови місцевого самоврядування найбільш часто зустрічаються: постанови, розпорядження та накази.
Таким чином, основними правовими актами місцевого самоврядування є:
Статут муніципального освіти - основний нормативний правовий акт, що визначає статус муніципального освіти; акт нормативно-установчого характеру.
У Статуті муніципального освіти детально вказуються питання місцевого значення, які стосуються ведення муніципального освіти; система місцевого самоврядування; регулюються територіальна, фінансово-економічна та організаційна основи місцевого самоврядування, загальний порядок володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю; розмежовуються повноваження окремих державних органів та їх посадових осіб; відзначаються гарантії місцевого самоврядування та відповідальність органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування.
Регламент представницького органу місцевого самоврядування - правовий процесуальний акт, який регулює загальні принципи роботи представницького органу місцевого самоврядування, в тому числі порядок внесення і розгляду питань на його сесіях, утворення і діяльності комітетів і комісій, скликання чергових та позачергових сесій, голосування з окремих питань та ін .
Постанова - нормативний акт або акт, що має загальне значення; акт, що зачіпає, як правило, права, свободи та обов'язки людини і громадянина, а також пов'язаний з рішенням великих питань економічного і соціального розвитку, охорони громадського порядку, використанням муніципальної власності, фінансових ресурсів і т.п. Постанови за своєю структурою складаються з (1) констатуючій частині, в якій позначаються мети і завдання запропонованих дій та причини видання акта (констатуюча частина не є обов'язковою), і (2) розпорядчої частини, яка починається з вказівки найменування органу, що видає постанову, і , як правило, включає ряд пунктів. Розпорядча частина зазвичай включає перелік запропонованих дій, виконавців, характеристику ресурсів і конкретних заходів, необхідних для виконання, і терміни виконання.
Як правило, тільки у вигляді постанов можуть видаватися акти представницького органу місцевого самоврядування, якими: (а) приймається або змінюється структура організації місцевого самоврядування, утворюється, реорганізується структурний підрозділ або орган місцевого самоврядування; (б) вводиться штраф або інше стягнення, встановлюється правило або положення, за порушення якого накладається штраф або, інше стягнення; (в) встановлюються місцеві податки та збори; (г) надаються, поновлюються або продовжуються пільги; (д) регулюється розмір плати за комунальні послуги; (е) санкціонується отримання кредиту; (ж ) встановлюються правила передачі або здачі в оренду або санкціонується передача або здача в оренду власності, що перебуває у віданні органів місцевого самоврядування; (з) регулюється землекористування; (і) вводяться доповнення або скасовуються будь-які з раніше прийнятих постанов.
Положення - акт, систематизуються норми статутного (про орган) або тематичного змісту і затверджується розпорядчим актом. У вигляді положень, як правило приймаються акти, детально регламентують порядок організації і діяльності органів місцевого самоврядування, а також визначають їхні взаємини з іншими органами, організаціями, установами та громадянами. Крім цього, на місцевому рівні положеннями регулюються повноваження окремих органів, наприклад, органів територіального громадського самоврядування; установ або організацій, наприклад, Фонду підтримки молодих талантів, повноваження муніципальних органів в окремих сферах життєдіяльності місцевої громади, наприклад, в галузі зміцнення громадського порядку.
Правила - нормативно-правовий акт, детально регламентує порядок здійснення будь-якого виду діяльності.
Розпорядження - акт ненормативного характеру, що видається з оперативних питань; акт застосування права.
Правові акти резолютивної характеру - резолюції, заяви, звернення - акти, як правило, прийняті за результатами обговорення конкретного питання (події) і передбачають нові рішення (дії) з боку інших органів, організацій, посадових осіб для прийняття реальних заходів.
Протокол - документ колективного органу, що фіксує основні етапи його роботи, перелік обговорених питань, зміст виступів та прийнятих рішень.
Накази та інструкції - правові акти оперативно-розпорядчого характеру. Інструкції зазвичай викладають правила, що регулюють спеціальні сторони діяльності організації або посадової особи.
Вказівка ​​- розпорядчий документ, що видається органом місцевого самоврядування переважно з питань інформаційно-методичного характеру, пов'язаних з виконанням наказів, інструкцій та інших актів.
