На жаль, засилля чиновників у вирішенні найрізноманітніших справ товариства, їх егоїзм і користолюбство, низький професійний рівень стали сьогодні бичем Росії. І хоча державний апарат у федеральних органах влади за останній час оновився більш ніж наполовину, а в регіонах приблизно на третину. Колишній Президент РФ Б.І. Єльцин зазначив: «... У пори управління глибоко проникла неузгодженість дій різних підрозділів апарату, триває прийняття рішень без урахування їхніх наслідків. У новій Росії ми багато в чому продовжуємо керувати та управляти по-старому »[6].
Криза нинішньої системи державної служби прямо відображається у всіх сферах життєдіяльності держави - в економіці, фінансовій і банківській діяльності, у вирішенні соціальних питань, в науці і культурі, оборони і безпеки, міжнаціональної політиці. Росія нині наблизилася до межі, коли від якості державної служби, відповідальності чиновництва залежить доля не тільки окремих росіян, але й спільне майбутнє. Державна служба - найважливіший інструмент держави. На всьому просторі Росії вона повинна бути у вищій мірі організаційно налагоджена, законодавчо забезпечена, укомплектована кваліфікованими фахівцями, здатними глибоко аналізувати процеси, що відбуваються, бачити далеко вперед, організовувати і проводити в життя прийняті рішення.

1.3. Правовий інститут державної служби
Правовий інститут складається з норм адміністративного права. Він пов'язаний з Конституцією, з низкою фінансово-правових правил, з кримінальним, а особливо тісно - з трудовим правом.
Питання компетенції, діяльності державних службовців регулюються усіма галузями права. Наприклад, працівники агропромислового комплексу часто звертаються до громадянського, земельного права, слідчі МВС - до кримінального та кримінально-процесуального, працівники органів освіти - до сімейного. А інститут державної служби встановлює лише правові основи її організації та особливості правового становища державних службовців.
За радянської влади так і не був прийнятий закон про державну службу. Детально регулювалося лише проходження служби у Збройних Силах та органах внутрішніх справ. Існували Тимчасові правила про роботу в держустановах і на підприємствах, затверджені Декретом РНК РРФСР від 21 грудня 1922 р., укази про введення класних чинів, рангів та спеціальних звань в деяких галузях, Єдина номенклатура посад службовців (затв. Госкомтрудом СРСР 9 вересня 1967 ), Положення про дисциплінарну відповідальність в порядку підлеглості (затв. ВЦВК і РНК РРФСР 20 березня 1932), переліки № 1 і 2 до Положення про порядок розгляду трудових спорів (особи, посади яких потрапили в ці переліки, - а таких осіб було більше 20 млн., - не мали права оскаржити до суду своє звільнення).
Названими актами перелік основних джерел інституту державної служби, що існували до 90-х рр.., Майже вичерпувався. Негативну роль у законодавчому регулюванні та наукової розробки цих питань зіграла Програма КПРС, прийнята XXI з'їздом партії (1962). У ній говорилося: «Необхідно вести справу до того, щоб ... навичками управління оволодівати все більш широкі маси, і робота в цьому апараті в перспективі перестала бути особливою професією ».
Після проголошення в 1990 р. державного суверенітету РРФСР, розпаду в 1991 р. СРСР у Росії була створена нова, значно розширена, змінена нормативна база державної служби. Цей правовий масив складається з Конституції, ряду федеральних законів і значного числа підзаконних актів, а також актів суб'єктів Федерації. Новітній правової матеріал відрізняється від того, який був до початку 90-х рр.. тим, що він:
ü складається з актів Федерації і її суб'єктів;
ü більш повно регулює організацію державної служби, правове становище службовців;
ü у цьому інституті підвищена роль закону;
ü втілив багато ідей правової держави (поділ державної влади, плюралізм в економіці і політиці та ін);
ü по-новому вирішив питання про поняття державної служби, державних службовців, їх захист, про класифікаційних розрядах державних службовців і про обмеження їх прав, про їх ставлення до політичних партій. Найважливіше місце в аналізованому інституті належить Конституції РФ. Багато її статті (1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 та інших) прямо або опосередковано закріплюють основи державної служби.
