РЕФЕРАТ
на тему: «Держава і самоврядування.
Основні підходи і поняття »
Видрін І.В., Кокоть А.І. Муніципальне право Росії. - М., 2001.
Інститути самоврядування: історико-правове дослідження. Розділ 1. - М., 1999.
Муніципальне право Російської Федерації. Підручник. / За ред. Кутафіна О. Є., Фадєєва В. І. - М., 2002.
Місцеве самоврядування. Основи системного підходу. Підручник. / За ред. Когута А.Є., Гневко В.А. - СПб, 2001.
Конституційне право Російської Федерації. Підручник. Баглай М. В., Габричидзе Б.М. - М., 2001.
Місцеве самоврядування в Росії. Підручник. / Ігнатов В.Г., Рудий В.В. - Ростов-н / Д., 2001.
Історія місцевого самоврядування в Росії. Єрьомін В.В., Федоров М.В. - М., 1999.
II. Додаткова
Європейська хартія місцевого самоврядування. / / Реформи місцевого управління в країнах Західної Європи. - М., 1993.
Законодавчі акти суб'єктів Російської Федерації: Правові питання формування, компетенції та організації роботи. М.: «Городец-издат», 2001.
Конституція Російської Федерації, - М.: ИНФРА-М - Норма, 1996.
Федеральний Закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 28.08.95 р. / / Збори законодавства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
Федеральний Закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 06.10.03 р. / / Російська газета. 2003. 8 жовтня.
Указ Президента Російської Федерації «Про заходи щодо розвитку федеративних відносин та місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 27.11.03 / / Місцеве самоврядування. 2003. № 23.
Введення
Історія самоврядування в Росії представляє собою одну з найбільш складних і слабо вивчених тем. Не можна сказати, що вона не привертала увагу вчених і публіцистів - про міський і земському самоврядуванні до 1917 р. написано значну кількість робіт. У їх числі фундаментальні дослідження кн. А.І. Васіл'чікова, істориків І.І. Дитятина, А.А. Кизеветтер, Б.Б. Веселовського та М.М. Богословського, що не втратили наукового значення до теперішнього часу.
Велика частина книг і статей, написаних в передреволюційні роки, коли інтерес до питань самоврядування був особливо високий, носить не стільки науковий, скільки публіцистичний характер. Злободенність цієї теми для життя Росії зумовила критичну спрямованість багатьох робіт і деяку упередженість авторів в оцінці сучасної їм організації місцевого самоврядування, що розглядається з позицій програм різних політичних партій.
Сучасні дослідження, що стосуються історії розвитку самоврядування в Росії, нечисленні і також не відзначаються науковою неупередженістю. Характерне для останнього десятиліття прагнення по-новому поглянути на переломні моменти російської історії не могло не торкнутися і такої актуальної теми, як історія самоврядування.
Заперечення радянськими істориками самої можливості існування самоврядування в дожовтневий період змінилося твердженням, що воно в Росії має глибокі історичні корені і було завжди. При цьому нерідко спостерігається осучаснення багатьох явищ і понять давньої та середньовічної історії Росії.
Прагнення деяких авторів відшукати історичні коріння земського самоврядування простирається настільки далеко, що вони розглядають поділ території держави на «земщину» і «опричнину» за Івана IV як «роз'єднання самоврядування та держави» в реформі 1864 бачать протягом земської реформи 1555 р., а в земствах - «юридичні інститути, відомі з XVI ст. з часу Івана IV ».
Таким чином, історія самоврядування представляє одну з найбільш актуальних і складних тем, які потребують спеціального вивчення. При цьому більшу увагу приділено міській громаді, підданої реформування частіше, ніж сільська громада.
1. Політико-правова природа місцевого самоврядування.
В даний час Російська Федерація йде по шляху становлення нової державності, що функціонує на засадах демократії. Реальна демократія - це влада народу, здійснювана за допомогою народу і в інтересах народу. Тому не випадково в більшості демократичних країн обов'язковим елементом конституційного ладу є місцеве самоврядування, суть якого полягає у праві населення самостійно і під свою відповідальність вирішувати питання місцевого значення.
Будучи первинною ланкою демократії, місцеве самоврядування створює необхідні умови для наближення влади до населення, формує гнучку систему управління, добре пристосовану до місцевих умов та особливостей, сприяє розвитку ініціативи і самодіяльності громадян.
У сучасній Росії місцеве самоврядування переживає своє друге народження. Його традиції, відкинуті в роки Радянської влади, відроджуються в нових історичних умовах, долаючи ряд проблем організаційного, правового, економічного характеру. Ефективність їх дозволу багато в чому залежить від правильного розуміння сутності місцевого самоврядування його місця в демократичній системі управління суспільством.
Тим часом проникнення в сутність феномену місцевого самоврядування - завдання далеко не проста. У науці досі не вироблено єдиний загальноприйнятий підхід до тлумачення поняття "місцеве самоврядування". Сучасні автори підходять до аналізу змісту даного соціального явища з декількох принципово різних позицій.
Зокрема, грунтуючись на положеннях Конституції Російської Федерації, деякі вітчизняні вчені розглядають місцеве самоврядування в якості основоположного принципу здійснення влади в суспільстві та державі, який поряд з принципом поділу влади визначає систему управління демократичної правової держави. Визнання місцевого самоврядування, в якості однієї з основ конституційного ладу, конституційного принципу організації та здійснення влади в суспільстві та державі передбачає встановлення децентралізованої системи управління, закріплення інших (ніж у умовах централізації і концентрації влади) основ взаємовідносин федеральних органів державної влади, органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування.
Не менш поширеним в науковому середовищі є думка, згідно з яким під місцевим самоврядуванням розуміється право громадян, населення даної території на самостійне вирішення проблем місцевого значення. Визнаючи і гарантуючи це право, держава тим самим визнає самостійність місцевого самоврядування в межах його повноважень і бере на себе обов'язок створювати необхідні умови для здійснення, даного права.
Досить часто місцеве самоврядування представляють і як форми організації влади на місцях, яка забезпечує самостійне рішення громадянами питань місцевої життя з урахуванням історичних та інших місцевих традицій. Дана форма реалізації влади на місцях означає, що населення і формуються ним органи місцевого самоврядування беруть на себе відповідальність за управління муніципальними справами, максимально обмежуючи ступінь участі державних структур влади у вирішенні питань місцевого життя.
Різноманіття позицій у трактуванні змісту місцевого самоврядування обумовлює появу великої кількості різних його визначень.
Наприклад, в Європейській хартії про місцеве самоврядування 1985 р. місцеві самоврядування трактується як «право і ефективна здатність місцевих органів влади регулювати і управляти в рамках закону і під свою відповідальність важливою частиною суспільних справ в інтересах усього населення» (ст. 3. I).
Стаття 130 Конституції Російської Федерації визначає місцеве самоврядування як «самостійне вирішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю».
Дані визначення дозволяють сформувати чітке уявлення про суб'єкта та об'єкті управління на муніципальному рівні. В якості суб'єкта управління територіальною одиницею виступає саме населення або обрані ним органи, як об'єкта - питання місцевого значення (тобто питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення територіального утворення). Конституція Росії до об'єктів територіального управління, крім питань місцевого значення, зараховує і муніципальну власність. Такий підхід до визначення місцевого самоврядування свідчить про визнання муніципальної власності в якості одного з найважливіших елементів місцевої влади, що підтримують її самостійний статус у системі державно-владних відносин.
Більш розгорнуте визначення місцевого самоврядування міститься у Федеральному законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 6 жовтня 2003 р. Стаття 2 цього закону говорить: «Місцеве самоврядування в Російській Федерації - визнана і гарантована Конституцією Російської Федерації самостійна й під свою відповідальність діяльність населення за рішенню безпосередньо або через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення, його історичних та інших місцевих традицій ».
З даного визначення логічно випливає таке:
- По-перше, місцеве самоврядування - це не самоціль, а лише засіб покращення якості життя населення, утворить місцеве співтовариство;
- По-друге, місцеве самоврядування спрямоване головним чином на вирішення питань місцевого значення. Однак така орієнтація не означає, що органи територіального самоврядування можуть ігнорувати завдання, що мають загальнорегіональними або федеральне значення. Але їх рішення слід здійснювати тільки відповідно до закону або при обов'язковій передачі органам місцевого самоврядування необхідних матеріальних і фінансових ресурсів;
- По-третє, місцеве самоврядування базується на системі принципів, основоположним з яких є самовідповідальність;
- По-четверте, місцеве самоврядування передбачає використання різноманітних форм прямого волевиявлення громадян: місцеві референдуми, збори (сходи), муніципальні вибори і ін;
- По-п'яте, обов'язковим елементом місцевого самоврядування є наявність у муніципальних утвореннях виборних органів місцевої влади.
Таким чином, місцеве самоврядування - це організація влади на місцях, що передбачає самостійне вирішення населенням питань місцевого значення. Це означає, що держава визнає місцеве самоврядування в якості самостійного і незалежного рівня здійснення народом належної йому влади. Однак система місцевого самоврядування - це не держава в державі: вона інтегрована в загальну систему управління справами держави і суспільства, хоча і займає в ній особливе місце, володіючи певною автономією. Місцеве самоврядування представляє собою ту специфічну "гілка влади", яка на місцевому рівні, з одного боку, бере участь у здійсненні волі держави, а з іншого - найбільш повно враховує інтереси населення.
Подібний погляд на місцеве самоврядування сформувався в науці лише в останні десятиліття. Він є результатом осмислення багатих історичних традицій в цій області і концентрує в собі елементи багатьох теоретичних концепцій, що відображають різні підходи до трактування природи та сутності місцевого самоврядування. Звернення до історії становлення місцевого самоврядування є, таким чином, обов'язковим елементом в ланцюзі аналізу сучасного значення цього поняття.
2. Основні теоретичні концепції місцевого самоврядування.
Історичним корінням місцевого самоврядування можна вважати існував практично у всіх народів звичай вирішувати питання, що торкаються колективні сусідські інтереси "всім світом" (на сході, віче, колі, курултаї і т.п.). У відношенні російських народів ця традиція не обмежується лише найдавнішою історією. Земське рух, та й організація влади в російському селі, в цілому ще на початку XX століття спиралися на селянську громаду. Погляд на землю як на общинну власність і сьогодні поділяють багато росіян, особливо в районах традиційного проживання козацтва.