Відповідно до існуючого законодавства є механізми контролю з боку населення діяльності органів місцевого самоврядування. Так, реалізація населенням права на правотворчу ініціативу у питаннях місцевого значення закріплена в статті 25 Федерального закону «Про загальні принципи місцевого самоврядування», яка зобов'язує органи місцевого самоврядування розглядати проекти правових актів з питань місцевого значення, винесені населенням на відкриті засідання за участю своїх представників. Результати розгляду повинні бути офіційно оприлюднені. Ця ж стаття Федерального закону закріплює і зобов'язує органи та посадові особи місцевого самоврядування давати відповіді по суті індивідуальних і колективних звернень громадянам протягом місяця [6]. Практика місцевого самоврядування свідчить, що найбільш важливі проекти рішень з питань місцевого значення (наприклад проект Статуту муніципального освіти) можуть бути опубліковані з метою обговорення їх населенням.
Форми контролю з боку населення діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування повинні закріплюватися в Статутах муніципальних утворень.

Висновки:
Місцеве самоврядування виступає як форма громадянської самодіяльності населення, прояв його соціальної активності, здатності брати участь в управлінні власними справами і нести за це відповідальність. Органи місцевого самоврядування в концентрованому вигляді повинні виражати соціально-економічні та духовні потреби та інтереси місцевої громади. Тільки така влада здатна забезпечити порядок, сталість економічних відносин, захистити місцеве співтовариство від сваволі та анархії. Соціальна основа надає стійкість влади, тому що в суспільстві завжди діють соціальні групи з суперечливими, часто непримиренними інтересами.
Правовий акт місцевого самоврядування - це офіційний документ, що регулює муніципальні відносини. Його офіційний характер визначається тим, що він видається від імені конкретного суб'єкта місцевого самоврядування, а його право на прийняття правового акта визначається законодавством або статутом муніципального освіти.
У правових актах місцевого самоврядування більш докладно, як правило, визначаються види правових актів, прийнятих представницькими органами місцевого самоврядування та місцевою адміністрацією. До актів представницького органу місцевого самоврядування належать: постанови, рішення, резолюції, заяви, звернення та ін Серед актів місцевої адміністрації, голови місцевого самоврядування найбільш часто зустрічаються: постанови, розпорядження та накази.
Основним правовими актами місцевого самоврядування є Статут муніципального освіти - основний нормативний правовий акт, що визначає статус муніципального освіти; акт нормативно-установчого характеру.

2. Статут муніципального освіти як основний правовий акт

місцевого значення

2.1. Сутність, структура і правове значення статуту

муніципального освіти

У системі місцевих нормативних правових актів особливе місце займає статут муніципального освіти. Історичний аналіз діяльності муніципальних утворень показує, що статут (хартія) один з найбільш традиційних актів місцевого самоврядування.
Історія цього документа в російському нормотворчості почалася в 1991 році з прийняття Закону РРФСР про місцеве самоврядування. Закон передбачав прийняття районним та міським Радами положень (статутів) про місцеве самоврядування. Селищні та сільські Ради відповідно до цього закону могли приймати положення (статут) про місцеве самоврядування. Закон визначав, що в положенні (статуті) про місцеве самоврядування конкретизуються функції, порядок роботи, система і структура місцевих органів влади і управління, розмежування повноважень між ними, організація територіального громадського самоврядування населення. Встановлювалося, що положення (статут) про місцеве самоврядування реєструється органами державної влади відповідних країв, областей, автономної області й автономного округу.
Місцеві органи влади активно включилися в розробку нових нормативних актів, але зіткнулися в цій діяльності з масою труднощів і питань. Ці труднощі, і питання виникали через слабку опрацьованості основних положень у російському законі. З цих причин у період дії цього Закону було прийнято незначна кількість статутів.