Наступним за значенням актом, який створив правовий фундамент державної служби, є Закон про основи державної служби. Він закріпив загальні положення, що регулюють обидва існуючі в Росії рівня державної служби: федеральної і суб'єктів Федерації. У XX ст. це перший комплексний акт такого змісту, прийнятий і діє на території Росії.
Конституція і зазначений вище Закон містять положення, що стосуються і до федеральної службі, і до служби суб'єктів Федерації. А друга група актів регламентує тільки той чи інший рівень. Це: Положення про федеральної державній службі, затверджене Указом Президента від 22 грудня 1993 р.; закони про державну службу суб'єктів Федерації. А в 1997 р. був прийнятий Кодекс державних посад Іркутської області (за змістом - кодекс держслужби області).
Третя група джерел інституту - федеральні акти, що регулюють правовий статус окремих видів державної служби. У їх числі Федеральні закони: «Про прокуратуру Російської Федерації», «Про статус суддів в Російській Федерації»;
«Про військовий обов'язок і військову службу», «Про службу в митних органах».
Таку ж юридичну силу мають затверджені Верховною Радою Російської Федерації в 1993 р. Положення про службу в органах внутрішніх справ Російської Федерації та Положення про проходження служби в органах податкової поліції.
Багато питань правового статусу працівників податкових інспекцій регулюються Указом Президента від 31 грудня 1991 р. «Про державну податкову службу». Ще одним прикладом підзаконних актів є постанова Уряду від 16 січня 1995 р. «Про воєнізованих гірничорятувальних частинах по обслуговуванню гірничодобувних підприємств металургійної промисловості і Дисциплінарний статут воєнізованих гірничорятувальних частин по обслуговуванню гірничодобувних підприємств металургійної промисловості».
У четверту групу джерел інституту державної служби входять акти, що регламентують окремі елементи організації служби в цілому або лише певних її видів. Це, наприклад, акти, що регулюють обчислення стажу, атестації, конкурси, відповідальність службовців.
У ст. 4 Закону про основи державної служби міститься таке правило: «На державних службовців поширюється дія законодавства України про працю з особливостями, передбаченими цим законом».
Іншими словами, норми трудового права у відносинах органів державної влади, стройових підрозділів зі своїми службовцями можуть використовуватися лише тоді, коли відповідні питання не регулюються адміністративно-правовим інститутом державної служби.
На закінчення цієї глави, переходячи до розгляду принципів і соціального інституту державної служби, слід сказати, що зараз популярні ідеї про необхідність прийняття службових кодексів як федерального, так і суб'єктів Федерації.

2. основні принципи ДЕРЖАВНОЇ служби
У ст. 5 Закону «Про основи державної служби Російської Федерації» проголошено:
Державна служба базується на принципах:
1) верховенства Конституції Російської Федерації і федеральних законів над іншими нормативними правовими актами, посадовими інструкціями при виконанні державними службовцями посадових обов'язків і забезпечення їх прав;
2) пріоритету прав і свобод людини і громадянина, їх безпосередньої дії, обов'язки державних службовців визнавати, дотримуватись і захищати права і свободи людини і громадянина;
3) єдності системи державної влади, розмежування предметів ведення між Російською Федерацією та суб'єктами Російської Федерації;
4) поділу законодавчої, виконавчої та судової влади;
5) рівного доступу громадян до державної служби відповідно до здібностей та професійної підготовки;
6) обов'язковості для державних службовців рішень, прийнятих вищестоящими державними органами та їх керівниками в межах їх повноважень та відповідно до законодавства Російської Федерації;
7) єдності основних вимог, що висуваються до державної служби;
8) професіоналізму та компетентності державних службовців;
9) гласності у здійсненні державної служби;
10) відповідальності державних службовців за підготовлювані і прийняті рішення, невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов'язків;
11) позапартійності державної служби; відділення релігійних об'єднань від держави;
12) стабільності кадрів державних службовців в державних органах.
Уважне вивчення тексту статті дозволяє зробити висновок про те, що вона деталізує три основні принципи державної служби:
• законність (п. 1, 2, 3, 6, 7);
• демократизм (п. 4, 6, 9);
• професіоналізм (п. 8, 10, 11, 12).
Законність і демократизм - загальні принципи організації та функціонування виконавчої влади, які своєрідно проявляються в організації державної служби. А професіоналізм - це її специфічний принцип.