У своєму сучасному вигляді місцеве самоврядування в розвинених демократичних державах склалося переважно в результаті муніципальних реформ XIX ст. Його становлення було пов'язано з процесом переходу від феодалізму до сучасного індустріального суспільства. Опорою народжувалася буржуазії стали міста, які ще в середні століття "мечем або золотом" добилися для себе певної самостійності в управлінні місцевими справами, свободи від нагляду й втручання центральної влади.
Місцеве самоврядування того періоду формувався на базі купецьких гільдій і ремісничих цехових організацій, керівники яких, стаючи магістратами міських комун, наділялися правом вирішення багатьох питань адміністративного, фінансового та навіть судового порядку. Обмеження прерогатив державної влади згодом дозволило містам придбати певну незалежність і в управлінні господарськими справами. Міста поступово наділялися правами юридичної особи, що надавало міській владі можливість самостійно розпоряджатися общинним майном.
Великий вплив на формування концепції місцевого самоврядування справила Велика французька революція XVIII ст., Що стала передвісницею широкого поширення в суспільстві ліберальних поглядів на економіку і державу. Ідеї лібералізму істотно обмежували ступінь впливу держави на всі сфери суспільного життя, залишаючи за ним виключне право лише на здійснення охоронних функцій. У рамках даного підходу незалежність місцевих органів влади від держави здавалася цілком природною. Тому не випадково в науковій літературі місцеве самоврядування іноді визначається "як продукт ліберально-демократичної держави XIX ст.".
Перша спроба теоретичного обгрунтування ідей про організацію місцевої влади на принципах самоврядування була зроблена в 1790 р. французьким політичним діячем Туре. У своїй доповіді щодо законопроекту про реформу місцевого самоврядування у Франції він сформулював дві основні проблеми вчення про самоврядних громадах, які згодом отримали свій розвиток в різних теоріях місцевого самоврядування: а) поняття про власні общинних справах, притаманних за своєю природою муніципальному управлінню, б) поняття про справи державні, переданих для виконання на місцевий рівень.
Активна розробка теоретичних основ вчення про місцеве (общинному) самоврядування почалася в другій чверті XIX ст. Одним з перших, хто сформулював цілісну концепцію самоврядних громад, був французький історик, соціолог і політичний діяч А. де Токвіль. Центральною ідеєю в концепції Токвіля є думка про те, що первісним джерелом влади в країні є аж ніяк не держава в особі своїх представницьких органів, а індивіди, добровільно об'єднуються в громади і самі управляють своїми власними справами. Центральний уряд розглядалося ним як своєрідна стримуюча інстанція, до допомогою якої слід вдаватися лише в крайніх випадках, коли особиста ініціатива представників громади безсила.
Подібні погляди лягли в основу так званої теорії вільної громади, що отримала поширення в Європі в першій половині - середині XIX ст. Суть теорії вільної громади зводилася до наступного: громади за своєю природою є самостійними, вони не створені державою, оскільки виникли раніше за нього, і тому мають природне право самостійно управляти своїми власними справами. Звідси в поняття самоврядування були включені наступні елементи:
1. Управління власними справами громади, відмінними за своєю природою від справ державних;
2. Виборність органів місцевого самоврядування виключно членами громади;
3. Невтручання державних органів у власну компетенцію громади.
Таким чином, прихильники теорії вільної громади прямо протиставляли діяльність органів місцевого самоврядування державного управління, громадські інтереси - політичним.
Вони розглядали державу і самоврядування як два непересічних поняття, що мають принципово різний зміст: місцеві інтереси, з одного боку, і загальнонаціональні - з іншого. Найбільш яскраве практичне втілення теорія вільної громади отримала в Бельгійська конституція 1831 р. Дана конституція містила окрему статтю, присвячену общинному управління, і, найголовніше, визнавала муніципальну владу як четвертої влади в державі (поряд із законодавчою, виконавчою та судовою), відстоюючи тезу : громада старше держави; закон її знаходить, а не створює.
на тему: «Держава і самоврядування.
Основні підходи і поняття »
| План |
| Вступна частина |
| 1. Політико-правова природа місцевого самоврядування. |
| 2. Основні теоретичні концепції місцевого самоврядування. |
| 3. Чинники що визначають широке застосування місцевого самоврядування. |
| 4. Ознаки місцевого самоврядування. |
| Заключна частина |
Література:
I. ОсновнаВидрін І.В., Кокоть А.І. Муніципальне право Росії. - М., 2001.
Інститути самоврядування: історико-правове дослідження. Розділ 1. - М., 1999.
Муніципальне право Російської Федерації. Підручник. / За ред. Кутафіна О. Є., Фадєєва В. І. - М., 2002.
Місцеве самоврядування. Основи системного підходу. Підручник. / За ред. Когута А.Є., Гневко В.А. - СПб, 2001.
Конституційне право Російської Федерації. Підручник. Баглай М. В., Габричидзе Б.М. - М., 2001.
Місцеве самоврядування в Росії. Підручник. / Ігнатов В.Г., Рудий В.В. - Ростов-н / Д., 2001.
Історія місцевого самоврядування в Росії. Єрьомін В.В., Федоров М.В. - М., 1999.
II. Додаткова
Європейська хартія місцевого самоврядування. / / Реформи місцевого управління в країнах Західної Європи. - М., 1993.
Законодавчі акти суб'єктів Російської Федерації: Правові питання формування, компетенції та організації роботи. М.: «Городец-издат», 2001.
Конституція Російської Федерації, - М.: ИНФРА-М - Норма, 1996.
Федеральний Закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 28.08.95 р. / / Збори законодавства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
Федеральний Закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 06.10.03 р. / / Російська газета. 2003. 8 жовтня.
Указ Президента Російської Федерації «Про заходи щодо розвитку федеративних відносин та місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 27.11.03 / / Місцеве самоврядування. 2003. № 23.
Введення
Історія самоврядування в Росії представляє собою одну з найбільш складних і слабо вивчених тем. Не можна сказати, що вона не привертала увагу вчених і публіцистів - про міський і земському самоврядуванні до 1917 р. написано значну кількість робіт. У їх числі фундаментальні дослідження кн. А.І. Васіл'чікова, істориків І.І. Дитятина, А.А. Кизеветтер, Б.Б. Веселовського та М.М. Богословського, що не втратили наукового значення до теперішнього часу.
Велика частина книг і статей, написаних в передреволюційні роки, коли інтерес до питань самоврядування був особливо високий, носить не стільки науковий, скільки публіцистичний характер. Злободенність цієї теми для життя Росії зумовила критичну спрямованість багатьох робіт і деяку упередженість авторів в оцінці сучасної їм організації місцевого самоврядування, що розглядається з позицій програм різних політичних партій.
Сучасні дослідження, що стосуються історії розвитку самоврядування в Росії, нечисленні і також не відзначаються науковою неупередженістю. Характерне для останнього десятиліття прагнення по-новому поглянути на переломні моменти російської історії не могло не торкнутися і такої актуальної теми, як історія самоврядування.
Заперечення радянськими істориками самої можливості існування самоврядування в дожовтневий період змінилося твердженням, що воно в Росії має глибокі історичні корені і було завжди. При цьому нерідко спостерігається осучаснення багатьох явищ і понять давньої та середньовічної історії Росії.
Прагнення деяких авторів відшукати історичні коріння земського самоврядування простирається настільки далеко, що вони розглядають поділ території держави на «земщину» і «опричнину» за Івана IV як «роз'єднання самоврядування та держави» в реформі 1864 бачать протягом земської реформи 1555 р., а в земствах - «юридичні інститути, відомі з XVI ст. з часу Івана IV ».
Таким чином, історія самоврядування представляє одну з найбільш актуальних і складних тем, які потребують спеціального вивчення. При цьому більшу увагу приділено міській громаді, підданої реформування частіше, ніж сільська громада.
1. Політико-правова природа місцевого самоврядування.
В даний час Російська Федерація йде по шляху становлення нової державності, що функціонує на засадах демократії. Реальна демократія - це влада народу, здійснювана за допомогою народу і в інтересах народу. Тому не випадково в більшості демократичних країн обов'язковим елементом конституційного ладу є місцеве самоврядування, суть якого полягає у праві населення самостійно і під свою відповідальність вирішувати питання місцевого значення.
Будучи первинною ланкою демократії, місцеве самоврядування створює необхідні умови для наближення влади до населення, формує гнучку систему управління, добре пристосовану до місцевих умов та особливостей, сприяє розвитку ініціативи і самодіяльності громадян.
У сучасній Росії місцеве самоврядування переживає своє друге народження. Його традиції, відкинуті в роки Радянської влади, відроджуються в нових історичних умовах, долаючи ряд проблем організаційного, правового, економічного характеру. Ефективність їх дозволу багато в чому залежить від правильного розуміння сутності місцевого самоврядування його місця в демократичній системі управління суспільством.
Тим часом проникнення в сутність феномену місцевого самоврядування - завдання далеко не проста. У науці досі не вироблено єдиний загальноприйнятий підхід до тлумачення поняття "місцеве самоврядування". Сучасні автори підходять до аналізу змісту даного соціального явища з декількох принципово різних позицій.
Зокрема, грунтуючись на положеннях Конституції Російської Федерації, деякі вітчизняні вчені розглядають місцеве самоврядування в якості основоположного принципу здійснення влади в суспільстві та державі, який поряд з принципом поділу влади визначає систему управління демократичної правової держави. Визнання місцевого самоврядування, в якості однієї з основ конституційного ладу, конституційного принципу організації та здійснення влади в суспільстві та державі передбачає встановлення децентралізованої системи управління, закріплення інших (ніж у умовах централізації і концентрації влади) основ взаємовідносин федеральних органів державної влади, органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування.
Не менш поширеним в науковому середовищі є думка, згідно з яким під місцевим самоврядуванням розуміється право громадян, населення даної території на самостійне вирішення проблем місцевого значення. Визнаючи і гарантуючи це право, держава тим самим визнає самостійність місцевого самоврядування в межах його повноважень і бере на себе обов'язок створювати необхідні умови для здійснення, даного права.
Досить часто місцеве самоврядування представляють і як форми організації влади на місцях, яка забезпечує самостійне рішення громадянами питань місцевої життя з урахуванням історичних та інших місцевих традицій. Дана форма реалізації влади на місцях означає, що населення і формуються ним органи місцевого самоврядування беруть на себе відповідальність за управління муніципальними справами, максимально обмежуючи ступінь участі державних структур влади у вирішенні питань місцевого життя.
Різноманіття позицій у трактуванні змісту місцевого самоврядування обумовлює появу великої кількості різних його визначень.
