Державна служба як публічно-правовий інститут

Введення
У спеціальній літературі відсутнє однозначне, а отже, загальноприйняте визначення державної служби. Так, Ю.М. Старилов вказує, що «в самому широкому теоретичному розумінні державна служба - це здійснення державними органами кадрової функції управління та практична діяльність всіх осіб, які отримують заробітну плату з державного бюджету ... і займають постійно або тимчасово посади в апараті державних органів, включаючи органи законодавчої, виконавчої та судової влади, прокуратури, контрольно-наглядових органів, адміністрацію державних (казенних) підприємств ».
На думку А.П. Альохіна, «державна служба в широкому сенсі зводиться до виконання службовцями своїх обов'язків (роботи) у державних організаціях: в органах державної влади, на підприємствах, в установах, інших організаціях; у вузькому сенсі - це виконання службовцями своїх обов'язків у державних органах».
Б.М. Лазарєв визначає державну службу як «служіння державі, тобто виконання за дорученням і за плату від цього діяльності з реалізації завдань і функцій держави в державних органах ». З точки зору А.В. Оболонського, державна служба - це «вид трудової діяльності, що полягає у практичному здійсненні державних функцій працівниками державного апарату, які займають посади в державних установах і отримують від держави винагороду за свою працю».
Найбільш чітке визначення поняття «державна служба» дає, на мій погляд, Г.В. Атаманчук (Завідувач кафедрою державного управління та правового забезпечення державної служби Російської академії державної служби при Президенті РФ, доктор юридичних наук, професор): «Державна служба - це практичне і професійне участь громадян у здійсненні цілей і функцій держави у вигляді виконання державних посад, заснованих у державних органах ». Він вважає, що в системі елементів, які відображають взаємодію держави і суспільства, влади і громадянина (держава - система державних органів - державний орган - державна посада - державний службовець - громадянин - суспільство), державна служба включає насамперед такі елементи, як державна посада - державний службовець - громадянин, і охоплює два види правовідносин: між особою, що виконує державну посаду, і державою (через державний орган або систему державних органів); між особою, що виконує державну посаду (державним службовцям), та громадянами держави.
I. Понятійний апарат державної служби
Серед інших поширених у літературі підходів до визначення сутності державної служби можна виділити наступні:
· Це публічний соціально-правовий інститут, пов'язаний із забезпеченням функціонування держави відповідно до конституції і законів, порядок здійснення державної влади на основі і з метою реалізації права вільної життєдіяльності людини і суспільства;
· Невіддільний елемент сучасної демократичної держави, одна з «несучих конструкцій» державного управління;
· Публічно-правове відношення між громадянином і державою і процес реалізації законів та політики держави, адміністративний процес;
· Єдність правових інститутів, що регулюють здійснення державної влади і державного управління, і соціального інституту - спільноти, професійної корпорації осіб, практично виконуючих державні функції у відповідності зі своїм правовим статусом;
· Система державних органів, що мають своїх службовців для виконання державних завдань та функцій;
· Особливий вид управлінської діяльності - державна адміністративна (апаратна) діяльність;
· Державна організація, з позначенням специфічності індивідів, які працюють разом в сталій системі посадовій ієрархії і поділу праці, що мають справу із загальною регулюванням, координацією і контролем ресурсів, людей і окремих підсистем.
Таким чином, в безлічі визначень державної служби можна виділити наступні найбільш суттєві елементи: по-перше, призначення державної служби пов'язане з практичним здійсненням цілей і функцій держави, з державним управлінням і визначається характером державної влади, по-друге, державна служба здійснюється на державних посадах переважно в державних органах, хоча службове законодавство деяких країн відносить до державних службовців і працівників державних установ і підприємств.
I. I Основні поняття, пов'язані з державною службою:
§ державне управління - Цілеспрямоване, організующе-регулюючий вплив держави (через систему його органів і посадових осіб у них) на суспільні процеси, свідомість, поведінку і діяльність людей; діяльність щодо реалізації законодавчих, виконавчих, судових та інших владних повноважень держави з метою виконання його організаційно-регулюючих і службових функцій, забезпечення державних інтересів і проводиться державою політики;
§ державний апарат - в широкому сенсі сукупність державних органів, які здійснюють функції держави: представницькі, виконавчі, судові органи, прокуратура, армія та ін; у вузькому сенсі - це сукупність адміністративних органів влади, що виконують виконавчо-розпорядчі функції управління державою; державний апарат можна визначити так само, як публічно-правову інституціональну систему державних органів, їх підрозділів, державних посад у них і осіб, що виконують ці посади;
§ державний орган - засноване в структурі апарату держави у встановленому порядку утворення, що має власну компетенцію і наділена владними повноваженнями щодо здійснення певного виду державної діяльності, що характеризується завданнями, функціями, структурними особливостями, формами і методами;
§ державна посада - первинна організаційно-структурна одиниця державного апарату, що містить у собі частину його компетенції; відповідно до п. 1 ст. 1 Федерального закону Російської Федерації від 5 липня 1995 р. «Про основи державної служби Російської Федерації» (в ред. Федеральних законів від 27 січня. 1999 р. і від 13 жовт. 2000 р.) - далі Закон про основи державної служби - державна посаду визначається як «посаду у федеральних органах державної влади, органах державної влади суб'єктів Російської Федерації, а також в інших державних органах, утворених відповідно до Конституції РФ (далі державні органи), з встановленим колом обов'язків по виконанню і забезпеченню повноважень даного державного органу, грошовим утриманням і відповідальністю за виконання цих обов'язків »;
§ посадові особи в системі державної служби - державні службовці, які мають право вчиняти у межах своєї компетенції владні дії, що тягнуть юридичні наслідки (наприклад, видавати правові акти управління, підписувати грошові документи, здійснювати реєстраційні дії і т.д.), а також службовці, які керують діяльністю підлеглих їм працівників та уповноважені пред'являти до них обов'язкові до виконання вимоги (наприклад, керівники багатьох структурних підрозділів органів управління); іншими словами, це особи, які виконують організаційно-розпорядчі функції в органі управління;
§ компетенція - коло повноважень, наданих законом, статутом або іншим актом конкретному органу або посадовій особі; сукупність повноважень державного органу за всіма встановленими для нього предметів відання;
§ повноваження - сукупність прав та обов'язків державного органу, посадової особи, якими вони наділяються для реалізації певної їм компетенції;
§ посадові обов'язки - обов'язки, передбачені конкретної державною посадою, встановлені у нормативному акті, у відповідному положенні про державний орган, його структурному підрозділі і в посадових інструкціях;
§ державний службовець - громадянин, що займає державну посаду і виконуючий її на професійній основі (постійно і за плату); згідно з п. 1 ст. 3 Закону про основи державної служби «державним службовцям є громадянин Російської Федерації, що виконує в порядку, встановленому федеральним законом, обов'язки з державної посади державної служби за грошову винагороду, що виплачується за рахунок коштів федерального бюджету чи коштів бюджету відповідного суб'єкта Російської Федерації»;
§ адміністрація - 1) органи виконавчої влади та державного управління; 2) посадові особи, керівний персонал.
§ чиновник - 1) найбільш загальне найменування державних службовців в ряді держав, 2) особу, яка перебуває на державній службі і що має певним рангом (розрядом, чином) в ієрархії державних посад.
Сучасна державна служба Росії законодавчо визначена як «професійна діяльність із забезпечення виконання повноважень державних органів» (п. 1 ст. 2 Закону про основи державної служби).
Слід зауважити, що ряд дослідників (наприклад, Г. В. Атаманчук, М. М. Казанцев, Ю. М. Старілов, А. В. Шаров) справедливо висловлюють критичні зауваження щодо даного визначення державної служби. Так, Г.В. Атаманчук вказує, що «розуміння державної служби як служби в державних органах призводить до того, що розщеплюється сама держава на державні органи. Навіть поділ влади втрачає свій сенс, держава перестає бути їх єдністю, кожна гілка влади, особливо виконавчої, стає набором державних органів, начальник будь-якого з яких застосовує за своїм уподобанням весь можливий арсенал державної влади до ввіреної йому сфери суспільного життя, наче це його приватна власність ». У зв'язку з цим виникає закономірне питання, який формулює Г.В. Атаманчук: «Невже законодавцям неважливо, що чиновники за таким законом будуть служити вже не Російської держави та її народу, не Конституції і закону, а тому міністру або начальнику, у кого в підпорядкуванні вони знаходяться?»
Викликає, на мій погляд, подив і те, що в законодавчому визначенні державної служби відсутнє слово «держава», нічого не сказано про його цілі та функції, в ім'я яких і існує державна служба.
Визначення державної служби як служби в державних органах породжує ще кілька проблем. По-перше, в Законі про основи державної служби відсутній перелік державних органів, служба в яких вважається державною, а визначити, чи є конкретна організація державним органом, досить складно. Більш того, ні в одному діючому нормативному акті не дається визначення державного органу, тому єдиним способом закріплення статусу органу є пряма вказівка в акті про нього, що він є державним органом. Ось чому, щоб уникнути додання статусу державного органу організації, що не володіє необхідним набором ознак державного органу (чи навпаки, невизнання за низкою організацій, виконуючих державні функції, статусу державних органів), а також для чіткого встановлення меж державної служби необхідно законодавчо закріпити поняття і ознаки державного органу. Крім того, в законодавстві про державну службу слід встановити перелік державних органів, служба в яких визнається державною.
