Зміст
Введення
Глава 1. Правові основи системи державної служби Російської Федерації
1.1 Організація цивільної служби як нового інституту держави
1.2 Право рівного доступу до громадянської службі
1.3 Визначення правового статусу цивільного службовця
Глава 2. Застосування Трудового кодексу РФ та інших нормативних правових актів, що містять норми трудового права, до відносин цивільної служби
2.1 Громадянська служба: конфлікти інтересів та процедура їх врегулювання
2.2 Режим надходження на цивільну службу та проходження цивільної служби
2.3 Забезпечення професіоналізму цивільної служби
2.4 Гарантії на цивільній службі
Глава 3. Значення Федерального закону "Про державну цивільну службу Російської Федерації" в контексті адміністративної реформи
3.1 Взаємозв'язок видів державної служби
3.2 Про основні тенденції сучасного розвитку інституту державної служби
Висновок
Література
Введення
Завдання російської держави, в першу чергу в соціальній сфері та економіці, припускають найвищий якісний рівень розвитку державної служби. Відображаючи публічний характер діяльності, вона тісно пов'язана з процесами формування і реалізації керуючих впливів і є не тільки одним з найважливіших соціальних чинників функціонування виконавчої влади, а й становить організаційну основу державної влади. Поза посад державної служби державна влада реально не існує. Будучи найважливішим організаційно-правовим елементом у механізмі виконавчої влади, державна служба повинна повною мірою виконувати властиві їй завдання.
Задум реформи державної служби полягав у необхідності вирішення низки засадничих для даного інституту проблем, що зводяться до усунення суперечностей та прогалин у законодавстві Російської Федерації про державну службу, встановлення відповідності соціального та правового положення державного службовця ступеня покладеної на нього відповідальності, використання нових сучасних технологій державного управління в масштабах реалізованих державних програм і проектів, зміни статево-віковою структури зайнятого населення країни, підвищення авторитету державної служби і т.д.
Основи і головні напрямки реформи послідовно і вичерпно розкриті у Концепції реформування державної служби Російської Федерації, затвердженої Президентом РФ 15 серпня 2001
В якості цілей реформування державної служби визначені кардинальне підвищення її ефективності в інтересах розвитку громадянського суспільства та зміцнення держави, створення цілісної системи державної служби з урахуванням історичних, культурних, національних та інших особливостей Російської Федерації.
Як пріоритетний напрямок в області нового державного будівництва реформування державної служби передбачає вирішення таких основних завдань:
- Приведення системи державної служби і технологій професійної діяльності державних службовців у відповідність з обставинами, що суспільними відносинами та новими економічними умовами;
- Визначення видів державної служби та їх законодавче врегулювання;
- Створення комплексної нормативно-правової основи регулювання державної служби на базі федерального закону про систему державної служби, федеральних законів прямої дії та інших нормативних правових актів Російської Федерації.
У серпні 2001 р. одночасно із затвердженням Концепції реформування державної служби Росії були утворені Комісія з питань реформування державної служби РФ і міжвідомча робоча група з підготовки проектів програми реформування державної служби, федеральних законів та інших нормативних правових актів, що стосуються цієї сфери.
Перші результати їх діяльності отримали закріплення в Указі Президента РФ від 19 листопада 2002 р. N 1336, яким була затверджена Федеральна програма "Реформування державної служби Російської Федерації (2003 - 2005 роки)". Для підвищення ефективності державної служби, розвитку її ресурсного забезпечення, оптимізації витрат на державних службовців і т.д. необхідно було перш за все розробити і прийняти низку пріоритетних федеральних законів та інших нормативних правових актів, покликаних гарантувати виконання покладених на держслужбу завдань і функцій відповідно до Конституції РФ і загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права.
Глава 1. Правові основи системи державної служби Російської Федерації
У Федеральному законі від 27 травня 2003 р. N 58-ФЗ "Про систему державної служби" (далі - Закон N 58-ФЗ) визначено правові та організаційні основи системи державної служби країни.
Зміни Закону N 58-ФЗ, внесені Законом від 06.07.2006 N 105-ФЗ, вступили в силу з 1 січня 2007 року.
Законом встановлено, що державна цивільна служба - професійна службова діяльність громадян Російської Федерації із забезпечення виконання повноважень. Система державної служби включає в себе наступні види державної служби:
державна цивільна служба;
військова служба;
правоохоронна служба.
Державна цивільна служба підрозділяється на федеральну державну цивільну службу і державну цивільну службу суб'єкта Російської Федерації.
Військова служба і правоохоронна служба є видами федеральної державної служби.
При цьому правове регулювання та організація федеральної державної цивільної служби знаходяться у веденні Російської Федерації; правове регулювання державної цивільної служби суб'єктів Федерації - у спільному віданні Російської Федерації і її суб'єктів, а її організація - у веденні суб'єктів Федерації.
У Законі чітко розмежовано поняття федеральної державної цивільної служби та державної цивільної служби суб'єктів Федерації. Крім того, позначений ряд принципових питань державної цивільної служби, включаючи, зокрема, порядок затвердження переліків посад федеральної державної цивільної служби, реєстру посад державної цивільної служби суб'єктів Федерації, визначення федерального державного службовця та державного службовця суб'єктів Федерації та ін
У той же час із Закону випливає, що деякі важливі питання державної цивільної служби повинні регулюватися відповідним федеральним законом про вид державної служби (для цивільних службовців, відповідно, законом про державну цивільну службу), а саме:
а) правове становище (статус) федерального державного цивільного службовця і державного цивільного службовця суб'єктів Федерації, в тому числі обмеження, заборони зобов'язання, правила службової поведінки, відповідальність, а також порядок вирішення конфлікту інтересів і службових спорів;
б) порядок вступу на державну службу та заміщення вакантних посад на конкурсній основі, умови формування конкурсних комісій, правила опублікування інформації про конкурси у засобах масової інформації, а також інший порядок вступу на державну службу та заміщення вакантних посад;
в) додаткові вимоги до громадян при вступі на державну службу за контрактом;
г) умови контрактів, порядок їх укладення, а також підстави і порядок припинення їх дії;
д) граничний вік перебування на державній цивільній службі;
е) призначення на посаду, присвоєння класного чину, дипломатичного рангу, військового і спеціального звання, атестація або кваліфікаційний іспит;
ж) підстави припинення державної служби, в тому числі звільнення в запас або у відставку;
з) умови врахування при присвоєння класного чину раніше присвоєного дипломатичного рангу, військового і спеціального звання у зв'язку з переходом на державну цивільну службу з державної служби іншого виду;
і) стаж (загальна тривалість) державної цивільної служби;
к) умови включення до стажу (загальна тривалість) державної цивільної служби тривалості державної служби іншого виду.
07.07.2004 р. був прийнятий ГД ФС Федеральний Закон № 79-ФЗ "Про державну цивільну службу Російської Федерації", що має ключове значення для визначення головних напрямів розвитку вітчизняної цивільної служби в найближчій і віддаленій перспективі, що діє в даний час в редакції від 12.04. 2007
1.1 Організація цивільної служби як нового інституту держави
У положеннях Закону N 79-ФЗ знайшов відображення позитивний вітчизняний та зарубіжний досвід правового регулювання державної цивільної служби, який можна застосовувати в сучасних російських умовах.
Закон є першим системоутворюючим Федеральним законом прямої дії про цивільну службу як особливому самостійному вигляді цивільної служби. У ньому встановлені правові, організаційні та економічні основи федеральної державної цивільної служби та державної цивільної служби суб'єктів Федерації.
Він складається з преамбули і 17 розділів, які об'єднують 74 статті.
У Законі N 79-ФЗ сконцентровано основну увагу на наступних базових положеннях.
Закон конституює цивільну службу як інститут, покликаний забезпечувати здійснення повноважень державних органів, розпоряджатися державними коштами та надавати державні послуги. Іншими словами, Закон "конструює" цивільну службу в якості всеосяжного інституту державного управління. Закон визначає предмет діяльності цивільних службовців, принципи організації цивільної служби, засновує організаційну структуру цивільної служби - систему посад; визначає обов'язки, підзвітність та дисциплінарну відповідальність державних службовців, з тим щоб їх дії були передбачуваними, що регламентуються законом, а також відкритими для оскарження в суді і для перевірки відповідними контролюючими органами, наприклад прокуратурою.
У Законі містяться норми, що забезпечують взаємозв'язок цивільної служби з іншими видами державної служби, а також з муніципальною службою.
У рамках організаційного аспекту в Законі найбільш докладно регламентовані питання, пов'язані з системою посад цивільної служби.
Реєстр посад федеральної державної служби утворюють:
переліки посад федеральної державної цивільної служби;
переліки типових військових посад;
переліки типових посад правоохоронної служби.
Реєстр посад державної цивільної служби суб'єкта Російської Федерації затверджується законом або іншим нормативно-правовим актом суб'єкта Російської Федерації.
Посади федеральної державної цивільної служби складають переліки посад державної цивільної служби.
Відповідно до ст. 12 Закону встановлюються кваліфікаційні вимоги до рівня професійної освіти, стажу цивільної служби (державної служби РФ) або стажем (досвіду) роботи за спеціальністю, професійним знанням і навичкам їх застосування, необхідним при виконанні посадових обов'язків.