Наприклад, в Європейській хартії про місцеве самоврядування 1985 р. місцеві самоврядування трактується як «право і ефективна здатність місцевих органів влади регулювати і управляти в рамках закону і під свою відповідальність важливою частиною суспільних справ в інтересах усього населення» (ст. 3. I).
Стаття 130 Конституції Російської Федерації визначає місцеве самоврядування як «самостійне вирішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю».
Дані визначення дозволяють сформувати чітке уявлення про суб'єкта та об'єкті управління на муніципальному рівні. В якості суб'єкта управління територіальною одиницею виступає саме населення або обрані ним органи, як об'єкта - питання місцевого значення (тобто питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення територіального утворення). Конституція Росії до об'єктів територіального управління, крім питань місцевого значення, зараховує і муніципальну власність. Такий підхід до визначення місцевого самоврядування свідчить про визнання муніципальної власності в якості одного з найважливіших елементів місцевої влади, що підтримують її самостійний статус у системі державно-владних відносин.
Більш розгорнуте визначення місцевого самоврядування міститься у Федеральному законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» від 6 жовтня 2003 р. Стаття 2 цього закону говорить: «Місцеве самоврядування в Російській Федерації - визнана і гарантована Конституцією Російської Федерації самостійна й під свою відповідальність діяльність населення за рішенню безпосередньо або через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення, його історичних та інших місцевих традицій ».
З даного визначення логічно випливає таке:
- По-перше, місцеве самоврядування - це не самоціль, а лише засіб покращення якості життя населення, утворить місцеве співтовариство;
- По-друге, місцеве самоврядування спрямоване головним чином на вирішення питань місцевого значення. Однак така орієнтація не означає, що органи територіального самоврядування можуть ігнорувати завдання, що мають загальнорегіональними або федеральне значення. Але їх рішення слід здійснювати тільки відповідно до закону або при обов'язковій передачі органам місцевого самоврядування необхідних матеріальних і фінансових ресурсів;
- По-третє, місцеве самоврядування базується на системі принципів, основоположним з яких є самовідповідальність;
- По-четверте, місцеве самоврядування передбачає використання різноманітних форм прямого волевиявлення громадян: місцеві референдуми, збори (сходи), муніципальні вибори і ін;
- По-п'яте, обов'язковим елементом місцевого самоврядування є наявність у муніципальних утвореннях виборних органів місцевої влади.
Таким чином, місцеве самоврядування - це організація влади на місцях, що передбачає самостійне вирішення населенням питань місцевого значення. Це означає, що держава визнає місцеве самоврядування в якості самостійного і незалежного рівня здійснення народом належної йому влади. Однак система місцевого самоврядування - це не держава в державі: вона інтегрована в загальну систему управління справами держави і суспільства, хоча і займає в ній особливе місце, володіючи певною автономією. Місцеве самоврядування представляє собою ту специфічну "гілка влади", яка на місцевому рівні, з одного боку, бере участь у здійсненні волі держави, а з іншого - найбільш повно враховує інтереси населення.
Подібний погляд на місцеве самоврядування сформувався в науці лише в останні десятиліття. Він є результатом осмислення багатих історичних традицій в цій області і концентрує в собі елементи багатьох теоретичних концепцій, що відображають різні підходи до трактування природи та сутності місцевого самоврядування. Звернення до історії становлення місцевого самоврядування є, таким чином, обов'язковим елементом в ланцюзі аналізу сучасного значення цього поняття.
2. Основні теоретичні концепції місцевого самоврядування.
Історичним корінням місцевого самоврядування можна вважати існував практично у всіх народів звичай вирішувати питання, що торкаються колективні сусідські інтереси "всім світом" (на сході, віче, колі, курултаї і т.п.). У відношенні російських народів ця традиція не обмежується лише найдавнішою історією. Земське рух, та й організація влади в російському селі, в цілому ще на початку XX століття спиралися на селянську громаду. Погляд на землю як на общинну власність і сьогодні поділяють багато росіян, особливо в районах традиційного проживання козацтва.
У своєму сучасному вигляді місцеве самоврядування в розвинених демократичних державах склалося переважно в результаті муніципальних реформ XIX ст. Його становлення було пов'язано з процесом переходу від феодалізму до сучасного індустріального суспільства. Опорою народжувалася буржуазії стали міста, які ще в середні століття "мечем або золотом" добилися для себе певної самостійності в управлінні місцевими справами, свободи від нагляду й втручання центральної влади.
Місцеве самоврядування того періоду формувався на базі купецьких гільдій і ремісничих цехових організацій, керівники яких, стаючи магістратами міських комун, наділялися правом вирішення багатьох питань адміністративного, фінансового та навіть судового порядку. Обмеження прерогатив державної влади згодом дозволило містам придбати певну незалежність і в управлінні господарськими справами. Міста поступово наділялися правами юридичної особи, що надавало міській владі можливість самостійно розпоряджатися общинним майном.
Великий вплив на формування концепції місцевого самоврядування справила Велика французька революція XVIII ст., Що стала передвісницею широкого поширення в суспільстві ліберальних поглядів на економіку і державу. Ідеї лібералізму істотно обмежували ступінь впливу держави на всі сфери суспільного життя, залишаючи за ним виключне право лише на здійснення охоронних функцій. У рамках даного підходу незалежність місцевих органів влади від держави здавалася цілком природною. Тому не випадково в науковій літературі місцеве самоврядування іноді визначається "як продукт ліберально-демократичної держави XIX ст.".
Перша спроба теоретичного обгрунтування ідей про організацію місцевої влади на принципах самоврядування була зроблена в 1790 р. французьким політичним діячем Туре. У своїй доповіді щодо законопроекту про реформу місцевого самоврядування у Франції він сформулював дві основні проблеми вчення про самоврядних громадах, які згодом отримали свій розвиток в різних теоріях місцевого самоврядування: а) поняття про власні общинних справах, притаманних за своєю природою муніципальному управлінню, б) поняття про справи державні, переданих для виконання на місцевий рівень.
Активна розробка теоретичних основ вчення про місцеве (общинному) самоврядування почалася в другій чверті XIX ст. Одним з перших, хто сформулював цілісну концепцію самоврядних громад, був французький історик, соціолог і політичний діяч А. де Токвіль. Центральною ідеєю в концепції Токвіля є думка про те, що первісним джерелом влади в країні є аж ніяк не держава в особі своїх представницьких органів, а індивіди, добровільно об'єднуються в громади і самі управляють своїми власними справами. Центральний уряд розглядалося ним як своєрідна стримуюча інстанція, до допомогою якої слід вдаватися лише в крайніх випадках, коли особиста ініціатива представників громади безсила.
Подібні погляди лягли в основу так званої теорії вільної громади, що отримала поширення в Європі в першій половині - середині XIX ст. Суть теорії вільної громади зводилася до наступного: громади за своєю природою є самостійними, вони не створені державою, оскільки виникли раніше за нього, і тому мають природне право самостійно управляти своїми власними справами. Звідси в поняття самоврядування були включені наступні елементи:
1. Управління власними справами громади, відмінними за своєю природою від справ державних;
2. Виборність органів місцевого самоврядування виключно членами громади;
3. Невтручання державних органів у власну компетенцію громади.
Таким чином, прихильники теорії вільної громади прямо протиставляли діяльність органів місцевого самоврядування державного управління, громадські інтереси - політичним.
Вони розглядали державу і самоврядування як два непересічних поняття, що мають принципово різний зміст: місцеві інтереси, з одного боку, і загальнонаціональні - з іншого. Найбільш яскраве практичне втілення теорія вільної громади отримала в Бельгійська конституція 1831 р. Дана конституція містила окрему статтю, присвячену общинному управління, і, найголовніше, визнавала муніципальну владу як четвертої влади в державі (поряд із законодавчою, виконавчою та судовою), відстоюючи тезу : громада старше держави; закон її знаходить, а не створює.
Проте теорія вільної громади мала один серйозний недолік. Вона виводила за грань свого розгляду великі адміністративні одиниці, створені державою, але користуються охороняється законом самостійністю і керовані виборними посадовими особами (області, департаменти, регіони, провінції тощо). Відстоювати самостійність цих самоврядних територіальних одиниць від центрального уряду, посилаючись на їх природні права, було б украй важко. А рахувати сільські та міські громади єдино можливим видом самоврядування - означало б відірватися від дійсності і підтримувати теорію, положення якої спочатку суперечать основним критерієм істинності - суспільній практиці.
Тож невдовзі на зміну теорії вільної громади, висунутої представниками французької школи і розвиненою бельгійськими правознавцями, приходить суспільна (або господарська) теорія місцевого самоврядування. У її розробці провідна роль належить німецьким ученим Гірке і Шеффнера. Громадська теорія місцевого самоврядування так само, як і теорія вільної громади виходила з принципу визнання свободи здійснення своїх завдань місцевими спільнотами. Проте, обгрунтовуючи основна ознака місцевого самоврядування, дана теорія на перший план висувала не природний і невідчужуваний характер прав громади, а недержавну, переважно господарську природу діяльності органів місцевого самоврядування.
Самоврядування згідно громадської теорії - це завідування справами місцевого господарства.
Однак на практиці, виявилося, досить складно розмежувати справи власне общинні (місцеві) і справи державні, доручені для виконання громадам. Наприклад, дорожнє будівництво, місцеві податки, охорона громадського порядку, завідування освітою, культурою, охороною здоров'я і т.п. не можуть вважатися суто громадськими справами і протиставлятися справах державною. Очевидно, що дані питання становлять інтерес не тільки з точки зору місцевого співтовариства, а й держави в цілому. Цей факт, який став "ахіллесовою п'ятою" громадської концепції місцевого самоврядування, незабаром підірвав основи її панування в науці і змусив багатьох вчених поглянути на місцеве самоврядування з принципово інших позицій.
На основі подібних поглядів, які критично оцінюють суспільну теорію, отримує свій розвиток державна теорія самоврядування. Її основні положення були розроблені видатними німецькими вченими XIX ст. Л. Штейном і Р. Гнейста. Відповідно до даної теорії місцеве самоврядування являє собою не що інше, як одну з форм організації державного управління на місцях, частина загальної державної системи, що відрізняється від центрального державного управління тим, що здійснюється воно не урядовими чиновниками, а за допомогою місцевих жителів, зацікавлених в результатах місцевого управління. Однак на відміну від центрального державного управління місцеве самоврядування здійснюється не державними чиновниками, а за участю місцевих жителів, які залучаються на службу державними інтересами та цілями ".