Аналіз всього масиву правових актів, що утворюють інститут державної служби, дозволяє зробити висновок про те, що ще одним основним і спеціальним принципом державної служби можна вважати принцип соціально-правової захищеності службовців.
Усі принципи служби є проявами найважливішого початку виконавчої влади - ефективності.
Принцип законності означає визнання:
а) верховенства Конституції, федеральних законів над іншими правовими актами;
б) обов'язковості законних рішень вищестоящих органів і посадових осіб;
в) пріоритету прав і свобод людини і громадянина. Державний службовець зобов'язаний суворо дотримуватись правових актів, прав громадян, робити все необхідне для їх реалізації та захисту. Можна назвати такі напрямки реалізації ідеї законності: службовець повинен домагатися виконання законів громадянами та організаціями, він повинен сам дотримуватися законів, його права мають бути захищені.
Найважливіші прояви принципу демократизму:
а) повне і постійне відповідність діяльності службовців інтересам громадян, суспільства, держави. Службовець діє в «чужих» інтересах. При виникненні конфлікту особистих і публічних інтересів він зобов'язаний керуватися останніми;
б) загальнодоступність державної служби. Ст. 32 Конституції говорить: «Громадяни Російської Федерації мають рівний доступ до державної служби». З цього правила є низка виключень, які не спотворюють, а навпаки, підтверджують його цінність. Загальні обмеження пов'язані з наявністю громадянства, володінням державною мовою, з віком вступу на службу, спільної службою родичів, сумісництвом, застосуванням такого кримінального покарання, як позбавлення права обіймати посади. Спеціальні обмеження обумовлені специфікою окремих посад. У їх числі: встановлення більш високого віку для заняття посади, граничного віку та терміну перебування на ній, вимог певного стажу, освіти, здоров'я. Так, на службу до міліції приймаються особи, які досягли 18 років, придатні за станом здоров'я, що мають середню освіту;
в) гласність у здійсненні державної служби. Вона пов'язана з реалізацією ст. 29 Конституції, яка закріплює право кожного вільно збирати, отримувати інформацію будь-яким законним способом, що гарантує свободу масової інформації; статті 42, яка проголошує право громадянина на достовірну інформацію про стан навколишнього середовища, з конституційними заборонами вводити цензуру, приховувати факти та обставини, що створюють загрозу для життя і здоров'я людей. Гласність має бути і у відносинах з різними організаціями, і в рамках самого державного апарату. Законодавством закріплено і право службовців отримувати інформацію, необхідну для роботи, ознайомитися з особистими справами і т. д.;
г) поділ державної влади на законодавчу, виконавчу, судову. Це найважливіше прояв демократизму всієї державної діяльності, всього державного механізму. Воно створює умови для підвищення ефективності роботи державних службовців, посилення захисту їх прав.
Таким чином, демократизм виявляється в змісті служби (турбота про права і свободи громадян, загальне благо), в її народності і в формах її здійснення (розподіл праці, гласність, загальнодоступність).
Виконувати обов'язки лікаря або вчителя необхідно на професійній основі, тобто постійно, протягом певного часу, в рамках певного колективу і за регулярно одержуване винагороду.