Посади цивільної служби включаються до відповідних реєстрів посад цивільної служби. Порядок ведення Зведеного реєстру посад цивільної служби Російської Федерації, що включає реєстри посад федеральної цивільної служби та посад цивільної служби суб'єктів Федерації, затверджується Указом Президента РФ.
1.2 Право рівного доступу до громадянської службі
Конституція РФ (ч. 4 ст. 32) встановлює, що громадяни мають рівний доступ до державної служби. Виходячи з даної конституційної норми Закону N 58-ФЗ (ст. 3) і Закон N 119-ФЗ (ст. 4) встановлюють, що державна служба Російської Федерації заснована на принципі рівного доступу громадян до державної служби. Це означає рівний доступ громадян до державної служби незалежно від статі, раси, національності, мови, походження, майнового і посадового положення, місця проживання, ставлення до релігії, переконань, належності до громадських об'єднань і т.п. Таким чином, забороняється будь-яка дискримінація при вступі та проходження державної служби за ознаками соціальної, расової, національної, мовної чи релігійної приналежності, що в якості загального принципу зумовлено і в п. 2 ст. 19 Конституції РФ.
Вимоги до кандидата на посаду цивільної служби обумовлюються виключно характером професійних вимог і ділових навичок. Тому Федеральні закони N 58-ФЗ і N 79-ФЗ містять:
- Кваліфікаційні вимоги до професійних якостей громадян, які надходять на державну службу (у числі найбільш важливих - наявність певного рівня освіти, стажу, досвіду роботи за фахом);
- Конкурсний порядок відбору претендентів на посади;
- Періодичну перевірку цивільних службовців (атестація);
- Складання кваліфікаційного іспиту;
- Формування резерву кадрів на конкурсній основі - ведення реєстрів цивільних службовців та інші вимоги об'єктивної оцінки особистих і професійних якостей громадян при вступі на цивільну службу та її проходженні.
Федеральним законом про вид державної служби або законом суб'єкта Федерації можуть бути встановлені додаткові вимоги до громадян при вступі на державну службу. Наприклад, згідно зі ст. 40.1 Федерального закону "Про Прокуратуру Російської Федерації" прокурорами і слідчими можуть бути громадяни РФ, які мають вищу юридичну освіту, отриману в освітній установі вищої професійної освіти, що має державну акредитацію, і що володіють необхідними професійними і моральними якостями, здатні за станом здоров'я виконувати покладені на них службові обов'язки. У проекті Федерального закону про державну правоохоронної службі встановлюються свої вимоги для громадян, що надходять на дану службу. У числі вимог до особистості претендента на цивільну службу встановлено граничний вік перебування на державній службі (ст. 25 ФЗ N 79-ФЗ), що не можна трактувати як обмеження права на доступ до державної служби.
Питання про правомірність встановлення вікового вимоги до державного службовця неодноразово розглядався Конституційним Судом РФ за запитами різних категорій державних службовців, які вважають закріплення граничного віку порушенням принципу рівного доступу на державну службу.
Позиція Конституційного Суду РФ з даного питання видається розумною. Специфіка державної служби Російської Федерації як професійної діяльності із забезпечення виконання повноважень державних органів зумовлює особливий правовий статус державних службовців у трудових відносинах.
Регламентуючи правове становище державних службовців, порядок вступу на державну службу та її проходження, держава має право встановлювати в цій сфері особливі правила. Зокрема, вимога про дотримання вікових критеріїв при заміщенні державних посад державної, служби. Встановлення таких правил (спеціальних вимог), обумовлених завданнями, принципами організації та функціонування державної служби, метою забезпечення підтримання високого рівня її відправлення (у тому числі за рахунок оновлення і змінюваності управлінського персоналу), особливостями діяльності осіб, які виконують обов'язки з посади державної служби, не може розглядатися як порушує гарантовані Конституцією України право на рівний доступ до державної служби (ч. 4 ст. 32) та право вільно розпоряджатися своїми здібностями до праці, вибирати рід діяльності і професію (ч. 1 ст. 37) або як не узгоджуються з приписами її ст. 55.
Принцип рівності, закріплений у ч. 1 і 2 ст. 19 Конституції РФ, не перешкоджає законодавцю при здійсненні правового регулювання праці (проходження служби) встановлювати відмінності у правовому статусі осіб, які належать до різних за умовами і роду діяльності категоріями (в тому числі вводити правила, що стосуються умов заміщення окремих посад і підстав звільнення з посади) , якщо ці відмінності є об'єктивно виправданими, обгрунтованими і відповідають конституційно значимим цілям. Такі відмінності, засновані на специфічних (кваліфікаційних) вимогах, пов'язаних з певною роботою, згідно з п. 2 ст. 1 Конвенції МОП N 111, не вважаються дискримінацією. Отже, встановлення граничного віку для перебування на державній посаді державної служби як обумовленого специфікою професійної діяльності із забезпечення виконання повноважень державних органів не може оцінюватися як дискримінаційне обмеження конституційних прав 1.
Закон про систему державної служби не встановлює порядок захисту державним службовцем своїх прав. У Законі N 119-ФЗ передбачалося, що державний службовець має право звертатися до відповідних державних органів або до суду для вирішення спорів, пов'язаних з державною службою, в тому числі з питань проведення кваліфікаційних іспитів і атестації, їх результатів, змісту виданих характеристик, прийому на державну службу, її проходження, реалізації прав державного службовця, переведення на іншу державну посаду державної служби, дисциплінарної відповідальності державного службовця, недотримання гарантій правового і соціального захисту державного службовця, звільнення з державної служби. Федеральний закон N 58-ФЗ не регламентує порядок захисту державним службовцям свого права на державну службу. Згідно з п. 4 ст. 10 Закону такий порядок повинен встановлюватися в законодавчих актах, присвячених окремим видам державної служби.
У Законі N 79-ФЗ (ст. 70) передбачено, що громадянин має право оскаржити до суду відмову в допуску до участі в конкурсі на заміщення вакантної посади державної служби, а також рішення конкурсної комісії за результатами конкурсу. Строки звернення до суду за розглядом службового спору, а також порядок розгляду таких справ судом відповідно до п. 17 ст. 70 Закону про державну цивільну службу встановлюються федеральним законом.
В даний час законодавчий акт, що визначає особливості розгляду індивідуальних службових спорів, не прийнятий. Розгляд справ, пов'язаних з оскарженням відмови у прийомі на цивільну державну службу, проводиться в судах загальної юрисдикції за правилами Цивільно-процесуального кодексу РФ (далі - ЦПК РФ), встановленим для оскарження до суду дій і рішень органів публічної влади. Проте до цих спорах за аналогією зараз повинні застосовуватися і правила, встановлені для індивідуальних трудових спорів (ст. 392 - 397 Трудового кодексу РФ).
Разом з тим індивідуальні службові спори мають розглядатися за правилами адміністративного судочинства і в адміністративних судах. ЦПК РФ не містить навіть згадки про індивідуальні службових суперечках і, відповідно, не визначає ніякі особливості їх розгляду. Наприклад, слід визначити термін, протягом якого громадянин, якому відмовлено в прийомі документів на участь у конкурсі на заміщення посади цивільної служби, може оскаржити цей відмову в суд, і передбачити скорочені строки розгляду таких справ судом, з тим щоб у разі визнання дій конкурсної комісії неправомірними громадянин ще мав можливість взяти участь у конкурсі, подати документи. Слід визначити і термін для оскарження рішення конкурсної комісії, прийнятого за результатами конкурсу, а також підстави для скасування даного рішення комісії.
Заслуговує підтримки ініціатива розробників проекту Кодексу адміністративного судочинства про передачу в підвідомчість адміністративних судів спорів про проходження служби службовців державних і муніципальних установ, яким присвоєно класні чини, включаючи спори про кар'єру. Природно, при формуванні системи адміністративних судів передачу в їх компетенцію підлягають спори, не тільки пов'язані з проходженням державної служби, а й стосуються вступу на державну службу; також повинні бути регламентовані особливості судочинства з усіх питань, пов'язаних з індивідуальними службовими спорами.
1.3 Визначення правового статусу цивільного службовця
З метою регламентації правового становища (статусу) державного цивільного службовця в Законі N 79-ФЗ визначається поняття "державний цивільний службовець" та встановлюються його основні права і обов'язки, а також обмеження і заборони на цивільній службі, вимоги до службового поводження цивільного службовця.
Цивільний службовець підзвітний своєму безпосередньому керівнику, вищестоящому керівникові виключно у виконанні своїх посадових обов'язків. У всіх інших відносинах статус цивільного службовця чітко зафіксований в Законі. Цей статус визначає не тільки зміст адміністративно-службових відносин. Він являє собою сукупність прав, свобод, обов'язків, обмежень, заборон, регламентів діяльності і відповідальності державних службовців, встановлених Законом. Тим самим фіксується чіткий обсяг можливостей цивільних службовців, що і забезпечує їх самостійність і незалежність від волі керівника. У здійсненні своїх прав і обов'язків, встановлених Законом, цивільний службовець не залежить від керівника.
У Законі акцентується увага на обов'язки керівника не чинити перешкоди в реалізації цивільним службовцям своїх конституційних прав на участь або неучасть у діяльності політичних партій, інших громадських об'єднань і релігійних організацій.
Право на об'єднання грунтується на принципах добровільності, рівноправності, самоврядування, законності, гласності (ст. 30 Конституції РФ). За Загальної декларації прав людини (ч. 2 ст. 20) ніхто не може бути примушений вступати до будь-якої асоціації. Тому примус з боку керівника до участі в діяльності політичних партій, інших громадських об'єднань і релігійних об'єднань слід розцінювати як грубе порушення фундаментальних положень Конституції РФ.