Виникнення "державної" теорії самоврядування було викликано зміненими реаліями другої половини XIX - початку XX ст. У міру розвитку процесів урбанізації та індустріалізації стала відчутно знижуватися ступінь ізольованості та самодостатності окремих територій. Впровадження досягнень науково-технічного прогресу, концентрація промисловості у великих міських центрах, широкий розвиток торгівлі зробили становище в окремих місцевих громадах більш залежним як від загальнонаціонального політичного курсу, так і від ситуації в інших співтовариствах. Ідея про те, що чим уряд менше управляє, тим воно краще, поступилася місцем ідеї "держави загального добробуту", повноваження якого вже не обмежуються лише захисними і регуляційних функціями.
Від держави стали чекати, що воно не тільки буде стояти на сторожі закону та порядку, а й візьме на себе основну турботу щодо забезпечення добробуту населення, визначених розумних стандартів життя, більш справедливого розподілу національного доходу між громадянами, захистить їх від можливих соціальних і економічних потрясінь . Показово, що саме в даний період урядами багатьох країн була взята на озброєння доктрина англійського економіста Дж. М. Кейнса, яка передбачала посилення втручання держави в економіку з метою забезпечення безперебійного процесу суспільного виробництва, підтримки ефективного попиту і повної зайнятості.
Громадська та державна теорії місцевого самоврядування мали своїх прихильників і в дореволюційній Росії.
Так, В.М. Лешков, видатний слов'янофіл, грунтуючись на ідеях про самобутність російської громади та її невід'ємні права, виступав за незалежність місцевого самоврядування від держави, за необхідність рівної участі у виборах усіх верств населення повіту, пов'язаних спільними земськими інтересами.
Державна теорія місцевого самоврядування отримала свій розвиток в роботах таких видатних російських вчених, як В.П. Безобразов, А.Д. Градовський, Н.І. Лазаревський. Наприклад, Н.І. Лазаревський у своїй роботі «Лекції з російської державного права» висловлював думку, згідно з яким органи місцевого самоврядування мають ту ж природу, що й урядові органи, і тому є елементом структури державної влади, що стоїть в одному ряду з монархом, урядом і парламентом.
На тих же позиціях стояв і В.П. Безобразов, яка трактувала бюрократичні (державні) і самоврядні установи як "двоякі органи одного і того самого державного організму, різні форми однієї і тієї ж влади". Основні теоретичні положення про природу і суть місцевого самоврядування, висунуті та обгрунтовані в працях учених XIX ст., Лежать в основі сучасних поглядів на місцеве самоврядування.
Слід зазначити, що системи цих поглядів залишаються полярними. Одні вчені продовжують стверджувати, що місцеве самоврядування є децентралізованим і організаційно відокремленим елементом державного механізму, залежним від центру і виступаючим в якості адміністративної організації з надання послуг населенню відповідно до загальнонаціональних стандартів і загальним політичним курсом центрального уряду.
Інші, навпаки, залишаються прихильниками громадської доктрини місцевого самоврядування, найважливішими аргументами на користь якої виступають власна легітимність місцевих органів влади, бо формуються вони безпосередньо населенням або за його участю, і їх самостійність, оскільки вони мають у своєму розпорядженні власними фінансовими (місцеві бюджети і позабюджетні фонди), матеріальними (муніципальна власність), людськими (штат муніципальних службовців) ресурсами та юридичними повноваженнями (можливість діяти в якості юридичної особи, укладати договори і порушувати позови).
Незважаючи на зберігається полярність поглядів щодо розуміння сутності місцевого самоврядування, останнім часом в науковій літературі широке поширення отримали дуалістичні теорії муніципального управління, представники яких намагаються знайти компроміс між прихильниками двох крайніх точок зору на природу місцевих органів влади. Відповідно до теорії дуалізму місцеве самоврядування несе в собі обидва почала: і державне, і суспільне, будучи, з одного боку, своєрідним продовженням державної адміністративної машини на рівні нижче центрального, а з іншого - легітимним виразником ідей місцевих спільнот.
На наш погляд, саме дуалістична муніципальна концепція сьогодні найбільш близька до пояснення феномена місцевого самоврядування. На її користь говорить вже сама технологія (механізм) формування предметів відання органів місцевого самоврядування. Як показує практика, в основі даного механізму завжди лежить прояв зустрічної ініціативи з двох сторін: з боку населення, яке доручає органам місцевого самоврядування виконання ряду функцій, істотних для даного місцевого співтовариства, і з боку держави, яка доручає місцевим органам влади вирішення ряду питань, що становлять інтерес не тільки з точки зору конкретного муніципального колективу, але й держави в цілому. Іншими словами, в розглянутому нами випадку держава не тільки дозволяє органам місцевого самоврядування виконувати частину громадських справ самостійно, але і покладає на них виконання ряду власних функцій, поєднане, як правило, з постійними контактами з населенням.
При цьому як елемент системи управління, що відповідає за справи державні, передані для виконання на місцевий рівень, місцеве самоврядування відчуває об'єктивну потребу в державному фінансуванні частини муніципальних витрат; в той же час його суспільна природа робить обов'язковою участь муніципалітетів у господарських відносинах, змушує їх самостійно формувати частину своєї економічної бази.
Таким чином, двоїста природа місцевого самоврядування - його найголовніша сутнісна риса, що є ключем до дослідження багатьох аспектів діяльності місцевих органів влади, в тому числі й економічних процесів, що протікають в муніципальних утвореннях.
Суттєвий відбиток двоїста природа місцевих органів влади накладає і на структуру муніципальних систем, також залежать від характеру взаємовідносин держави і місцевого самоврядування. При цьому, чим вище ступінь впливу органів державної влади на діяльність органів місцевого самоврядування, тим менше залишається самоврядних елементів у діяльності місцевих співтовариств, і, отже, коректніше говорити вже не про місцеве самоврядування, а про поєднання місцевого самоврядування з державним управлінням на місцевому рівні або про місцеве управління.
У вітчизняній науковій літературі поняття «державне управління на місцевому рівні» нерідко замінюється поняттям «місцеве (муніципальне) управління». При такому підході місцеве управління протиставляється місцевому самоврядуванню і визначається як управлінська діяльність в місцевій територіальній одиниці, здійснювана центральною владою або адміністрацією вищестоящого територіального рівня, як правило, через призначувані вищестоящою владою адміністративні органи.
На відміну від місцевого управління, під місцевим самоврядуванням в цьому випадку мається на увазі діяльність самого населення місцевої територіальної одиниці, тобто територіального колективу і його виборних органів щодо вирішення питань місцевого значення.
Не менш поширена в середовищі вітчизняних науковців і інша точка зору на дану проблему. Відповідно до неї муніципальне управління асоціюється, перш за все, з діяльністю виконавчо-розпорядчих органів самих муніципальних утворень, тобто фактично розглядається як складовий елемент системи місцевого самоврядування.
У зарубіжній літературі муніципальне управління представляється в основному більш об'ємним поняттям, що включає в себе як державну адміністрацію на місцях, так і безпосередньо місцеві представницькі та виконавчі органи, тобто органи місцевого самоврядування.
Схожу з цим позицію займають і деякі російські дослідники. Зокрема, у роботі московських авторів «Основи сучасного муніципального управління» зазначається, що категорія «муніципальне управління» за своїми масштабами ширше місцевого самоврядування та включає в себе:
а) державне управління на місцевому рівні, тобто федеральні і регіональні органи державної влади, які здійснюють на місцях ряд функцій державної політики в галузі фінансів, оподаткування, землеустрою, зайнятості населення та ін;
б) місцеве самоврядування як форму народовладдя;
в) муніципальний менеджмент як систему дій по налагодженню партнерських відносин між органами місцевого самоврядування, населенням і приватним капіталом з метою забезпечення поступального соціально-економічного розвитку муніципального освіти.
На підставі даного підходу можна стверджувати, що в державному устрої будь-якої країни присутній той або інший вид місцевого управління з певним ступенем самоврядування. Ступінь же самоврядування у діяльності місцевих органів влади багато в чому визначається роллю у місцевому управлінні призначаються зверху представників центральних структур.
Різні країни у процесі формування ефективного механізму здійснення влади на місцях намагаються прийти до найбільш оптимальному поєднанню самоврядування з його відомою автономією, самостійністю і державного управління на місцевому рівні, що дозволяє підсилити державні початку в місцевому управлінні, забезпечити в діяльності органів місцевого самоврядування реалізацію та захист загальнонаціональних інтересів . Причому в багатьох країнах (Франція, Німеччина, Швеція та ін) державницькі тенденції в організації влади на місцях є досить сильними. Однак, незважаючи на це, місцеве самоврядування навіть у таких країнах продовжує залишатися обов'язковим атрибутом системи територіального управління.
3. Чинники що визначають широке застосування місцевого самоврядування.
Широкому світового визнання місцевого самоврядування сприяє багатостороння корисність його застосування, що виявляється в наступних факторах:
- По-перше, в умовах місцевого самоврядування територіальне утворення отримує повну свободу у вирішенні всіх соціальних, економічних, політичних та інших питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення відповідної території та особливостей її розвитку. При цьому вони наділяються повноваженнями (сукупністю прав і обов'язків), що зачіпають практично всі сторони життя місцевих колективів.
У числі основних з них: формування і виконання місцевого бюджету, планування місцевого соціально-економічного розвитку, ведення комунального господарства, дорожнє будівництво, благоустрій території, розвиток транспорту. У переліку повноважень у соціальній сфері - будівництво муніципального житла, шкіл, лікарень, бібліотек. Органи місцевого самоврядування несуть також відповідальність за охорону громадського порядку, екологічну безпеку, санітарний стан на підвідомчих їм територіях. Настільки великий комплекс повноважень надає муніципалітетам можливість підвищити якість і оперативність задоволення всіх найбільш важливих потреб місцевих колективів;
- По-друге, муніципальне утворення стає повноправним суб'єктом господарських відносин, набуває реальне право самостійно володіти, користуватися і розпоряджатися муніципальної власністю, створювати муніципальні підприємства, визначати порядок і умови проведення приватизації на місцях, здійснювати зовнішньоекономічну діяльність, брати участь у кредитних відносинах. Здійснення органами місцевого самоврядування самостійної господарської діяльності сприяє зміцненню їх економічної основи, від стану якої безпосередньо залежать умови та рівень життя населення територіального утворення;
- По-третє, в умовах місцевого самоврядування в муніципального співтовариства розширюється бюджетна самостійність. Органи місцевого самоврядування отримують право на формування, затвердження і виконання місцевого бюджету. Більш чіткими і захищеними законодавством стають міжбюджетні та податкові відносини між вищестоящими і нижчестоящими територіальними утвореннями.