Отже, Статут муніципального освіти - один з найбільш традиційних актів місцевого самоврядування. Хартії вольностей в Англії, статутні грамоти в Російському централізованому державі XVI-XVII ст. та інші джерела поступово формували досвід створення подібних актів місцевого самоврядування. До кінця XX ст. світова муніципальна практика мала в своєму розпорядженні величезну різноманітність статутів, що розрізняються як за формою, так і за змістом. Так, тільки в США можна зустріти чотири основних типи статутних документів, підставою для класифікації яких є характер функцій місцевого самоврядування:
1) статут загального типу - дозволяє здійснювати органам місцевого самоврядування найрізноманітніші функції;
2) класифікований статут - регламентує функції залежно від чисельності населення муніципального освіти;
3) статут необов'язковий - передбачає, що органи місцевого самоврядування мають право змінювати форми діяльності залежно від реальних обставин;
4) статути «місцевих правил» - найбільш гнучкий тип статуту, надає органам місцевого самоврядування найбільшу свободу у виборі форм діяльності.
Статут муніципального освіти є одним з правових засобів, що забезпечують реалізацію самостійності місцевого самоврядування. Правове значення статуту муніципального освіти полягає в тому, що він є правовим актом, яким міське, сільське, а також інше поселення фіксує свій статус муніципального освіти, тобто предмети відання, права, обов'язки та компетенцію органів місцевого самоврядування, що забезпечують здійснення місцевого самоврядування населенням ладного муніципального освіти.
Статут муніципального освіти, як правило, починається з преамбули, в якій, як у роз'яснюючою частини, знаходять відображення ті нормативні правові акти, на підставі яких був розроблений даний статут муніципального освіти, а також його роль, цілі та завдання. Преамбула може мати й інший вигляд, наприклад, як в Європейській Хартії місцевого самоврядування або Декларації «Про засади місцевого самоврядування в державах-учасницях Співдружності». Приблизний текст преамбули може мати такий зміст: «Збори представників муніципального освіти (найменування муніципального освіти), керуючись Конституцією Російської Федерації, висловлюючи волю та інтереси жителів муніципального освіти, стверджуючи права і свободи людини і громадянина, бажаючи зберегти та неухильно розвивати духовні, культурні (і інші історичні і місцеві) звичаї і традиції, прагнучи до найкращої організації і призначення на принципах демократії, домагаючись більшої ефективності в діяльності органів влади, забезпечення законності дій всіх органів і посадових осіб, приймає цей статут муніципального освіти ». При написанні подібного тексту в ньому перераховуються всі основні причини, по яких був створений і прийнятий статут муніципального освіти.
Статут - це своєрідний звід норм, що регламентують життя муніципального освіти. Він повинен містити норми чотирьох типів:
• Норми-поняття. Кожен, хто звертається до тексту статуту, повинен приблизно однаково сприймати всі поняття і терміни, що зустрічаються в ньому. Зрозуміло, повного збігу в розумінні і трактуванні змісту статуту домогтися неможливо, проте слід, принаймні, прагнути максимально зблизити подання всіх, хто їм керується.
• Норми, що визначають структури представницького і виконавчого органів муніципального освіти, найменування підрозділів, основних посад, їх права та функціональні обов'язки. Це необхідно для стабільності в роботі підрозділів, їх взаємодії один з одним, з населенням, з усіма підприємствами та організаціями.
• Норми процедурного характеру, що регулюють порядок розробки, прийняття та скасування основних актів місцевого самоврядування, формування органів місцевого самоврядування та обрання або призначення його посадових осіб, вирішення суперечок між органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та іншими фізичними і юридичними особами.
• Норми-заборони, які обмежують діяльність органів місцевого самоврядування та його посадових осіб (депутатів), у тому числі заняття ними певних посад, діяльність в громадських організаціях, отримання додаткових доходів тощо [7]
Важливою особливістю статуту є його самодостатність. Це означає, що, по можливості, він повинен включати всі норми, необхідні в практиці місцевого самоврядування. Тому в статуті слід конкретизувати основні законодавчі норми, що мають відношення до місцевого самоврядування, а при необхідності цитувати і власне статті законів, щоб звертається до тексту статуту не був змушений займатися пошуком інших нормативних актів.
Крім того, статут муніципального освіти має бути досить стабільним, тобто не мінятися протягом порівняно тривалого часу, що значною мірою сприяло б стабільності діяльності на його території інших суб'єктів муніципального права. Це також забезпечується відповідною процедурою внесення доповнень і поправок, зафіксованої в тексті статуту.