Окрема глава Закону N 79-ФЗ присвячена питанням заохочень і нагороджень державних цивільних службовців, а також питанням дотримання службової дисципліни на цивільній службі, застосування дисциплінарних стягнень та організації службових перевірок.
Реалізація визначених Законом принципів та пріоритетних напрямів формування кадрового складу державної цивільної служби має забезпечити вирішення завдань, пов'язаних з оновленням і ротацією кадрового складу.
Розвитку професійних якостей державних службовців повинні сприяти норми Закону, що стосуються професійної підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації та стажування державних службовців.
Окремою главою Закону N 79-ФЗ регулюються питання розгляду індивідуальних службових суперечок.
У Законі закладено механізм врегулювання конфлікту інтересів на державній цивільній службі. Передбачається (ст. 19) освіту в державних органах комісій з дотримання вимог до службового поводження цивільного службовця і врегулювання конфлікту інтересів. У роботі цих комісій, так само як і інших комісій, які пропонується створювати в державних органах (конкурсної комісії, атестаційної комісії, комісії державного органу у службових суперечкам), беруть участь незалежні експерти, кількість яких повинна становити не менше однієї чверті від загального числа членів комісії. Введення цих норм покликане сприяти забезпеченню відкритості державної цивільної служби та її взаємозв'язку з інститутами громадянського суспільства, що має зміцнити довіру громадян до державної цивільній службі.
У якості одного з елементів антикорупційного механізму слід також розглядати положення Закону, що передбачають обов'язок громадянина, що надходить на цивільну службу, а також обов'язок цивільного службовця щорічно представляти представнику наймача відомості про доходи, майно і зобов'язання майнового характеру.
Як видно, Закон N 79-ФЗ не є законом про працевлаштування державних службовців. Тобто не є "Трудовим кодексом цивільних службовців", як це вважають окремі автори. Він відображає підвищену увагу до питань публічно-правового регулювання інституту цивільної служби, а також занепокоєння з приводу розвитку норм адміністративного права в регламентації державно-службових відносин. Цей Закон є "адміністративним", що включає також норми конституційного та фінансового законодавства, що визначає предмет ведення, обов'язки і права, відповідальність суб'єктів, що забезпечують відправлення повноважень держави, що розпоряджаються державними коштами або надають послуги держави населенню.
Нормам трудового права, включеним до Закону, надано публічно-правовий зміст: скажімо, норми про службове контракті в принципі відрізняються від норм Трудового кодексу про контракт з найманими працівниками. Тому було б помилково оцінювати Закон як "симбіоз" норм адміністративного та трудового права. Закон знаменує різкий "адміністративний" перехід в правовому регулюванні діяльності цивільних службовців. Він виключає їх з категорії найманих працівників, передбачаючи особливий порядок прийому на службу, визначення умов служби, розгляду індивідуальних спорів і т.д. Закон передбачає "власну" соціальний захист цивільних службовців, відмінну від соціального захисту, здійснюваної трудовим правом.
Він встановлює базові інституційні структури цивільної служби, тому є впевненість, що стандарти, які вимагаються від цивільної служби, одноманітно застосовуватимуться повсюдно у виконавчому апараті держави.
Глава 2. Застосування Трудового кодексу РФ та інших нормативних правових актів, що містять норми трудового права, до відносин цивільної служби
Хоча Закон N 79-ФЗ і є базовим "адміністративним" законом, який регулює правове становище державних службовців і всі істотні умови проходження ними цивільної служби, тим не менш, у ньому ще не врегульовані вичерпним чином багато аспектів відносин на цивільній службі. Тому Закон N 79-ФЗ (ст. 73) обгрунтовано передбачає субсидіарне застосування трудового законодавства та інших нормативних правових актів, що містять норми трудового права, до відносин, пов'язаних з цивільною службою. Однак це зовсім не означає визнання того, що відносини на цивільній службі є трудовими правовідносинами. Це лише означає, що Закон N 79-ФЗ не кодифікував всі істотні норми, які безпосередньо регулюють відносини, пов'язані з громадянською службою. У ньому не вдалося об'єднати норми, які регламентують відносини з приводу здійснення державно організованою службової діяльності у сфері державного управління.
Норми, які регулюють відносини, пов'язані з колективними та індивідуальними сферами праці, містяться в Трудовому кодексі РФ та інших нормативних правових актах. Їх не вдалося "переплавити" таким чином, щоб забезпечити цілісне регулювання специфічного "праці" державних цивільних службовців. У "користуванні" трудового права залишаються норми: про вихідних і неробочих святкових днях, обчисленні тривалості і порядку надання відпусток, виплати заробітної плати; гарантії при направленні у відрядження, суміщення роботи з навчанням; про матеріальну відповідальність, охорони праці; особливих умовах праці службовців- жінок і осіб з сімейними обов'язками; службовців, які працюють в районах Крайньої Півночі і прирівняних до них місцевостях; про гарантії службовцям, які входять до складу виборних профспілкових органів. Не передбачені правила виконання рішень про поновлення на роботі, правила повороту виконання рішень по трудових справах і ін
За підрахунками деяких фахівців, відносини цивільної служби регулюють понад 80 статей Трудового кодексу РФ, що становить приблизно 20% його нормативного масиву.
Чи піде законодавець по шляху повного регулювання цивільної служби системою адміністративного законодавства або, навпаки, в їх регламентації будуть превалювати трудоправовие початку, залежить від багатьох умов. Ця проблема на сьогоднішній день теоретично не вирішена. Ясно одне: система регулювання цивільної служби повинна відповідати основним напрямам і пріоритетам розвитку російської державності і правової системи 2.
2.1 Громадянська служба: конфлікти інтересів та процедура їх врегулювання
Федеральний закон про цивільну службу (далі - Закон N 79-ФЗ) вперше запровадив інститут конфлікту інтересів, який має виключно важливе значення в даній сфері, де цивільні службовці вчиняють юридично значимі дії не від свого імені, а від імені держави, представляють і реалізують своїми діями його інтереси. У свою чергу, держава зобов'язана забезпечувати дотримання не тільки публічних, але і законних приватних інтересів. Мета інституту конфлікту інтересів - встановлення правових форм попередження, запобігання та припинення конфлікту інтересів, який виникає, коли владні повноваження використовуються державними службовцями в приватних (особистих) інтересах, а також надання громадянам можливості захищати державу від зловживань владою його "слугами" і захищатися самим від несправедливих дій держави.
Вперше визначення поняття "конфлікт інтересів" як ситуації, коли особиста зацікавленість впливає або може вплинути на об'єктивне виконання посадових (службових) обов'язків, було дано в Указі Президента РФ від 12 серпня 2002 р. N 885 "Про затвердження загальних принципів службової поведінки державних службовців" , підготовленому в контексті загальних заходів з реформування державної служби.
У Законі про державну службу це поняття істотно конкретизовано. Визначається, що конфлікт інтересів - це ситуація, коли особиста зацікавленість цивільного службовця впливає або може вплинути на об'єктивне виконання ним посадових обов'язків і коли виникає можливе або встановлене протиріччя між особистою зацікавленістю цивільного службовця, з одного боку, і законними інтересами громадян, організацій, суспільства, Російської Федерації або суб'єкта Федерації - з іншого, здатне призвести до нанесення шкоди законним інтересам громадян, організацій, суспільства, суб'єкта Федерації або Російської Федерації.
Під особистою зацікавленістю цивільного службовця визнається можливість отримання при виконанні посадових обов'язків безпідставних доходів у грошовій або в натуральній формі, доходів у вигляді матеріальної вигоди безпосередньо для нього, членів його сім'ї або осіб, які перебувають з ним у відносинах близького кревності чи властивості, а також для організацій або громадян, з якими він пов'язаний фінансовими або іншими зобов'язаннями.
Випадки виникнення у цивільного службовця особистої зацікавленості, яка призводить або може призвести до конфлікту інтересів, повинні відвертатися з метою недопущення заподіяння шкоди законним інтересам громадян, організацій, суспільства, суб'єкта Федерації або Російської Федерації.
З метою запобігання або своєчасного вирішення виниклого конфлікту інтересів цивільний службовець зобов'язаний: уважно ставитися до будь-якої можливості виникнення конфлікту, вживати заходів для його запобігання; повідомляти представнику наймача про будь-якому реальному або потенційний конфлікт інтересів, як тільки йому стає про нього відомо.
У разі виникнення у цивільного службовця особистої зацікавленості, яка призводить або може призвести до конфлікту інтересів, цивільний службовець зобов'язаний не просто повідомити про це, а проінформувати представника наймача у письмовій формі. Мається на увазі заяву, службова (доповідна) записка довільної форми.
У разі виниклого конфлікту інтересів цивільний службовець зобов'язаний:
- Вжити заходів щодо подолання виниклого конфлікту інтересів самостійно або за погодженням з представником наймача;
- Підкоритися остаточного рішення щодо запобігання або подолання конфлікту інтересів.
У свою чергу, представник наймача, якому стало відомо про виникнення у цивільного службовця особистої зацікавленості, яка викликала або може викликати конфлікт інтересів, зобов'язаний вжити заходів щодо його запобігання або врегулювання, аж до відсторонення службовця, що є стороною конфлікту інтересів, від замещаемой посади в порядку, встановленому Законом, що розглядається N 79-ФЗ (ст. 37). Запобігання або подолання конфлікту інтересів може полягати в остаточному зміні службового положення цивільного службовця і (або) у відмові від вигоди, породила конфлікт інтересів.