Професіоналізму вимагає і адміністративна діяльність. По-перше, для неї потрібна компетентність, а вона тим вище, чим більше знання і досвід працівника. Професіоналізм стимулює придбання знань, їх підвищення, нагромадження досвіду роботи. По-друге, здійснення виконавчої влади вимагає організаторських здібностей. Суспільству вигідно, щоб особи, які мають такі якості, використовували їх для вирішення спільних справ, розвивали їх. По-третє, оперативний, повсякденний, творчий характер адміністративної влади передбачає, що нею повинні займатися безперервно, приділяючи їй чимало часу, а значить, за плату, професійно. По-четверте, адміністративна діяльність вимагає високої чіткості, дисциплінованості, своєчасного виконання наказів вищих органів. Професійні початку дозволяють забезпечити більш високий рівень дисципліни, так як службовець за роботу отримує заробітну плату, з нею пов'язує кар'єру і ін
Принцип професіоналізму державної служби передбачає:
а) компетентність працівників, тобто знання ними справи, наявність необхідної освіти, стажу, навичок, системи підвищення кваліфікації. До речі, у військовослужбовців, працівників міліції фізична та службова підготовка проводяться в обов'язковому порядку в робочий час. Одна з основних обов'язків службовця - підтримувати рівень своєї кваліфікації;
б) систематичне, регулярне виконання функцій, операцій, оформлення, вирішення справ, стабільність службових відносин. Це дозволяє працівникові глибше пізнати стоять перед ним проблеми, людей, оволодіти необхідними навичками, методами керівництва; до того ж відчуття стійкості психологічно розкріпачує службовця і сприятливо впливає на професійну діяльність. Відсутність же гарантій, як відомо, викликає невпевненість, яка в свою чергу породжує прихильність до існуючого в організації порядку речей, знижує ініціативу, принциповість;
в) регулярне отримання оплати за свою працю не нижче заздалегідь обумовлених розмірів;
г) політичну нейтральність. Службовець має діяти відповідно до правових актів, але не партійними установками; питання партійності не повинні мати великого значення при підборі кадрів; службове становище не можна використовувати в інтересах політичних партій, в державних органах не можна створювати партійні організації.
Потрібно враховувати, що «практично всі розвинені в економіко-правовому відношенні держави завжди прагнуть формувати державний апарат так, щоб він і його працівники були б вільні від політичного впливу будь-яких партій, рухів» [7];
д) лояльність державного службовця. Незалежно від партійних та інших пристрастей він повинен триматися в рамках законності, службового обов'язку, бути коректним, уважним з людьми, як належить ставитися до всіх, хто залежить від нього, звертається до нього;
е) відповідальність за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, за якість підготовлених і прийнятих рішень. За свою діяльність службовці можуть нести дисциплінарну, адміністративну, кримінальну, матеріальну відповідальність. А політичні лідери можуть бути суб'єктами політичної відповідальності (відмова від посади, вираз недовіри, відставка).
Найважливіший засіб забезпечення професіоналізму - номенклатура - налагоджена система відбору і висування кадрів. Правильно організована - вона необхідний елемент професійної служби. Без цивілізованої, контрольованою, законослухняною, відповідальної номенклатури демократія як система влади неможлива.
Турботу про соціальну, правовий захист службовців, їх економічному забезпеченні теж можна розглядати як засіб підвищення професіоналізму, а значить, і ефективності служби. Захист службовців, їх забезпечення здійснюються з урахуванням якості, стажу, важливості роботи. Значення, яке надається в останні роки цьому аспекту служби, обсяг відповідного правового масиву дозволяють говорити про спеціальний принципі державної служби: соціально-правового захисту службовців.
Реалізація цього принципу означає насамперед створення необхідних умов для нормальної діяльності, вжиття заходів до усунення перешкод здійснення службових обов'язків. Державний службовець не повинен нести юридичну відповідальність перед громадянами за неналежне виконання своєї роботи.
У науці розрізняють чотири види орієнтації службовців: на характер роботи, умови роботи, винагорода, кар'єру.
На практиці ці орієнтації поєднуються в різних пропорціях. Вибираючи роботу, визначаючи своє ставлення до неї, громадянин оцінює її з названих позицій, віддаючи перевагу деяким з них. А держава зобов'язана використовувати ці орієнтації, щоб створити стимули для добросовісної, корисної для суспільства роботи службовців.
Соціальна і правова захищеність службовців передбачає:
а) підвищення престижу їхньої праці. Держапарат необхідний, і його службовці повинні не соромитися, а пишатися своєю приналежністю до категорії «державних слуг»;
б) досить високу, регулярно виплачується, заробітну плату, розміри якої повинні підвищуватися разом із зростанням кваліфікації, зі збільшенням стажу, зниженням реальної вартості рубля, розвитком економіки;
в) створення нормальних умов праці: забезпечення добре опалювальними, освітленими приміщеннями, транспортом; телефонізація, комп'ютеризація, правильна організація праці і т. д.;
г) державне страхування, гарантоване високе пенсійне забезпечення;
д) забезпечення службової перспективи. Суспільство зацікавлене в тому, щоб службовці працювали краще. Значить, їх потрібно зацікавити, стимулювати підвищення ними знань, накопичення досвіду, поява ініціативи, сумлінне виконання обов'язків, розвиток почуття відповідальності. Службова перспектива реалізується такими шляхами:
ü стабільністю службових відносин;
ü підвищенням рівня кваліфікації, що тягне за собою збільшення заробітної плати, підвищення в званні, категорії, надання пільг за тривалу службу і т. д.;
ü просуванням по службі (перехід на більш високу посаду в цій же організації або в іншій).