Державна служба зводиться лише до «забезпечення виконання повноважень державних органів». Проте деякі державні службовці не тільки забезпечують виконання, але і безпосередньо виконують повноваження державних органів. Наприклад, заступники міністрів (в тому числі перші заступники), керівники федеральних органів виконавчої влади (крім федерального міністерства), будучи державними службовцями, фактично здійснюють частину повноважень державних органів: видають розпорядження, підписують фінансові документи від імені державного органу, приймають на державну службу і т.д. Отже, державна служба є не тільки забезпечення виконання повноважень державних органів, а й виконання цих повноважень.
Закон про основи державної служби встановлює, що до державної служби стосується виконання посадових обов'язків особами, які займають державні посади лише категорій «Б» і «В» (або державні посади державної служби). Тому в методологічному плані важливо визначити, за висловом Г.В. Атаманчука, «контури» державної служби, тобто її верхню і нижню межі. Очевидно, що верхньою межею державної служби є державні посади, мають політичний характер (у Росії - це державні посади категорії «А»), а нижній - робочі місця в державних органах, пов'язані з технічним забезпеченням їх діяльності. Таким чином, особи, які заміщають посади категорії «А», а також особи, які виконують допоміжні-технічні функції, не перебувають на державній службі Російської Федерації.
I. II. Державна служба в країнах Заходу
У європейських мовах терміни опису державної служби (управління) - civil, public, publique, offentlich («цивільна», «публічна», «громадська») - підкреслюють публічний характер діяльності державної адміністрації та її взаємодій з інститутами громадянського суспільства. У російській традиції акцент робиться на державному характері служби (тобто служби «государевої»).
У відношенні поняття «державний службовець» існують такі ж відмінності. Наприклад, в англосаксонських країнах використовується термін civil servant, в буквальному сенсі означає «цивільний службовець», тобто чиновник, який служить суспільству, а не вузької касти бюрократів. У російській перекладі, відповідно до політичних реалій, воно позначає не «громадянського службовця», а «державного службовця», який підпорядкований не народу, а тільки своєму начальству.
До того ж слід враховувати, що в деяких країнах Заходу, що мають стабільну систему службового законодавства, відсутня суворе нормативне визначення державної служби. Однак у цьому разі законодавець вказує специфічні ознаки державного службовця, які відрізняють його від інших категорій працівників. Так, у Франції до числа ознак, що характеризують державного службовця, відносяться: 1) призначення на постійну посаду, оплачувану з державного бюджету, 2) присвоєння певного чину відповідно до табеля про ранги центральної, територіальної або лікарняній державної служби. На державній службі в цій країні складаються особи, що працюють в державних установах різного профілю та рівня (близько половини державних службовців працюють в установах освіти та охорони здоров'я). Статус державних службовців у Франції поширюється на цивільних і військових службовців держави; службовців органів самоврядування регіонів, областей, населених пунктів; службовців державних установ охорони здоров'я, суддів та ін Державні службовці у Франції діляться на дві великі групи: 1) службовці, що працюють в державних установах за наймом (на основі контракту і на умовах погодинної оплати), 2) чиновники, які включені на постійній основі в штат державних органів і призначені на посади, що відповідають їх рангу в адміністративній ієрархії.
У Німеччині поняття «державна служба» також охоплює всіх працівників державних установ, до яких належать не тільки співробітники органів управління, а й вчителі, працівники дошкільних установ, професори і викладачі державних університетів, судді, поліцейські, військовослужбовці і т.д. Особи, які перебувають на державній службі ФРН, діляться на три групи: чиновники, службовці та робітники. Чиновником є особа, яка складається з державою у публічно-правовому «відносно служби і вірності» і здійснює свої функції на постійній основі. Чиновники і службовці (робітники) відрізняються один від одного перш за все тим, що перші призначаються на службу довічно, а зі службовцями і робітниками полягає трудову угоду, яка може бути розірвана.

У Великобританії цивільними службовцями є працівники міністерств (департаментів) і центральних відомств (за винятком займають судові або політичні посади), які отримують заробітну плату з коштів, що виділяються парламентом. У широкому сенсі до державних службовців Великобританії відносяться всі службовці державного сектора, включаючи як цивільних службовців, так і військовослужбовців, суддів, працівників поліції та органів місцевого самоврядування, вчителів та працівників національної служби охорони здоров'я і т.д.
Незважаючи на деякі відмінності у визначенні поняття державної служби у країнах Заходу, можна виділити наступні загальні її ознаки: 1) державна служба (у широкому сенсі) функціонує не тільки в державних органах (як в Росії), але і в державних установах, підприємствах і організаціях ; 2) державна служба здійснюється двома різними категоріями службовців: службовцями (чиновниками), які займають посади на постійній основі (виходячи з принципу довічного найму), складовими кістяк державної служби, і службовцями, які працюють в державних установах за контрактом. У Росії ж відповідно до п.6 ст.2 Закону про основи державної служби «громадянин поступає на державну службу на умовах трудового договору, що укладається на невизначений строк або на строк не більше п'яти років». Таким чином, принцип довічність державної служби в Росії не встановлений. Крім того, в нашій країні, на відміну від країн Заходу, вчителі, лікарі та викладачі державних ВНЗ - тобто громадяни, що володіють, на наш погляд, найголовнішими для суспільства спеціальностями, - не є державними службовцями і наділені якимсь незрозумілим і навіть в певній мірі збитковим статусом «бюджетників».
I. III. Державна служба та інститути
Поряд з діяльнісних підходом до визначення поняття «державна служба», коли вона трактується як «професійна діяльність», нерідко використовується інституційний підхід до державної служби, який розглядає її як соціального інституту або системи соціальних інститутів.
Так, з точки зору А.В. Шарова, державна служба як соціальний інститут «представляє собою організовану групу осіб, які здійснюють свою діяльність в ієрархічній, самовідтворюваної системі спеціалізованих на виконанні соціально-значущої функції (управління) матеріальних установ - державних органів з єдиними процедурами взаємодії всередині себе і зовні, загальним статусом осіб, виконуючих завдання державних органів, напрями, діяльності якої визначаються функціями держави ».
Необхідно підкреслити, що в якості соціального інституту державна служба опосередковує відносини між громадянським суспільством і державою, являє собою орган взаємодії державного апарату і громадських структур, державного службовця і громадянина. Інститут державної служби, по-перше, покликаний обслуговувати державу, забезпечувати виконання повноважень її органів, проводити в життя закони, прийняті парламентом, і політику, проголошену виконавчою владою, а по-друге - обслуговувати суспільство, вносити порядок і раціональну організацію в соціальний простір, забезпечувати права і свободи людини, підвищувати якість життя населення.
Г.В. Атаманчук вважає, що державна служба як інститут складається з «двох системно організованих частин: а) норм, правил, стандартів, процедур, структур та інших елементів, які диктують порядок здійснення державної влади, а також вимог, що висуваються до тих, хто безпосередньо бере участь у властеотношения , державному управлінні суспільними процесами (правова складова); б) громадян, професійно підготовлених і постійно беруть участь у виконанні компетенції різних державних органів (соціальна складова) ».
Державна служба як система соціальних інститутів, на думку таких авторів, як В.С. Карпічев, З.С. Попова та ін, включає організаційно-управлінський, соціально-економічний, соціально-правовий, державних соціальних послуг, інформаційно-комунікативний, інтелектуально-духовний інститути.
В якості системи соціальних інститутів державна служба взаємодіє з найважливішими інститутами суспільства і багато в чому сприймає їх вплив через уточнення цілей і завдань, а також умов своєї діяльності. Державна служба тісно пов'язана з наступними інститутами:
- - Інститутом права, оскільки сама існує в правовому як і піддається достатньо жорсткої правової регламентації, що надає державну службу риси соціально-правового інституту;
- - Економічними інститутами, так як вона покликана забезпечувати проведення державної політики в економічній області, здійснювати підтримку реального сектора економіки, гарантувати дотримання економічних прав і свобод, регулювати ринкові відносини тощо, що наділяє державну службу статусом соціально-економічного інституту;
- - Інститутами громадянського суспільства, бо вона є опосредующим ланкою в системі взаємодії держави і громадянського суспільства, виступаючи в цьому випадку, як було зазначено вище, в якості соціального інституту і, з одного боку, реалізуючи функції державного регулювання суспільних процесів, в тому числі і діяльності інститутів громадянського суспільства, а з іншого - наражаючись соціальному (суспільному) контролю;
- - Інститутами, що відносяться до соціальної сфери суспільства, тому що регулювання широкого кола соціальних проблем, що стосуються питань соціального захисту населення, охорони здоров'я, освіти, соціального забезпечення, створення сучасної соціальної інфраструктури і т.д., перебувають у безпосередньому віданні державної служби за їх відомчої приналежності, у зв'язку з цим державна служба виступає в якості інституту державних соціальних послуг;
- - Інститутами культурно-духовної сфери суспільства, оскільки сама державна служба сприймає існуючі в суспільстві системи цінностей і моральних норм, а її особливе місце в системі відносин «суспільство - держава» передбачає культивування в середовищі державних службовців високих етичних якостей, здатних служити соціальними орієнтирами у суспільстві, що надає державну службу риси соціально-культурного інституту.
Як організаційно-управлінський інститут державна служба має наступні ознаки: по-перше, це об'єднання державних службовців, що реалізують функції управління державними справами та організації соціуму, по-друге, це впорядкована структурне утворення, сукупність організаційних норм, способів, процедур, правил, стандартів і традицій упорядкування, регулювання і координації спільної діяльності державних службовців, додання взаємодії компонентів державної служби узгодженості для досягнення її цілей.