Наявність в органів місцевого самоврядування реального, повноцінного бюджету зміцнює їх фінансовий потенціал, підвищує рівень соціальної захищеності населення, сприяє активізації господарської діяльності, розвитку виробництва та сфери послуг на закріпленій території;
- По-четверте, функціонування системи місцевого самоврядування створює сприятливі умови для розвитку справжнього народовладдя. Населення, що утворить місцеве співтовариство, набуває повну свободу у виборі і використанні різноманітних форм безпосередньої демократії (місцевих сходів, зборів жителів, референдумів тощо). Через систему муніципальних виборів формуються місцеві представницькі органи, у своїй діяльності спираються на думку виборців. Реальна участь населення територій у вирішенні питань місцевого значення підвищує рівень його політичної освіти, максимально наближає громадян до процесу державного управління.
Говорячи про фактори, які зумовлюють широке застосування місцевого самоврядування в різних країнах світу, не слід, однак, випустити з уваги той факт, що саме місцеве самоврядування, особливо у своїх класичних варіантах, відомих як суспільне, недержавне управління місцевими справами, може ефективно функціонувати тільки в ринкової економічному середовищі.
Дійсно, і це підтверджує історичний досвід нашої країни, місцеве самоврядування і всеосяжне державне фінансування місцевих соціально-економічних, екологічних, культурних та інших програм, що представляє собою невід'ємний атрибут адміністративно-командної економічної системи, - явища принципово несумісні.
Друге практично повністю дезавуює основну ідею першого, ставлячи місцеві органи влади в економічну залежність від державних структур. Не маючи ж можливості здійснювати широко масштабну фінансово-господарську діяльність, місцеве самоврядування неминуче перетворюється в політичну фікцію, в суто номінальний інститут народовладдя, позбавлений дієвих інструментів впливу на хід соціально-економічних процесів у територіальних утвореннях муніципального рівня.
Виходячи з цього, без жодного перебільшення можна стверджувати, що тільки система ринкових відносин, надає місцевим органам влади можливість самостійно формувати і розвивати свою економічну базу і тим самим зберігати певну економічну незалежність від держави, є найбільш придатною середовищем для розвитку муніципальної демократії в будь-якій країні світу .
Разом з тим слід зауважити, що навіть в країнах з ринковою економікою на місцевому рівні (охоплює всі одиниці управління нижче загальнонаціонального рівня в унітарних державах і нижче рівня суб'єктів федерації у федеративних державах) крім місцевого самоврядування можуть діяти й інші види територіального управління, наприклад, місцеве державне управління. З урахуванням цього представляється доцільним виділити ряд ознак (критеріїв) місцевого самоврядування, застосування яких дозволить відрізняти його від будь-яких інших видів територіального управління.
4. Ознаки місцевого самоврядування.
На основі теоретичних розробок місцевого самоврядування виділяються такі основні ознаки місцевого самоврядування:
- Можливість самостійного існування територіального утворення, що виражається в організаційній та економічної відособленості місцевого самоврядування, його органів у системі управління суспільством, державою, в наділенні територіального колективу статусом юридичної особи.
Місцеве самоврядування не знаходиться в ієрархічних зв'язках з будь-якими структурами, погодить свою діяльність при прийнятті рішень тільки з законом, гарантоване від будь-якого втручання ззовні. Однак це жодною мірою не означає, що місцеве самоврядування знаходиться поза системою державно-владних відносин і абсолютно незалежно від держави. Мова йде про самостійність в межах повноважень, які визначаються нормативними актами, які приймаються органами державної влади.
До того ж органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти в руслі єдиної загальнодержавної політики (економічної, соціальної, екологічної, політики в галузі культури, освіти, охорони здоров'я та ін), що само по собі вже є потужним фактором, що перешкоджає розвитку сепаратистських тенденцій на місцевому рівні;
- Наявність і реальне функціонування місцевих представницьких органів, які мають право представляти інтереси населення і приймати від її імені рішення, які діють на території муніципального освіти. Функціонування представницьких органів місцевого самоврядування забезпечує участь широких верств населення в справах місцевого співтовариства, вчить людей азам демократичного гуртожитку, формує в них свідомість причетності до процесу управління територіальним утворенням;
- Можливість участі всього населення відповідної території у процесах вироблення і прийняття рішень по всіх основних питань місцевого характеру. Для реалізації цього положення суттєве значення має право населення муніципального освіти на законотворчу ініціативу і на звернення до органів місцевого самоврядування. Народна законотворча ініціатива і звернення громадян до органів місцевого самоврядування дозволяють населенню територіального утворення брати участь у визначенні завдань і напрямів діяльності органів місцевого самоврядування, у виробленні проектів їх рішень, у контролі за діяльністю органів місцевого самоврядування. Громадська думка має велике значення при підготовці цільових програм, розробці місцевого бюджету, при побудові структур місцевого самоврядування, при оцінці діяльності депутатів і посадових осіб;
- Виборність всього складу місцевих органів влади на широкій демократичній основі, регулярна його змінюваність та звітність перед виборцями, здійснення контролю над апаратом управління. Наявність виборних органів місцевого самоврядування - найважливіше організаційне умова його реальності й ефективності. Їх діяльність сприяє реалізації самостійного статусу місцевого самоврядування, оскільки тільки обрані населенням органи місцевого самоврядування та їх посадові особи є незалежними при проведенні муніципальної політики. Крім цього, вибори забезпечують висунення в органи місцевого самоврядування кращих представників населення, що знають всі проблеми на своїй території, дають право населенню муніципального освіти оцінювати діяльність місцевих органів влади, визначати шляхи і способи поліпшення їх роботи;
- Відповідальність місцевих органів самоврядування в рамках власної компетенції при наявних ресурсах. Органи місцевого самоврядування несуть троякую відповідальність за прийняті рішення - перед населенням, перед державою, перед фізичними та юридичними особами. При цьому всі намічені і здійснювані рішення і дії органів місцевого самоврядування повинні виходити з того, що муніципальні освіти є суб'єктами цивільно-правових відносин, економічно самостійні, і тому самі відповідають за своїми зобов'язаннями, що належить їм на праві власності майном. Тому нерозумні дії органів місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх функцій можуть дорого обійтися муніципального утворення. Посадовим особам органів місцевого самоврядування необхідно завжди пам'ятати про це і ретельно аналізувати можливі наслідки прийнятих рішень.
Слід зазначити, що якщо організація управління на місцевому рівні не відповідає зазначеним вимогам, то говорити всерйоз про наявність місцевого самоврядування передчасно.
Зіставивши вище зазначені критерії з сучасним станом місцевого самоврядування в Російській Федерації, можна констатувати, що воно знаходиться на початковій стадії свого розвитку. Сам процес розвитку здійснюється вкрай повільно, суперечливо, болісно, іноді з відхиленнями від раніше розроблених планів, положень та нормативних актів. Однак це жодною мірою не означає, що слід відмовитися від подальшого впровадження місцевого самоврядування в нашій країні. Широке його застосування в сучасній Росії - це об'єктивна необхідність, зумовлена такими основними причинами:
- Неминучість перетворення всієї системи управління російським товариством з перенесенням центру тяжіння на регіональний та місцевий рівні. Ще в кінці 80-х рр.. стало очевидно, що діюча в країні централізована система управління далека від досконалості. Вона сковує політичну і духовну свободу, ініціативу і підприємливість громадян, сприяє розвитку бюрократизму в усіх ешелонах влади, віддаляє суспільне виробництво від потреб самої людини. Необхідність її перебудови набула життєво важливе значення. Разом з тим історична практика нашої країни і міжнародний досвід переконливо свідчать, що велика кількість питань соціально-економічного розвитку, що мають пряме відношення до повсякденного життя людей, не втрачаючи свого загальнодержавного значення, можуть і повинні вирішуватися в місцях конкретного проживання громадян, з їх безпосередньою участю ;
- Доцільність розподілу державної влади на всіх рівнях управління. Розгорнувся в країні процес загальнодержавної та регіональної децентралізації управління має основну мету - забезпечення справжнього народовладдя, що є одним з основних принципів будь-якого демократичного держави. Ідея народовладдя найбільш повно реалізується в системі місцевого самоврядування. Тому перерозподіл влади, власності, фінансових ресурсів між центральною, регіональними структурами та муніципальними утвореннями на користь місцевих громад є природним кроком на шляху демократичних перетворень, що відбуваються в нашій країні; історична потреба в широкій демократизації всіх сфер життя російського суспільства, необхідність забезпечення рівноправного, а головне - реальної участі населення Росії в управлінні її розвитком.
Очевидно, що цього можна швидше і краще досягти шляхом широкого поширення місцевого самоврядування, що дозволяє максимально наблизити владу до народу, встановити гнучкий, найменш бюрократизований механізм управління з меншою бюрократією, ніж при централізованій системі управління, розкрити соціально-економічний потенціал самоврядних територіальних одиниць, підтримувати політичне рівновагу і гармонію в місцевих спільнотах, оптимально поєднувати місцеві та загальнодержавні інтереси;
- Важливість орієнтації місцевих співтовариств на самостійний розвиток, підвищення ділової активності всього дієздатного населення. Сьогодні в Російській Федерації виділено величезна кількість категорій громадян, які користуються різними видами державних пільг. Це не тільки створює істотне навантаження на бюджети всіх рівнів, але і культивує утриманські настрої серед значної частини населення країни. Створення ж ефективної системи місцевого самоврядування надасть населенню муніципальних утворень 'можливість самостійно вирішувати питання свого повсякденного життя, сприяючи розвитку в людях підприємливості та ініціативності;
- Гостра необхідність якнайшвидшого подолання тривалої економічної кризи. В умовах становлення ринкових відносин подолати соціально-економічну кризу і забезпечити стабільне функціонування суспільства неможливо без розвитку місцевого самоврядування, здійснюваного в межах муніципальних утворень, які мають істотним економічним потенціалом. Ефективне використання даного потенціалу може сприяти розвитку виробничої та соціальної інфраструктури на окремих територіях, а через податково-бюджетні відносини впливати на кризову ситуацію і на загальнодержавному рівні;
- Потреба у зміцненні державної цілісності Російської Федерації. Місцеві спільноти об'єктивно позбавлені прагнення до послаблення єдиної державності, до утворення питомих князівств, і, перш за все тому, що рівень соціальних стандартів залежить від економічної могутності всієї країни. Ці стандарти не в силах самостійно забезпечити виділяється з федеративної держави регіон.