Цивільний службовець, що заміщає посаду, на якій висока імовірність виникнення конфлікту інтересів (наприклад, посади, пов'язані з наданням державних послуг, ліцензуванням, реєстрацією і т.д.), зобов'язаний заявляти представнику наймача про свою особисту зацікавленість при призначенні на цю посаду, при проходженні атестації, при будь-яку зміну ситуації. Будь-який конфлікт інтересів, про який заявить кандидат на посаду цивільної служби, повинен бути врегульований до призначення на посаду або присвоєння класного чину.
Цивільний службовець не повинен допускати, щоб перспектива отримання іншої роботи (після завершення державної служби) сприяла реальному чи потенційному конфлікту інтересів. У цьому випадку цивільний службовець зобов'язаний:
- Негайно доповісти представнику наймача про будь-якому конкретному реченні роботи після завершення громадянської служби, яке може призвести до конфлікту інтересів, і прийняти узгоджене рішення про сумісність пропозиції з подальшим проходженням цивільної служби;
- Повідомити представнику наймача про свою згоду на будь-яку таку пропозицію і вжити заходів до недопущення виникнення конфлікту інтересів.
Представник наймача повинен стежити за тим, щоб цивільному службовцю, інформований представник наймача про конфлікт інтересів сумлінно і на основі розумних підозр, не було заподіяно ніякої шкоди.
Процедура врегулювання конфлікту інтересів полягає у діяльності утворених в державному органі комісій з дотримання вимог до службового поводження цивільного службовця і врегулювання конфлікту інтересів.
До складу комісії входять: представник наймача та (або) уповноважені ним цивільні службовці (в тому числі з підрозділів з питань державної служби і кадрів, юридичної (правової) служби і з підрозділу, в якому цивільний службовець, який є стороною конфлікту інтересів, заміщає посаду цивільної служби); представник відповідного органу з управління державною службою; представники наукових та освітніх установ, інших організацій, запрошувані органом з управління державною службою за запитом представника наймача в якості незалежних експертів - фахівців з питань, пов'язаних з цивільною службою, без зазначення персональних даних експертів. Кількість незалежних експертів повинна становити не менше однієї чверті від загального числа членів комісії.
Згідно зі ст. 19 і ст. 20 Закону N 79-ФЗ затвердження Положення про комісію з дотримання вимог до службового поводження цивільного службовця і врегулювання конфлікту інтересів та Положення про подання відомостей про доходи, майно і зобов'язання майнового характеру цивільного службовця входить в компетенцію Президента РФ.
2.2 Режим надходження на цивільну службу та проходження цивільної служби
Відповідно до п. 2 ст. 11 Федерального закону N 58-ФЗ (далі - Закон N 58-ФЗ) у розділі 4 Закону N 79-ФЗ регулюються питання надходження на цивільну службу. Виходячи з критеріїв, встановлених ст. 21 Закону N 79-ФЗ, на громадянську службу має право діяти громадяни, які досягли 18 років, володіють державною мовою РФ і відповідають встановленим кваліфікаційним вимогам. Згідно з п. 2 ст. 21 граничний вік особи, котра перебуває на цивільній службі, становить 65 років.
Відповідно до загального правила, передбачених п. 1 ст. 22 Закону N 79-ФЗ, надходження громадянина на цивільну службу здійснюється для заміщення посади цивільної служби.
З метою реалізації принципу рівного доступу громадян до державної служби Закон встановив загальне правило: надходження громадянина на цивільну службу (так само як заміщення цивільним службовцям іншій посаді цивільної служби) здійснюється за результатами конкурсу, проведеного конкурсною комісією. Обмежений перелік винятків з цього правила передбачено п. 2 - 4 ст. 22 Закону і носить вичерпний характер. Положення про конкурс, що визначає порядок і умови проведення конкурсу на заміщення вакантної посади цивільної служби, затверджено Президентом РФ.
Федеральним законом від 31 липня 1995 р. N 119-ФЗ "Про основи державної служби Російської Федерації" (далі - Закон N 119-ФЗ) важливе значення надається регулювання відносин, пов'язаних зі службовим контрактом, під яким розуміється угода між представником наймача і громадянином, вступникам на державну службу, про проходження служби, а також угоду між представником наймача та вказаним громадянином або службовцям, які є сторонами службового контракту, про заміщення посади державної служби.
У розділі 5 Закону N 79-ФЗ визначаються зміст, форма, порядок і умови укладення службового контракту, термін його дії, особливості проходження випробування при вступі на цивільну службу, підстави та порядок зміни істотних умов службового контракту, умови переведення на іншу посаду цивільної служби, порядок тимчасового заміщення іншої посади цивільної служби та відсторонення від замещаемой посади. Тут же передбачається регулювання відносин, пов'язаних з цивільною службою, при реорганізації або ліквідації державного органу або скорочення посад цивільної служби. У главі 6 встановлені підстави, порядок та наслідки припинення службового контракту і, відповідно, звільнення з цивільної служби, що узгоджується з положеннями, закріпленими в Законі N 58-ФЗ.
Одне із завдань реформування державної служби - підвищення гарантій прав державних службовців. Однак контрактна система державно-службових відносин у тому вигляді, як вона закріплюється в Законі N 79-ФЗ, аж ніяк не гарантує цивільному службовцю стабільності при реалізації його прав. Закон (п. 5 ст. 24) розглядає права і обов'язки державного службовця громадянського як істотні умови службового контракту. У той же час ст. 29 Закону встановлює, що в разі зміни істотних умов професійної діяльності з ініціативи представника наймача допускається зміна визначених сторонами істотних умов контракту. Представляється, що застосування цієї норми зводить нанівець призначення службового контракту. Досить складно змоделювати ситуацію, коли істотно змінюються умови професійної службової діяльності, але не змінюються посадові обов'язки.
Питання, пов'язані з обробкою, зберіганням і передачею персональних даних службовця, веденням реєстру цивільних службовців, знайшли відображення в главі 7 Закону N 79-ФЗ. У ст. 44 цієї глави розкривається основний зміст кадрової роботи, відповідальність за яку покладається на структурний підрозділ або цивільного службовця, призначеного керівником державного органу.
Глава 8 Закону N 79-ФЗ визначає зміст і тривалість службового часу, а також порядок і умови надання відпусток на цивільній службі, тобто регулює відносини, пов'язані зі службовим часом і часом відпочинку цивільних службовців.
Важливе значення мають норми глави 9 Закону, які регулюють питання проходження цивільної служби. Суттєвим доповненням є введення поняття службової регламенту цивільного службовця (як складової частини адміністративного регламенту державного органу) в якості документа, відповідно до якого здійснюється професійна службова діяльність громадянського службовця. Положення посадової регламенту враховуються при проведенні конкурсу на заміщення вакантної посади цивільної служби, атестації, кваліфікаційного іспиту, плануванні професійної службової діяльності громадянського службовця.
Не менш важливе значення має і регулювання відносин, пов'язаних з проведенням атестації (один раз на три роки) - в міру необхідності, але не частіше одного разу на рік і не рідше одного разу на три роки. Положення про проведення атестації державних службовців оцінці їх знань, навичок та вмінь (професійного рівня) затверджені Указами Президента РФ.
2.3 Забезпечення професіоналізму цивільної служби
У Законі N 79-ФЗ простежується явна турбота про підвищення професійної ролі та кваліфікації державних службовців. Закон регламентує принципи відбору кандидатів на цивільну службу, питання найму та просування по службі, стимулювання та утримання на службі кваліфікованих цивільних службовців.
З метою зміцнення гарантій виконання цивільними службовцями їхніх обов'язків без невиправданого впливу з боку політичних та інших структур Закон N 79-ФЗ захищає професійну незалежність цивільних службовців по відношенню до політичних структур держави, представленим особами, що заміщають державні посади Російської Федерації і державні посади суб'єктів Федерації.
До числа таких гарантій слід віднести сукупність строгих процедур конкурсу при відборі кандидатів, укладення службового контракту при призначенні на посаду, атестації в процесі проходження служби і т.д.
Як зазначалося, Закон передбачає можливість вступу громадянина на державну цивільну службу та заміщення цивільним службовцям іншій посаді державної цивільної служби переважно на конкурсній основі. При цьому до складу конкурсних комісій повинні включатися незалежні експерти. Законом визначені випадки, коли конкурс не проводиться. Зокрема, без конкурсу можуть проводитися призначення:
- На заміщуються на певний термін повноважень керівний посади цивільної служби;
- На посади, призначення на які та звільнення з яких здійснюється Президентом або Урядом РФ і ін
У Законі N 79-ФЗ вперше введено поняття "службовий контракт", визначені боку, зміст, форми і терміни дії службового контракту, а також порядок його укладення; детально регламентовані питання випробування при вступі на цивільну службу, переведення на іншу посаду державної цивільної служби або зміни істотних умов службового контракту за згодою цивільного службовця. Установлено та вичерпний перелік підстав для припинення службового контракту.
У Законі N 79-ФЗ визначені порядок обробки, зберігання та передачі персональних даних державних цивільних службовців, порядок ведення особових справ та реєстрів державних цивільних службовців, а також завдання кадрової роботи.