Правовий інститут державної служби - це система правових норм, яка регулює відносини, що складаються в процесі організації самої системи державної служби, статусу державних службовців, гарантій і процедур його реалізації, а також механізму проходження державної служби.
Більшість російських учених-правознавців справедливо вважають, що правовий інститут державної служби має публічну природу (оскільки грунтується на загальних, а не на приватних і особистих інтересах). Ось що, наприклад, пише з цього приводу Н.М. Казанцев: «Державна служба, будучи сформована як публічно-правовий інститут, доставляє і державі властивості публічно-правового інституту. Якщо ж державна служба врегульована виключно як інститут цивільно-правових відносин, на основі контрактів і трудових договорів між керівниками державних органів та громадянами, які надійшли на службу, то й сама держава перестає бути публічно-правовим інститутом, стає свого роду приватною корпорацією, що належить по черзі то одним, то іншим всенародно обраним політикам протягом терміну їх повноважень, повертають державне кермо до упору то вліво, то вправо ». Ось чому диспозитивний (дозволительної) режим регулювання державної служби нормами трудового права не відповідає публічно-правовій природі цього інституту, не враховує нерівний статус суб'єктів права - держави і державного службовця. Для державної служби характерний імперативний (дозвільний) режим правового регулювання, який визначається принципом - дозволено тільки те, що прямо зазначено в законі.
У зв'язку з цим державну службу можна визначити як комплексний інститут публічного права, що утворюється сукупністю норм публічного права (конституційного, адміністративного, фінансового, кримінального), що регулюють відносини між державним службовцем і державою з приводу виконання обов'язків з державної посади, а також між державним службовцем і громадянином (суспільством в цілому).
Нарешті, державну службу можна віднести до політичних інститутів. Державна служба найтіснішим чином пов'язана з головним політичним інститутом - державою, а державна (і політична) влада багато в чому здійснюється саме через державну службу, яка реалізує волю держави, виражену в рішеннях відповідних гілок влади, справляє визначальний вплив на діяльність і поведінку людей і соціальних груп за допомогою організаційних, правових та ідеологічних механізмів (авторитету, права, насильства тощо). Державні службовці можуть переслідувати свої корпоративні інтереси щодо державної політики і розташовують величезними можливостями і ресурсами за впливом на характер політичних рішень, наприклад інформуючи політиків і тим самим формуючи їх думки. Ось чому державна служба не може бути повністю відірвана від політики і до певної міри є політико-владним інститутом.
I I Коротка історія державної служби
Державна служба як правовий інститут неодноразово досліджувалася у науковій та навчальній правовій літературі, виданій в 20-90-ті роки минулого сторіччя. Єдиної думки серед вчених-юристів щодо поняття, змісту та структури інституту державної служби, на жаль, не вироблено.
У 40-х роках С. С. Студенікін, називаючи державно-службові відносини трудовими відносинами особливого виду і вважаючи державну службу трудовим відношенням, регульованим трудовим правом, вказував і на адміністративно-правову характеристику інституту державної служби. ¹ С. С. Студенікін, розробляючи систему адміністративного права, підкреслював, що в Загальну частину адміністративного права повинні включатися норми, що регламентують державну службу (порядок вступу на державну службу та її проходження; правове становище працівників державного апарату - їх права, обов'язки, відповідальність).
Інший вчений - А. Є. Пашерстником вважав, що інститут державної служби належить до інституту трудового права. ^2, На його думку, лінія розмежування трудового і адміністративного права лежить в площині відмінностей між положенням державних службовців у трудовому процесі та в їх відносинах до зовнішнього середовища («зовнішнім середовищем» автор називав громадян, установи, організації і підприємства).
Система нормативних актів, які діяли в 20-50-ті роки ХХ століття в сфері державної служби, мала також двоїсту (адміністративно-трудову) правову природу. У цю систему входили наступні законодавчі акти: Кодекс законів про працю РРФСР; Тимчасові правила про службу в державних установах і підприємствах; Декрет РНК РРФСР від 6 червня 1924 «Про вилучення з ст. 2 Тимчасових правил про службу в державних установах і підприємствах »; постанову ЦВК і РНК СРСР від 13 жовтня 1929 р.« Про основи дисциплінарного законодавства Союзу СРСР і союзних республік »; постанова ВЦВК і РНК РРФСР від 20 березня 1932 р.« Про дисциплінарну відповідальність в порядку підлеглості »; постанову ЦВК і РНК СРСР від 15 вересня 1933 р.« Про поліпшення використання молодих фахівців »; постанова РНК СРСР від 11 березня 1933 р.« Про впорядкування сумісництва »; Указ Президії Верховної Ради СРСР від 10 вересня 1947 «Про введення персональних звань для керівних і інженерно-технічних працівників вугільної промисловості та будівництва вугільних шахт»; Указ Президії Верховної Ради СРСР від 16 вересня 1943 р. «Про встановлення класних чинів для прокурорсько-слідчих працівників в органах прокуратури», і т. д .
З початку 50-х років інституту державної служби стало приділятися помітно більше уваги. Дослідники виявили інтерес до питання про адміністративно-правовий характер інституту державної служби та аналізували принципи, основи правового положення радянської державної служби, заходи заохочення державних службовців та їх відповідальність перед державою. ³ Правовим інститутом державної служби вважалася система правових норм, які визначають певний порядок у діяльності державних органів, спрямований на організацію і проведення кадрової роботи. ⁴ Вчені-юристи вказували на подвійний (адміністративно-трудової) характер інституту державної служби. Вони особливо звертали увагу на такі організаційно-правові питання в державній службі, як атестація службовців, просування по службі, підбір кадрів, способи закінчення державної служби. ⁵
Спробуємо згрупувати різні точки зору про розуміння інституту державної служби.
1. Інститут державної служби - це сукупність правових норм, що регулюють відносини, що складаються в процесі: а) організації державної служби, б) виконання державними службовцями покладених на них завдань. ⁶
2. Інститут державної служби з точки зору внутрішніх (внутрішньоорганізаційні) відносин - це сукупність правових норм, що визначають порядок вступу на державну службу, атестації, переміщення і звільнення зі служби, зміст посадових обов'язків і прав, порядок матеріального і соціально-побутового забезпечення, заохочення і відповідальності державних службовців. ⁷ Дане визначення інституту державної служби складалося протягом останніх десятиліть. ⁸
3. Норми права, які регулюють ці відносини, що складаються в процесі реалізації державної влади, також складають у сукупності інститут державної служби. Специфічною особливістю цього правового інституту є те. що норми, його складові, як правило, адміністративно-правові. ⁹
Окремі боку державної служби регулюються нормами інших галузей права: трудового (правила для всіх категорій працівників про дисциплінарну відповідальність, про тривалість робочого часу), фінансового (норми, що встановлюють посадові оклади, нарахування і порядок справляння податків і т. д.). Адміністративно-правові норми поширювались на всі види службових відносин, тобто як на діяльність службовців підприємств і установ, так і на діяльність працівників службового апарату органів державної влади, державного управління, суду і прокуратури. Такі суспільні відносини називаються державно-службовими. Беручи участь в них, службовий апарат виступає від імені держави, реалізує його завдання і функції у всіх сферах суспільного життя. ¹⁰
Незважаючи на те, що про державну службу протягом останніх 70 років говорили як про інститут права, вона не мала відповідного повного правового оформлення.
Очевидно, ідеологічний вплив на процес формування інституту державної служби пануючої марксистсько-ленінської ідеології впливало і на державний апарат, і на державну службу. В.І. Ленін в 1917 р. писав: «... для знищення держави необхідно перетворення функцій державної служби в такі прості операції контролю та обліку, які доступні, подсільни величезного більшості населення, а потім і всього населення поголовно». ¹¹
Говорячи про радянську державну службу, навряд чи можна вживати термін «інститут державної служби» з наступних причин.
По-перше, законом не встановлювалися державна кадрова політика і режим її реалізації. Кадрова політика, здійснювана поза рамками правового регулювання, грунтувалася на відомому принципі «добору і розстановки кадрів з політичних, діловим і моральним якостям». Це призвело до того, що була відсутня належна спеціалізація, професіоналізм, службова чесність державних службовців, з'явилися такі явища, як корупція в системі державної служби, зловживання по службі.
По-друге, був відсутній встановлений законом статус державних службовців, інститут проходження і просування по службі. Вільне власний розсуд «партійних чиновників» у сфері державної служби замінювало «прогалини» правового регулювання.
По-третє, в країні не було центрального органу, який міг би ефективно управляти державною службою, забезпечувати науково-методичне забезпечення розвитку державної служби. Головним «арбітром» і тут була КПРС. , 5 липня 1995 р., Державною Думою РФ вперше за всю історію післяреволюційну Росії був прийнятий Федеральний закон «Про основи державної служби РФ». Цим законом встановлюються положення про федеральному органі з питань державної служби та про органи з питань державної служби суб'єктів Російської Федерації, причому останні створюються відповідно до законів суб'єктів Федерації.
I II. Поняття, структура правового інституту державної служби та його місце в системі адміністративного права
Сучасний правовий інститут державної служби - це система правових норм, які регулюють відносини, що складаються в процесі організації самої системи державної служби (федеральна, муніципальна, галузева; статус, види та реєстр державних посад та службовців), статусу державних службовців, гарантій і процедури його реалізації (виконанні державними службовцями посадових обов'язків і функцій), а також механізму проходження державної служби. Таким чином, правовому регулюванню підлягають три великі сфери в системі державно-службових відносин: 1) формування системи державної служби; 2) створення статусу державного службовця, гарантій його здійснення ; 3) механізм проходження державної служби (тут може бути велика кількість процесуальних норм, які працюють в найрізноманітніших педінститутах, які входять в структуру інституту державної служби).