Таким чином, розвиток місцевого самоврядування в Росії є однією з ключових проблем, від її вирішення багато в чому залежить сьогодення і майбутнє. Це добре розуміють і в наукових, і в урядових колах. Однак якщо необхідність відродження місцевого самоврядування в Росії вже не заперечується, то питання про найбільш прийнятних формах його організації і здійснення до цих пір залишається відкритим. Кожен суб'єкт РФ, кожне муніципальне освіту пропонують сьогодні свої варіанти вирішення. Такий підхід досить демократичний, але породжує ряд досить серйозних проблем у сфері організації місцевого самоврядування.
Висновок
До реформ 1860-1870-х рр.. всі місцеві виборні установи та посади (за винятком вічового періоду) були включені в систему державного управління. Єдиною самоврядної територіальної одиницею залишалася громада, вірніше сфера внутріобщінной життя, довгий час не представляла особливого інтересу для держави. Але громада, незважаючи на своє довголіття, в значній мірі була носієм до державних відносин. Таким чином, головна особливість місцевого управління полягала в переважанні державного начала над суспільним і становим і «включеності» виборних установ до системи державного управління.
У Росії шлях до самоврядування був довшим, ніж у Європі, так як за необхідне його етапом був розвиток станового самоврядування. У цьому відношенні переломним став XVIII ст., Коли почався процес перетворення прикріплених до державної служби соціальних груп населення в стану, наділені правом самоврядування. У ході подальшого розвитку до середини XIX ст. в місцевому управлінні намітилися тенденції до зближення представників різних станів і спільної їх діяльності з монархією.
Виходячи з національних особливостей місцевого управління, можна було припустити, що в 1860-і рр.. основою організації самоврядування стала не суспільна, а державна теорія самоврядування. Тим більше що в середині XIX ст. існували реальні передумови для розвитку місцевого управління саме по цьому шляху.
Згідно з Конституцією Російської Федерації (ст. 130) місцеве самоврядування в нашій країні здійснюється в різних організаційних формах (через інститути безпосередньої демократії, за допомогою виборних органів місцевого самоврядування, через органи територіального громадського самоврядування). У своїй сукупності ці організаційні форми утворюють єдину систему місцевого самоврядування, за допомогою якої в рамках всієї країни в цілому вирішуються питання місцевого значення, місцевого життя.
У Російській Федерації формується сьогодні принципово нова система місцевого самоврядування. Вона повністю відрізняється від діючої раніше «системи рад» і багато в чому нагадує муніципальні системи деяких зарубіжних країн. Ми поки ще не знаємо, чи виявиться ця система ефективною на практиці і чи принесе вона довгоочікувану самостійність муніципальних утворень. Однак, виходячи з приналежності цієї системи до певної муніципальної моделі, ми вже зараз можемо судити про її позитивних і негативних сторонах, про доцільність її використання в умовах Росії. Будучи спрощеною картиною дійсного стану муніципальної системи, її нормативним представником, модель місцевого самоврядування дозволяє сформувати чітке уявлення про те, який система місцевої влади має стати в кінцевому підсумку.
Список використаної літератури
1. Гладишев А.Г., Іванов В.М., Мельников С.Б., Патрушев В.І. Основи сучасного муніципального управління. М., 2000 С. 31-42.
2. Замотаєва Л.Л. Місцеве самоврядування як елемент державного устрою: основні поняття і терміни / / Державна влада і місцеве самоврядування в Росії. М., 1998.
3. Фадєєв В.І. Територіальна організація місцевого самоврядування в Російській Федерації / / Регіональне управління та місцеве самоврядування. М., 2003.
4. Фадєєв В.І., Кутафін О.Е. Муніципальне право. М., 2001. С.44,
5. Кішченко О.А. Проблеми та перспективи розвитку місцевого самоврядування в Росії / / Проблеми перетворення і регулювання соціально-економічних систем. СПб., 1996.
6. Черкасов А.І. Еволюція взаємовідносин держави і місцевого управління в зарубіжних країнах / / Державна влада і місцеве самоврядування в Росії. М., 1998. С. 146.
Тож невдовзі на зміну теорії вільної громади, висунутої представниками французької школи і розвиненою бельгійськими правознавцями, приходить суспільна (або господарська) теорія місцевого самоврядування. У її розробці провідна роль належить німецьким ученим Гірке і Шеффнера. Громадська теорія місцевого самоврядування так само, як і теорія вільної громади виходила з принципу визнання свободи здійснення своїх завдань місцевими спільнотами. Проте, обгрунтовуючи основна ознака місцевого самоврядування, дана теорія на перший план висувала не природний і невідчужуваний характер прав громади, а недержавну, переважно господарську природу діяльності органів місцевого самоврядування.
Самоврядування згідно громадської теорії - це завідування справами місцевого господарства.
Однак на практиці, виявилося, досить складно розмежувати справи власне общинні (місцеві) і справи державні, доручені для виконання громадам. Наприклад, дорожнє будівництво, місцеві податки, охорона громадського порядку, завідування освітою, культурою, охороною здоров'я і т.п. не можуть вважатися суто громадськими справами і протиставлятися справах державною. Очевидно, що дані питання становлять інтерес не тільки з точки зору місцевого співтовариства, а й держави в цілому. Цей факт, який став "ахіллесовою п'ятою" громадської концепції місцевого самоврядування, незабаром підірвав основи її панування в науці і змусив багатьох вчених поглянути на місцеве самоврядування з принципово інших позицій.
На основі подібних поглядів, які критично оцінюють суспільну теорію, отримує свій розвиток державна теорія самоврядування. Її основні положення були розроблені видатними німецькими вченими XIX ст. Л. Штейном і Р. Гнейста. Відповідно до даної теорії місцеве самоврядування являє собою не що інше, як одну з форм організації державного управління на місцях, частина загальної державної системи, що відрізняється від центрального державного управління тим, що здійснюється воно не урядовими чиновниками, а за допомогою місцевих жителів, зацікавлених в результатах місцевого управління. Однак на відміну від центрального державного управління місцеве самоврядування здійснюється не державними чиновниками, а за участю місцевих жителів, які залучаються на службу державними інтересами та цілями ".
Виникнення "державної" теорії самоврядування було викликано зміненими реаліями другої половини XIX - початку XX ст. У міру розвитку процесів урбанізації та індустріалізації стала відчутно знижуватися ступінь ізольованості та самодостатності окремих територій. Впровадження досягнень науково-технічного прогресу, концентрація промисловості у великих міських центрах, широкий розвиток торгівлі зробили становище в окремих місцевих громадах більш залежним як від загальнонаціонального політичного курсу, так і від ситуації в інших співтовариствах. Ідея про те, що чим уряд менше управляє, тим воно краще, поступилася місцем ідеї "держави загального добробуту", повноваження якого вже не обмежуються лише захисними і регуляційних функціями.
Від держави стали чекати, що воно не тільки буде стояти на сторожі закону та порядку, а й візьме на себе основну турботу щодо забезпечення добробуту населення, визначених розумних стандартів життя, більш справедливого розподілу національного доходу між громадянами, захистить їх від можливих соціальних і економічних потрясінь . Показово, що саме в даний період урядами багатьох країн була взята на озброєння доктрина англійського економіста Дж. М. Кейнса, яка передбачала посилення втручання держави в економіку з метою забезпечення безперебійного процесу суспільного виробництва, підтримки ефективного попиту і повної зайнятості.
Громадська та державна теорії місцевого самоврядування мали своїх прихильників і в дореволюційній Росії.
Так, В.М. Лешков, видатний слов'янофіл, грунтуючись на ідеях про самобутність російської громади та її невід'ємні права, виступав за незалежність місцевого самоврядування від держави, за необхідність рівної участі у виборах усіх верств населення повіту, пов'язаних спільними земськими інтересами.
Державна теорія місцевого самоврядування отримала свій розвиток в роботах таких видатних російських вчених, як В.П. Безобразов, А.Д. Градовський, Н.І. Лазаревський. Наприклад, Н.І. Лазаревський у своїй роботі «Лекції з російської державного права» висловлював думку, згідно з яким органи місцевого самоврядування мають ту ж природу, що й урядові органи, і тому є елементом структури державної влади, що стоїть в одному ряду з монархом, урядом і парламентом.
На тих же позиціях стояв і В.П. Безобразов, яка трактувала бюрократичні (державні) і самоврядні установи як "двоякі органи одного і того самого державного організму, різні форми однієї і тієї ж влади". Основні теоретичні положення про природу і суть місцевого самоврядування, висунуті та обгрунтовані в працях учених XIX ст., Лежать в основі сучасних поглядів на місцеве самоврядування.
Слід зазначити, що системи цих поглядів залишаються полярними. Одні вчені продовжують стверджувати, що місцеве самоврядування є децентралізованим і організаційно відокремленим елементом державного механізму, залежним від центру і виступаючим в якості адміністративної організації з надання послуг населенню відповідно до загальнонаціональних стандартів і загальним політичним курсом центрального уряду.
Інші, навпаки, залишаються прихильниками громадської доктрини місцевого самоврядування, найважливішими аргументами на користь якої виступають власна легітимність місцевих органів влади, бо формуються вони безпосередньо населенням або за його участю, і їх самостійність, оскільки вони мають у своєму розпорядженні власними фінансовими (місцеві бюджети і позабюджетні фонди), матеріальними (муніципальна власність), людськими (штат муніципальних службовців) ресурсами та юридичними повноваженнями (можливість діяти в якості юридичної особи, укладати договори і порушувати позови).
Незважаючи на зберігається полярність поглядів щодо розуміння сутності місцевого самоврядування, останнім часом в науковій літературі широке поширення отримали дуалістичні теорії муніципального управління, представники яких намагаються знайти компроміс між прихильниками двох крайніх точок зору на природу місцевих органів влади. Відповідно до теорії дуалізму місцеве самоврядування несе в собі обидва почала: і державне, і суспільне, будучи, з одного боку, своєрідним продовженням державної адміністративної машини на рівні нижче центрального, а з іншого - легітимним виразником ідей місцевих спільнот.