Передбачаються й інші механізми зміцнення професіоналізму на цивільній службі. Так, у Законі вперше введено поняття "посадовий регламент цивільного службовця". Відповідно до посадовою регламентом здійснюється професійна службова діяльність громадянського службовця, їм повинні визначатися посадові обов'язки, права та інші характеристики службової діяльності громадянського службовця.
Детально регламентується в Законі порядок проведення атестації державних цивільних службовців і порядок здачі ними кваліфікаційного іспиту.
Професійна незалежність цивільних службовців спрямована на зміцнення такого аспекту цивільної служби, як зобов'язання виконувати вимоги Конституції РФ, федеральних законів і законів суб'єктів Федерації і бути за це підзвітними перед органами представницької влади та вищими органами виконавчої влади. Громадянська служба як інститут держави займається здійсненням спільних інтересів суспільства і держави, як вони визначаються федеральними законами та політикою Уряду.
Чітке визначення в Законі функцій цивільної служби є важливим аспектом розмежування політичної та державно-службової діяльності в державі. Політика і адміністрування - різні види діяльності і мають різні джерела законності. Те, що для політика законно, для цивільного службовця може виявитися злочином.
Професійна незалежність цивільних службовців вимагає також чіткого визначення їх службових прав. Закон закріплює права цивільних службовців, що відповідають їх обов'язків, вимога їх чесності та відданості державі, а також критерії визначення їх професійної кваліфікації. У визначенні прав і обов'язків примітний акцент на зобов'язання цивільних службовців щодо виконання вимог Конституції, федеральних законів і законів суб'єктів Російської Федерації, а не просто дотримання службової дисципліни.
2.4 Гарантії на цивільній службі
Поряд із встановленням нових посадових обов'язків та кваліфікаційних вимог Закон N 79-ФЗ забезпечує отримання цивільним службовцям грошового утримання, а також пільг іншого роду, з тим щоб кар'єра на цивільній службі виглядала привабливою для кваліфікованих фахівців.
Закон забезпечує права і пільги, які є специфічними для цивільних службовців у зв'язку з їх особливою роллю і призначенням у державі. Ці положення Закону мають матеріальну оцінку, притому цілком посильну для держави, і забезпечуються за рахунок коштів федерального бюджету і бюджетів суб'єктів Російської Федерації. У Законі визначено систему окладів у вигляді встановлення їх основних компонентів та стандартних співвідношень між ними.
У розділі 10 Закону N 79-ФЗ регулюються питання оплати праці державних службовців і визначається порядок формування фонду оплати праці федеральних цивільних службовців. При цьому встановлюються єдині основні умови оплати праці державних службовців, співвідносні з оплатою праці державних службовців інших видів державної служби.
До складу грошового змісту як основного засобу матеріального забезпечення та стимулювання результатів професійної діяльності громадянського службовця включаються:
а) оклад місячного грошового утримання (тобто сукупність посадового окладу та окладу за класний чин);
б) щомісячну надбавку до окладу грошового утримання за вислугу років на цивільній службі (від 10 до 70%);
в) щомісячна надбавка до посадового окладу за особливі умови цивільної служби (до 150% посадового окладу);
г) щомісячна відсоткова надбавка до посадового окладу за роботу з відомостями, що становлять державну таємницю;
д) премії за результатами професійної службової діяльності громадянського службовця;
е) премії за виконання особливо важливих і складних завдань.
Крім того, передбачена одноразова виплата при наданні щорічної оплачуваної відпустки та матеріальна допомога, що виплачується за рахунок коштів фонду оплати праці державних службовців.
Важливо відзначити, що Закон N 79-ФЗ не передбачає створення покращених або привілейованих умов для цивільних службовців. Оплата праці та інші пільги, надані цивільним службовцям, відповідають накладаються на них відповідальним обов'язків. В оплаті праці державних службовців повинна істотно зростати частка коштів на стимулювання результативної роботи (різного виду надбавки до премії).
Законом вперше передбачається можливість встановлення для окремих посадах цивільної служби особливих умов оплати праці державних службовців, відмінних від загальних умов такої оплати. Зокрема, стає можливим диференціювати оплату праці цивільного службовця в залежності від показників ефективності та результативності його службової діяльності, орієнтованих на кінцевий результат і зафіксованих в терміновому службовому контракті.
Перелік посад цивільної служби, за якими може встановлюватися зазначений порядок, і порядок встановлення такої оплати праці повинні визначатися відповідно Президентом за поданням Уряду РФ і законодавством суб'єкта Федерації.
Закон N 79-ФЗ містить також норми, що передбачають основні соціальні гарантії на цивільній службі (медичне забезпечення на основі страхових принципів, пенсія за вислугу років тощо) і порядок обчислення стажу державної цивільної служби.
Новим є передбачене ст. 53 Закону введення при певних умовах додаткових державних гарантій цивільним службовцям, включаючи, зокрема, транспортне обслуговування (в залежності від категорії та групи замещаемой посади цивільної служби) та виплату одноразової субсидії на придбання житлової площі (за аналогією з уже існуючими пільгами для військовослужбовців, але тільки один раз за весь період цивільної служби в порядку і на умовах, встановлених постановою Уряду РФ і законодавчим актом суб'єкта Федерації).
Відповідно до ст. 14 Закону N 58-ФЗ у главі 11 Закону N 79-ФЗ регулюються також питання обчислення стажу (загальної тривалості) цивільної служби для встановлення щомісячної надбавки до окладу грошового утримання за вислугу років, визначення тривалості додаткової оплачуваної відпустки за вислугу років і розміру заохочень у зв'язку з бездоганною й ефективною роботою. У цій же статті, виходячи з вимог Закону N 58-ФЗ, встановлено, що порядок обчислення стажу цивільної служби та заліку в нього інших періодів заміщення посад встановлюється указом Президента РФ.
Глава 12 Закону N 79-ФЗ присвячена регулювання відносин, пов'язаних з заохоченнями, нагородженнями та дисциплінарною відповідальністю цивільних службовців. Простежується явна тенденція до розширення заходів заохочення матеріального характеру, до яких, наприклад, відносяться:
а) оголошення подяки з виплатою одноразової заохочення;
б) нагородження почесною грамотою державного органу з виплатою одноразової заохочення або з врученням цінного подарунка;
в) виплата одноразової заохочення у зв'язку з виходом на державну пенсію за вислугу років.
У Законі N 79-ФЗ дано визначення службової дисципліни на цивільній службі як обов'язкового дотримання правил службового розпорядку (тобто нормативного акта державного органу, що регламентує режим служби (роботи) і час відпочинку) та посадової регламенту.
Законом (ст. 57) визначено перелік дисциплінарних стягнень, які можуть бути застосовані за вчинення дисциплінарного проступку, тобто за невиконання або неналежне виконання цивільним службовцям з його вини покладених на нього посадових обов'язків. Встановлено порядок застосування і зняття дисциплінарного стягнення. Цивільний службовець має право на свій розсуд оскаржити дисциплінарне стягнення у письмовій формі в комісію з службовим спорах державного органу або до суду.
Новелою Закону N 79-ФЗ, яка регламентує підстави і порядок проведення службової перевірки, є норма, відповідно до якої службова перевірка доручається підрозділу державного органу з питань державної служби та кадрів з обов'язковою участю юридичного (правового) підрозділу державного органу і виборного представника цивільних службовців.
Закон (розділ 13) містить також норми про принципи та пріоритетні напрямки формування кадрового складу цивільної служби, професійної підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державного службовця. Досить докладно регламентуються питання формування кадрового резерву на цивільній службі.
Закон традиційно передбачає здійснення фінансування витрат на утримання федеральних цивільних службовців за рахунок федерального бюджету, а цивільних службовців суб'єктів Федерації - за рахунок бюджетів суб'єктів Федерації. Реалізація окремих положень Закону у порівнянні з державними гарантіями, передбаченими попередніми нормативними правовими актами Російської Федерації, очевидно потребує виділення додаткових коштів з федерального бюджету і бюджетів суб'єктів Федерації.
Як безсумнівною новели слід розглядати норму Закону про можливість проведення в окремому державному органі або у його самостійному структурному підрозділі в рамках відповідних програм розвитку (реформування) цивільної служби експериментів. Порядок проведення таких експериментів встановлюється Президентом або Урядом РФ (в окремому федеральному державному органі або у його самостійному структурному підрозділі або в його територіальному органі) або законом чи іншим нормативно-правовим актом суб'єкта Федерації (в окремому державному органі суб'єкта Федерації або в його самостійному структурному підрозділі) .
Як досить позитивний факт слід відзначити регулювання в розділі 15 Закону питань, пов'язаних зі здійсненням державного нагляду і позавідомчого контролю за дотриманням законодавства РФ про цивільну службу.
Закон N 79-ФЗ докладно регламентує відносини, що виникають у зв'язку з розглядом індивідуальних службових спорів, під якими розуміються неврегульовані розбіжності між представником наймача і цивільним службовцем або громадянином, що надходять на цивільну службу або раніше перебували на цивільній службі, з питань застосування законів, інших нормативних правових актів про цивільну службу та службового контракту, про які заявлено в орган з розгляду індивідуальних службових спорів (глава 16 Закону). Передбачається, що індивідуальні службові спори розглядаються комісією державного органу у службових спорах і судом.