Державна служба є найбільш важливим в адміністративно-правовій науці поняттям - адміністративно-правовою категорією, що відображає властивості і характерні риси адміністративно-правової дійсності. Ця категорія відрізняється глобальністю, тривалим історичним існуванням, величезною роллю, яку вона відіграє в чинному адміністративному праві. Нижні ряди в системі адміністративно-правових категорій, які поглиблюють і розвивають базисну категорію «державна служба», утворюють периферійні категорії: «державна посада», «державний службовець», «ранг», «присяга» і т. д. ¹²
Інститут державної служби складається з первинних вихідних одиничних юридичних положень - правових норм, які визначають численні і різноманітні за характером і значимості державно-службові відносини. З'єднуючись між собою, державно-службові норми утворюють інститут державної служби. Нормативні положення, які застосовуються у сфері державної служби, можуть існувати і функціонувати тільки у внутрішньо узгодженому, скоординований, пов'язаному в єдине ціле вигляді.
Останнім часом правові норми у сфері державної служби узагальнюються. Правотворчість в цій області, виходячи з потреб державного будівництва і спираючись видані юридичної науки, досягнення правової культури, здатне надати юридичним нормам значну ступінь абстрактності, формулювати норми-принципи, норми-завдання, уніфікувати, погоджувати весь правовий матеріал у системі державної служби, підпорядкувати його певним юридичним завданням, конкретному правовому режиму регулювання.
Важливими кроками зі створення логічно завершеної і структурно замкнутої правової системи в області державної служби з'явилися затверджене в грудні 1993 р. Указом Президента РФ «Положення про федеральної державній службі», а також Федеральний закон «Про основи державної служби РФ», про яку вже згадувалося.
Процеси проведеної кодифікації правового матеріалу у сфері державної служби видно в Росії досить чітко і на федеральному рівні, і на рівні суб'єктів Федерації. За допомогою кодифікації правового матеріалу формулюються нормативні положення, вводяться загальні норми, норми-принципи, створюються структурні підрозділи нормативної системи і т. д. В даний час державна служба з правової точки зору є автономним адміністративно-правовим інститутом, але існує тенденція щодо виділення державної служби в особливу підгалузь (галузь) права, пов'язану постійно і нерозривно з адміністративним правом. У конституціях республік, а також у статутах (основних законах) областей і країв є розділи, присвячені державної і муніципальної службі суб'єкта Федерації.
Усі правові засоби, що використовуються у сфері державної служби, що утворюють комплексний, більшою мірою адміністративно-правової, режим, об'єднані єдиними регулятивними началами, всі вони функціонують в особливій, характерної саме для цього правового режиму середовищі. У юридичному режимі в системі державної служби виділяються особливі засоби і прийоми регулювання, існує специфіка регулятивних властивостей державної служби. Разом з тим в інституті державної служби виявляються особливості принципів, загальні положення, які пронизують зміст державної служби. Особливостями державної служби як правового інституту є специфічні засоби і прийоми регулювання: підпорядкованість, підзвітність і підконтрольність, довіру держави, вірність службовців і т. д. Інститут державної служби включає в себе правові норми, які встановлюють: формування державно-службового правовідносини; посади, які займають службовці, які здійснюють від імені держави (а також від імені органів місцевого самоврядування) його функції; принципи служби; правовий статус службовця; проходження служб
Цьому інституту права відповідають конкретні законодавчі та інші нормативні акти, що визначають всі основні його елементи. Наприклад, Федеральний закон «Про основи державної служби РФ» встановлює наступні загальні педінститути: державна посада; класифікація державних посад; поняття державного службовця та засади його правового становища; проходження державної служби підінститутів інституту державної служби стають зрозумілими тільки тоді, коли чітко визначено їх положення в структурі інституту державної служби.
Матеріальні норми в інституті державної служби встановлюють статутні положення, які характеризують принципові риси цього правового інституту. До матеріальних норм відносяться: принципи державної служби; поняття державного службовця; права, обов'язки, правоограничения державних службовців; пільги, гарантії та компенсації (правовий статус службовців); реєстр державних посад; питання сумісництва; способи заміщення посади; випробувальний термін; атестація; службова дисципліна і дисциплінарна відповідальність; умови служби, способи та підстави для припинення державної служби; контроль і нагляд у системі державної служби.
Процесуальні норми регулюють відносини по реальному виконанню положень, що містяться в матеріальних правових нормах. Причому в кожному конкретному педінституті, що входить до інституту державної служби, можна знайти специфічні процесуальні положення і процедури: порядок вступу на службу; процедуру переміщення службовця і проходження служби; порядок проведення атестації; присвоєння спеціальних звань і рангів; дисциплінарне провадження; процедуру звільнення і т. д.
Державна служба відображає прояв безлічі управлінських зв'язків і відносин, які виникають і які необхідно врегулювати в різних правових формах за допомогою норм державно-службового характеру:
- Відносини, що виникають між різними ланками системи виконавчої влади;
- Відносини, що виникають між виконавчими органами системи місцевого самоврядування, а також між ними і вищеназваними суб'єктами;
- Відносини, що виникають в процесі організації і функціонування органів законодавчої (представницької) і судової влади, а також органів прокуратури (так звані внутрішньоорганізаційні відносини);
- Відносини організаційно-управлінського характеру, що виникають в області внутрішнього життя громадських об'єднань.
Особливість цих відносин полягає в тому, що головним провідником всіх зв'язків і відносин, а також їх основною сполучною ланкою є людина - службовець (чиновник), а в громадських об'єднаннях - їх уповноважені посадові особи, які здійснюють управлінську діяльність всередині об'єднання (останні визнаються у кримінальній законодавству суб'єктами посадових злочинів).
У нормах державної служби виявляються і особливості адміністративно-правового регулювання суспільних відносин, які, у свою чергу, обумовлені специфікою державно-управлінської діяльності і предметом адміністративного права. Адміністративно-правове регулювання поширює свою дію переважно на такі суспільні відносини, в яких виключається юридичну рівність їхніх суб'єктів.
Як відомо, механізм адміністративно-правового регулювання включає такі специфічні засоби: 1) приписи, коли одній стороні регульованих відносин надано певний обсяг юридично-владних повноважень, які адресуються іншій стороні, 2) однобічність волевиявлення одного з учасників відносин, 3) визначена законом підпорядкованість суб'єктів права приписами, що походить від державних службовців, які вони приймають відповідно до встановленої компетенції; 4) використання в певних випадках, встановлених у нормативних правових актах дозволів. При використанні дозвільних коштів виникають відносини рівності учасників регульованих управлінських відносин. Використання дозволів пропонується адміністративно-правовими нормами. Разом з тим дозвільних кошти можуть встановлюватися і нормами інших галузей права: екологічного, митного, земельного і т. д.
Адміністративно-правові засоби відрізняються певною специфікою і спрямовані, насамперед, на адресу головних суб'єктів адміністративного права-державним службовцям. Державна адміністрація, використовуючи всі ці кошти, організується на встановлених вимогах адміністративно-правового характеру і в кінцевому рахунку персоналізується у численних державних службовців, діяльність яких і підпорядкована в більшій мірі механізму адміністративно-правового регулювання. Особливістю тут є те, що, по-перше, державні службовці самі реалізують специфічні адміністративно-правові засоби, а по-друге, вони ж і встановлюють специфічні методи і форми адміністративного правового режиму.
Таким чином, функціонування державної служби можливе при використанні традиційних адміністративно-правових методів правового регулювання:
1) встановлення певного порядку дій - припис до дій за відповідних умов і належним чином, передбачене різними правовими нормами (в більшій мірі - адміністративно-правовими). Наприклад, державні службовці повинні дотримуватися положень відповідної посадової інструкції, розділу законів, в яких перераховуються їх обов'язки. Посадові особи здійснюють встановлений у різних правових документах порядок конкретних дій, наприклад: вчинення послідовних дій з розгляду справ про порушення митних правил; контроль і нагляд, ліцензування, стандартизацію і сертифікацію товарів і послуг і т. д.;
2) заборона певних дій. Якщо державні службовці не дотримуються його, то законодавець встановлює можливість застосування до них заходів державного примусу: дисциплінарного, адміністративного, кримінального;
3) надання суб'єкту державно-службових відносин (державному службовцю) можливості вибору одного з встановлених варіантів посадової поведінки, передбачених різними правовими нормами. Наприклад, начальник органу внутрішніх справ приймає рішення про накладення на обличчя адміністративного стягнення і визначає у постанові конкретну міру адміністративного стягнення, а також її розмір або вид (якщо це передбачається законом);
4) надання можливості діяти (або не діяти) за своїм розсудом, тобто робити або не робити передбачені адміністративно-правовою нормою дії у встановлених нею умовах. Як правило, це застосовується не тільки при реалізації суб'єктивних прав, але і при здійсненні правового статусу державних службовців, використання ними наданих їм прав, повноважень. ¹³
В адміністративно-правової наукової та навчальної літератури державна служба (державні службовці) розглядається традиційно в зв'язку з аналізом питання про суб'єктів адміністративного права. ¹⁴ Державні службовці виділяються як суб'єкти реалізації управлінських та інших державних функцій, як учасники здійснення компетенції державних органів (органів місцевого самоврядування) .