На наш погляд, саме дуалістична муніципальна концепція сьогодні найбільш близька до пояснення феномена місцевого самоврядування. На її користь говорить вже сама технологія (механізм) формування предметів відання органів місцевого самоврядування. Як показує практика, в основі даного механізму завжди лежить прояв зустрічної ініціативи з двох сторін: з боку населення, яке доручає органам місцевого самоврядування виконання ряду функцій, істотних для даного місцевого співтовариства, і з боку держави, яка доручає місцевим органам влади вирішення ряду питань, що становлять інтерес не тільки з точки зору конкретного муніципального колективу, але й держави в цілому. Іншими словами, в розглянутому нами випадку держава не тільки дозволяє органам місцевого самоврядування виконувати частину громадських справ самостійно, але і покладає на них виконання ряду власних функцій, поєднане, як правило, з постійними контактами з населенням.
При цьому як елемент системи управління, що відповідає за справи державні, передані для виконання на місцевий рівень, місцеве самоврядування відчуває об'єктивну потребу в державному фінансуванні частини муніципальних витрат; в той же час його суспільна природа робить обов'язковою участь муніципалітетів у господарських відносинах, змушує їх самостійно формувати частину своєї економічної бази.
Таким чином, двоїста природа місцевого самоврядування - його найголовніша сутнісна риса, що є ключем до дослідження багатьох аспектів діяльності місцевих органів влади, в тому числі й економічних процесів, що протікають в муніципальних утвореннях.
Суттєвий відбиток двоїста природа місцевих органів влади накладає і на структуру муніципальних систем, також залежать від характеру взаємовідносин держави і місцевого самоврядування. При цьому, чим вище ступінь впливу органів державної влади на діяльність органів місцевого самоврядування, тим менше залишається самоврядних елементів у діяльності місцевих співтовариств, і, отже, коректніше говорити вже не про місцеве самоврядування, а про поєднання місцевого самоврядування з державним управлінням на місцевому рівні або про місцеве управління.
У вітчизняній науковій літературі поняття «державне управління на місцевому рівні» нерідко замінюється поняттям «місцеве (муніципальне) управління». При такому підході місцеве управління протиставляється місцевому самоврядуванню і визначається як управлінська діяльність в місцевій територіальній одиниці, здійснювана центральною владою або адміністрацією вищестоящого територіального рівня, як правило, через призначувані вищестоящою владою адміністративні органи.
На відміну від місцевого управління, під місцевим самоврядуванням в цьому випадку мається на увазі діяльність самого населення місцевої територіальної одиниці, тобто територіального колективу і його виборних органів щодо вирішення питань місцевого значення.
Не менш поширена в середовищі вітчизняних науковців і інша точка зору на дану проблему. Відповідно до неї муніципальне управління асоціюється, перш за все, з діяльністю виконавчо-розпорядчих органів самих муніципальних утворень, тобто фактично розглядається як складовий елемент системи місцевого самоврядування.
У зарубіжній літературі муніципальне управління представляється в основному більш об'ємним поняттям, що включає в себе як державну адміністрацію на місцях, так і безпосередньо місцеві представницькі та виконавчі органи, тобто органи місцевого самоврядування.
Схожу з цим позицію займають і деякі російські дослідники. Зокрема, у роботі московських авторів «Основи сучасного муніципального управління» зазначається, що категорія «муніципальне управління» за своїми масштабами ширше місцевого самоврядування та включає в себе:
а) державне управління на місцевому рівні, тобто федеральні і регіональні органи державної влади, які здійснюють на місцях ряд функцій державної політики в галузі фінансів, оподаткування, землеустрою, зайнятості населення та ін;
б) місцеве самоврядування як форму народовладдя;
в) муніципальний менеджмент як систему дій по налагодженню партнерських відносин між органами місцевого самоврядування, населенням і приватним капіталом з метою забезпечення поступального соціально-економічного розвитку муніципального освіти.
На підставі даного підходу можна стверджувати, що в державному устрої будь-якої країни присутній той або інший вид місцевого управління з певним ступенем самоврядування. Ступінь же самоврядування у діяльності місцевих органів влади багато в чому визначається роллю у місцевому управлінні призначаються зверху представників центральних структур.
Різні країни у процесі формування ефективного механізму здійснення влади на місцях намагаються прийти до найбільш оптимальному поєднанню самоврядування з його відомою автономією, самостійністю і державного управління на місцевому рівні, що дозволяє підсилити державні початку в місцевому управлінні, забезпечити в діяльності органів місцевого самоврядування реалізацію та захист загальнонаціональних інтересів . Причому в багатьох країнах (Франція, Німеччина, Швеція та ін) державницькі тенденції в організації влади на місцях є досить сильними. Однак, незважаючи на це, місцеве самоврядування навіть у таких країнах продовжує залишатися обов'язковим атрибутом системи територіального управління.
3. Чинники що визначають широке застосування місцевого самоврядування.
Широкому світового визнання місцевого самоврядування сприяє багатостороння корисність його застосування, що виявляється в наступних факторах:
- По-перше, в умовах місцевого самоврядування територіальне утворення отримує повну свободу у вирішенні всіх соціальних, економічних, політичних та інших питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення відповідної території та особливостей її розвитку. При цьому вони наділяються повноваженнями (сукупністю прав і обов'язків), що зачіпають практично всі сторони життя місцевих колективів.
У числі основних з них: формування і виконання місцевого бюджету, планування місцевого соціально-економічного розвитку, ведення комунального господарства, дорожнє будівництво, благоустрій території, розвиток транспорту. У переліку повноважень у соціальній сфері - будівництво муніципального житла, шкіл, лікарень, бібліотек. Органи місцевого самоврядування несуть також відповідальність за охорону громадського порядку, екологічну безпеку, санітарний стан на підвідомчих їм територіях. Настільки великий комплекс повноважень надає муніципалітетам можливість підвищити якість і оперативність задоволення всіх найбільш важливих потреб місцевих колективів;
- По-друге, муніципальне утворення стає повноправним суб'єктом господарських відносин, набуває реальне право самостійно володіти, користуватися і розпоряджатися муніципальної власністю, створювати муніципальні підприємства, визначати порядок і умови проведення приватизації на місцях, здійснювати зовнішньоекономічну діяльність, брати участь у кредитних відносинах. Здійснення органами місцевого самоврядування самостійної господарської діяльності сприяє зміцненню їх економічної основи, від стану якої безпосередньо залежать умови та рівень життя населення територіального утворення;
- По-третє, в умовах місцевого самоврядування в муніципального співтовариства розширюється бюджетна самостійність. Органи місцевого самоврядування отримують право на формування, затвердження і виконання місцевого бюджету. Більш чіткими і захищеними законодавством стають міжбюджетні та податкові відносини між вищестоящими і нижчестоящими територіальними утвореннями.
Наявність в органів місцевого самоврядування реального, повноцінного бюджету зміцнює їх фінансовий потенціал, підвищує рівень соціальної захищеності населення, сприяє активізації господарської діяльності, розвитку виробництва та сфери послуг на закріпленій території;
- По-четверте, функціонування системи місцевого самоврядування створює сприятливі умови для розвитку справжнього народовладдя. Населення, що утворить місцеве співтовариство, набуває повну свободу у виборі і використанні різноманітних форм безпосередньої демократії (місцевих сходів, зборів жителів, референдумів тощо). Через систему муніципальних виборів формуються місцеві представницькі органи, у своїй діяльності спираються на думку виборців. Реальна участь населення територій у вирішенні питань місцевого значення підвищує рівень його політичної освіти, максимально наближає громадян до процесу державного управління.
Говорячи про фактори, які зумовлюють широке застосування місцевого самоврядування в різних країнах світу, не слід, однак, випустити з уваги той факт, що саме місцеве самоврядування, особливо у своїх класичних варіантах, відомих як суспільне, недержавне управління місцевими справами, може ефективно функціонувати тільки в ринкової економічному середовищі.
Дійсно, і це підтверджує історичний досвід нашої країни, місцеве самоврядування і всеосяжне державне фінансування місцевих соціально-економічних, екологічних, культурних та інших програм, що представляє собою невід'ємний атрибут адміністративно-командної економічної системи, - явища принципово несумісні.
Друге практично повністю дезавуює основну ідею першого, ставлячи місцеві органи влади в економічну залежність від державних структур. Не маючи ж можливості здійснювати широко масштабну фінансово-господарську діяльність, місцеве самоврядування неминуче перетворюється в політичну фікцію, в суто номінальний інститут народовладдя, позбавлений дієвих інструментів впливу на хід соціально-економічних процесів у територіальних утвореннях муніципального рівня.
Виходячи з цього, без жодного перебільшення можна стверджувати, що тільки система ринкових відносин, надає місцевим органам влади можливість самостійно формувати і розвивати свою економічну базу і тим самим зберігати певну економічну незалежність від держави, є найбільш придатною середовищем для розвитку муніципальної демократії в будь-якій країні світу .
Разом з тим слід зауважити, що навіть в країнах з ринковою економікою на місцевому рівні (охоплює всі одиниці управління нижче загальнонаціонального рівня в унітарних державах і нижче рівня суб'єктів федерації у федеративних державах) крім місцевого самоврядування можуть діяти й інші види територіального управління, наприклад, місцеве державне управління. З урахуванням цього представляється доцільним виділити ряд ознак (критеріїв) місцевого самоврядування, застосування яких дозволить відрізняти його від будь-яких інших видів територіального управління.
4. Ознаки місцевого самоврядування.
На основі теоретичних розробок місцевого самоврядування виділяються такі основні ознаки місцевого самоврядування:
- Можливість самостійного існування територіального утворення, що виражається в організаційній та економічної відособленості місцевого самоврядування, його органів у системі управління суспільством, державою, в наділенні територіального колективу статусом юридичної особи.
Місцеве самоврядування не знаходиться в ієрархічних зв'язках з будь-якими структурами, погодить свою діяльність при прийнятті рішень тільки з законом, гарантоване від будь-якого втручання ззовні. Однак це жодною мірою не означає, що місцеве самоврядування знаходиться поза системою державно-владних відносин і абсолютно незалежно від держави. Мова йде про самостійність в межах повноважень, які визначаються нормативними актами, які приймаються органами державної влади.