Статтями 71 - 74 Закону передбачено, що набуття чинності відповідних положень пов'язано з прийняттям федеральних законів, що передбачають додаткові витрати федерального бюджету або реструктуризацію витрат федерального бюджету на державне управління без їх збільшення. У зв'язку з цим Уряд РФ має передбачати поетапне збільшення витрат федерального бюджету на утримання федеральних цивільних службовців в міру включення відповідних видатків у федеральний бюджет.
Глава 3. Значення Федерального закону "Про державну цивільну службу Російської Федерації" в контексті адміністративної реформи
3.1 Взаємозв'язок видів державної служби
Поділ на види державної служби не робить вирішального впливу на статус державних службовців. Як громадянська, так і військова та правоохоронна служба є державною службою, тобто професійної службовою діяльністю громадян Російської Федерації із забезпечення повноважень Російської Федерації і органів державної влади (ст. 1 Закону N 58-ФЗ).
Законодавство передбачає для державних службовців можливість переходу з державної служби одного виду на державну службу іншої виду з включенням до стажу терміну цивільної служби періодів заміщення військових посад і посад правоохоронної служби (ст. 54 Закону N 79-ФЗ).
Державно-службові відносини, що виникають при реалізації громадянином Російської Федерації конституційного права на рівний доступ до державної служби та її проходження, регулюються федеральними законами про види державної служби на єдиних принципах побудови та функціонування системи державної служби.
Основні принципи побудови та функціонування системи державної служби встановлено в ст. 3 Закону N 58-ФЗ. У цій статті закріплені основні початку, які знайшли свій розвиток і конкретизацію і в Законі N 79-ФЗ (ст. 4).
Основні принципи побудови та функціонування системи державної служби носять конституційно-правовий характер, що забезпечує їх обов'язковість, стабільність і неухильне дотримання при правовому регулюванні всіх видів державної служби, в тому числі громадянської.
Принципами організації та функціонування цивільної служби, так само як військової та правоохоронної служби, є:
- Федералізм, що забезпечує єдність системи державної служби та дотримання конституційного розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації (далі - державні органи);
- Законність;
- Пріоритет прав і свобод людини і громадянина, їх безпосередня дія, обов'язковість їх визнання, дотримання та захисту;
- Рівний доступ громадян до державної служби;
- Єдність правових та організаційних основ державної служби, яка передбачає законодавче закріплення єдиного підходу до організації державної служби;
- Взаємозв'язок державної і муніципальної служби;
- Відкритість державної служби та її доступність громадському контролю;
- Об'єктивне інформування суспільства про діяльність державних службовців;
- Професіоналізм і компетентність державних службовців;
- Захист державних службовців від неправомірного втручання в їх професійну службову діяльність як державних органів і посадових осіб, так і фізичних і юридичних осіб.
Зазначені єдині принципи побудови і функціонування системи державної служби Російської Федерації знайшли своє відображення в Законах N 58-ФЗ і N 79-ФЗ. Законом N 79-ФЗ передбачені й інші принципи побудови та функціонування цивільної служби, враховують її особливості.
Взаємозв'язок цивільної служби та державної служби Російської Федерації інших видів забезпечується також за допомогою співвідносними умов проходження служби та розмірів оплати праці, основних державних соціальних гарантій. Проходження державної служби будь-якого виду включає в себе призначення на посаду, виконання посадових (службових) обов'язків, конкурсне заміщення вакантної посади чи включення до кадрового резерву, посадової (службовий) і професійне зростання, оновлення або ротацію кадрів, оцінку відповідності державного службовця замещаемой посади або рівня його кваліфікації (атестацію або кваліфікаційний іспит), інші обставини проходження державної служби, а також звільнення з посади, звільнення з державної служби (відставку - для військової служби).
Як у Законі N 79-ФЗ (ст. 21 - 31), так і в законах про інші види державної служби (наприклад, ст. 18 - 32 проекту федерального закону "Про державну правоохоронної службі Російської Федерації") містяться норми, що регламентують всі перераховані стадії проходження державної служби.
Законодавством передбачається, що заміщення посад цивільної служби та державної служби інших видів здійснюється переважно на конкурсній основі. Регулювання порядку та умов призначення на посаду за конкурсом диференціюється: на цивільній службі він регламентується положенням, яке затверджується указом Президента РФ, а в правоохоронній службі, наприклад, актом керівника відповідного федерального правоохоронного органу.
Основні умови проходження державної служби всіх видів регулюються службовим контрактом. Предметами регулювання службового контракту є зобов'язання Російської Федерації і федерального державного службовця, а також зобов'язання суб'єкта Федерації, прийняті на себе відповідним державним органом і державним службовцям.
У відповідності з федеральним законом про конкретний вид державної служби контракт може укладатися з громадянином: на невизначений термін; на визначений строк; на термін навчання в освітній установі професійної освіти та на певний термін державної служби після його закінчення.
Федеральними законами про різні види державної служби передбачаються:
- Вікові обмеження перебування на державній службі;
- Порядок призначення на посаду, присвоєння класного чину, спеціального звання, рангу, а також усі інші обставини проходження державної служби відповідного виду;
- Підстави припинення служби, у тому числі підстави звільнення в запас службовця або у відставку.
Цивільним службовцям і державним службовцям інших видів державної служби федеральними законами надаються співвідносні розміри оплати праці та однотипні основні державні соціальні гарантії. У всіх видах державної служби оплата праці передбачається у вигляді грошового утримання (винагороди, забезпечення). Грошове утримання включає в себе: оклад за займаною штатною посадою, оклад за присвоєному класному чину (спеціальним званням), процентну надбавку за вислугу років та інші надбавки.
Забезпечується єдність основних умов оплати службової діяльності державних службовців незалежно від виду державної служби, якщо інше не встановлено законодавством Російської Федерації. Додаткові умови оплати службової діяльності державних службовців встановлюються з урахуванням особливостей виду державної служби. Цивільним службовцям, як і службовцям інших видів державної служби, гарантується:
- Своєчасна і в повному розмірі виплата грошового утримання (грошового забезпечення);
- Щорічна оплачувана відпустка;
- Медичне обслуговування службовця і членів його сім'ї, в тому числі після виходу на пенсію;
- Перепідготовка (перекваліфікація) та підвищення кваліфікації зі збереженням грошового утримання на період навчання;
- Обов'язкове державне страхування на випадок заподіяння шкоди здоров'ю та майну у зв'язку з виконанням посадових обов'язків;
- Обов'язкове державне соціальне страхування на випадок захворювання або втрати працездатності в період проходження державної служби;
- Захист службовця і членів його сім'ї від насильства, погроз, інших неправомірних дій у зв'язку з виконанням посадових обов'язків та інші державні соціальні гарантії.
Взаємозв'язок цивільної служби та державної служби Російської Федерації інших видів забезпечується встановленням однотипних обмежень та зобов'язань.
Під обмеженнями прав державних службовців слід розуміти встановлені нормами права заборони на вчинення певних дій конкретно, виражені в категоричній формі за допомогою покладання прямої юридичної обов'язки не вчиняти будь-які дії в умовах, передбачених правовою нормою. Так, державний службовець будь-якого виду державної служби не може її продовжувати в разі:
- Засудження до покарання згідно з вироком суду, що набрало законної сили;
- Наявності судимості;
- Визнання її недієздатною або обмежено дієздатним рішенням суду, що набрало законної сили;
- Наявності громадянства іноземної держави, якщо інше не передбачено міжнародним договором Російської Федерації, і т.д.
Що стосується використовуваного в законах терміна "зобов'язання", то, очевидно, маються на увазі встановлені для державних службовців межі, вийти за які не можна. Так, державні службовці будь-якого виду державної служби не має права:
- Займатися іншою оплачуваною діяльністю, крім педагогічної, наукової та іншої творчої;
- Бути депутатом законодавчого (представницького) органу державної влади;
- Займатися підприємницькою діяльністю особисто або через довірених осіб і т.д.
Зобов'язання державного службовця про дотримання вказаних обмежень, встановлених федеральними законами про види державної служби, включаються в посадовій регламент (інструкцію) і контракт державного службовця.
Взаємозв'язок цивільної служби та державної служби Російської Федерації інших видів забезпечується урахуванням стажу державної служби Російської Федерації інших видів при обчисленні стажу цивільної служби. До стажу (загальну тривалість) цивільної служби для встановлення щомісячної надбавки до окладу грошового утримання за вислугу років, визначення тривалості щорічної додаткової оплачуваної відпустки за вислугу років і розміру заохочень за бездоганну і ефективну цивільну службу включаються періоди заміщення посад цивільної служби, військових посад та посад правоохоронної служби.
Правове значення стажу цивільної служби полягає в забезпеченні стабільного перебування на цивільній службі найбільш кваліфікованих фахівців. Встановлений порядок обліку стажу цивільної служби стимулює залучення на цивільну службу і утримання висококваліфікованих кадрів.
Для взаємозв'язку цивільної служби та державної служби Російської Федерації інших видів характерна співвідносність основних умов державного пенсійного забезпечення. Пенсійне забезпечення державних службовців всіх видів державної служби здійснюється відповідно до Федерального закону від 15 грудня 2001 р. N 166-ФЗ "Про державне пенсійне забезпечення в Російській Федерації" (зі змінами від 25 липня 2002, 30 червня, 11 листопада 2003 р ., 8 травня 2004 р.) 3, Законом Російської Федерації від 12 лютого 1993 р. N 4468-I "Про пенсійне забезпечення осіб, які проходили військову службу, службу в органах внутрішніх справ, Державної протипожежної службі, установах і органах кримінально-виконавчої системи , та їх сімей "(з наступними змінами) 4.