В умовах правильної організації роботи державної адміністрації кар'єра (просування по службі) працівника перш за все залежить від його сумлінності, кваліфікації, ідейної зрілості та особистих якостей. У таких умовах прагнення робити кар'єру так само нормально, як прагнення стати майстром спорту, доктором наук, гарним художником, музикантом і т. д., оскільки при цьому громадянин намагається працювати краще, підвищувати свою кваліфікацію, тобто робить дуже потрібну і для себе, і для суспільства роботу. А кар'єризм розквітає там, де не об'єктивні обставини (відповідність якості працівника вищої посади), а суб'єктивне думка вищих посадових осіб є вирішальним.
На жаль, ідея службової перспективи не скрізь здійснюється послідовно. Заслуговують на підтримку заходи щодо введення рангів, звань, категорій, розрядів для всіх службовців державних і муніципальних організацій та встановленню окладів у залежності від них. Необхідно удосконалювати системи оплати праці фахівців з тим, щоб вони могли підвищувати свій заробіток, не тільки рухаючись «нагору» по службових сходах, а й залишаючись на своєму робочому місці в міру зростання знань, стажу і віддачі (професійного росту).

3. Соціальні аспекти державної служби: зарубіжний досвід і Росія

Динамічний процес соціальних змін наприкінці XX століття принципово нових якостей і навичок від професійних державних службовців та керівників: вони повинні володіти сучасними засобами і заходами реформування державних організацій, мати здатність керувати інноваційними процесами, долати соціальну та організаційну інертність бюрократичних структур. Сучасний службовець державної адміністрації повинен мати високу професійну кваліфікацію, володіти високим рівнем політичної культури. Йому необхідні глибокі знання теорії політики, теорії управління, конфліктології, теорії прийняття рішень, соціального прогнозування. Крім цього, він повинен досконало вивчити техніку сучасного державного адміністрування, загальну теорію адміністративно-державного управління.
Таку професійну підготовку в країнах Західної Європи та Америки можна отримати в університетах або коледжах за спеціальністю «public administration». Як приклад можна навести Американський університет у Вашингтоні. Тут створена Школа державних справ (The school of public affairs). Школа має три кафедри: уряду, права і суспільства, державного управління. Студентам пропонуються програми з державного управління, політичних наук, права, управління державними фінансами, розвитку людських ресурсів. Підготовка докторів наук проходить за спеціальностями: політичні науки, державне управління, право. Всі програми об'єднані однією метою - розвинути в кожного студента здібності вченого, фахівця і лідера.
У Росії в 1992 р. Роскадри спільно з Навчально-методичним об'єднанням вузів по напрямку навчання «Менеджмент» розробили пакет документів про відкриття нової спеціальності 07.18 (в даний час 0610) «Державне та муніципальне управління». Комітет з вищій школі Міннауки Росії включив її до переліку спеціальностей вищої освіти і надав право кадровим центрам готувати фахівців даного профілю.
Перефразовуючи А. Барбюса, можна сказати, що професійне політичне утворення допоможе державним адміністраторам «перевести» ідеї і дії політиків з «державної» і «політичного» мови на мову цивільний. Саме тому державне адміністрування визнано всім цивілізованим світом як особливо важливою для суспільства діяльності, яка народилася на перетині політичної теорії та практики.