Найважливішою вимогою до статуту є наявність у ньому механізмів реалізації його положень і норм, а також положень і норм федерального законодавства і законів суб'єкта РФ. У статуті повинні міститися переважно чіткі норми прямої дії.
Тим не менш, аналіз історії розробки статутів муніципальних утворень показує, що відсутність досвіду нормотворчої діяльності на місцевому рівні, недостатньо демократична процедура їх прийняття, а також інші обставини призвели до того, що в суб'єктах Російської Федерації статути не відрізняються один від одного, не висловлюють індивідуальності муніципальних утворень, які живуть в рамках закону за своїми правилами.

2.2. Порядок розробки, прийняття та реєстрації Статуту муніципального освіти

Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» передбачив розробку і прийняття статуту муніципального освіти як основного нормативно-установчого документа, що визначає статус муніципального освіти. Згідно зі ст. 8 даного закону в статуті зазначаються:
1) межа і склад території муніципального освіти;
2) питання місцевого значення, що належать до відання муніципального освіти;
3) форми, порядок і гарантії безпосередньої участі населення у вирішенні питань місцевого значення;
4) структура та порядок формування органів місцевого самоврядування;
5) найменування та повноваження виборних, інших органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування;
6) строк повноважень депутатів представницьких органів місцевого самоврядування, членів інших виборних органів місцевого самоврядування, виборних посадових осіб місцевого самоврядування;
7) види, порядок прийняття і вступу в силу нормативних правових актів органів місцевого самоврядування;
8) підстави і види відповідальності органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування;
9) порядок відкликання, висловлювання недовіри населенням або дострокового припинення повноважень виборних органів місцевого самоврядування і виборних посадових осіб місцевого самоврядування;
10) статус і соціальні гарантії депутатів, членів інших виборних органів місцевого самоврядування, виборних посадових осіб місцевого самоврядування, підстави та порядок припинення їх повноважень;
11) гарантії прав посадових осіб місцевого самоврядування;
12) умови та порядок організації муніципальної служби;
13) економічна і фінансова основа здійснення місцевого самоврядування, загальний порядок володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю;
14) питання організації місцевого самоврядування; зумовлені компактним проживанням на території муніципального утворення національних груп і спільнот, корінних (аборигенних) народів, козацтва з урахуванням історичних та інших місцевих традицій;
15) інші положення про організацію місцевого самоврядування, про компетенцію та порядок діяльності органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до законів Російської Федерації і законами суб'єктів Російської Федерації.
Останнє положення говорить про те, що Федеральний закон залишив відкритим перелік питань, які може регулювати статут муніципального освіти. Кожне муніципальне освіту в залежності від особливостей організації та діяльності може регулювати статутні норми та інші правила, обов'язкові на даній території. Федеральний закон вказує також у ст. 8, що Статут муніципального освіти розробляється муніципальним освітою самостійно. Статут муніципального освіти приймається представницьким органом місцевого самоврядування або населенням безпосередньо.
В основному в муніципальній практиці закріплюються наступні варіанти прийняття статутів: (1) статут приймають в результаті місцевого референдуму; (2) статут приймають представницьким органом місцевого самоврядування більшістю не менш ніж у 2 / 3 голосів його членів.
Статут муніципального освіти підлягає державній реєстрації в порядку, встановленому законом суб'єкта РФ. Відповідно до постанови Президії Верховного суду РФ від 28 жовтня 1997 р., «державна реєстрація Статуту муніципального освіти є необхідною умовою вступу Статуту в силу».
Розглянемо приклад із судової практики:
«Болмасов, Давидов, Трапезников звернулися до суду із заявою про визнання недійсними: п.4 ст.6 Закону Рязанської області від 10 січня 1996 р." Про місцеве самоврядування в Рязанської області "у частині, що встановлює, що статут муніципального освіти набуває чинності після його реєстрації, і п.1 ст.5 Закону Рязанської області від 25 січня 1996 р. "Про порядок реєстрації статутів муніципальних утворень в Рязанській області" в частині встановлення вимоги про те, що державна реєстрація статуту муніципального освіти є необхідною умовою вступу статуту в силу.