До того ж органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти в руслі єдиної загальнодержавної політики (економічної, соціальної, екологічної, політики в галузі культури, освіти, охорони здоров'я та ін), що само по собі вже є потужним фактором, що перешкоджає розвитку сепаратистських тенденцій на місцевому рівні;
- Наявність і реальне функціонування місцевих представницьких органів, які мають право представляти інтереси населення і приймати від її імені рішення, які діють на території муніципального освіти. Функціонування представницьких органів місцевого самоврядування забезпечує участь широких верств населення в справах місцевого співтовариства, вчить людей азам демократичного гуртожитку, формує в них свідомість причетності до процесу управління територіальним утворенням;
- Можливість участі всього населення відповідної території у процесах вироблення і прийняття рішень по всіх основних питань місцевого характеру. Для реалізації цього положення суттєве значення має право населення муніципального освіти на законотворчу ініціативу і на звернення до органів місцевого самоврядування. Народна законотворча ініціатива і звернення громадян до органів місцевого самоврядування дозволяють населенню територіального утворення брати участь у визначенні завдань і напрямів діяльності органів місцевого самоврядування, у виробленні проектів їх рішень, у контролі за діяльністю органів місцевого самоврядування. Громадська думка має велике значення при підготовці цільових програм, розробці місцевого бюджету, при побудові структур місцевого самоврядування, при оцінці діяльності депутатів і посадових осіб;
- Виборність всього складу місцевих органів влади на широкій демократичній основі, регулярна його змінюваність та звітність перед виборцями, здійснення контролю над апаратом управління. Наявність виборних органів місцевого самоврядування - найважливіше організаційне умова його реальності й ефективності. Їх діяльність сприяє реалізації самостійного статусу місцевого самоврядування, оскільки тільки обрані населенням органи місцевого самоврядування та їх посадові особи є незалежними при проведенні муніципальної політики. Крім цього, вибори забезпечують висунення в органи місцевого самоврядування кращих представників населення, що знають всі проблеми на своїй території, дають право населенню муніципального освіти оцінювати діяльність місцевих органів влади, визначати шляхи і способи поліпшення їх роботи;
- Відповідальність місцевих органів самоврядування в рамках власної компетенції при наявних ресурсах. Органи місцевого самоврядування несуть троякую відповідальність за прийняті рішення - перед населенням, перед державою, перед фізичними та юридичними особами. При цьому всі намічені і здійснювані рішення і дії органів місцевого самоврядування повинні виходити з того, що муніципальні освіти є суб'єктами цивільно-правових відносин, економічно самостійні, і тому самі відповідають за своїми зобов'язаннями, що належить їм на праві власності майном. Тому нерозумні дії органів місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх функцій можуть дорого обійтися муніципального утворення. Посадовим особам органів місцевого самоврядування необхідно завжди пам'ятати про це і ретельно аналізувати можливі наслідки прийнятих рішень.
Слід зазначити, що якщо організація управління на місцевому рівні не відповідає зазначеним вимогам, то говорити всерйоз про наявність місцевого самоврядування передчасно.
Зіставивши вище зазначені критерії з сучасним станом місцевого самоврядування в Російській Федерації, можна констатувати, що воно знаходиться на початковій стадії свого розвитку. Сам процес розвитку здійснюється вкрай повільно, суперечливо, болісно, іноді з відхиленнями від раніше розроблених планів, положень та нормативних актів. Однак це жодною мірою не означає, що слід відмовитися від подальшого впровадження місцевого самоврядування в нашій країні. Широке його застосування в сучасній Росії - це об'єктивна необхідність, зумовлена такими основними причинами:
- Неминучість перетворення всієї системи управління російським товариством з перенесенням центру тяжіння на регіональний та місцевий рівні. Ще в кінці 80-х рр.. стало очевидно, що діюча в країні централізована система управління далека від досконалості. Вона сковує політичну і духовну свободу, ініціативу і підприємливість громадян, сприяє розвитку бюрократизму в усіх ешелонах влади, віддаляє суспільне виробництво від потреб самої людини. Необхідність її перебудови набула життєво важливе значення. Разом з тим історична практика нашої країни і міжнародний досвід переконливо свідчать, що велика кількість питань соціально-економічного розвитку, що мають пряме відношення до повсякденного життя людей, не втрачаючи свого загальнодержавного значення, можуть і повинні вирішуватися в місцях конкретного проживання громадян, з їх безпосередньою участю ;
- Доцільність розподілу державної влади на всіх рівнях управління. Розгорнувся в країні процес загальнодержавної та регіональної децентралізації управління має основну мету - забезпечення справжнього народовладдя, що є одним з основних принципів будь-якого демократичного держави. Ідея народовладдя найбільш повно реалізується в системі місцевого самоврядування. Тому перерозподіл влади, власності, фінансових ресурсів між центральною, регіональними структурами та муніципальними утвореннями на користь місцевих громад є природним кроком на шляху демократичних перетворень, що відбуваються в нашій країні; історична потреба в широкій демократизації всіх сфер життя російського суспільства, необхідність забезпечення рівноправного, а головне - реальної участі населення Росії в управлінні її розвитком.
Очевидно, що цього можна швидше і краще досягти шляхом широкого поширення місцевого самоврядування, що дозволяє максимально наблизити владу до народу, встановити гнучкий, найменш бюрократизований механізм управління з меншою бюрократією, ніж при централізованій системі управління, розкрити соціально-економічний потенціал самоврядних територіальних одиниць, підтримувати політичне рівновагу і гармонію в місцевих спільнотах, оптимально поєднувати місцеві та загальнодержавні інтереси;
- Важливість орієнтації місцевих співтовариств на самостійний розвиток, підвищення ділової активності всього дієздатного населення. Сьогодні в Російській Федерації виділено величезна кількість категорій громадян, які користуються різними видами державних пільг. Це не тільки створює істотне навантаження на бюджети всіх рівнів, але і культивує утриманські настрої серед значної частини населення країни. Створення ж ефективної системи місцевого самоврядування надасть населенню муніципальних утворень 'можливість самостійно вирішувати питання свого повсякденного життя, сприяючи розвитку в людях підприємливості та ініціативності;
- Гостра необхідність якнайшвидшого подолання тривалої економічної кризи. В умовах становлення ринкових відносин подолати соціально-економічну кризу і забезпечити стабільне функціонування суспільства неможливо без розвитку місцевого самоврядування, здійснюваного в межах муніципальних утворень, які мають істотним економічним потенціалом. Ефективне використання даного потенціалу може сприяти розвитку виробничої та соціальної інфраструктури на окремих територіях, а через податково-бюджетні відносини впливати на кризову ситуацію і на загальнодержавному рівні;
- Потреба у зміцненні державної цілісності Російської Федерації. Місцеві спільноти об'єктивно позбавлені прагнення до послаблення єдиної державності, до утворення питомих князівств, і, перш за все тому, що рівень соціальних стандартів залежить від економічної могутності всієї країни. Ці стандарти не в силах самостійно забезпечити виділяється з федеративної держави регіон.
Таким чином, розвиток місцевого самоврядування в Росії є однією з ключових проблем, від її вирішення багато в чому залежить сьогодення і майбутнє. Це добре розуміють і в наукових, і в урядових колах. Однак якщо необхідність відродження місцевого самоврядування в Росії вже не заперечується, то питання про найбільш прийнятних формах його організації і здійснення до цих пір залишається відкритим. Кожен суб'єкт РФ, кожне муніципальне освіту пропонують сьогодні свої варіанти вирішення. Такий підхід досить демократичний, але породжує ряд досить серйозних проблем у сфері організації місцевого самоврядування.
Висновок
До реформ 1860-1870-х рр.. всі місцеві виборні установи та посади (за винятком вічового періоду) були включені в систему державного управління. Єдиною самоврядної територіальної одиницею залишалася громада, вірніше сфера внутріобщінной життя, довгий час не представляла особливого інтересу для держави. Але громада, незважаючи на своє довголіття, в значній мірі була носієм до державних відносин. Таким чином, головна особливість місцевого управління полягала в переважанні державного начала над суспільним і становим і «включеності» виборних установ до системи державного управління.
У Росії шлях до самоврядування був довшим, ніж у Європі, так як за необхідне його етапом був розвиток станового самоврядування. У цьому відношенні переломним став XVIII ст., Коли почався процес перетворення прикріплених до державної служби соціальних груп населення в стану, наділені правом самоврядування. У ході подальшого розвитку до середини XIX ст. в місцевому управлінні намітилися тенденції до зближення представників різних станів і спільної їх діяльності з монархією.
Виходячи з національних особливостей місцевого управління, можна було припустити, що в 1860-і рр.. основою організації самоврядування стала не суспільна, а державна теорія самоврядування. Тим більше що в середині XIX ст. існували реальні передумови для розвитку місцевого управління саме по цьому шляху.
Згідно з Конституцією Російської Федерації (ст. 130) місцеве самоврядування в нашій країні здійснюється в різних організаційних формах (через інститути безпосередньої демократії, за допомогою виборних органів місцевого самоврядування, через органи територіального громадського самоврядування). У своїй сукупності ці організаційні форми утворюють єдину систему місцевого самоврядування, за допомогою якої в рамках всієї країни в цілому вирішуються питання місцевого значення, місцевого життя.
У Російській Федерації формується сьогодні принципово нова система місцевого самоврядування. Вона повністю відрізняється від діючої раніше «системи рад» і багато в чому нагадує муніципальні системи деяких зарубіжних країн. Ми поки ще не знаємо, чи виявиться ця система ефективною на практиці і чи принесе вона довгоочікувану самостійність муніципальних утворень. Однак, виходячи з приналежності цієї системи до певної муніципальної моделі, ми вже зараз можемо судити про її позитивних і негативних сторонах, про доцільність її використання в умовах Росії. Будучи спрощеною картиною дійсного стану муніципальної системи, її нормативним представником, модель місцевого самоврядування дозволяє сформувати чітке уявлення про те, який система місцевої влади має стати в кінцевому підсумку.
Список використаної літератури
1. Гладишев А.Г., Іванов В.М., Мельников С.Б., Патрушев В.І. Основи сучасного муніципального управління. М., 2000 С. 31-42.
2. Замотаєва Л.Л. Місцеве самоврядування як елемент державного устрою: основні поняття і терміни / / Державна влада і місцеве самоврядування в Росії. М., 1998.
3. Фадєєв В.І. Територіальна організація місцевого самоврядування в Російській Федерації / / Регіональне управління та місцеве самоврядування. М., 2003.
4. Фадєєв В.І., Кутафін О.Е. Муніципальне право. М., 2001. С.44,
5. Кішченко О.А. Проблеми та перспективи розвитку місцевого самоврядування в Росії / / Проблеми перетворення і регулювання соціально-економічних систем. СПб., 1996.
6. Черкасов А.І. Еволюція взаємовідносин держави і місцевого управління в зарубіжних країнах / / Державна влада і місцеве самоврядування в Росії. М., 1998. С. 146.