На відміну від «ідеальної моделі» бюрократії за Вебером, сучасна модель адміністративно-державної діяльності включає дуже складні характеристики. Постараємося виділити найголовніші з них:
- Застосування сучасних методів соціально-політичної та соціально-економічної діагностики, ідентифікації та розпізнавання образів, агрегування інформації та її комп'ютерної обробки (з використанням методів математичного моделювання соціальних процесів при розробці управлінських рішень на локальному, регіональному та національному рівнях);
- Прогнозування та облік у практичній діяльності позитивних і негативних тенденцій у розвитку суспільних явищ, розробка заходів щодо локалізації та усунення недоліків, визначення потреби в змінах і нововведеннях та здійснення практичних дій з їх реалізації;
- Аналізування, узагальнення та інтерпретування соціальних, політичних і економічних показників, що характеризують стан району, регіону, країни;
- Організація і проведення емпіричних досліджень з вивчення соціально-політичних і соціально-економічних процесів в області (регіоні, країні) для пошуку оптимальних управлінських рішень, прийняття таких рішень;
- Прогнозування розвитку соціально-політичних, соціально-економічних і організаційних процесів в об'єктах управління, проектування програм нововведень і здійснення цих програм;
- Застосування раціональних прийомів пошуку, обробки, зберігання і використання необхідної соціальної, політичної, економічної та наукової інформації.
Але на цьому розбіжності з «ідеальною моделлю бюрократії» за Вебером не закінчуються.
Будь-який, хто мав справу з державними службовцями, може підтвердити, що бюрократія не є байдужою, передбачуваною і певної, як вона описана в ідеальній моделі Вебера. У системі державної адміністрації, як і в будь-якій іншій організації, імпровізація, відступ від форми і прагнення «пустити пил в очі» при прийнятті рішень є звичайними речами. Державні службовці володіють психологією і рідко діють в стерильних умовах, які маються на увазі у Вебера.
Далі, бюрократія, за Вебером, служить високостратіфіцірованному авторитарного суспільства, - такому, в якому середній громадянин «не заперечує» бюрократу. Демократичні країни Європи і Америки наприкінці XX століття - це вже зовсім інше суспільство, в якому і звичайні громадяни, і законодавці, не соромлячись критикують державну адміністрацію або закликають створювати комісії з розслідування, для пояснення дій високопоставлених державних службовців.
Сьогодні державні чиновники на високих політичних посадах змушені прислухатися до настроїв громадськості та рахуватися з думками в парламенті. Вони не роблять - та й у дійсності не можуть надходити - тільки на підставі прецеденту чи паперових процедур. Експерти ООН з адміністративно-державної діяльності вважають, що адміністративно-державне управління має характеризуватися новим підходом. Принципове значення набуває більш широку участь громадськості у визначенні цілей розвитку, розробці планів та прийнятті рішень за державними програмами та проектами, а також по їх здійсненню. Для того, щоб адміністративно-державна діяльність була успішною, вона повинна приводити до змін в загальних настроях, будні і способі життя громадян.
Крім цього, структура державних служб до кінця XX століття зазнала суттєвих змін у багатьох країнах. До середини 70-х років основний упор в адміністративно-державному управлінні робився на ділові якості професійних державних службовців, їх політичну нейтральність і гарантований термін перебування на посаді. Проте з кінця 70-х важливе значення набуло політичної діяльності, а в ряді випадків і активної політичної ролі державних службовців (особливо тих, які займають високі пости в адміністративному керівництві і управлінні). На практиці це означає швидшу перестановку в рядах старших адміністраторів і надання політичного характеру певним посадам. У деяких країнах (США, Франція) співробітники цивільних служб стають членами партій і партійними функціонерами.
Наприкінці XX століття державне управління досягло дуже високого рівня спеціалізації. Сьогодні службовці державної адміністрації повинні діяти переважно самостійно у своїй вузькій галузі управління, коли їм дано лише найзагальніші політичні рішення від президента чи парламенту. Багато з прийнятих ними рішень повинні бути на основі такого детального знання своєї галузі державного адміністрування, якого немає у політичних лідерів. Часте збіг адміністративних і політичних функцій є, отже, результатом вимог сучасного державного управління, а не бажанням влади професійних державних службовців.
Професор Єльського університету Д. Йейтс вважає, що в наші дні при пануванні «бюрократичної демократії» в розвинених країнах світу вже не можна говорити про дійсний поділ влади. Бюрократія придбала, на його думку, законодавчі функції, оскільки вона є вирішальною силою при висуненні законодавчих пропозицій. Бюрократія грає також рель судової влади, особливо в сфері регулювання. При цьому бюрократія зберегла і свої виконавчі функції в сфері реалізації державної політики [8].