При цьому вони посилалися на протиріччя названих Законів області в даній частині п.5 ст.8 Федерального закону від 28 серпня 1995 р. "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", згідно з яким статут муніципального освіти набуває чинності після його офіційного опублікування (оприлюднення) і ця обставина не зв'язується з фактом реєстрації статуту.
Судова колегія у цивільних справах Рязанського обласного суду вимоги заявників задовольнила, визнавши зазначені положення Законів Рязанської області не відповідними названому Федеральному закону.
Судова колегія у цивільних справах Верховного Суду РФ рішення суду першої інстанції скасувала і винесла нове рішення про відмову заявникам у задоволенні їх вимог.
Заступник Генерального прокурора РФ в протесті поставив питання про скасування касаційної ухвали з огляду на неправильне застосування норм матеріального права.
Президія Верховного Суду РФ 29 жовтня 1997 протест залишив без задоволення, вказавши таке.
На думку прокурора, встановлення законом суб'єкта Російської Федерації норм, що зв'язують вступ в силу статутів муніципальних утворень з їх попередньою державною реєстрацією, виходить за межі компетенції суб'єкта Російської Федерації і не узгоджується з положенням Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", відповідно до якого статут муніципального освіти набуває чинності після його офіційного опублікування (оприлюднення).
З доводами протесту погодитися не можна.
У силу ст.12 Конституції Російської Федерації місцеве самоврядування в межах своїх повноважень самостійно.
Встановлення ж загальних принципів організації місцевого самоврядування перебуває у спільному віданні Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації (п. "н" ч.1 т.72 Конституції Російської Федерації).
Відповідно до ч.2 ст.76 Конституції Російської Федерації з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації видаються федеральні закони та які у відповідність до ними закони та інші нормативні правові акти суб'єктів Російської Федерації. Виходячи з названих конституційних положень, касаційна інстанція обгрунтовано вказала на те, що в ст.5 Закону України "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" до повноважень органів державної влади суб'єктів Російської Федерації віднесено, зокрема, прийняття та зміна законів суб'єктів Російської Федерації про місцеве самоврядування, встановлення порядку реєстрації статутів муніципальних утворень (пп.1, 16).
Відповідно до п.3 ст.8 даного Закону статут муніципального освіти підлягає державній реєстрації в порядку, встановленому законом суб'єкта Російської Федерації, а відповідно до п.5 того ж Закону статут муніципального освіти набуває чинності після його офіційного опублікування (оприлюднення).
За таких обставин немає підстав вважати, як це стверджувалося у протесті, що оскаржувані заявниками норми, пов'язані з порядком реєстрації статутів муніципальних утворень і набуттю чинності, прийняті суб'єктом Російської Федерації з перевищенням його компетенції або всупереч названому Федеральному закону.
Логічне тлумачення згаданих статей Федерального закону дозволило касаційної інстанції зробити правильний висновок про те, що акт державної реєстрації статуту муніципального освіти є обов'язковою стадією відповідного єдиного нормотворчого процесу, наступного за прийняттям статуту і попередньої його опублікування (оприлюднення), після якого статут набирає чинності.
У зв'язку з цим суд другої інстанції вказав на помилковість підходу суду першої інстанції, що розглядав стадії прийняття, реєстрації та опублікування (оприлюднення) статуту ізольовано один від одного.
Довід в протесті про те, що реєстрація статутів муніципальних утворень означає втручання органів державної влади у здійснення повноважень місцевого самоврядування, необгрунтований, оскільки суперечить Конституції Російської Федерації і названому Федеральному закону.
Вимога державної реєстрації статутів муніципальних утворень належить до встановлення загальних принципів організації місцевого самоврядування, які є предметом спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації. Тому така реєстрація не може розглядатися як участь органів державної влади у здійсненні повноважень місцевого самоврядування, а, навпаки, виступає необхідною умовою діяльності місцевого самоврядування. В якості гарантій дотримання прав місцевого самоврядування на даній стадії виступають положення Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" про те, що підставою для відмови в реєстрації статуту може бути тільки протиріччя його Конституції Російської Федерації, законами Російської Федерації і законам суб'єкта Російської Федерації, а сама відмова може бути оскаржена громадянами та органами місцевого самоврядування в судовому порядку.