Передбачається пенсійне забезпечення державних службовців і державних службовців інших видів державної служби за вислугу років чи по інвалідності, а також членів сім'ї державного службовця у разі втрати годувальника. Умови призначення та розміри зазначених пенсій, порядок обчислення стажу державної служби для призначення пенсій за вислугу років будуть регулюватися федеральними законами з урахуванням особливостей виду державної служби.
3.2 Про основні тенденції сучасного розвитку інституту державної служби
У чинному законодавстві чітко простежується тенденція створення державної служби - "чуйною, поверненою до потреб громадян", заснованої на закріпленій у Конституції РФ нормі про пріоритет прав і свобод особистості, у зв'язку з чим останнім часом головною метою правової політики стає саме особистість.
Пріоритетне значення набуває забезпечення відкритості, особливо цивільної служби (тобто "прозорості" її функціонування з використанням ясних для громадянського суспільства і доступних для розуміння кожної людини форм діяльності). Включення до Законів N 58-ФЗ і N 79-ФЗ у якості головних принципів державної служби доступності інформації про її функціонування слід розцінювати як один з найбільш важливих кроків у забезпеченні відкритості державної служби.
Законами передбачені й інші заходи, спрямовані на забезпечення відкритості державної служби: обов'язкове включення представників наукових і освітніх установ, інших організацій в якості незалежних експертів - фахівців з питань, пов'язаних з цивільною службою (без зазначення їх персональних даних), в ряд комісій, результати діяльності яких мають найбільш важливе значення для цивільної служби:
а) до складу комісій з дотримання вимог до службового поводження цивільного службовця і врегулювання конфлікту інтересів;
б) до складу конкурсної комісії;
в) до складу атестаційної комісії.
Закріплений в розглянутих Законах принцип відкритості цивільної служби тісно взаємопов'язаний з ідеєю її публічно-правового характеру, на що, зокрема, спрямовані норми, що передбачають включення в посадовій регламент цивільного службовця переліку державних послуг, що надаються громадянам та організаціям згідно з адміністративними регламентами державних органів.
У Законах реалізуються положення Концепції реформування державної служби Російської Федерації, спрямовані на забезпечення взаємозв'язку всіх типів державної служби з муніципальною службою.
Взаємозв'язок видів державної служби забезпечується єдністю системи державної служби РФ і принципів її побудови та функціонування, а також за допомогою:
а) співвідносними основних умов, розмірів оплати професійної службової діяльності та основних державних соціальних гарантій;
б) встановлення, обмежень та зобов'язань при проходженні різних видів державної служби РФ;
в) обліку стажу іншої державної служби РФ при обчисленні стажу цивільної служби;
г) співвідносними основних умов державного пенсійного забезпечення громадян, які проходили державну службу РФ.
Передбачаються також відповідні засоби забезпечення взаємозв'язку цивільної та муніципальної служби.
Чітко простежуються шляхи підвищення престижу державної служби і створення умов для підвищення її привабливості для всіх громадян країни. У цих цілях, зокрема, удосконалюється механізм заохочень і нагороджень (з розширенням можливостей матеріального стимулювання), передбачається система гарантій для державних службовців, створюються умови для реалізації принципу універсальності конкурсу при вступі на державну службу та ефективної реалізації кожним державним службовцем своїх обов'язків, закріплених у посадовому регламенті.
Важливе значення має спрямованість законодавства на принципове вдосконалення системи оплати праці державних службовців. Вперше констатується можливість введення особливого порядку оплати, при якому вона багато в чому ставиться в залежність від конкретних показників ефективності та результативності службової діяльності.
У цілому реалізація передбачених законодавством положень покликана сприяти вирішенню взаємопов'язаних проблем посилення гарантій різного характеру для державних службовців, істотною конкретизації їх статусу та підвищення престижу державної служби.
У той же час вперше на федеральному рівні Законами N 58-ФЗ і N 79-ФЗ передбачаються механізми подальшого вдосконалення законодавства про цивільну службу, що є певною гарантією її подальшого діалектичного розвитку в залежності від потреб суспільства і держави і виключення в майбутньому елементів застою. Саме на вирішення цієї проблеми, наприклад, спрямована норма, яка передбачає проведення відповідних експериментів в рамках програм розвитку (реформування) цивільної служби.
Принципове значення має регулювання законодавства питань, пов'язаних з можливим виникненням конфлікту інтересів і процедурою його дозволу. Закріплені в Законах N 58-ФЗ і N 79-ФЗ відповідні норми передбачають вирішення цієї складної проблеми в умовах, максимально забезпечують відкритість процедури вирішення конфлікту інтересів. Гідність цих норм - у формуванні в результаті їх реалізації на практиці досить ефективного антикорупційного механізму на державній службі, що є одним з аспектів реформування державної служби в цілому.
З урахуванням рішення в Законах комплексу проблем, пов'язаних з врегулюванням конфлікту інтересів, фактично виключається необхідність розробки та розгляду інших законопроектів, що мають подібний предмет правового регулювання, включаючи, наприклад, проект федерального закону "Кодекс службової поведінки посадових осіб державних органів та органів місцевого самоврядування", довгий час розробляється в Державній Думі.
Слід відзначити використання зарубіжного досвіду правового регулювання державної служби (як позитивного, так і не цілком вдалого), що дозволило уникнути, принаймні, грубих помилок і виробити ряд принципово нових підходів до розуміння важливих проблем, особливо в організації цивільної служби.
Реалізація закладених у Законах N 58-ФЗ і N 79-ФЗ ідей дозволяє вирішити такі завдання:
- Вдосконалення державної служби в інтересах розвитку громадянського суспільства та зміцнення держави;
- Серйозна зміна статусу державного службовця шляхом конкретизації в посадовому регламенті його прав і обов'язків і підвищення матеріальних стимулів для ефективного вирішення поставлених перед ним завдань;
- Створення механізму контролю над дотриманням заборонних норм законодавства про державну службу, з одного боку, та захисту інтересів державних службовців - з іншого;
- Створення умов для більш повної реалізації прав і свобод громадян Росії на новому якісному рівні - з використанням зрозумілих і відкритих для громадянського суспільства процедур незалежно від суб'єктивного розсуду конкретних чиновників;
- Забезпечення подальшого вдосконалення правової бази організації та управління державною службою в цілому.
Нове законодавство об'єктивно сприяє формуванню необхідних стартових позицій для ефективного проведення адміністративної реформи, яка здійснюється відповідно до Указу Президента РФ від 23 липня 2003 р. N 824 "Про заходи щодо проведення адміністративної реформи в Російській Федерації в 2003 - 2004 роках" і прийнятим з метою його реалізації Постановою Уряду РФ від 31 липня 2003 р. N 451 "Про Урядову комісію з проведення адміністративної реформи".
Як відомо, адміністративна реформа спрямована на підвищення ефективності діяльності системи федеральних органів виконавчої влади та створення сприятливих умов для реалізації суб'єктами підприємництва своїх прав та інтересів. Для підвищення ефективності державного управління переглядається зміст та обсяг державних функцій і повноважень з скороченням надлишкових та дублюючих функцій і перерозподілом об'єктивно необхідних повноважень між федеральними органами виконавчої влади та іншими організаціями. Це дозволить істотно поліпшити якість надаваних громадянам та юридичним особам публічних послуг і зберегти тільки необхідні державні структури, змінивши при необхідності їх організаційно-правовий статус.
Одним з перших етапів адміністративної реформи та посилення ефективності діяльності державного апарату є саме реформування державної служби, на основі принципової зміни вигляду якої можна буде здійснити й інші важливі перетворення, що утворюють у своїй сукупності адміністративну реформу. Не викликає сумніву, що нові закони є істотною складовою загального комплексу заходів щодо створення нормативно-правової бази для проведення адміністративної реформи.
Нове законодавство про державну службу отримує неоднозначну оцінку в наукових колах і засобах масової інформації. На жаль, деякі автори, не вдаючись глибоко в розгляд змістовної сторони законів, акцентують увагу лише на питаннях матеріального забезпечення державних службовців, роблячи висновок про те, що це "закони про чиновників, підготовлені самими чиновниками", "чиновники дбають про власних корпоративних інтересах" і т.д. Такого роду висновки про зміст законів носять поверхневий характер.
Виборчий підхід співзвучний з позицією окремих авторів, в цілому негативно оцінюють реформу державної служби та безпідставно вважають, що навіть "рамковий" закон про систему державної служби нібито "створює умови для перетворення чиновництва у замкнутий привілейований стан - отаке подобу сучасного мандаріната", з чим не можна погодитися.
Реформа державної служби дійсно повинна однаково поширюватися на всі рівні "чиновницького класу". На практиці поки цього не сталося. На даний момент вона торкнулася виключно осіб, які займають керівні посади державної цивільної служби, при цьому меншою мірою торкнулася державних службовців, які займають старші та молодші посади цивільної служби.
Відсутність збалансованості пояснюється тим, що одночасно з Федеральним законом "Про державну цивільну службу Російської Федерації" ще не прийняті інші видові закони, що викликає певні розбіжності в регулюванні державно-службових відносин різних видів і відсутності комплексного підходу до реформування державної служби в цілому.
Що стосується зростання матеріального заохочення державних службовців, то це закономірний етап втілення Концепції реформування державної служби. В іншому випадку зростання престижу державної служби виявилося б незабезпеченим щодо матеріального стимулювання, що в кінцевому рахунку звело б нанівець всі задуми щодо її реформування. Добре відомо, що в даний час розмір оплати праці осіб, зайнятих у державному секторі, значно нижче реальної вартості їхньої праці. Разом з тим підвищення рівня оплати праці повинно мати більш науково обгрунтований, збалансований і планомірний характер, а не зачіпати окремі види посад державної цивільної служби. Говорити про співвідношення рівня оплати праці федеральних державних службовців ("урядових чиновників") з рівнем оплати праці в "інших структурах державної служби", в тому числі на регіональному рівні, досить складно. По-перше, немає офіційно опублікованих даних за рівнем цієї оплати. По-друге, оплата праці державних службовців на регіональному рівні залежить від фінансового стану того чи іншого суб'єкта Федерації. У ряді суб'єктів, які традиційно називають "донорами", цей рівень може перевершувати рівень оплати праці федеральних державних службовців, оскільки багато в чому залежить від бюджету даного суб'єкта Федерації.
Є підстави вважати, що прийняття федеральних законів про державну службу Російської Федерації створює міцну правову основу для ефективного функціонування державної служби, що, у свою чергу, є серйозним кроком на шляху формування комплексної нормативної правової бази регулювання державної служби Російської Федерації і необхідною умовою проведення адміністративної реформи .
Цей важливий крок у напрямку створення принципово нової системи правового регулювання державної служби має привести до підвищення ефективності функціонування державного апарату і в кінцевому рахунку до підвищення авторитету держави, що визнається в сучасній науковій доктрині одним з важливих напрямів реалізації прав людини.
Будь-яка реформа вимагає матеріально-технічного забезпечення. Не є винятком у цьому відношенні і державна служба. Програма передбачає оптимізацію як робочих місць державних службовців, так і розміщення самих державних органів. Ключовим елементом оптимізації розміщення державних службовців та державних органів визнано впровадження орендних відносин на державній службі при розміщенні державних органів.
Необхідно згадати про зміни в мотивації на державній службі. Мова йде про показники результативності та ефективності діяльності державних службовців. Рішення, яке надасть керівнику державного органу право платити цивільному службовцю в залежності від вимірювання показників, призведе до серйозних зрушень у мотивації державних службовців. Таке рішення дозволить залучити на державну службу професіоналів і одночасно утримати фахівців, які успішно будуть вирішувати завдання щодо здійснення повноважень державних органів та проведення реформ у країні.
Висновок
Функціонування цивільної служби як найважливішого соціального, правового, організаційного інституту, що забезпечує виконання функцій держави, а також діяльність органів державної влади та їх апаратів, в широкому контексті адміністративного права дозволяє порівняти цей інститут з "локомотивом" державного управління. Високо оцінюючи роль і значення Закону N 79-ФЗ як добротної правової основи, тим не менше слід визнати, що інститут цивільної служби ще не оснащений усіма необхідними адміністративно-правовими інструментами, які забезпечують його повноцінне і ефективне функціонування відповідно до конституційних стандартів правової держави.
Закон про цивільну службу слід розглядати у взаємозв'язку з іншими великими адміністративними законами, що визначають головні напрямки адміністративної реформи.
Реформа системи державної служби здійснюється в тісному взаємозв'язку з реформуванням федеральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів.
Стабільність та ефективність цивільної служби безпосередньо пов'язані з оптимізацією і стабілізацією системи і структури державних органів та їх апаратів, розмежуванням завдань, функцій, повноважень і відповідальності державних органів та їх підрозділів.
Відповідно до Указу Президента РФ від 23 липня 2003 р. "Про заходи щодо проведення адміністративної реформи у 2003 - 2004 роках" на федеральному рівні встановлюється відповідність між характером функцій, виконуваних органами виконавчої влади, та їх видами. Виходячи з цього федеральні органи виконавчої влади поділені на такі види, як федеральні міністерства, федеральні служби й федеральні агентства.
З метою чіткого визначення сфери відповідальності нових федеральних органів виконавчої влади, оптимізації їх складу та вдосконалення механізму функціонування необхідний спеціальний закон про федеральних органах виконавчої влади. Представляється, що такий закон не лише стабілізує нову типологію органів виконавчої влади та їх систему на федеральному рівні, а й покладе кінець безперервному горизонтальному переміщенню цивільних службовців, що сіє паніку в їхньому середовищі.
Для налагодження чіткої виконавської дисципліни цивільних службовців необхідно впорядкувати адміністративні процедури, тобто чітко визначити правила реалізації компетенції державного органу. Неприпустимо таке становище, при якому будь-який цивільний службовець може здійснювати ті чи інші дії на свій розсуд, а будь-який орган виконавчої влади діяти, керуючись власними правилами. Органи виконавчої влади, здійснюючи свою діяльність, повинні підпорядковуватися єдиним правилам, встановленим законом.
Закон N 79-ФЗ дає необхідний імпульс для вдосконалення та належної регламентації адміністративних процедур. У ст. 47 Закону вперше передбачається, що професійна службова діяльність громадянського службовця здійснюється відповідно до посадових регламентом, який затверджується представником наймача і яке є складовою частиною адміністративного регламенту державного органу.
У зв'язку із зазначеним вимогою Закону на порядку денному гостро постає питання про створення законодавчої основи для адміністративних регламентів державних органів. Необхідно вивести їх зі сфери фрагментарного відомчого регулювання і поставити на міцний фундамент закону.
Підтримуючи ідею базового закону "Про адміністративні процедури", не можна погодитися з варіантом проекту, внесеного до Державної Думи 21 лютого 2001, тому що цей проект тяжіє до змішаної позитивно-судовій процедурі. Все-таки слід розмежовувати позитивно-адміністративні та юрисдикційні процедури в адміністративній сфері, оскільки останні - це переважно судові процедури і повинні бути предметом іншого настільки ж необхідного закону, а саме закону про адміністративне судочинство. Такий закон повинен регулювати порядок судового захисту прав, свобод і охоронюваних законом інтересів людини і громадянина, об'єднань громадян, а також прав і охоронюваних законом інтересів юридичних осіб та їх об'єднань від незаконних дій і рішень державних органів і цивільних службовців. Судовий захист перерахованих прав, свобод і охоронюваних законом інтересів в даний час здійснюється федеральними судами загальної юрисдикції та федеральними арбітражними судами.
Закон про адміністративне судочинство з необхідністю в перспективі тягне за собою створення спеціалізованих судів - федеральних адміністративних судів. Доцільно "реанімувати" проект федерального закону про адміністративні суди, який знаходиться "в анабіозі" в Державній Думі з 2000 р. Положення ч. 2 ст. 118 і п. "до" ч. 1 ст. 72 Конституції РФ про здійснення судової влади у формі адміністративного судочинства чекають своєї реалізації.
Сенс наведених міркувань полягає в тому, щоб інституту цивільної служби на базі Закону N 79-ФЗ надати технічну і технологічну завершеність, включивши в механізм його функціонування достатній правовий чіткість і визначеність. Тим самим буде досягнута істотна мета адміністративної реформи - створення системи державного управління, регульованої переважно законом, що є необхідною умовою підвищення її ефективності, передбачуваності та зменшення неправомірних дій та рішень.
Необхідно активізувати і інші інститути підзвітності державних службовців. Генеральний прокурор Російської Федерації і підлеглі йому прокурори як інститут державного нагляду за точним і однаковим дотриманням законодавства РФ, Уповноважений з прав людини як інститут громадського захисту прав людини, Рахункова палата Російської Федерації як інститут контрольної фінансової перевірки в країні надзвичайно важливі для забезпечення того, щоб система державного управління і корпус цивільних службовців функціонували ефективно, надійно, на основі закону і під контролем суспільства.
Література
1. Федеральний закон від 20.07.2004 р. № 79-ФЗ (в ред. Від 12.04.2007 р.) «Про державну цивільну службу»
2. Федеральний закон від 27 травня 2003 р. № 58-ФЗ «Про систему державної служби Російської Федерації»
3. "Перетворення в системі державної служби в контексті адміністративної реформи", А.Ф. Ноздрачов, "Законодавство і економіка", 2005, N 12; 2006, NN 1, 2
4. "Правоохоронна служба в системі державної служби РФ", В.В. Щукін, "Російський слідчий", 2005, N 6
5. "Що відбувається з інститутом російського державної служби?", Ю.М. Старілов, "Журнал російського права", N 9, 2004
6. "Правове регулювання відносин у сфері держслужби", С.А. Іванов, Т.В. Іванкіна, А.М. Курінний, С.П. Маврін, Е.Б. Хохлов, "ЕЖ-Юрист", N 6, 2004
7. "До питання про сутність військової служби та її місце в ситеме державної служби", А.В. Кудашкін, "Право в Збройних Силах", N 8, 2003
8. "Відшкодування шкоди, заподіяної при виконанні обов'язків державної служби", С. Поляков, "Російська юстиція", N 5, 1999
9. "Правове регулювання державної служби", А.А. Гришковець, "Журнал російського права", N 7, 1998
1 СЗ РФ. 2003. N 12. Ст. 1174.
2 "Законодавство і економіка", 2006, N 1
3 СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4831.
4 ВПС РФ. 1993. N 9. Ст. 328.