Американські політологи М. Роскіна, Р. Корд і У. Джонс вважають, що можна виділити шість основних напрямків діяльності «державного адміністрування»: виконання рішень, обслуговування, регулювання, ліцензування, збір інформації та комунальне хозяйство.П. Вуллі, автор книги «Американська бюрократія», вважає, що урядова бюрократія на будь-якому рівні виконує щонайменше дві з цих базисних функцій (хоча, зрозуміло, є бюро, які спеціалізуються тільки на одній функції, і є такі бюро, які виконують кілька функцій ).
Первинна функція більшості урядових бюро може бути визначена просто як виконання і проведення в життя законів, які прийняті законодавством, і політики, що проголошується виконавчою владою. Це є, власне, адміністрування. Наприклад, Сполучені Штати проводять політику перекачування федеральних фондів штатах із тим, щоб оплатити вартість різноманітних програм добробуту. Департамент охорони здоров'я та медичної допомоги здійснює цю політику, вирішуючи скільки грошей призначається кожному штату і наглядайте за тим, щоб гроші були використані для призначених цілей.
Британія проводить політику вільного медичного забезпечення громадян. Її служба Національного охорони здоров'я здійснює цю політику, контролюючи медичну підготовку, видаючи патенти докторам, керуючи шпиталями і так далі. У Росії Міністерство охорони здоров'я стежить за розподілом коштів по окремих регіонах і областях, контролює медичну підготовку, здійснює нагляд за діяльністю установ охорони здоров'я.
Адміністрація є втілення суспільної політики, і оскільки вона виконує політичні рішення, вона також розробляє і принципи управління. Поряд зі своїми адміністративними обов'язками, департаменти часто створюють компанії з рекламування своєї роботи і переконання громадськості у вигодах щодо мети будь-якої програми. У багатьох країнах є постійні програми по освіті в таких сферах як пожежна профілактика, безпека руху та охорона природних багатств.
У Великобританії виконавчі влади та адміністратори наглядають за повсякденними діями своїх департаментів, і високі адміністративно-посадові особи допомагають розробляти пропоновані законопроекти, так само, як допомагають своїм міністрам відповідати на запити членів парламенту. Оскільки Великобританія (подібно Франції) має частково націоналізованої економікою, такі основні галузі як сталеливарні заводи, шахти, залізниці, телеграфні й телефонні лінії управляються урядово-контрольованими корпораціями, які виконують політичні рішення (зазвичай зберігаються за приватним сектором у Сполучених Штатах).
Що стосується другої функції урядової бюрократії - обслуговування, то багато урядових агентства спеціально створені для обслуговування населення (або специфічних груп населення). Наприклад, Бюро погоди в будь-якій країні є найкращим прикладом обслуговуючого агентства. Хоча ми, захопивши з собою парасольку в той день, коли Бюро погоди обіцяло опади, особливо не замислюємося про його службі, тим не менше, це є життєво важливим для фермерів або рибалок. Департамент сільського господарства Сполучених Штатів проводить дослідження в галузі контролю за шкідниками, землеустрою, племінного тваринництва, розподілу надлишків продукції серед бідних і постачає інформацією про харчування населення. У Британії і Росії охорону здоров'я в основному забезпечується урядом. У Швеції та Західної Німеччини уряд надає розширену допомогу у працевлаштуванні. У Росії уряд забезпечує також безкоштовну освіту на всіх рівнях для тих, хто може і бажає вчитися.
Регулюючі функції уряду призначені для підтримки добробуту населення. У Сполучених Штатах. Комісія з безпеки біржової діяльності, наприклад, захищає вкладників шляхом встановлення певного порядку для реєстрації нових емісій поряд з купівлею акцій та облігацій. Великобританія мала законодавство про зайнятість з 1819 р., що регулює робочі умови на фабриках (аналогічні закони існують у більшості промислово розвинених країн).
Таке законодавство проводиться в життя особливими агентствами. Департамент праці Сполучених Штатів, наприклад, наглядає за виборами в профспілки, щоб гарантувати їх правомірне проведення. Вибори нового кандидата в скандально відомий Об'єднаний Профспілка гірників показують, який успішний результат можуть дати регулюючі дії Департаменту праці. У Росії діють Комітет по зайнятості населення та Міністерство праці та зайнятості населення Російської Федерації, які стежать за дотриманням трудового законодавства і регулюють проблему зайнятості в країні.