Таким чином, судом другої інстанції ухвалено законне і обгрунтоване постанову »[8].
Суб'єкт РФ має право визначити конкретні механізми реєстрації статуту муніципального освіти.
Так Закон р. Москви "Про порядок державної реєстрації статутів муніципальних утворень в місті Москві" встановлює наступне: «Статут представляється на державну реєстрацію Керівником муніципального освіти протягом 10 днів з дня його прийняття муніципальним Зборами муніципального освіти або дня офіційного опублікування результатів місцевого референдуму про прийняття статуту.
Документом, що засвідчує державну реєстрацію статуту, є видане уповноваженим органом свідоцтво про державну реєстрацію (Додаток 1). Рішення про державну реєстрацію статуту приймається уповноваженим органом у 30-денний термін з дня прийняття документів.
Державна реєстрація статуту здійснюється шляхом внесення запису до Державного реєстру статутів муніципальних утворень в м. Москві з зазначенням реєстраційного номера та дати реєстрації.
Прийняття уповноваженим органом рішення про відмову в державній реєстрації статуту не є перешкодою для повторного подання статуту на державну реєстрацію після усунення зауважень, зазначених у рішенні уповноваженого органу. Плата за реєстрацію статутів не стягується.
Статут повинен бути офіційно опублікований протягом 10 днів після отримання свідоцтва про його державну реєстрацію. Статут муніципального освіти набирає чинності після його офіційного опублікування.
Закон набирає чинності через 10 днів після його офіційного опублікування ». [9] (Пріложеніе2)
Підставою для відмови в державній реєстрації статуту муніципального освіти може бути тільки протиріччя його Конституції РФ, законам РФ і законам суб'єкта РФ. Відмова в державній реєстрації може бути оскаржено громадянами та органами місцевого самоврядування в судовому порядку.
В якості прикладу розглянемо Визначення Конституційного суду Російської Федерації від 31 травня 1999 року N 60-О «У справі про перевірку конституційності положень статей 4, 5 і 6, частини другої статті 7 та статті 9 Закону Санкт-Петербурга" Про порядок реєстрації статутів муніципальних утворень Санкт-Петербурга "
Конституційний Суд Російської Федерації у складі головуючого В. Г. Стрекозова, суддів Н. Т. Ведерникова, Ю. М. Данилова, Л. М. Жаркова, В. Д. Зорькін, В. О. Лучина, О. С. Хохрякова, за участю адвоката Д. М. Кірдяшкіна - представника Адміністрації Санкт-Петербурга як сторони, яка направила запит до Конституційного Суду Російської Федерації, керуючись статтею 125 (пункт "б" частини 2) Конституції Російської Федерації, підпункту "б" пункту 1 частини першої статті 3 , підпункту "б" пункту 1 частини другої статті 22, статтями 36, 84, 85 і 86 Федерального конституційного закону "Про Конституційний Суд Російської Федерації", розглянув у відкритому засіданні справу про перевірку конституційності положень статей 4, 5 і 6, частини другої статті 7 та статті 9 Закону Санкт-Петербурга від 9 грудня 1997 року "Про порядок реєстрації статутів муніципальних утворень Санкт-Петербурга".
Приводом для розгляду справи з'явився запит Адміністрації Санкт-Петербурга про перевірку конституційності зазначених положень Закону Санкт-Петербурга "Про порядок реєстрації статутів муніципальних утворень Санкт-Петербурга". Підставою для розгляду справи стала обнаружившаяся невизначеність у питанні про те, чи відповідають Конституції Російської Федерації ці нормативні положення.