У науці адміністративного права виділяються індивідуальні та колективні суб'єкти. ¹⁵ Державні службовці є індивідуальними суб'єктами адміністративного права. Вони частіше за інших суб'єктів адміністративного права вступають як у внутрішні адміністративно-правові відносини, тобто усередині системи державної адміністрації (а також в органах місцевого самоврядування), так і в системі зовнішніх відносин, тобто відносин з громадянами, державними і муніципальними органами, з приватними організаціями. Можливі адміністративно-правові відносини і між державними службовцями, у цих випадках державні службовці виступають як виразники публічного, а не індивідуального інтересу.
На мою думку, питання про інститут державної служби доцільно розглядати з двох сторін: 1) регулювання щодо державну службу, - це сфера державного та адміністративного права; 2) всі інші питання повинні встановлюватися трудовим законодавством. На жаль, у вітчизняній правовій літературі в даний час такий підхід до дослідження державної служби відсутній. Разом з тим аналіз російського законодавства дозволяє ставити дану проблему. У виданих в останні роки в Російській Федерації підручниках адміністративного права при розгляді питання про систему адміністративного права не вказується на важливість, особливу значимість, відособленість і самостійність (автономність) інституту державної служби, ¹⁶ хоча в розділах підручників, присвячених державній службі, автори підкреслюють комплексність і значимість інституту державної служби. Більш того, в підручниках говориться, що адміністративно-правові норми, які регулюють питання державної служби, складають частину цього інституту і самостійний інститут адміністративного права. ¹⁷
Як відомо, в даний час в теорії державної служби (точніше сказати, в теорії публічної служби) поряд з поняттям «державний службовець» використовується поняття «муніципальний службовець». Здається, що було б доцільно сформувати і виділити в теорії, а також встановити в законодавстві більш загальне і єдине поняття, що об'єднує вищезгадані види службовців: службовці публічних установ - це особи, які перебувають на публічній службі або на службі v юридичної особи публічного права. Таким чином, публічна служба включає в себе професійну діяльність із виконання повноважень різних відповідних суб'єктів публічного права: федеральних органів Російської Федерації, органів державної влади суб'єктів Федерації, органів місцевого самоврядування та утворених ними органів, громадських об'єднань, фондів, установ та організацій. У залежності від природи і характеру публічно-правового відношення в системі служби можна виділити державно-службове відношення (публічне право, адміністративне право) і приватноправове трудове відношення (приватне право, трудове право).
Статус муніципальних службовців поряд зі статусом державних службовців визначається федеральним законодавством, а також законодавством суб'єктів Федерації. Здається, що муніципальні службовці за правовим статусом (його основним складовим елементам, «ідеології» служби) не відрізняються від державних службовців, так як до статутних-функціональної точки зору їх права, обов'язки, відповідальність, коло повноважень, види служби, надходження на службу і припинення службових відносин і т. д. є абсолютно однаковими, тобто традиційні елементи статусу державного службовця характерні і для муніципального: поняття службовця, права, обов'язки, проходження служби, атестація і т. д. Зрозуміло, для муніципальних службовців діють спеціальні закони і особливі нормативні акти, прийняті законодавчими органами суб'єктів Федерації або органами місцевого самоврядування. Закони суб'єктів Федерації підтверджують, що муніципальні службовці та державні не відрізняються за правовим статусом, встановлюючи в одному законодавчому акті статус і державних службовців і муніципальних. (Наприклад, у грудні 1994 р. прийнято Закон Воронезької області «Про державну і муніципальну службу у Воронезькій області».)
Сьогодні необхідно розробляти і приймати законодавчі акти про державну та муніципальної службі в суб'єктах Федерації при неодмінному обліку положень Федерального Закону «Про основи державної служби РФ». Здається, що статус муніципальних службовців треба визначати в тих же законодавчих актах суб'єктів Федерації, в яких встановлюється та статус державних службовців суб'єктів Федерації. Причини такого підходу, на нашу думку, полягають у наступному:
1) необхідно враховувати основні положення конституцій республік, статутів країв, областей, присвячені не тільки основам служби, але і специфічних рис побудови системи органів державної влади в суб'єкті Федерації: державно-правовий статус суб'єкта Федерації, основи державної влади суб'єкта Федерації, місцеве самоврядування, економіка , фінанси і т. д.;
2) при створенні законодавчого акту про державну та муніципальної службі треба обов'язково використовувати особливості місцевого самоврядування на відповідній регіональної території; створювати єдине законодавство про місцеве самоврядування, що є частиною всього здійснюваного управління на території суб'єкта Федерації;
3) забезпечувати єдність кадрової політики, що проводиться на території суб'єкта Федерації різними державними органами та органами місцевого самоврядування;
4) забезпечувати єдність правового статусу службовців в державних органах та органах місцевого самоврядування суб'єкта Федерації;
5) створювати специфічну систему державної і муніципальної служби, тобто конкретну модель служби, відрізняється певними особливостями в кожному суб'єкті Федерації;
6) необхідність протягом найближчих декількох років здійснити подальше реформування державної служби; очевидно, що особливості державної служби в плані її реформи будуть надавати помітне вплив і на розвиток служби муніципальної.
I V. Комплексність правового інституту державної служби
Комплексність (складність) правового інституту державної служби полягає в тому, що, по-перше, він включає в себе безліч правових норм з інших галузей права (конституційного, адміністративного, трудового і т. д), а по-друге, складається з окремих, вельми відокремлених підінститутів, наприклад, принципів державної служби, правового статусу державних службовців, адміністративно-правового статусу посадової особи, атестації працівників, проходження служби. Очевидно, в майбутньому належить розвиток усіх підінститутів, включених до інституту державної служби.
Законодавство Російської Федерації про державну службу складається з Конституції РФ, Федерального закону «Про основи державної служби РФ», Федеральних законів та інших нормативних правових актів Російської Федерації, а також конституцій, статутів, законів та інших нормативних правових актів суб'єктів Федерації.
По першому підставі структура інституту державної служби включає в себе норми багатьох правових галузей, що регламентують державно-службові відносини.
1. Конституційне (державне) право. Конституція РФ встановлює конституційні основи державної служби в Російській Федерації. Державна служба повинна розвиватися і реформуватися на основі встановлених Конституцією РФ принципів і положень, які стосуються: основам конституційного ладу (ст. 1-16); прав і свобод людини (ст. 17-64); федеративного устрою, розмежування меж ведення між Федерацією і її суб'єктами (ст. 65-79); інституту президентства (ст. 80-93); Уряду РФ (ст. 94-109); судової влади (ст. 118-129); місцевому самоврядуванню (ст. 134-137).
У Конституції РФ 1993 р. вперше (якщо порівнювати з конституціями СРСР і РРФСР) вживається термін «державна служба» (ст. 71, п. 3 ст. 97). У віданні Російської Федерації, згідно з п. «т» ст. 71 Конституції РФ, знаходиться федеральна державна служба. Пункт 3 ст. 2 Федерального Закону «Про основи державної служби РФ» визначає, що державна служба включає в себе: 1) федеральну державну службу, що знаходиться у веденні Російської Федерації; 2) державну службу суб'єктів Федерації, що знаходиться в їх віданні.
2. Міжнародне право. Конституція РФ встановлює важливе положення про пріоритет норм міжнародного права над правом національним. Пункт 4 ст. 15 Конституції РФ визначає, що загальновизнані принципи і норми міжнародного права, а також міжнародні договори Російської Федерації є складовою частиною її правової системи. Якщо міжнародним договором Російської Федерації встановлені інші правила, ніж передбачені законом, то застосовуються правила міжнародного договору. Після офіційного визнання, ратифікацію та схвалення міжнародні договори в установленому порядку набувають обов'язкову силу на всій території Росії.
Багато положень міжнародно-правових документів та договорів також є джерелом державної служби як правового інституту, наприклад, прийнята 17 грудня 1979 Резолюція 34/169 Генеральної Асамблеї ООН "Кодекс поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку»; ¹⁸ Міжнародний пакт про громадянські і політичні права від 16 грудня 1966 р., в якому говориться, що кожен громадянин повинен мати без якої б то не було дискримінації і без необгрунтованих обмежень право і можливість допускатися в своїй країні на загальних умовах рівності до державної служби (п. «з» ст. 25 ); ¹⁹ таке ж положення встановлює Загальна Декларація прав людини від 10 грудня 1948 р. (п. 2 ст. 21); ²⁰ Конвенція про політичні права жінок від 31 березня 1953 встановлює, що жінкам належить, на рівних з чоловіками умовах, право займати посади на суспільно-державну службу і виконувати всі суспільно-державні функції, встановлені національним законом (ст. З). ²¹
Важко обійти увагою питання про співвідношення законодавства держав - учасниць СНД та актів органів співдружності у сфері державної служби. Очевидно, що в майбутньому стане необхідністю прийняття законів (договорів, угод тощо), що регулюють міждержавний аспект державно-службових відносин. Особливо важливо вирішити такі питання: чи може громадянин будь-якої держави - учасниці СНД перебувати на державній службі в інших країнах - учасницях СНД? Чи є головною умовою вступу на національну публічну службу (для заняття державної посади в державному апараті) наявність громадянства цієї країни?
Держави - учасниці СНД, беручи до уваги Загальну декларацію прав людини, Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права та Факультативний протокол до останнього пакту, а також міжнародні зобов'язання з прав людини, прийняті в рамках ОБСЄ (НБСЄ), в червні 1995 р. підписали Конвенцію «Про права та основні свободи людини». ²² Цю Конвенцію підписали не всі держави - учасниці СНД. Стаття 29 цієї Конвенції встановлює для кожної людини відповідно до національного законодавства в державі, громадянином якої він є, право і можливість брати участь в управлінні та веденні державних справ як безпосередньо, так і через вільно обраних представників; допускатися в своїй країні на загальних умовах рівності до державної служби. Слід відзначити одну особливість Конвенції: незважаючи на те, що зазвичай міжнародні угоди мають примат над національними законодавствами, Конвенція проводить думку, що при реалізації загальних положень документа має враховуватися і національне законодавство кожної країни СНД. Це той випадок, коли наднаціональне по суті поєднується з національним за формою.
Федеральний закон «Про основи державної служби РФ» надає право вступу на державну службу особи, яка має громадянство іноземної держави, якщо доступ до державної служби врегульовано на взаємній основі міждержавними угодами (абз. 6 п. 3 ст. 21 Закону).
У Європейському Союзі (далі - ЄС) з моменту укладення Маастріхтських угод ставиться питання про можливість вступу на державну службу громадян з інших держав - членів ЄС. До останнього часу статус чиновника в Німеччині не був відкритий для громадян інших країн - учасниць ЄС. Однак федеральний уряд у 1992 р. знову висунуло пропозицію прийняти закон, що надає право громадянам інших європейських держав - членів ЄС надходити на публічну службу Німеччини. Здається, що у зв'язку з прийняттям доповнень в національному законодавстві інших держав - членів ЄС, а також з діяльністю Європейського Суду дана проблема зникне. Тоді громадянин, наприклад Французької Республіки, буде мати право займати посаду на державній службі Німеччини. Поки ж це питання є досить проблематичним і спірним. ²³
3. Муніципальне право. Муніципальне право включає в себе норми, що встановлюють правові основи муніципальної служби, яка не вважається державною. Для понять «державна служба» і «муніципальна служба» існує, як ми зазначали раніше, загальний термін - «публічна служба». Тільки виходячи з цього дозволено говорити про те, що норми муніципального права є джерелами державної служби (тобто служби публічної).
Прийняті органами місцевого самоврядування нормативні правові акти встановлюють у тій чи іншій мірі і правовий статус муніципальних службовців. Нині в законодавчих актах суб'єктів Федерації (наприклад, у статутах (основних законах) областей і країв) визначаються правові основи муніципальної служби і статус службовців органів місцевого самоврядування. Наприклад, прийнятий Воронезької обласної Думою 20 липня 1995 Статут (Основний закон) Воронезької області, ²⁴ відносячи обласну державну і муніципальну службу до ведення Воронезької області (п. «л» ст. 13 Статуту), встановлює в розділі 10 «Державна і муніципальна служба в області »загальні положення про державну службу області (ст. 53 Статуту) та службі муніципальної (ст. 54 Статуту).
Зовсім не розроблено в даній сфері питання про обираються (виборних) муніципальних службовців. Сподіваємося, що вже найближчим часом принцип виборності муніципальних службовців буде набирати силу, та й російське законодавство встановлює можливість обрання вищих посадових осіб органів місцевого самоврядування.
4. Трудове право. У колишньому СРСР трудове право повністю поширювалося на функціонування державної служби і на роботу державних службовців. В даний час Федеральний закон «Про основи державної служби РФ» (п. 3 ст. 4) визначає, що на державних службовців поширюється дія законодавства України про працю з особливостями, передбаченими зазначеним Федеральним законом. Таким чином, трудове право регулює трудові відносини державних службовців, наприклад: укладення трудового договору (контракту); ²⁵ заміщення посади за конкурсом; ²⁶ встановлення посадового окладу службовцям, встановлення та порядок застосування заходів дисциплінарної відповідальності. ²⁷ Положення про дисциплінарну відповідальність окремих категорій державних службовців також грунтуються на чинному законодавстві про працю, визначаючи особливі умови дотримання дисципліни працівниками відповідних органів і організацій. Таким чином, на державних службовців поширюються загальні норми трудового права про права, обов'язки, правоограничения, відповідальності і заохочення службовців.
5. Кримінальне право. У Кримінальному кодексі РФ міститься глава, присвячена посадовим злочинам. Використовуване в кримінальному праві поняття посадової особи є одним з центральних і найважливіших в інституті державної служби.
6. Фінансове право. Вплив норм фінансового права на державну службу полягає в тому, що державні службовці реалізують фінансову діяльність держави. Суб'єкт фінансової діяльності держави - держава в особі її компетентних органів і уповноважених посадових осіб.
Фінансова діяльність держави є діяльністю управлінською, де норми, що регламентують цю діяльність, будучи нормами фінансового права, відносяться до государствоведческім галузям права, які забезпечують реальне здійснення публічної державної влади як Російської Федерації, так і її суб'єктів. У даний період у фінансовому праві актуалізувалися наступні питання: міра державного примусу в податковій сфері, міра відповідальності (в тому числі фінансової відповідальності), фінансовий контроль, діяльність банківських службовців та їх правовий статус. Очевидно, що ці та багато інших питань пов'язані з інститутом державної служби, так як конкретні законодавчі та інші нормативні акти встановлюють правовий статус працівників органів податкової поліції, податкових інспекцій, процесуальні питання їх діяльності.
За другим підстави (наявність в інституті державної служби декількох подінспгтутов) інститут державної служби можна підрозділити на наступні педінститути: принципи державної служби; статут державної посади (тут важлива характеристика посади як найважливішого організаційно-правового встановлення в державному апараті, як структурної одиниці установи); види державних посад; правовий статус державного службовця (права, обов'язки, заборони, обмеження по службі, пільги, соціальний захист та страхування; гарантії для державного службовця); реалізація державно-службових функцій службовцями (визначення кількості, видів, структури та змісту основних документів, що регламентують управлінську діяльність державних службовців); проходження, переміщення і просування по службі (сюди можна віднести: а) найбільш повне визначення і закріплення системи засобів та інструментів, які повинні використовуватися для мотивації дій службовців; б) формування критеріїв та порядку проведення оцінки роботи службовців (у формі поточної оцінки або атестації); в) присвоєння спеціальних звань, ступенів, рангів і т. п.; г) стимулювання (заохочення) і відповідальність службовців); інститут службової дисципліни; умови державної служби (грошове утримання, відпустка; пенсійне забезпечення та т . д.); припинення державно-службових відносин; управління державною службою (органи з питань державної служби, кадрова служба державного органу і т. д.).
V. Сучасні проблеми реформи інституту державної служби: розширення сфери публічно-правового регулювання
Як було відзначено, державна служба являє комплексний правовий інститут, який включає в себе правові норми різних галузей права. Ймовірно, норми низки правових галузей зникнуть у майбутньому зі сфери регулювання державно-службових відносин, а замість них будуть прийняті нормативні акти суто адміністративно-правового (державно-службового) характеру.
На наш погляд, організація та функціонування державної служби визначаються в більшій мірі за допомогою норм публічного права. Серед основних правових галузей, що входять в систему публічного права, адміністративне право є найважливішою профілюючої галуззю регулятивного типу і використовує при цьому специфічний метод централізованого, владного регулювання. У такому специфічному адміністративному режимі і працюють державні (муніципальні) службовці. Державні (муніципальні) службовці - це представники публічної організації: держави, державних органів, органів місцевого самоврядування. Державні службовці, отже, є представниками публічного права, суб'єктами публічного (адміністративного) права. Службовці знаходяться в стабільних, міцних відносинах з державою (з органами місцевого самоврядування).
Учасники правовідносин мають у публічно-правовій сфері особливим статусом, тобто можливістю використовувати владно-управлінські повноваження, вирішувати політичні, державні, соціально значущі завдання, які відкривають шлях для вирішення безлічі інших, більш конкретних завдань в усіх сферах суспільного життя і з допомогою різних галузей законодавства.
У публічному праві юридичний пріоритет має воля органів державної влади. Правове регулювання централізовано будується на засадах субординації (тобто за принципом «влада - підпорядкування»), дотримання дисципліни, відповідальності нижчестоящого посадової особи перед вищим, обов'язковості виконання розпоряджень, правових актів і рішень вищих органів і посадових осіб для нижчих суб'єктів. Отже, державна служба пронизується правовими законами, що містяться в різних галузях публічного права.

Державні службовці - суб'єкти публічного права (або суб'єкти адміністративного права), а в майбутньому, ймовірно, вони стануть суб'єктами службової (чиновного) права. Тому якщо публічне право, як зазначає Ю.А. Тихомиров, має своїм девізом забезпечення гармонії і злагоди в суспільстві, балансу інтересів особистості, колективів, спільнот і суспільства в цілому, стабільність держави та її інститутів, стійкість основ економічного і соціального розвитку, то цей же девіз повинен взяти на озброєння і кожен службовець, який знаходиться на державній або муніципальній службі.
Предмет, цілі, принципи, метод адміністративно-правового регулювання, внутрішня взаємозв'язок з іншими адміністративно-правовими інститутами дозволяють стверджувати, що державна служба перебуває у специфічному адміністративно-правовому режимі регулювання.
Особливий статус державної служби зумовлений його публічно-правовою природою і визначається головним чином наявними традиційними відмінностями між адміністративним (публічним) і приватним правом. На це звертається увага в західній адміністративно-правовій літературі. Загальна лінія розмежування проводиться там щодо статусу посадової персоналу. Наприклад, як пише Г. Бребан, французька система управління користується послугами осіб, підлеглих режиму приватного права, і службовців державного сектора. У Франції, як і в багатьох інших країнах, було визнано необхідним, щоб службовці державної адміністрації або принаймні частина з них мали спеціальний правовий режим, що відрізняється від норм загального права, тому в цій країні склалася специфічна система державної служби.
У всіх країнах, в яких законодавством встановлено особливий публічно-правовий статус державних службовців і створений професійний, спеціально підготовлений корпус державних службовців, чиновники мають відповідні права, обов'язки, обмеження та привілеї. Таким чином, в цих державах заснована професійна бюрократія, діє система законодавства, яка складається з двох частин: одна частина поширена на працівників, які перебувають на державній службі, а інша регулює відносини в сфері загальних трудових відносин службовців, які також працюють в публічних установах (державні і муніципальні органи, громади, об'єднання та ін.) Між даними системами головна відмінність полягає в тому, що особи, які перебувають на державній службі, на відміну від осіб, які перебували у звичайних трудових відносинах, мають особливий публічно-правовий статус і користуються переважними правами (спеціальні обов'язки, заборони, обмеження і т. д. ), а другорядне відмінність полягає в тому, що в регулювання державної служби включається декілька специфічних обов'язків (наприклад, заборона на страйки, більш суворе підпорядкування по службі, наслідки недотримання цих приписів і т. д.).
Всі перераховані складові частини інституту державної служби реформувалися в останні роки або зазнають істотних змін у даний час. Це характерно і для різних галузей права, що містять правові норми, що входять до інституту державної служби, і для педінститутів, що складають даний інститут. На наш погляд, процес реформування державної служби пов'язаний з посиленням публічно-правових засад у сфері регулювання державно-службових відносин.
Як вважає В. А. Юсупов, правові інститути, що забезпечують і закріплюють принципи державної служби, порядок її проходження, посадові права та обов'язки службовців, атестацію працівників, характеризуються двома ознаками: 1) однорідністю регульованих ними суспільних відносин, 2) специфічним проявом адміністративно-правового методу впливу на цю групу соціальних зв'язків. ³¹ Друга ознака - внутрішньоорганізаційний (тобто відносини, що складаються в ході практичного здійснення державної служби), як правило, відноситься до сфери трудових відносин.
Однак таке розуміння було справедливим до недавнього минулого, так як, з одного боку, розвиток нового законодавства про державну службу веде до зменшення сфери практичного регулювання нормами трудового права так званих внугріорганізаціонних відносин (в даний час дана область правового регулювання значно мінімізована і має чітку тенденцію до постійного зменшення), з іншого - нові законодавчі та інші нормативні акти встановлюють безліч положень, які містяться також і в трудовому законодавстві. Наприклад, Положення про проходження служби в органах податкової поліції РФ (від 20 травня 1993 р.) визначає практично все традиційно зараховують до трудового права нормативні положення: прийом на службу; контракт про службу в органах податкової поліції; атестація; переведення працівника податкової поліції на службу в іншу місцевість; службова дисципліна і накладення дисциплінарних стягнень; внутрішній розпорядок в органах податкової поліції; тривалість робочого часу та відпустки; підстави для звільнення зі служби; виплати та пільги співробітникам, які звільняються і т. д. Пункт 1 ст. 11 Закону РФ «Про статус військовослужбовців» визначає, що загальна тривалість щотижневого службового часу військовослужбовців, що проходять військову службу за контрактом, не повинна перевищувати нормальну тривалість щотижневого робочого часу, встановленої законодавством Російської Федерації про працю. Положення про федеральної державній службі, затверджене Указом Президента РФ від 22 грудня 1993 р., визначає ряд «внутрішньоорганізаційні положень», які раніше ставилися б до трудового права: дисциплінарні стягнення; відпустку і т.д.
Разом з тим у наведених та інших нормативних актах публічно-правового характеру міститься багато положень, традиційно відносяться до сфери адміністративно-правового регулювання. Законодавець, приймаючи закони, що визначає відносини, пов'язані зі співвідношенням законодавства про державну службу та трудовим правом. Наприклад, у п. 1. ст. 14 Федерального закону «Про Залізничних військах РФ» ³² («Правове становище цивільного персоналу Залізничних військ») говориться, що трудові відносини цивільного персоналу Залізничних військ регламентуються законодавством Російської Федерації про працю та законодавством Російської Федерації про державну службу.
Ряд законодавчих актів Російської Федерації, поряд з певним адміністративно-правовим порядком заняття деяких посад, закріплює можливість самостійного визначення статусу державних службовців, який не суперечить федеральним законам, тобто правове становище службовців буде регулюватися цими організаціями (установами, органами управління), наприклад, Федеральний закон «Про Центральному банку РФ (Банку Росії)» ³³ від 26 квітня 1995 р. встановлює для членів Ради директорів певні обмеження (заборона на суміщення цієї роботи з депутатськими повноваженнями, з роботою в Уряді Росії; заборона на участь в політичних партіях, на зайняття посади в суспільно-політичних і релігійних організаціях). У загальній формі Закон визначає і правове становище службовців Банку Росії. Умови найму, звільнення, оплати праці, службові обов'язки та права, система дисциплінарних стягнень службовців Банку Росії визначаються Радою директорів відповідно до федеральних законів. Рада директорів створює пенсійний фонд для додаткового пенсійного забезпечення службовців Банку Росії, а також організує страхування життя та медичне страхування службовців, затверджує перелік посад.
На мій погляд, доцільно звільнити інститут державної служби від дії норм трудового права, так як службове право буде включати в специфічний механізм правового регулювання аналогічні за формальною змістом правові норми. В даний час стираються грані між трудовими і адміністративно-правовими законами у сфері державної служби. Вони все більш носять публічний (адміністративно-правовий) характер і поширюють свою дію тільки на державних службовців (або на муніципальних службовців). Характерні для трудового законодавства положення визначаються сьогодні і в законодавстві про державну службу. По Федеральним законом «Про основи державної служби РФ», наприклад, на державного службовця за його згодою може бути покладено виконання додаткових обов'язків по іншій державній посаді державної служби з оплатою за угодою між керівником державного органу і державним службовцям (п. 9 ст. 21) . У разі службової необхідності державний службовець за його згодою може бути відряджений в інший державний орган для виконання посадових обов'язків з державної посади державної служби за його фахом на строк до двох років (п. 10 ст. 21) і пр.
Норми трудового законодавства поступово відімруть у сфері цивільної служби та будуть регулювати трудові відносини лише у приватному секторі, тобто це буде стосуватися тільки службовців недержавних організацій і, крім того, що перебувають на державній службі працівників, які виконують менш важливі і значущі з правової точки зору (не характеризуються важливими правовими наслідками) повноваження: деякі категорії фахівців, технічний персонал. Дані норми багато в чому залишаться традиційними і схожими на встановлення «трудового» («внутріорганізаційного») характеру, які застосовуються у сфері державної служби. Це пояснюється тим, що в деяких сферах державної служби є безліч особливостей, які не можна встановити в трудовому праві. Більше того, положення державно-службового (адміністративного) характеру в даний час важко пов'язати з нормами трудового права. Наприклад, норми щодо принципів державної служби (позапартійність, заборона на страйки і т. д.) неможливо включити в один ряд соціальних завоювань трудящих, які встановлюються і гарантуються трудовим правом для громадян, що працюють за наймом: укладення колективного договору, участь у страйку, можливість звільнення працівника та ін Питання про заборони та правоограничения державних службовців - одна з найважливіших особливостей, що відокремлюють правовий статус державних службовців від службовців організацій приватного сектора.
Такі тенденції спостерігаються в усіх розвинених в правовому і економічному відношенні країнах, а також у посткомуністичних державах. ³⁴
Одним з найважливіших отгранічітельних ознак норм державної служби від норм трудового права в майбутньому має відігравати підрозділ права на приватне і публічне. Тоді службове правовідносини може бути як публічно-правовим, так і приватноправових. Публічно-правове службове ставлення включає в себе наступних учасників: 1) держава та її органи (у всіх гілках влади); органи місцевого самоврядування, державні підприємства (муніципальні підприємства); 2) державних (муніципальних) службовців, які заміщають посаду шляхом встановлених у законі способів (призначення - адміністративний акт, конкурс, обрання). Приватноправове службове ставлення поширюється на службовців, які укладають трудовий договір з роботодавцем - керівником комерційних організацій, тобто господарських товариств і товариств, виробничих кооперативів, а також некомерційних організацій - споживчих кооперативів, громадських або релігійних організацій (об'єднань), фінансованих власником установи, благодійних чи інших фондів, а також деяких інших, що володіють ознаками юридичної особи, передбачених законом. Таким чином, в майбутньому в системі інституту державної служби створяться два види службових правовідносин: публічно-і приватноправове.
Встановлюючи в законодавчому порядку класичне державно-правове службове ставлення, необхідно створювати законодавство, що регулює правовий статус інших державних службовців, які перебувають у трудових (приватноправових) відносинах з державними органами. Ці особи також зайняті певним працею на державній службі, однак вони не повинні виконувати специфічні державні завдання і функції, які знаходяться в компетенції тільки вищої категорії службовців. Державно-службове ставлення «простих» державних службовців буде виникати на основі іншого способу заміщення посади в державній адміністрації - шляхом укладення трудового договору, зміст якого підлягає регулюванню приватним правом (трудовим, наприклад). Реформа всієї системи державної служби покладе початок реформування адміністративного права, що регулює відносини публічно-правового характеру.
Федеральний закон «Про основи державної служби РФ» сприяє позитивному реформуванню державної служби в Російській Федерації, хоча, зауважимо, реформа державної служби - процес досить тривалий, зв'язаний з багатьма іншими реформами (правової, економічної, державної і т. п.), і він займе в Росії кілька років. Разом з тим, цей Закон містить безліч неясностей і недоробок, в ньому не враховані і багато логічно необхідні для обраної системи і моделі державної служби фундаментальні положення публічної служби в країнах Заходу. Наприклад, у Законі відсутня класифікація державних службовців або осіб, які належать до державної служби; не виділяються особи, які мають особливий правовий статус; не міститься відсильний положення про необхідність встановлення в інших законодавчих актах правового статусу осіб, які перебувають на державній службі, але не є державними службовцями .
Первинним елементом в побудові правової моделі державної служби, на наш погляд, замість встановленого в Законі принципу розмежування державних посад є особливі повноваження, виконуються державними службовцями (виконання особами певних повноважень - це і є державна служба; реалізація ж інших функцій є діяльність не державно- службового характеру). Проте ст. 2 Федерального закону «Про основи державної служби РФ» визначає, що державна служба - це професійна діяльність щодо забезпечення виконання повноважень державних органів, які, як відомо, бувають різні: від встановлених Конституцією РФ, конституціями і статутами суб'єктів Федерації до повноважень виконавчо-технічного характеру .
Важливою ознакою розмежування публічно-правового регулювання від приватноправового є принцип стабільності державної служби і, отже, державно-службових відносин. Він встановлений у Положенні про федеральної державній службі і в Федеральному законі «Про основи державної служби РФ». Стабільність державної служби, по нашому думку, означає пожизненность виконання державних публічних функцій і завдань (цей принцип особливо виділено в законодавстві про публічну службу в західноєвропейських державах). А ті службовці, які також знаходяться на державній службі, але їх службове ставлення буде базуватися на трудовому договорі (тобто не призначатися самою державою або його представником на посаду), можуть укласти його на визначений або на невизначений термін. Їх положення, як правило, не характеризується ознакою стабільності, бо вони можуть бути в будь-який час звільнені зі служби, хоча деякі гарантії все-таки існують, наприклад, якщо особа, яка не є публічним державним службовцям, прослужило на певній посаді понад 15 років і знаходиться у віці старше 40 років, то його звільнення забороняється. Такі (або подібні) положення містяться в колективних договорах, порядок укладення та виконання яких регламентується законодавством багатьох зарубіжних держав. Отже, в деяких сферах державної служби можна спостерігати зближення норм публічного (адміністративного) та приватного (трудового) права.
Публічні державні службовці повинні виконувати на постійній професійній основі тільки особливо визначається в законодавстві коло функцій і завдань, для чого потрібна наявність владних публічно-правових повноважень у цих службовців. Їм держава довіряє виконання даних функцій і завдань, а службовці зобов'язуються на принципі вірності служити державі (таке положення встановлюється в присязі державного службовця). Прикладом відмінності між публічно-правовими і приватноправовими відносинами на державній службі є і те, що хоча і службовці і робітники (технічний персонал) перебувають на державній службі, вони здійснюють, як правило, різні види діяльності: службовці займаються духовною діяльністю, а робітники - фізичної .
Дисциплінарне провадження та дисциплінарні стягнення у різних сферах державної служби при організації публічно-та приватноправових відносин у сфері державної служби будуть різні. У публічно-правовому регулюванні дисциплінарної відповідальності підлягають службовці за нормами дисциплінарного (адміністративного) права, а службовці недержавних організацій, або службовці, які не є публічними на державній службі, будуть відповідати по договірному (трудовому) праву, тобто в рамках, встановлених в трудовому праві (трудовій угоді) дисциплінарних стягнень. Цей приклад також дає основу для розмежування у державній службі двох видів правовідносин: адміністративно-правових і трудових.
Наявні в літературі положення з даного питання в тій чи іншій мірі підтверджують, що встановити такий порядок правильно і необхідно. Адміністративне право виконує різні функції у встановленні та реалізації дисциплінарної відповідальності. Воно визначає коло суб'єктів і повноваження органів управління (посадових осіб) у здійсненні дисциплінарної влади. Стосовно до встановлення дисциплінарної відповідальності низки категорій державних службовців, військовослужбовців та прирівняних до них у дисциплінарному відношенні осіб - функції адміністративного права більш великі. Його нормами визначаються підстави дисциплінарної відповідальності, її заходи та порядок їх застосування. ³⁵ В даний час дисциплінарна відповідальність деяких категорій осіб повністю регулюється нормами адміністративного права, наприклад, військовослужбовців строкової служби.
Обов'язки деяких категорій державних службовців, які здійснюють владні повноваження поза рамками трудових відносин, визначаються законодавчими та іншими актами, указами Президента РФ, затвердженими повноважними органами статутами, положеннями. Зміст таких обов'язків і компетенції встановлюється, як правило, нормами адміністративного права. Невиконання або неналежне виконання обов'язків є порушенням дисципліни, яке утворює склад дисциплінарного проступку. Федеральні державні службовці підлягають дисциплінарної відповідальності не тільки за невиконання або неналежне виконання покладених на них обов'язків, а й за перевищення посадових повноважень, а також за недотримання встановлених обмежень, пов'язаних з державною службою.
У різних нормативних актах публічно-правового характеру підставу службової дисципліни, її обсяг, і зміст визначаються різним чином. Наприклад, службова дисципліна в органах податкової поліції означає дотримання співробітниками податкової поліції встановлених законодавством Російської Федерації присягою, контрактом про службу, а також наказами директора Департаменту податкової поліції і прямих начальників порядку і правил при виконанні покладених на співробітників обов'язків і здійснення наявних у них повноважень. У поняття дисциплінарного проступку військовослужбовця включається, зокрема, порушення норм моралі і військової честі. У спеціальному нормативному правовому акті - указі Президента РФ - встановлюються підстави дисциплінарної відповідальності голів адміністрацій суб'єктів Федерації (невиконання або неналежне виконання актів, законів і указів Президента РФ).
Різними нормативними актами встановлюється і відмінний від КЗпП РФ перелік дисциплінарних стягнень, які можуть застосовуватися для деяких категорій державних службовців. Дисциплінарні стягнення накладаються уповноваженими органами (посадовими особами) на підлеглих їм у тій чи іншій формі порушників. Обсяг дисциплінарної влади регламентується також адміністративним правом.
Прийнятий Державною Думою 5 липня 1995 Федеральний закон «Про основи державної служби РФ» встановлює помітно відрізняється від колишньої системи і структури державної служби модель. Видно, що законодавець прагне наблизити модель державної служби Російської Федерації до західноєвропейського публічно-правовим стандартом. Закон вносить елементи новизни, зумовленої проведеними перетвореннями в політичній, економічній та державно-правовій сфері в країні, і певну логіку в розбудову системи державної служби в Російській Федерації. Він визначає порядок побудови і модель державної (і, зрозуміло, муніципальної) служби в суб'єктах Федерації.
Висновок
Сучасне реформування державної (публічної) служби посилює тенденції відомості подібних правовідносин в одну правову галузь. Законотворчий процес в області державної служби Росії призведе, на мій погляд, до того, що в найближчому майбутньому з'явиться нова галузь права - службове право - зі своїм предметом правового регулювання, тобто системою правових норм, що регулюють відносини в галузі державної служби.
Службове право має стати регулятором державно-службових відносин не тільки в сфері діяльності державних органів, всередині державної адміністрації, але і в області функціонування органів місцевого самоврядування. З часом при чіткому відмежуванні публічного та приватного права, законодавчому оформленні публічної служби, створення службового права норми трудового права перестануть відігравати суттєву роль (або взагалі зникнуть) загалом, регулюванні державної служби. Однак це не виключає того, що найважливіші питання, які відносяться традиційно до сфери трудового права, збережуться всередині державної служби без правового оформлення.
Федеральний закон «Про основи державної служби РФ» - важливий законодавчий акт, який поклав початок дійсної реформи державної служби в Російській Федерації. Здається, що на його основі в Росії можна забезпечити розробку та прийняття низки законодавчих актів, якісно і ефективно регламентують державно-службові відносини. Очевидно, що деякі положення зазначеного Закону зазнають змін.
Список літератури:
1. Поборчая Н. П. Радянська державна служба: Канд. дис. Л., 1952.
2. Фаянс Н. І. Радянська державна служба на сучасному етапі: Канд. дис. М, 1955.
3. Манохін В. М. Радянська державна служба. М.. 1966. ; Воробйов В. А. Радянська державна служба: Адміністративно-правові аспекти. Ростов-н / Д., 1986.
4. Овсянко Д. М. Адміністративне право. М., 1994.
5. Адміністративне право. М., 1970.
6. Радянське адміністративне право. Загальна та Особлива частини. М., 1973.
7. Ленін В. І. Повне. зібр. соч.
8. ІвакінВ.І. Предмет науки адміністративного права: Автореф. канд. дис. М., 1995.
9. Альохін А.П., Козлов Ю. М. Адміністративне право Російської Федерації. Ч. 1. Сутність та основні інститути адміністративного права: Підручник. М., 1995.; Петров Г. І. Радянське адміністративне право. Частина загальна. Л., 1970.
10. Бахрах П. Н. Індивідуальні суб'єкти адміністративного права / / Держава і право. 1994.
11. Федерації; Бахрах П. Н. Адміністративне право. М, 1993.
12. Російська газета. 1995.23 червня.
13. Комуна. 1995.26 липня.
14. Тихомиров Ю. А. Публічне право. М., 1995.
15. Алексєєв С. С. Теорія права. М., 1994.
16. Юсупов В. А. Теорія адміністративного права. М.. 1985 .- Слід зауважити, що внутрішньоорганізаційні відносини, що складаються в ході практичного здійснення державної служби, як правило, належать до сфери трудових відносин.
17. Російська газета. 1995.9 серпня.
18. СЗРФ. 1995. № 18.Ст. 1593.