Заслухавши повідомлення судді-доповідача Л. М. Жаркова, пояснення представника сторони, висновки експертів - доктора юридичних наук А. Є. Постнікова та кандидата юридичних наук Л. А. Ревенко, виступи запрошених на засідання представників: від Державної Думи - В.В. Лазарєва, від Ради Федерації І. Б. Власенко, від Верховного Суду Російської Федерації М. М. Лаврентьєва, від Міністерства юстиції Російської Федерації Т. Е. Шуберт, від Генеральної прокуратури Російської Федерації А. А. Бєлкіна, від Управління Президента Російської Федерації з питань місцевого самоврядування А. А. Замотаєва, дослідивши представлені документи та інші матеріали, Конституційний Суд Російської Федерації встановив:
1. Згідно з частиною першою статті 4 Закону Санкт-Петербурга від 9 грудня 1997 року "Про порядок реєстрації статутів муніципальних утворень Санкт-Петербурга" статут муніципального освіти реєструється Законодавчим Зборами Санкт-Петербурга. Іншими положеннями статті 4, а також статтями 5 і 6, частини другої статті 7 та статті 9 встановлені терміни та процедури подання статуту, його розгляду і реєстрації Законодавчим Зборами, а також правила, що стосуються оформлення реєстрації та ведення реєстру статутів.
У своєму запиті до Конституційного Суду Російської Федерації Адміністрація Санкт-Петербурга стверджує, що цими положеннями, що визначають повноваження Законодавчих Зборів Санкт-Петербурга з реєстрації статутів муніципальних утворень, порушується закріплений статтею 10 Конституції Російської Федерації принцип поділу влади, оскільки реєстрація статутів, на думку заявника, відноситься до виконавчо-розпорядчої діяльності, за своїм характером є адміністративною функцією і повинна здійснюватися органами виконавчої влади. Крім того, вважає заявник, наділення представницького органу правомочностей щодо реєстрації статуту не відповідає статтям 12 і 133 Конституції Російської Федерації, що гарантує самостійність місцевого самоврядування і право на його судовий захист.
2. Питання про порядок реєстрації статуту муніципального освіти Конституцією Російської Федерації безпосередньо не врегульовано. Федеральним законом від 28 серпня 1995 року "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" встановлення порядку реєстрації статуту муніципального освіти віднесено до повноважень органів державної влади суб'єктів Російської Федерації у сфері місцевого самоврядування (пункт 16 статті 5). Одночасно даний Федеральний закон визначає деякі принципові положення, пов'язані з цим порядком, а саме: статут муніципального освіти підлягає державній реєстрації в порядку, встановленому законом суб'єкта Російської Федерації; підставою для відмови в державній реєстрації статуту може бути тільки протиріччя його Конституції Російської Федерації, законами Російської Федерації і законам суб'єкта Російської Федерації; відмову в державній реєстрації статуту може бути оскаржено громадянами та органами місцевого самоврядування в судовому порядку (пункти 3 і 4 статті 8). На основі та з дотриманням зазначених положень законодавець суб'єкта Російської Федерації вправі визначити конкретні механізми і процедури реєстрації статутів муніципальних утворень.
Встановлення порядку реєстрації статуту муніципального освіти (у тому числі визначення того, який державний орган її здійснює), таким чином, становить предмет ведення суб'єкта Російської Федерації і знаходиться поза межами ведення Російської Федерації, а також спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів, тобто . в цьому питанні суб'єкти Російської Федерації, за змістом статей 73 і 76 (частина 4) у взаємозв'язку зі статтями 5 (частина 3), 71, 72 (пункт "н" частини 1) і 76 (частини 1, 2, 3, 5 і 6) Конституції Російської Федерації, мають усю повноту державної влади і здійснюють власне правове регулювання.
3. Згідно зі статтею 125 (пункт "б" частини 2) Конституції Російської Федерації та підпунктом "б" пункту 1 частини першої статті 3 Федерального конституційного закону "Про Конституційний Суд Російської Федерації" Конституційний Суд Російської Федерації у зв'язку із запитом органу виконавчої влади суб'єкта Російської Федерації перевіряє конституційність закону суб'єкта Російської Федерації, якщо цей закон виданий за питання, що належить до відання органів державної влади Російської Федерації і спільному ведення органів державної влади Російської Федерації органів державної влади суб'єктів Російської Федерації. Інші закони суб'єкта Російської Федерації, як випливає з пункту 7 частини першої статті 3 Федерального конституційного закону "Про Конституційний Суд Російської Федерації", Конституційний Суд Російської Федерації має право перевіряти за такими запитами, якщо це передбачено укладеними згідно зі статтею 11 Конституції Російської Федерації договорами про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації.