Введення
У сучасних умовах розвиток Росії як федеративної держави з ринковою формою економіки органічно пов'язане з бюджетною діяльністю та її правовим механізмом.
Відносини, що виникають в процесі утворення, розподілу і використання державних та місцевих бюджетів, регламентуються нормами фінансового права, які в своїй сукупності утворюють бюджетне право Росії. Здійснення державою своїх функцій вимагає суворої регламентації відносин у сфері фінансових доходів і витрат. Для цього держава на законодавчому рівні регулює відносини, що складаються в процесі надходження, звернення, перерозподілу та використання своїх грошових коштів.
Бюджетне право України - це сукупність встановлюваних державою загальнообов'язкових норм, що визначають основи бюджетного устрою країни, складання, розгляду, затвердження та виконання державного бюджету і бюджетів суб'єктів РФ, що входять до бюджетної системи держави. Бюджетне право Росії включає в себе перелік доходів і витрат бюджету, порядок розподілу доходів і видатків між різними видами бюджетів, бюджетні права РФ, суб'єктів РФ, адміністративно-територіальних одиниць; регламентують бюджетний процес, а також регулюють формування і використання державних позабюджетних фондів з метою фінансового забезпечення соціально-економічного розвитку країни та інших потреб суспільства.
Предметом бюджетного права є суспільні відносини, що виникають із встановленням бюджетного устрою і бюджетної системи РФ; з встановленням структури доходів і витрат бюджетної системи РФ і розподілом їх між бюджетами різного рівня; з розмежуванням бюджетної компетенції між РФ, суб'єктами РФ і органами місцевого самоврядування; з організацією бюджетного процесу, тобто встановлення порядку складання, розгляду, затвердження та виконання бюджету, складання, затвердження звітів про використання відповідних бюджетів; з організацією контролю за виконанням бюджетів.
Норми бюджетного права за своїм змістом поділяються на матеріальні і процесуальні. Бюджетні матеріальні норми закріплюють структуру бюджетної системи РФ і суб'єктів РФ, муніципальних утворень, бюджетних і позабюджетних фондів, перелік доходів та видатків бюджетів, розподіл їх між різними бюджетами ит. д. До бюджетних процесуальним нормам належать норми, що регламентують порядок складання, розгляду, затвердження та виконання бюджетів РФ, її регіональних і місцевих бюджетів, а також порядок складання та затвердження звіту про виконання бюджету.
Бюджетне право Росії поділяється на загальну і особливу частини. Загальну частину бюджетного права утворюють норми, що закріплюють загальні принципи і методи діяльності державних органів РФ і суб'єктів РФ, а також органів місцевого самоврядування в бюджетній сфері, основні повноваження суб'єктів бюджетних правовідносин. Норми загальної частини бюджетного права конкретизуються в особливій частині, де детально регламентуються повноваження всіх суб'єктів бюджетних правовідносин, порядок складання та прийняття бюджетів усіх рівнів і т. д.
Бюджетне законодавство України складається з БК РФ та прийнятих відповідно до нього федеральних законів про федеральний бюджет на відповідний рік, законів суб'єктів РФ про бюджети суб'єктів РФ на відповідний рік, нормативних правових актів представницьких органів місцевого самоврядування про місцеві бюджети на відповідний рік та інших федеральних законів , законів суб'єктів РФ і нормативних правових актів представницьких органів місцевого самоврядування, що регулюють правовідносини.
Система джерел бюджетного права в РФ закріплена в положеннях ст. ст. 2-4 БК РФ. В якості джерел бюджетного права передбачаються також міжнародні договори РФ, норми яких превалюють над національним законодавством.
Бюджетний кодекс РФ відносить до бюджетних правовідносин відносини, які виникають у процесі формування доходів та здійснення видатків бюджету РФ, бюджетів суб'єктів РФ, бюджетів муніципальних утворень і бюджетів державних цільових бюджетних і позабюджетних фондів, здійснення державних і муніципальних запозичень, регулювання державного та муніципального боргу, а також відносини, що виникають у процесі складання і розгляду проектів бюджету РФ, бюджетів її суб'єктів, бюджетів муніципальних утворень, затвердження та виконання цих бюджетів, контролю за їх виконанням. При цьому БК РФ не дає загальної характеристики або визначення бюджетних правовідносин, а лише обмежується перерахуванням основних їх видів.
Бюджетні правовідносини можна розділити на три групи:
1) відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження та виконання бюджетів РФ, суб'єктів РФ і муніципальних утворень;
2) відносини, що виникають у процесі формування доходів та здійснення видатків бюджетів РФ, її суб'єктів і муніципальних утворень, державних позабюджетних фондів, а також відносини, що виникають у зв'язку з державним і муніципальним боргом;
3) відносини, пов'язані з визначенням правового статусу учасників бюджетного процесу та їх відповідальності за порушення бюджетного законодавства.
Недержавні організації, а також громадяни суб'єктами бюджетних правовідносин не є. Винятки становлять недержавні організації, що мають відповідно до нормативними правовими актами право на отримання бюджетних коштів.
1 Бюджетне право
1.1 Бюджетне право: поняття, предмет і методи регулювання
У сучасних умовах розвиток Росії як федеративної держави з ринковою формою економіки органічно пов'язане з бюджетною діяльністю та її правовим механізмом.
Відносини, що виникають в процесі утворення, розподілу і використання державних та місцевих бюджетів, регламентуються нормами фінансового права, які в своїй сукупності утворюють бюджетне право Росії. Здійснення державою своїх функцій вимагає суворої регламентації відносин у сфері фінансових доходів і витрат. Для цього держава на законодавчому рівні регулює відносини, що складаються в процесі надходження, звернення, перерозподілу та використання своїх грошових коштів.
Бюджетне право - це підгалузь фінансового права, що представляє собою сукупність встановлених державою загальнообов'язкових однорідних правових норм, що регулюють майнові та пов'язані з ними немайнові суспільні відносини, що складаються в процесі бюджетної діяльності держави і муніципальних утворень.
Сфера суспільних відносин, на яку поширюється бюджетне право, утворює його предмет.
Особливість бюджетно-правового регулювання полягає в тому, що в одних сферах бюджетної діяльності норми бюджетного права безпосередньо і в повному обсязі регулюють ці суспільні відносини, а в інших - тільки засновують, зумовлюють фінансові відносини. У результаті предмет бюджетного права складається з двох груп відносин: атрибутивних (виняткових) і прилеглих (суміжних).
Найважливішою складовою частиною предмета бюджетного права виступають групи правових відносин, які регулюють порядок утворення доходів та здійснення видатків бюджетів всіх рівнів, що опосередковують бюджетний процес і контроль, а також відповідальність за бюджетні правопорушення. Ці відносини переважають у системі бюджетного права, будучи його невід'ємним атрибутом системоутворюючим. Вони включаються в предмет бюджетного права повністю і максимально їм врегульовані.
Іншу групу відносин, що утворюють предмет бюджетного права, складають відносини, що примикають (суміжні) до атрибутивних. Ці відносини детально регулюються іншими підгалузями або інститутами фінансового права, створюючи, таким чином, об'єкти спільного правового регулювання. Суміжні правові відносини регулюються нормами бюджетного права і відповідного фінансово-правового інституту двома способами: або одночасно, узгоджено, або за принципом «ланцюгової реакції», коли норми бюджетного права є спільними, відділення для цих відносин, а норми відповідного фінансово-правового інституту - розвиваючими , уточнюючими.
Співпадаючим юридичним критерієм атрибутивних і суміжних бюджетно-правових відносин слід вважати їх зовнішнє закріплення нормами права, включеними в систему бюджетного законодавства.
Примикають (суміжні) правовідносини не є обов'язковою ознакою бюджетного права і підпадають під бюджетно-правовий вплив в силу економічних, політичних чи інших причин, але в будь-якому випадку тільки тоді, коли в цьому зацікавлена держава. Наприклад, освіта бюджетів всіх рівнів у більшою мірою здійснюється на основі норм податкового права і норм інших інститутів фінансового права, що регулюють державні доходи. Але це не означає, що податкове право включається в систему бюджетного права. Наявність податкового права тільки зумовлено бюджетним правом як інституту доходів бюджетів усіх рівнів. Відносини, що складаються в процесі встановлення та справляння податків, проведення податкового контролю, залучення до податкової відповідальності і т.п., не складають предмета бюджетного права.
Наявність у предметі бюджетного права суміжних, що примикають елементів підтверджується і віднесенням до сфери бюджетного регулювання відносин, що виникають з приводу здійснення державних і муніципальних запозичень, регулювання державного та муніципального боргу. До прийняття БК РФ ці відносини були виключно предметом фінансово-правового інституту державного та муніципального кредиту. Однак зведення норм різних фінансово-правових інститутів в БК РФ як єдиному нормативному правовому акті було здійснено державою з метою найбільш повного і різнобічного регулювання бюджетних відносин. Кодифікація норм, що регулюють бюджетну діяльність, не означає механічну трансформацію, злиття різних видів фінансово-правових відносин у новий вигляд і об'єднання різних методів їх регулювання в специфічний метод правового регулювання.
Включення відносин, що виникають з приводу здійснення державних і муніципальних запозичень, регулювання державного та муніципального боргу, в сферу регулювання бюджетного законодавства, викликано практичними потребами, зручністю користування БК РФ. Механічне включення норм, що регулюють відносно відокремлену сферу суспільних відносин, в структуру законодавства іншого правового інституту не означає поглинання одного правового інституту іншим або освіту таким способом нової правової спільності.
Розширення бюджетного законодавства, його комплексний характер створюють функціональну взаємодію норм бюджетного права і державного кредиту як різних фінансово-правових інститутів, але не створюють нової підгалузі фінансового права і не означають злиття бюджетного права з інститутом державного кредиту. Державні і муніципальні запозичення розглядаються БК РФ тільки в якості джерел покриття дефіциту відповідного бюджету, а державний і муніципальний борг, державний кредит - з позицій доходів або витрат бюджетної системи.
Здійснення державної і муніципальної кредитної діяльності відбувається не тільки з метою покриття бюджетного дефіциту, але і в якості самостійного напрямку фінансової діяльності держави.
Таким чином, після кодифікації норм бюджетного права і деяких норм, що регулюють питання державного і муніципального кредиту, ні бюджетне право, ні інститут державного та муніципального кредиту не втратили своїх сутнісних ознак в якості самостійних структурних елементів фінансового права. Використана законодавцем кодифікація бюджетного законодавства не спричинила розширення предмета бюджетно-правового регулювання.
Отже, предмет бюджетного права - це сукупність виникають внаслідок державної установи, закріплення або регулювання суспільних відносин у сфері бюджетної діяльності держави і муніципальних утворень.
Суспільні відносини, що входять у предмет бюджетного права, різноманітні і класифікуються у відокремлені групи, які виникають щодо:
- Встановлення дохідних джерел бюджетів всіх рівнів;
- Витрачання бюджетних коштів;
- Міжбюджетного регулювання; бюджетного процесу;
- Здійснення бюджетного контролю;
- Встановлення підстав відповідальності за порушення бюджетного законодавства.
Предмет бюджетного права знаходиться в постійній динаміці. Правове регулювання бюджетних відносин багато в чому залежить від волі держави. Так, збільшення зростання правопорушень у сфері освіти і витрачання бюджетних фондів спричинило необхідність включення законодавцем у БК РФ охоронних норм, що встановлюють відповідальність за порушення бюджетного законодавства, і, як наслідок, предмет бюджетного права поповнився новим атрибутивним елементом.
Якісну сторону бюджетних відносин відображають методи правового регулювання, оскільки дозволяють судити про характер внутрішньодержавних взаємин.
Метод бюджетно-правового регулювання - це обумовлена публічністю і фінансової значимістю сукупність специфічних юридичних ознак бюджетного права, в яких концентровано виражаються засоби і способи регулювання бюджетних відносин.
Методи бюджетного права зумовлені регульованими бюджетними відносинами, які, у свою чергу, викликані до життя необхідністю формування державної (муніципальної) власності у вигляді централізованого фонду грошових коштів, тобто бюджету. Право публічної власності на централізовані грошові фонди відповідного територіального рівня належить державі або муніципального утворення, що бере бюджетні правовідносини за допомогою своїх компетентних органів.
Під методом бюджетно-правового регулювання тим самим слід розуміти специфічний спосіб, за допомогою якого держава на основі певної сукупності юридичних норм забезпечує потрібне йому поведінку суб'єктів бюджетного права.
Оскільки бюджетне право складає частину фінансового права, то завданням бюджетно-правових методів є виявлення сутності, меж і особливостей «заломлення» методів фінансового права щодо регулювання бюджетних відносин.
Методи бюджетного права класифікуються на загальні та особливі. Загальні обумовлені юридичною природою бюджетної діяльності держави, її публічним характером, спрямованістю на забезпечення загального інтересу. Спеціальні методи використовуються в процесі реалізації визначених функцій бюджетної діяльності. Серед загальних методів, що застосовуються в бюджетному праві, найбільш яскраво виділяється імперативний. Імперативний метод впливу на бюджетні відносини є спосіб владних приписів, що поєднує в собі норми-заборони і зобов'язують норми. У фінансовому праві цей метод є «наскрізним», властивим всім складовим частинам даної галузі права, однак у бюджетному праві він має свої особливості.
Імперативний (владний) характер бюджетної діяльності притаманний державі в силу того, що воно самостійно встановлює порядок утворення, розподілу і використання централізованих грошових фондів. У процесі бюджетної діяльності здійснюються реалізація правового статусу суб'єктів бюджетного права, регулювання і охорона суспільних відносин бюджетної сфери.
Особливість імперативного методу в бюджетному праві - розширення його зовнішнього закріплення зобов'язуючими нормами. Названа специфіка відбиває загальну тенденцію бюджетного регулювання, спрямованого на розмежування бюджетної компетенції суб'єктів Федерації і виділення в їх бюджетно-правовий статус окремо прав та обов'язків. Федеративні засади побудови держави розширюють сферу самостійного рішення публічних питань на рівні суб'єктів РФ. У зв'язку з цим чіткіше позначаються обов'язки суб'єктів бюджетного права, і підвищується рівень відповідальності за належне виконання ними своїх функцій.
Переважання імперативного методу регулювання пояснюється публічної природою бюджетних відносин та їх значимістю для нормального функціонування всієї держави в цілому. Зміст значної частини норм бюджетного права складають імперативні відносини. У регульованих бюджетним правом суспільних відносинах, як правило, присутня відоме підпорядкування волі керованих суб'єктів бюджетного права єдиної керуючої волі, виразником якої можуть виступати Російська держава в цілому, суб'єкти РФ, муніципальні освіти або уповноважені органи, які представляють державу чи муніципальне освіту і юридично наділені владними повноваженнями . Саме вираз фінансових інтересів держави з метою реалізації публічних інтересів зумовлює імперативні способи впливу на інших учасників бюджетних відносин і обгрунтовує юридична нерівність суб'єктів бюджетного права.
У сучасних умовах розвиток Росії як федеративної держави з ринковою формою економіки органічно пов'язане з бюджетною діяльністю та її правовим механізмом.
Відносини, що виникають в процесі утворення, розподілу і використання державних та місцевих бюджетів, регламентуються нормами фінансового права, які в своїй сукупності утворюють бюджетне право Росії. Здійснення державою своїх функцій вимагає суворої регламентації відносин у сфері фінансових доходів і витрат. Для цього держава на законодавчому рівні регулює відносини, що складаються в процесі надходження, звернення, перерозподілу та використання своїх грошових коштів.
Бюджетне право України - це сукупність встановлюваних державою загальнообов'язкових норм, що визначають основи бюджетного устрою країни, складання, розгляду, затвердження та виконання державного бюджету і бюджетів суб'єктів РФ, що входять до бюджетної системи держави. Бюджетне право Росії включає в себе перелік доходів і витрат бюджету, порядок розподілу доходів і видатків між різними видами бюджетів, бюджетні права РФ, суб'єктів РФ, адміністративно-територіальних одиниць; регламентують бюджетний процес, а також регулюють формування і використання державних позабюджетних фондів з метою фінансового забезпечення соціально-економічного розвитку країни та інших потреб суспільства.
Предметом бюджетного права є суспільні відносини, що виникають із встановленням бюджетного устрою і бюджетної системи РФ; з встановленням структури доходів і витрат бюджетної системи РФ і розподілом їх між бюджетами різного рівня; з розмежуванням бюджетної компетенції між РФ, суб'єктами РФ і органами місцевого самоврядування; з організацією бюджетного процесу, тобто встановлення порядку складання, розгляду, затвердження та виконання бюджету, складання, затвердження звітів про використання відповідних бюджетів; з організацією контролю за виконанням бюджетів.
Норми бюджетного права за своїм змістом поділяються на матеріальні і процесуальні. Бюджетні матеріальні норми закріплюють структуру бюджетної системи РФ і суб'єктів РФ, муніципальних утворень, бюджетних і позабюджетних фондів, перелік доходів та видатків бюджетів, розподіл їх між різними бюджетами ит. д. До бюджетних процесуальним нормам належать норми, що регламентують порядок складання, розгляду, затвердження та виконання бюджетів РФ, її регіональних і місцевих бюджетів, а також порядок складання та затвердження звіту про виконання бюджету.
Бюджетне право Росії поділяється на загальну і особливу частини. Загальну частину бюджетного права утворюють норми, що закріплюють загальні принципи і методи діяльності державних органів РФ і суб'єктів РФ, а також органів місцевого самоврядування в бюджетній сфері, основні повноваження суб'єктів бюджетних правовідносин. Норми загальної частини бюджетного права конкретизуються в особливій частині, де детально регламентуються повноваження всіх суб'єктів бюджетних правовідносин, порядок складання та прийняття бюджетів усіх рівнів і т. д.
Бюджетне законодавство України складається з БК РФ та прийнятих відповідно до нього федеральних законів про федеральний бюджет на відповідний рік, законів суб'єктів РФ про бюджети суб'єктів РФ на відповідний рік, нормативних правових актів представницьких органів місцевого самоврядування про місцеві бюджети на відповідний рік та інших федеральних законів , законів суб'єктів РФ і нормативних правових актів представницьких органів місцевого самоврядування, що регулюють правовідносини.
Система джерел бюджетного права в РФ закріплена в положеннях ст. ст. 2-4 БК РФ. В якості джерел бюджетного права передбачаються також міжнародні договори РФ, норми яких превалюють над національним законодавством.
Бюджетний кодекс РФ відносить до бюджетних правовідносин відносини, які виникають у процесі формування доходів та здійснення видатків бюджету РФ, бюджетів суб'єктів РФ, бюджетів муніципальних утворень і бюджетів державних цільових бюджетних і позабюджетних фондів, здійснення державних і муніципальних запозичень, регулювання державного та муніципального боргу, а також відносини, що виникають у процесі складання і розгляду проектів бюджету РФ, бюджетів її суб'єктів, бюджетів муніципальних утворень, затвердження та виконання цих бюджетів, контролю за їх виконанням. При цьому БК РФ не дає загальної характеристики або визначення бюджетних правовідносин, а лише обмежується перерахуванням основних їх видів.
Бюджетні правовідносини можна розділити на три групи:
1) відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження та виконання бюджетів РФ, суб'єктів РФ і муніципальних утворень;
2) відносини, що виникають у процесі формування доходів та здійснення видатків бюджетів РФ, її суб'єктів і муніципальних утворень, державних позабюджетних фондів, а також відносини, що виникають у зв'язку з державним і муніципальним боргом;
3) відносини, пов'язані з визначенням правового статусу учасників бюджетного процесу та їх відповідальності за порушення бюджетного законодавства.
Недержавні організації, а також громадяни суб'єктами бюджетних правовідносин не є. Винятки становлять недержавні організації, що мають відповідно до нормативними правовими актами право на отримання бюджетних коштів.
1 Бюджетне право
1.1 Бюджетне право: поняття, предмет і методи регулювання
У сучасних умовах розвиток Росії як федеративної держави з ринковою формою економіки органічно пов'язане з бюджетною діяльністю та її правовим механізмом.
Відносини, що виникають в процесі утворення, розподілу і використання державних та місцевих бюджетів, регламентуються нормами фінансового права, які в своїй сукупності утворюють бюджетне право Росії. Здійснення державою своїх функцій вимагає суворої регламентації відносин у сфері фінансових доходів і витрат. Для цього держава на законодавчому рівні регулює відносини, що складаються в процесі надходження, звернення, перерозподілу та використання своїх грошових коштів.
Бюджетне право - це підгалузь фінансового права, що представляє собою сукупність встановлених державою загальнообов'язкових однорідних правових норм, що регулюють майнові та пов'язані з ними немайнові суспільні відносини, що складаються в процесі бюджетної діяльності держави і муніципальних утворень.
Сфера суспільних відносин, на яку поширюється бюджетне право, утворює його предмет.
Особливість бюджетно-правового регулювання полягає в тому, що в одних сферах бюджетної діяльності норми бюджетного права безпосередньо і в повному обсязі регулюють ці суспільні відносини, а в інших - тільки засновують, зумовлюють фінансові відносини. У результаті предмет бюджетного права складається з двох груп відносин: атрибутивних (виняткових) і прилеглих (суміжних).
Найважливішою складовою частиною предмета бюджетного права виступають групи правових відносин, які регулюють порядок утворення доходів та здійснення видатків бюджетів всіх рівнів, що опосередковують бюджетний процес і контроль, а також відповідальність за бюджетні правопорушення. Ці відносини переважають у системі бюджетного права, будучи його невід'ємним атрибутом системоутворюючим. Вони включаються в предмет бюджетного права повністю і максимально їм врегульовані.
Іншу групу відносин, що утворюють предмет бюджетного права, складають відносини, що примикають (суміжні) до атрибутивних. Ці відносини детально регулюються іншими підгалузями або інститутами фінансового права, створюючи, таким чином, об'єкти спільного правового регулювання. Суміжні правові відносини регулюються нормами бюджетного права і відповідного фінансово-правового інституту двома способами: або одночасно, узгоджено, або за принципом «ланцюгової реакції», коли норми бюджетного права є спільними, відділення для цих відносин, а норми відповідного фінансово-правового інституту - розвиваючими , уточнюючими.
Співпадаючим юридичним критерієм атрибутивних і суміжних бюджетно-правових відносин слід вважати їх зовнішнє закріплення нормами права, включеними в систему бюджетного законодавства.
Примикають (суміжні) правовідносини не є обов'язковою ознакою бюджетного права і підпадають під бюджетно-правовий вплив в силу економічних, політичних чи інших причин, але в будь-якому випадку тільки тоді, коли в цьому зацікавлена держава. Наприклад, освіта бюджетів всіх рівнів у більшою мірою здійснюється на основі норм податкового права і норм інших інститутів фінансового права, що регулюють державні доходи. Але це не означає, що податкове право включається в систему бюджетного права. Наявність податкового права тільки зумовлено бюджетним правом як інституту доходів бюджетів усіх рівнів. Відносини, що складаються в процесі встановлення та справляння податків, проведення податкового контролю, залучення до податкової відповідальності і т.п., не складають предмета бюджетного права.
Наявність у предметі бюджетного права суміжних, що примикають елементів підтверджується і віднесенням до сфери бюджетного регулювання відносин, що виникають з приводу здійснення державних і муніципальних запозичень, регулювання державного та муніципального боргу. До прийняття БК РФ ці відносини були виключно предметом фінансово-правового інституту державного та муніципального кредиту. Однак зведення норм різних фінансово-правових інститутів в БК РФ як єдиному нормативному правовому акті було здійснено державою з метою найбільш повного і різнобічного регулювання бюджетних відносин. Кодифікація норм, що регулюють бюджетну діяльність, не означає механічну трансформацію, злиття різних видів фінансово-правових відносин у новий вигляд і об'єднання різних методів їх регулювання в специфічний метод правового регулювання.
Включення відносин, що виникають з приводу здійснення державних і муніципальних запозичень, регулювання державного та муніципального боргу, в сферу регулювання бюджетного законодавства, викликано практичними потребами, зручністю користування БК РФ. Механічне включення норм, що регулюють відносно відокремлену сферу суспільних відносин, в структуру законодавства іншого правового інституту не означає поглинання одного правового інституту іншим або освіту таким способом нової правової спільності.
Розширення бюджетного законодавства, його комплексний характер створюють функціональну взаємодію норм бюджетного права і державного кредиту як різних фінансово-правових інститутів, але не створюють нової підгалузі фінансового права і не означають злиття бюджетного права з інститутом державного кредиту. Державні і муніципальні запозичення розглядаються БК РФ тільки в якості джерел покриття дефіциту відповідного бюджету, а державний і муніципальний борг, державний кредит - з позицій доходів або витрат бюджетної системи.
Здійснення державної і муніципальної кредитної діяльності відбувається не тільки з метою покриття бюджетного дефіциту, але і в якості самостійного напрямку фінансової діяльності держави.
Таким чином, після кодифікації норм бюджетного права і деяких норм, що регулюють питання державного і муніципального кредиту, ні бюджетне право, ні інститут державного та муніципального кредиту не втратили своїх сутнісних ознак в якості самостійних структурних елементів фінансового права. Використана законодавцем кодифікація бюджетного законодавства не спричинила розширення предмета бюджетно-правового регулювання.
Отже, предмет бюджетного права - це сукупність виникають внаслідок державної установи, закріплення або регулювання суспільних відносин у сфері бюджетної діяльності держави і муніципальних утворень.
Суспільні відносини, що входять у предмет бюджетного права, різноманітні і класифікуються у відокремлені групи, які виникають щодо:
- Встановлення дохідних джерел бюджетів всіх рівнів;
- Витрачання бюджетних коштів;
- Міжбюджетного регулювання; бюджетного процесу;
- Здійснення бюджетного контролю;
- Встановлення підстав відповідальності за порушення бюджетного законодавства.
Предмет бюджетного права знаходиться в постійній динаміці. Правове регулювання бюджетних відносин багато в чому залежить від волі держави. Так, збільшення зростання правопорушень у сфері освіти і витрачання бюджетних фондів спричинило необхідність включення законодавцем у БК РФ охоронних норм, що встановлюють відповідальність за порушення бюджетного законодавства, і, як наслідок, предмет бюджетного права поповнився новим атрибутивним елементом.
Якісну сторону бюджетних відносин відображають методи правового регулювання, оскільки дозволяють судити про характер внутрішньодержавних взаємин.
Метод бюджетно-правового регулювання - це обумовлена публічністю і фінансової значимістю сукупність специфічних юридичних ознак бюджетного права, в яких концентровано виражаються засоби і способи регулювання бюджетних відносин.
Методи бюджетного права зумовлені регульованими бюджетними відносинами, які, у свою чергу, викликані до життя необхідністю формування державної (муніципальної) власності у вигляді централізованого фонду грошових коштів, тобто бюджету. Право публічної власності на централізовані грошові фонди відповідного територіального рівня належить державі або муніципального утворення, що бере бюджетні правовідносини за допомогою своїх компетентних органів.
Під методом бюджетно-правового регулювання тим самим слід розуміти специфічний спосіб, за допомогою якого держава на основі певної сукупності юридичних норм забезпечує потрібне йому поведінку суб'єктів бюджетного права.
Оскільки бюджетне право складає частину фінансового права, то завданням бюджетно-правових методів є виявлення сутності, меж і особливостей «заломлення» методів фінансового права щодо регулювання бюджетних відносин.
Методи бюджетного права класифікуються на загальні та особливі. Загальні обумовлені юридичною природою бюджетної діяльності держави, її публічним характером, спрямованістю на забезпечення загального інтересу. Спеціальні методи використовуються в процесі реалізації визначених функцій бюджетної діяльності. Серед загальних методів, що застосовуються в бюджетному праві, найбільш яскраво виділяється імперативний. Імперативний метод впливу на бюджетні відносини є спосіб владних приписів, що поєднує в собі норми-заборони і зобов'язують норми. У фінансовому праві цей метод є «наскрізним», властивим всім складовим частинам даної галузі права, однак у бюджетному праві він має свої особливості.
Імперативний (владний) характер бюджетної діяльності притаманний державі в силу того, що воно самостійно встановлює порядок утворення, розподілу і використання централізованих грошових фондів. У процесі бюджетної діяльності здійснюються реалізація правового статусу суб'єктів бюджетного права, регулювання і охорона суспільних відносин бюджетної сфери.
Особливість імперативного методу в бюджетному праві - розширення його зовнішнього закріплення зобов'язуючими нормами. Названа специфіка відбиває загальну тенденцію бюджетного регулювання, спрямованого на розмежування бюджетної компетенції суб'єктів Федерації і виділення в їх бюджетно-правовий статус окремо прав та обов'язків. Федеративні засади побудови держави розширюють сферу самостійного рішення публічних питань на рівні суб'єктів РФ. У зв'язку з цим чіткіше позначаються обов'язки суб'єктів бюджетного права, і підвищується рівень відповідальності за належне виконання ними своїх функцій.
Переважання імперативного методу регулювання пояснюється публічної природою бюджетних відносин та їх значимістю для нормального функціонування всієї держави в цілому. Зміст значної частини норм бюджетного права складають імперативні відносини. У регульованих бюджетним правом суспільних відносинах, як правило, присутня відоме підпорядкування волі керованих суб'єктів бюджетного права єдиної керуючої волі, виразником якої можуть виступати Російська держава в цілому, суб'єкти РФ, муніципальні освіти або уповноважені органи, які представляють державу чи муніципальне освіту і юридично наділені владними повноваженнями . Саме вираз фінансових інтересів держави з метою реалізації публічних інтересів зумовлює імперативні способи впливу на інших учасників бюджетних відносин і обгрунтовує юридична нерівність суб'єктів бюджетного права.
Таким чином, імперативний метод правового регулювання не просто представляє собою специфічний спосіб впливу на суспільні відносини щодо державного (муніципального) права власності на централізований грошовий фонд, а служить виразником основних особливостей фінансового права, відображених у сфері бюджетно-правового регулювання.
Крім імперативного методу держава при регулюванні бюджетних відносин використовує елементи диспозитивного методу. Сучасне бюджетне законодавство доповнилося можливістю використання погоджувальних процедур, обговорення прийнятих рішень, договірних методів регулювання міжбюджетних відносин, вступу в бюджетні відносини на добровільних підставах і т. д. Однак застосування окремих аспектів диспозитивного регулювання не означає наявність у бюджетному праві цивільно-правових методів впливу.
Диспозитивність як спосіб правового регулювання бюджетних відносин суттєво обмежена пріоритетом публічних майнових відносин. Узгодження будь-яких умов бюджетних відносин можливо тільки у випадках, прямо обумовлених бюджетним законодавством, а подальше регулювання узгоджених форм бюджетної діяльності здійснюється імперативним методом. Наступною групою методів бюджетного права є спеціальні методи - метод дотацій, метод фінансування цільових державних програм і т. д.
Специфіка методів бюджетного права полягає в сукупності особливостей методів фінансового права, що виявляються щодо сфери бюджетних відносин, а також в наявності спеціальних способів правового впливу на окремі сторони бюджетної діяльності. Названі характерні риси методів правового впливу в поєднанні з механізмом бюджетно-правового регулювання є основними елементами юридичного режиму правового регулювання бюджетних відносин, за допомогою яких бюджетне право стає відносно самостійним правовою освітою в системі фінансового права. Одночасно слід пам'ятати, що бюджетне право використовує ті ж загальні методи правового впливу, що і фінансове право в цілому.
Грунтуючись на розумінні предмета та методу правового регулювання як класифікуючих критеріях галузей права, можна зробити висновок, що бюджетне право являє собою підгалузь фінансового права. На сучасному етапі розвитку фінансової діяльності Російської держави особливості юридичної природи предмета і методів бюджетного права показують неможливість його автономного функціонування. Закінчена правове регулювання бюджетних відносин досягається тільки в рамках галузі фінансового права і не може бути врегульовано в межах однієї (хоча і досить великою) підгалузі.
1.2 Принципи бюджетного права
Принципи бюджетного права являють собою основні ідеї, вихідні положення його формування, розвитку і функціонування. Бюджетно-правові принципи відображаються у правових нормативних актах і характеризують суть і зміст бюджетного права, його внутрішню будову, співвідношення з фінансовим правом, іншими його підгалузями та інститутами. Основні вихідні ідеї бюджетного права показують не тільки матеріальні відносини, але і весь процес застосування бюджетного права, надаючи йому динаміку.
Велике значення принципи бюджетного права мають на стадії розробки проектів нормативних фінансово-правових актів, оскільки дозволяють створювати і приймати ефективні бюджетні норми. Неоціненною є роль принципів на стадії правозастосування, так як з їх допомогою судова система і органи виконавчої влади одноманітно реалізують фінансову політику держави.
Принципи бюджетного права - це теоретично обгрунтовані та нормативно закріплені основні початку (ідеї, вимоги) сутності бюджетного права, що складають його головний зміст, визначають загальну спрямованість правового регулювання бюджетної діяльності держави і муніципальних утворень і напрямні бюджетну діяльність на досягнення поставлених перед нею цілей і завдань.
Класифікувати принципи бюджетного права можна:
- За джерелом нормативного закріплення - встановлені Конституцією РФ;
- Встановлені бюджетним законодавством РФ;
- За сферами дії - тобто поширюються на всі інститути бюджетного права (загальні принципи);
- Окремі інститути бюджетного права (інституційні).
У першій класифікаційної групи принципів бюджетного права до числа початково-правових засад, встановлених Конституцією РФ, відносяться:
- Федералізм;
- Рівноправність суб'єктів РФ у сфері бюджетної діяльності (ст. 5);
- Реалізація спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ у встановленні загальних принципів бюджетної діяльності місцевого самоврядування;
- Самостійність бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування (ст. 12, 130-132);
- Участь громадян РФ в бюджетній діяльності держави та місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 32);
- Гласність (наприклад, ч. 3 ст. 15); плановість; законність (наприклад, ст. 1, 2, 15, 57);
- Розподіл функцій у сфері бюджетної діяльності на основі поділу законодавчої (представницької) і виконавчої влади (наприклад, ч. 1 ст. 105, п. «б» ч 1 ст. 114).
Конституційні норми, що закріплюють принципи бюджетного права, є нормами прямої дії. Це означає право учасників бюджетній діяльності на безпосереднє застосування даних норм без внесення відповідних доповнень до бюджетного законодавства.
Решта принципи бюджетного права знаходять своє вираження в бюджетному законодавстві РФ або виводяться з її змісту.
У другій класифікаційної групи принципів бюджетного права до числа загальних («наскрізних») принципів належать:
- Щорічно (циклічність, періодичність) виникнення бюджетних відносин (ст. 242 БК РФ);
- Нерозривність (у більшості випадків) бюджетних прав і обов'язків суб'єктів бюджетного права (ст. 7-9 БК РФ);
- Координація бюджетної політики РФ, суб'єктів РФ і муніципальних утворень;
- Реалізація спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ у встановленні загальних принципів бюджетної діяльності муніципальних утворень; вираз у правовій формі бюджетів всіх рівнів бюджетної системи РФ (ст. 11 БК РФ);
- Єдність угруповання доходів і видатків бюджетів всіх рівнів бюджетної системи РФ, а також джерел фінансування дефіцитів цих бюджетів на основі бюджетної класифікації (гл. 4 БК РФ; Федеральний закон «Про бюджетної класифікації Російської Федерації»);
- Невідворотність відповідальності за порушення бюджетного законодавства РФ (гл. 4 БК РФ).
У залежності від сфери дії принципи бюджетного права можна підрозділити по інститутах бюджетного права, в яких ці принципи діють:
- Принцип бюджетної системи РФ;
- Принципи міжбюджетних відносин;
- Принципи бюджетного процесу.
Принципи бюджетної системи РФ, Стаття 28 БК РФ до них відносить:
- Єдність бюджетної системи РФ;
- Розмежування Доходів і видатків між рівнями бюджетної системи РФ;
- Самостійність бюджетів;
- Повноту відображення доходів та видатків бюджетів;
- Збалансованість бюджету;
- Ефективність та економність використання бюджетних коштів;
- Загальне (сукупна) покриття видатків бюджетів;
- Гласність;
- Достовірність бюджету;
- Адресність та цільовий характер бюджетних коштів;
Принципи міжбюджетних відносин. Пункт 2 ст. 129 БК РФ до них відносить:
- Розподіл і закріплення видатків бюджетів за певним рівням бюджетної системи РФ;
- Розмежування (закріплення) на постійній основі і розподіл по тимчасовим нормативам регулюючих доходів бюджетної системи РФ;
- Рівність бюджетних прав суб'єктів РФ, рівність бюджетних прав муніципальних утворень;
- Вирівнювання рівнів мінімальної бюджетної забезпеченості суб'єктів РФ, муніципальних утворень;
- Рівність всіх бюджетів РФ у взаєминах з федеральним бюджетом, рівність місцевих бюджетів у взаєминах з бюджетами суб'єктів РФ.
У розглянутій групі федеральним законодавцем особливо виділено принципи міжбюджетних відносин суб'єктів РФ і муніципальних утворень, які закріплені у Федеральному законі «Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації»;
Принципи бюджетного процесу. До них відносяться:
- Послідовність вступу в бюджетну діяльність органів виконавчої та представницької влади (наприклад, ст. 184, 192 БК РФ);
- Казначейське виконання бюджетів (ст. 215 БК РФ);
- Щорічного бюджету (ст. 242 БК РФ);
- Публічність і гласність (наприклад, ст. 279 БК РФ);
- Єдність каси (ст. 216 БК РФ);
- Формування витрат бюджетів всіх рівнів бюджетної системи РФ на основі єдиної методології, нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості, фінансових витрат на надання державних послуг, що встановлюються Урядом РФ (ст. 6, 65 БК РФ);
- Імунітет бюджетів (ст. 239 БК РФ).
1.3 Бюджетні правовідносини: поняття і види
Конституційне оформлення Росії як федеративної держави і визнання самостійності місцевого самоврядування визначають наявність взаємовідносин між ланками бюджетної системи РФ, що базуються на правових засадах. В результаті свого розвитку бюджетні відносини об'єктивно потребують державного регулювання і стають правовідносинами. Бюджетні відносини обумовлені фактом існування держави, тому зовні виражаються в тих формах, які їм визначає держава. У федеративній державі особливу важливість набувають однакове розуміння і реалізація сутності бюджетних відносин, як на загальнофедеральному рівні, так і суб'єктами РФ і муніципальними утвореннями, що можливо тільки в умовах правового оформлення відносин бюджетної сфери. Правове оформлення бюджетних відносин означає їх публічний розгляд через систему представницьких органів усіх рівнів, що дозволяє здійснювати гарантії побудови бюджетної системи на реальних федеративних засадах, а не на декларативних. Саме правова регламентація привносить у бюджетні відносини стійкість і гарантованість від простого випадку і свавілля. У результаті правового регулювання бюджетні відносини розвиваються як результат предметної діяльності держави.
Суспільні відносини, врегульовані нормами бюджетного права, є бюджетними правовідносинами, які відрізняються від фінансових правовідносин більш вузькою сферою застосування.
Таким чином, бюджетні правовідносини - це вид суспільних відносин, у яких у вигляді спеціальних методів реалізується встановлена або санкціонована державною волею система фінансово-правових норм в конкретні правовідносини щодо взаємодії Російської Федерації, суб'єктів РФ і муніципальних утворень у бюджетній діяльності.
БК РФ не дає визначення бюджетних правовідносин. Стаття 1 розглядає бюджетні правовідносини в аспекті об'єктів регулювання БК РФ і побудована за принципом перерахування. Бюджетні правовідносини складаються не тільки на підставі норм БК РФ. Значна кількість бюджетних правовідносин виникає на основі щорічно прийнятих законів (рішень) про бюджети різних рівнів, указів і розпоряджень Президента РФ, нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування.
На певних стадіях бюджетної діяльності у бюджетні правовідносини залучаються всі суб'єкти бюджетного права. Об'єкти бюджетних правовідносин також різноманітні і включаються в сферу правового регулювання в суворій відповідності з бюджетно-правовими стадіями.
Виникають бюджетні правовідносини тільки на основі нормативного акту - закону про бюджет на черговий фінансовий рік. Фінансовий рік - це період, протягом якого діє затверджений бюджет. У Російській Федерації фінансовий рік дорівнює 12 місяцям. Так як закон про бюджет діє один рік, то всі бюджетні правовідносини носять періодичний характер, тобто діють теж один рік.
Сферою виникнення всіх бюджетних правовідносин є бюджетна діяльність держави і муніципальних утворень. У бюджетній сфері держава за допомогою права встановлює види доходів бюджетів, порядок їх акумулювання, визначає способи використання й методи розподілу бюджетних коштів і т. д.
Бюджетні правовідносини охоплюють сукупність грошових відносин, пов'язаних з акумулюванням, розподілом і використанням централізованих грошових фондів відповідного територіального рівня з метою фінансового забезпечення завдань і функцій конкретної території.
Класифікація бюджетних правовідносин можлива за різними підставами. Вихідним підставою, визначальним критерієм класифікації бюджетних правовідносин є трехзвенная структура бюджетної системи РФ, яка обумовлює розподіл бюджетних правовідносин на бюджетні правовідносини щодо федерального бюджету, бюджетні правовідносини стосовно бюджетів суб'єктів РФ, бюджетні правовідносини стосовно бюджетів муніципальних утворень. Кожен з перелічених видів має самостійність і має свою специфіку правового регулювання, обумовлену правовим статусом тій території, всередині якої він складається.
Федеративний устрій Російської Федерації є критерієм для підрозділу бюджетних правовідносин на вертикальні і горизонтальні. Перші опосередковує зв'язки між Російської Федерації в цілому, суб'єктами РФ і муніципальними утвореннями, як правило, на основі субординації. Другі відображають зв'язки між рівноправними за юридичним статусом територіями: суб'єктами РФ щодо один одного або муніципальними утвореннями відповідно. В умовах федеративної держави вертикальні бюджетні зв'язку є переважаючими. Подібна класифікація, проведена за співвідношенням правового статусу учасників бюджетних правовідносин, дозволяє, як би в зрізі побачити всі види бюджетних взаємовідносин.
У свою чергу, вертикальні бюджетні правовідносини за конституційним статусом учасників поділяються на окремі види. Тут відмежовуються відносини у бюджетній сфері між державними територіальними утвореннями, а також між державними та муніципальними територіальними утвореннями. Виділені групи бюджетних відносин називаються міжбюджетними правовідносинами.
Міжбюджетні правовідносини відрізняються від всієї сукупності бюджетних правовідносин більш вузьким колом учасників - в них вступають тільки Російська Федерація, суб'єкти РФ і муніципальні освіти. Кількісний склад учасників бюджетних правовідносин дозволяє виділити двосторонні і багатосторонні бюджетні правовідносини.
По об'єкту правового регулювання виділяються майнові та немайнові, а також віддільні і невіддільні від матеріального утримання бюджетні правовідносини. Суб'єкти бюджетного правовідносини беруть участь у розподілі доходів і видатків між різними видами бюджетів, є учасником бюджетного процесу або отримують з бюджету грошові кошти у формі бюджетного фінансування або бюджетного кредитування. Суб'єкти бюджетного правовідносини мають одним або декількома одночасно з перерахованих вище підстав.
1.4 Джерела бюджетного права
Джерела бюджетного права - це зовнішні конкретні форми його вираження, тобто правові акти представницьких і виконавчих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, що регулюють суспільні відносини у сфері бюджетної діяльності.
Система джерел бюджетного права обумовлена тим, що функції бюджетної діяльності здійснюються всіма ланками державного механізму на основі, принципу поділу влади. Це означає, що правові акти, що регулюють ті чи інші бюджетні відносини і є джерелами бюджетного права, видаються всіма органами державної влади та органами місцевого самоврядування в межах відповідної бюджетної компетенції. Отже, система джерел бюджетного права складається з Конституції РФ, міжнародних декларацій і договорів, федеральних законів, рішень Конституційного Суду РФ, указів і розпоряджень Президента РФ, нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади, органів влади суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування, судової практики.
У механізмі бюджетно-правового регулювання важливе значення має класифікація джерел бюджетного права, критерієм якої служить дію правових актів у просторі. У зв'язку з цим виділяються нормативні правові акти, що діють на всій території Російської Федерації, і акти, що мають юридичну силу тільки в межах відповідного суб'єкта РФ чи муніципального освіти. Джерелами першого виду є Конституція РФ, міжнародні декларації і договори, федеральні закони, рішення Конституційного Суду РФ, укази і розпорядження Президента РФ, нормативні правові акти федеральних органів виконавчої влади. Джерелами другого виду є конституції (статути) суб'єктів РФ, закони суб'єктів РФ, рішення конституційних (статутних) судів суб'єктів РФ, нормативні правові акти органів виконавчої влади суб'єктів РФ, а також нормативні правові акти органів місцевого самоврядування.
Найважливіше місце в системі джерел бюджетного права займає федеральне бюджетне законодавство, яке складається із законів, прийнятих палатами Федеральних Зборів РФ з питань регулювання бюджетних відносин відповідно до бюджетної компетенцією Російської Федерації. Основними законодавчими актами федерального рівня, що регулюють бюджетні відносини, є Конституція РФ (ст. 71, 72, 101, 104, 114, 132 і ін), БК РФ, Федеральний закон «Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації» і ін
Важливе місце серед джерел бюджетного права займає БК РФ, прийнятий вперше в історії Російської фінансової діяльності в 1998 році. БК РФ встановлює правовий статус учасників бюджетного процесу, правові основи порядку та умов залучення до відповідальності за порушення бюджетного законодавства.
Предметом регулювання БК РФ є відносини, що виникають між:
1) суб'єктами бюджетних правовідносин у процесі формування доходів та здійснення видатків бюджетів всіх рівнів бюджетної системи РФ і бюджетів державних позабюджетних фондів, здійснення державних і муніципальних запозичень, регулювання державного та муніципального боргу;
2) суб'єктами бюджетних правовідносин у процесі складання і розгляду проектів бюджетів усіх рівнів бюджетної системи РФ, затвердження і виконання бюджетів, контролю за їх виконанням.
БК РФ складається з п'яти частин, що включають 28 глав. БК РФ встановлює структуру бюджетного законодавства, особливості дії бюджетного законодавства у часі, нормативно визначає основні поняття і терміни бюджетного права.
Окремі глави БК РФ присвячені встановленню: компетенції органів державної влади та органів місцевого самоврядування в галузі регулювання бюджетних правовідносин, бюджетної системи РФ і принципам її організації, бюджетної класифікації РФ; визначення переліку доходів федерального бюджету, бюджетів суб'єктів РФ і місцевих бюджетів; встановлення переліку витрат, фінансуються з бюджетів усіх рівнів бюджетної системи.
Вперше в Російській правовій системі в структуру бюджетного законодавства включені норми, що регулюють кредитні відносини за участю держави і муніципальних утворень. Окремі глави БК РФ присвячені державному і муніципальному боргу, державних кредитах, наданих Російською Федерацією іноземним державам, а також боргу іноземних держав перед РФ.
Важливе значення БК РФ полягає в регулюванні їм міжбюджетних відносин, положення про які також виділені в самостійну главу.
Особливістю БК РФ є комплексне регулювання всіх бюджетних відносин, що складаються на території Російської Федерації. У результаті норми БК РФ встановлюють не тільки матеріальні права і обов'язки учасників бюджетних відносин, а й регламентують бюджетний процес стосовно бюджетів всіх рівнів, визначають основи державного і муніципального фінансового контролю.
Безсумнівним достоїнством БК РФ є наявність частини четвертої, яка дає визначення поняття «порушення бюджетного законодавства», встановлює склади бюджетних правопорушень та регламентує порядок притягнення до відповідальності за порушення бюджетного законодавства.
Норми БК РФ здійснюють детальну регламентацію бюджетної діяльності федерального рівня, для регіональних та муніципальних бюджетних відносин визначаються засади бюджетної компетенції відповідного територіального рівня.
Серед джерел бюджетного права велике місце займають нормативні фінансово-правові акти суб'єктів РФ. Наділення суб'єктів РФ правом здійснювати правотворчість в ухваленні бюджетних законодавчих актів є новелою Конституції РФ (ч. 4 ст. 76) і обумовлено їх правовим статусом, а також розмежуванням бюджетної компетенції між Російською Федерацією і суб'єктами РФ.
Принципова специфіка бюджетного правотворчості регіонального рівня проявляється в обсязі регульованих бюджетних відносин, коло осіб, на яких поширюється дія нормативного акту, структуру та зміст актів, методи правового регулювання. Законодавчі акти суб'єктів РФ повинні відповідати законодавству РФ і забезпечувати правове регулювання бюджетних відносин як в сфері спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ (основ бюджетної діяльності місцевого самоврядування), так і щодо власних предметів відання.
В даний час норми бюджетного права на рівні суб'єктів РФ розвиваються дуже стрімко і отримують своє закріплення, як в установчих, так і спеціалізованих законах з питань бюджетної компетенції суб'єктів РФ.
У більшості суб'єктів РФ існує законодавчо встановлений особливий порядок внесення бюджетних законопроектів на розгляд законодавчого (представницького) органу суб'єкта РФ. Багато суб'єктів РФ законодавчо встановили, що законопроекти про введення або скасування податків, звільнення від їх сплати, зміну фінансових зобов'язань суб'єкта РФ, про випуск регіональних позик, інші законопроекти, що передбачають витрати, що покриваються за рахунок регіонального бюджету, можуть бути внесені в законодавчий (представницький) орган суб'єкта РФ тільки при наявності висновку вищого виконавчого органу державної влади (голови цього органу) суб'єкта РФ.
Найбільш суворо здійснюється внесення бюджетних законопроектів у тих регіонах, конституції (статути) яких вимагають саме позитивного висновку глави адміністрації суб'єкта РФ. У разі відхилення проекту бюджетного закону главою адміністрації проект в колишній редакції може бути розглянутий законодавчим (представницьким) органом, але для його прийняття потрібно вже кваліфікована більшість голосів (тобто не менше двох третин від загального числа депутатів). У разі внесення бюджетного законопроекту у зміненій редакції він розглядається як знову прийнятий акт.
Адміністративний поділ Росії обумовлює участь суб'єктів РФ у розробці та прийнятті федеральних законів з питань бюджетної діяльності, тому об'єктами законотворчого процесу регіонального рівня є не лише законодавчі акти відповідного рівня, а й проекти федеральних бюджетних законів.
Останній об'єкт утворюється в результаті реалізації суб'єктами РФ права законодавчої ініціативи у Державній Думі чи при обговоренні проектів законів щодо встановлення загальних принципів оподаткування і зборів в Російській Федерації. Так, п. 2 ст. 63 Статуту Свердловської області містить норму, згідно якої за проектом федерального закону, прийнятій до розгляду в першому і наступних читаннях Федеральними Зборами РФ (Державною Думою і Радою Федерації), Курганська область вправі підготувати свої пропозиції.
Пропозиції щодо законопроекту розробляються Законодавчим Зборами Курганської області та передаються губернатору курганського області, який підписує пропозиції і від імені Курганської області направляє їх Федеральним Зборам РФ в семиденний термін з моменту отримання областю законопроекту. У бюджетних законах суб'єктів РФ отримує конкретизацію муніципальна бюджетна діяльність з урахуванням місцевих особливостей. Таким чином, бюджетне законодавства регіонального рівня відповідає бюджетної компетенції суб'єктів РФ і відображає дію принципу федералізму в бюджетному праві.
Крім імперативного методу держава при регулюванні бюджетних відносин використовує елементи диспозитивного методу. Сучасне бюджетне законодавство доповнилося можливістю використання погоджувальних процедур, обговорення прийнятих рішень, договірних методів регулювання міжбюджетних відносин, вступу в бюджетні відносини на добровільних підставах і т. д. Однак застосування окремих аспектів диспозитивного регулювання не означає наявність у бюджетному праві цивільно-правових методів впливу.
Диспозитивність як спосіб правового регулювання бюджетних відносин суттєво обмежена пріоритетом публічних майнових відносин. Узгодження будь-яких умов бюджетних відносин можливо тільки у випадках, прямо обумовлених бюджетним законодавством, а подальше регулювання узгоджених форм бюджетної діяльності здійснюється імперативним методом. Наступною групою методів бюджетного права є спеціальні методи - метод дотацій, метод фінансування цільових державних програм і т. д.
Специфіка методів бюджетного права полягає в сукупності особливостей методів фінансового права, що виявляються щодо сфери бюджетних відносин, а також в наявності спеціальних способів правового впливу на окремі сторони бюджетної діяльності. Названі характерні риси методів правового впливу в поєднанні з механізмом бюджетно-правового регулювання є основними елементами юридичного режиму правового регулювання бюджетних відносин, за допомогою яких бюджетне право стає відносно самостійним правовою освітою в системі фінансового права. Одночасно слід пам'ятати, що бюджетне право використовує ті ж загальні методи правового впливу, що і фінансове право в цілому.
Грунтуючись на розумінні предмета та методу правового регулювання як класифікуючих критеріях галузей права, можна зробити висновок, що бюджетне право являє собою підгалузь фінансового права. На сучасному етапі розвитку фінансової діяльності Російської держави особливості юридичної природи предмета і методів бюджетного права показують неможливість його автономного функціонування. Закінчена правове регулювання бюджетних відносин досягається тільки в рамках галузі фінансового права і не може бути врегульовано в межах однієї (хоча і досить великою) підгалузі.
1.2 Принципи бюджетного права
Принципи бюджетного права являють собою основні ідеї, вихідні положення його формування, розвитку і функціонування. Бюджетно-правові принципи відображаються у правових нормативних актах і характеризують суть і зміст бюджетного права, його внутрішню будову, співвідношення з фінансовим правом, іншими його підгалузями та інститутами. Основні вихідні ідеї бюджетного права показують не тільки матеріальні відносини, але і весь процес застосування бюджетного права, надаючи йому динаміку.
Велике значення принципи бюджетного права мають на стадії розробки проектів нормативних фінансово-правових актів, оскільки дозволяють створювати і приймати ефективні бюджетні норми. Неоціненною є роль принципів на стадії правозастосування, так як з їх допомогою судова система і органи виконавчої влади одноманітно реалізують фінансову політику держави.
Принципи бюджетного права - це теоретично обгрунтовані та нормативно закріплені основні початку (ідеї, вимоги) сутності бюджетного права, що складають його головний зміст, визначають загальну спрямованість правового регулювання бюджетної діяльності держави і муніципальних утворень і напрямні бюджетну діяльність на досягнення поставлених перед нею цілей і завдань.
Класифікувати принципи бюджетного права можна:
- За джерелом нормативного закріплення - встановлені Конституцією РФ;
- Встановлені бюджетним законодавством РФ;
- За сферами дії - тобто поширюються на всі інститути бюджетного права (загальні принципи);
- Окремі інститути бюджетного права (інституційні).
У першій класифікаційної групи принципів бюджетного права до числа початково-правових засад, встановлених Конституцією РФ, відносяться:
- Федералізм;
- Рівноправність суб'єктів РФ у сфері бюджетної діяльності (ст. 5);
- Реалізація спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ у встановленні загальних принципів бюджетної діяльності місцевого самоврядування;
- Самостійність бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування (ст. 12, 130-132);
- Участь громадян РФ в бюджетній діяльності держави та місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 32);
- Гласність (наприклад, ч. 3 ст. 15); плановість; законність (наприклад, ст. 1, 2, 15, 57);
- Розподіл функцій у сфері бюджетної діяльності на основі поділу законодавчої (представницької) і виконавчої влади (наприклад, ч. 1 ст. 105, п. «б» ч 1 ст. 114).
Конституційні норми, що закріплюють принципи бюджетного права, є нормами прямої дії. Це означає право учасників бюджетній діяльності на безпосереднє застосування даних норм без внесення відповідних доповнень до бюджетного законодавства.
Решта принципи бюджетного права знаходять своє вираження в бюджетному законодавстві РФ або виводяться з її змісту.
У другій класифікаційної групи принципів бюджетного права до числа загальних («наскрізних») принципів належать:
- Щорічно (циклічність, періодичність) виникнення бюджетних відносин (ст. 242 БК РФ);
- Нерозривність (у більшості випадків) бюджетних прав і обов'язків суб'єктів бюджетного права (ст. 7-9 БК РФ);
- Координація бюджетної політики РФ, суб'єктів РФ і муніципальних утворень;
- Реалізація спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ у встановленні загальних принципів бюджетної діяльності муніципальних утворень; вираз у правовій формі бюджетів всіх рівнів бюджетної системи РФ (ст. 11 БК РФ);
- Єдність угруповання доходів і видатків бюджетів всіх рівнів бюджетної системи РФ, а також джерел фінансування дефіцитів цих бюджетів на основі бюджетної класифікації (гл. 4 БК РФ; Федеральний закон «Про бюджетної класифікації Російської Федерації»);
- Невідворотність відповідальності за порушення бюджетного законодавства РФ (гл. 4 БК РФ).
У залежності від сфери дії принципи бюджетного права можна підрозділити по інститутах бюджетного права, в яких ці принципи діють:
- Принцип бюджетної системи РФ;
- Принципи міжбюджетних відносин;
- Принципи бюджетного процесу.
Принципи бюджетної системи РФ, Стаття 28 БК РФ до них відносить:
- Єдність бюджетної системи РФ;
- Розмежування Доходів і видатків між рівнями бюджетної системи РФ;
- Самостійність бюджетів;
- Повноту відображення доходів та видатків бюджетів;
- Збалансованість бюджету;
- Ефективність та економність використання бюджетних коштів;
- Загальне (сукупна) покриття видатків бюджетів;
- Гласність;
- Достовірність бюджету;
- Адресність та цільовий характер бюджетних коштів;
Принципи міжбюджетних відносин. Пункт 2 ст. 129 БК РФ до них відносить:
- Розподіл і закріплення видатків бюджетів за певним рівням бюджетної системи РФ;
- Розмежування (закріплення) на постійній основі і розподіл по тимчасовим нормативам регулюючих доходів бюджетної системи РФ;
- Рівність бюджетних прав суб'єктів РФ, рівність бюджетних прав муніципальних утворень;
- Вирівнювання рівнів мінімальної бюджетної забезпеченості суб'єктів РФ, муніципальних утворень;
- Рівність всіх бюджетів РФ у взаєминах з федеральним бюджетом, рівність місцевих бюджетів у взаєминах з бюджетами суб'єктів РФ.
У розглянутій групі федеральним законодавцем особливо виділено принципи міжбюджетних відносин суб'єктів РФ і муніципальних утворень, які закріплені у Федеральному законі «Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації»;
Принципи бюджетного процесу. До них відносяться:
- Послідовність вступу в бюджетну діяльність органів виконавчої та представницької влади (наприклад, ст. 184, 192 БК РФ);
- Казначейське виконання бюджетів (ст. 215 БК РФ);
- Щорічного бюджету (ст. 242 БК РФ);
- Публічність і гласність (наприклад, ст. 279 БК РФ);
- Єдність каси (ст. 216 БК РФ);
- Формування витрат бюджетів всіх рівнів бюджетної системи РФ на основі єдиної методології, нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості, фінансових витрат на надання державних послуг, що встановлюються Урядом РФ (ст. 6, 65 БК РФ);
- Імунітет бюджетів (ст. 239 БК РФ).
1.3 Бюджетні правовідносини: поняття і види
Конституційне оформлення Росії як федеративної держави і визнання самостійності місцевого самоврядування визначають наявність взаємовідносин між ланками бюджетної системи РФ, що базуються на правових засадах. В результаті свого розвитку бюджетні відносини об'єктивно потребують державного регулювання і стають правовідносинами. Бюджетні відносини обумовлені фактом існування держави, тому зовні виражаються в тих формах, які їм визначає держава. У федеративній державі особливу важливість набувають однакове розуміння і реалізація сутності бюджетних відносин, як на загальнофедеральному рівні, так і суб'єктами РФ і муніципальними утвореннями, що можливо тільки в умовах правового оформлення відносин бюджетної сфери. Правове оформлення бюджетних відносин означає їх публічний розгляд через систему представницьких органів усіх рівнів, що дозволяє здійснювати гарантії побудови бюджетної системи на реальних федеративних засадах, а не на декларативних. Саме правова регламентація привносить у бюджетні відносини стійкість і гарантованість від простого випадку і свавілля. У результаті правового регулювання бюджетні відносини розвиваються як результат предметної діяльності держави.
Суспільні відносини, врегульовані нормами бюджетного права, є бюджетними правовідносинами, які відрізняються від фінансових правовідносин більш вузькою сферою застосування.
Таким чином, бюджетні правовідносини - це вид суспільних відносин, у яких у вигляді спеціальних методів реалізується встановлена або санкціонована державною волею система фінансово-правових норм в конкретні правовідносини щодо взаємодії Російської Федерації, суб'єктів РФ і муніципальних утворень у бюджетній діяльності.
БК РФ не дає визначення бюджетних правовідносин. Стаття 1 розглядає бюджетні правовідносини в аспекті об'єктів регулювання БК РФ і побудована за принципом перерахування. Бюджетні правовідносини складаються не тільки на підставі норм БК РФ. Значна кількість бюджетних правовідносин виникає на основі щорічно прийнятих законів (рішень) про бюджети різних рівнів, указів і розпоряджень Президента РФ, нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування.
На певних стадіях бюджетної діяльності у бюджетні правовідносини залучаються всі суб'єкти бюджетного права. Об'єкти бюджетних правовідносин також різноманітні і включаються в сферу правового регулювання в суворій відповідності з бюджетно-правовими стадіями.
Виникають бюджетні правовідносини тільки на основі нормативного акту - закону про бюджет на черговий фінансовий рік. Фінансовий рік - це період, протягом якого діє затверджений бюджет. У Російській Федерації фінансовий рік дорівнює 12 місяцям. Так як закон про бюджет діє один рік, то всі бюджетні правовідносини носять періодичний характер, тобто діють теж один рік.
Сферою виникнення всіх бюджетних правовідносин є бюджетна діяльність держави і муніципальних утворень. У бюджетній сфері держава за допомогою права встановлює види доходів бюджетів, порядок їх акумулювання, визначає способи використання й методи розподілу бюджетних коштів і т. д.
Бюджетні правовідносини охоплюють сукупність грошових відносин, пов'язаних з акумулюванням, розподілом і використанням централізованих грошових фондів відповідного територіального рівня з метою фінансового забезпечення завдань і функцій конкретної території.
Класифікація бюджетних правовідносин можлива за різними підставами. Вихідним підставою, визначальним критерієм класифікації бюджетних правовідносин є трехзвенная структура бюджетної системи РФ, яка обумовлює розподіл бюджетних правовідносин на бюджетні правовідносини щодо федерального бюджету, бюджетні правовідносини стосовно бюджетів суб'єктів РФ, бюджетні правовідносини стосовно бюджетів муніципальних утворень. Кожен з перелічених видів має самостійність і має свою специфіку правового регулювання, обумовлену правовим статусом тій території, всередині якої він складається.
Федеративний устрій Російської Федерації є критерієм для підрозділу бюджетних правовідносин на вертикальні і горизонтальні. Перші опосередковує зв'язки між Російської Федерації в цілому, суб'єктами РФ і муніципальними утвореннями, як правило, на основі субординації. Другі відображають зв'язки між рівноправними за юридичним статусом територіями: суб'єктами РФ щодо один одного або муніципальними утвореннями відповідно. В умовах федеративної держави вертикальні бюджетні зв'язку є переважаючими. Подібна класифікація, проведена за співвідношенням правового статусу учасників бюджетних правовідносин, дозволяє, як би в зрізі побачити всі види бюджетних взаємовідносин.
У свою чергу, вертикальні бюджетні правовідносини за конституційним статусом учасників поділяються на окремі види. Тут відмежовуються відносини у бюджетній сфері між державними територіальними утвореннями, а також між державними та муніципальними територіальними утвореннями. Виділені групи бюджетних відносин називаються міжбюджетними правовідносинами.
Міжбюджетні правовідносини відрізняються від всієї сукупності бюджетних правовідносин більш вузьким колом учасників - в них вступають тільки Російська Федерація, суб'єкти РФ і муніципальні освіти. Кількісний склад учасників бюджетних правовідносин дозволяє виділити двосторонні і багатосторонні бюджетні правовідносини.
По об'єкту правового регулювання виділяються майнові та немайнові, а також віддільні і невіддільні від матеріального утримання бюджетні правовідносини. Суб'єкти бюджетного правовідносини беруть участь у розподілі доходів і видатків між різними видами бюджетів, є учасником бюджетного процесу або отримують з бюджету грошові кошти у формі бюджетного фінансування або бюджетного кредитування. Суб'єкти бюджетного правовідносини мають одним або декількома одночасно з перерахованих вище підстав.
1.4 Джерела бюджетного права
Джерела бюджетного права - це зовнішні конкретні форми його вираження, тобто правові акти представницьких і виконавчих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, що регулюють суспільні відносини у сфері бюджетної діяльності.
Система джерел бюджетного права обумовлена тим, що функції бюджетної діяльності здійснюються всіма ланками державного механізму на основі, принципу поділу влади. Це означає, що правові акти, що регулюють ті чи інші бюджетні відносини і є джерелами бюджетного права, видаються всіма органами державної влади та органами місцевого самоврядування в межах відповідної бюджетної компетенції. Отже, система джерел бюджетного права складається з Конституції РФ, міжнародних декларацій і договорів, федеральних законів, рішень Конституційного Суду РФ, указів і розпоряджень Президента РФ, нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади, органів влади суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування, судової практики.
У механізмі бюджетно-правового регулювання важливе значення має класифікація джерел бюджетного права, критерієм якої служить дію правових актів у просторі. У зв'язку з цим виділяються нормативні правові акти, що діють на всій території Російської Федерації, і акти, що мають юридичну силу тільки в межах відповідного суб'єкта РФ чи муніципального освіти. Джерелами першого виду є Конституція РФ, міжнародні декларації і договори, федеральні закони, рішення Конституційного Суду РФ, укази і розпорядження Президента РФ, нормативні правові акти федеральних органів виконавчої влади. Джерелами другого виду є конституції (статути) суб'єктів РФ, закони суб'єктів РФ, рішення конституційних (статутних) судів суб'єктів РФ, нормативні правові акти органів виконавчої влади суб'єктів РФ, а також нормативні правові акти органів місцевого самоврядування.
Найважливіше місце в системі джерел бюджетного права займає федеральне бюджетне законодавство, яке складається із законів, прийнятих палатами Федеральних Зборів РФ з питань регулювання бюджетних відносин відповідно до бюджетної компетенцією Російської Федерації. Основними законодавчими актами федерального рівня, що регулюють бюджетні відносини, є Конституція РФ (ст. 71, 72, 101, 104, 114, 132 і ін), БК РФ, Федеральний закон «Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації» і ін
Важливе місце серед джерел бюджетного права займає БК РФ, прийнятий вперше в історії Російської фінансової діяльності в 1998 році. БК РФ встановлює правовий статус учасників бюджетного процесу, правові основи порядку та умов залучення до відповідальності за порушення бюджетного законодавства.
Предметом регулювання БК РФ є відносини, що виникають між:
1) суб'єктами бюджетних правовідносин у процесі формування доходів та здійснення видатків бюджетів всіх рівнів бюджетної системи РФ і бюджетів державних позабюджетних фондів, здійснення державних і муніципальних запозичень, регулювання державного та муніципального боргу;
2) суб'єктами бюджетних правовідносин у процесі складання і розгляду проектів бюджетів усіх рівнів бюджетної системи РФ, затвердження і виконання бюджетів, контролю за їх виконанням.
БК РФ складається з п'яти частин, що включають 28 глав. БК РФ встановлює структуру бюджетного законодавства, особливості дії бюджетного законодавства у часі, нормативно визначає основні поняття і терміни бюджетного права.
Окремі глави БК РФ присвячені встановленню: компетенції органів державної влади та органів місцевого самоврядування в галузі регулювання бюджетних правовідносин, бюджетної системи РФ і принципам її організації, бюджетної класифікації РФ; визначення переліку доходів федерального бюджету, бюджетів суб'єктів РФ і місцевих бюджетів; встановлення переліку витрат, фінансуються з бюджетів усіх рівнів бюджетної системи.
Вперше в Російській правовій системі в структуру бюджетного законодавства включені норми, що регулюють кредитні відносини за участю держави і муніципальних утворень. Окремі глави БК РФ присвячені державному і муніципальному боргу, державних кредитах, наданих Російською Федерацією іноземним державам, а також боргу іноземних держав перед РФ.
Важливе значення БК РФ полягає в регулюванні їм міжбюджетних відносин, положення про які також виділені в самостійну главу.
Особливістю БК РФ є комплексне регулювання всіх бюджетних відносин, що складаються на території Російської Федерації. У результаті норми БК РФ встановлюють не тільки матеріальні права і обов'язки учасників бюджетних відносин, а й регламентують бюджетний процес стосовно бюджетів всіх рівнів, визначають основи державного і муніципального фінансового контролю.
Безсумнівним достоїнством БК РФ є наявність частини четвертої, яка дає визначення поняття «порушення бюджетного законодавства», встановлює склади бюджетних правопорушень та регламентує порядок притягнення до відповідальності за порушення бюджетного законодавства.
Норми БК РФ здійснюють детальну регламентацію бюджетної діяльності федерального рівня, для регіональних та муніципальних бюджетних відносин визначаються засади бюджетної компетенції відповідного територіального рівня.
Серед джерел бюджетного права велике місце займають нормативні фінансово-правові акти суб'єктів РФ. Наділення суб'єктів РФ правом здійснювати правотворчість в ухваленні бюджетних законодавчих актів є новелою Конституції РФ (ч. 4 ст. 76) і обумовлено їх правовим статусом, а також розмежуванням бюджетної компетенції між Російською Федерацією і суб'єктами РФ.
Принципова специфіка бюджетного правотворчості регіонального рівня проявляється в обсязі регульованих бюджетних відносин, коло осіб, на яких поширюється дія нормативного акту, структуру та зміст актів, методи правового регулювання. Законодавчі акти суб'єктів РФ повинні відповідати законодавству РФ і забезпечувати правове регулювання бюджетних відносин як в сфері спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ (основ бюджетної діяльності місцевого самоврядування), так і щодо власних предметів відання.
В даний час норми бюджетного права на рівні суб'єктів РФ розвиваються дуже стрімко і отримують своє закріплення, як в установчих, так і спеціалізованих законах з питань бюджетної компетенції суб'єктів РФ.
У більшості суб'єктів РФ існує законодавчо встановлений особливий порядок внесення бюджетних законопроектів на розгляд законодавчого (представницького) органу суб'єкта РФ. Багато суб'єктів РФ законодавчо встановили, що законопроекти про введення або скасування податків, звільнення від їх сплати, зміну фінансових зобов'язань суб'єкта РФ, про випуск регіональних позик, інші законопроекти, що передбачають витрати, що покриваються за рахунок регіонального бюджету, можуть бути внесені в законодавчий (представницький) орган суб'єкта РФ тільки при наявності висновку вищого виконавчого органу державної влади (голови цього органу) суб'єкта РФ.
Найбільш суворо здійснюється внесення бюджетних законопроектів у тих регіонах, конституції (статути) яких вимагають саме позитивного висновку глави адміністрації суб'єкта РФ. У разі відхилення проекту бюджетного закону главою адміністрації проект в колишній редакції може бути розглянутий законодавчим (представницьким) органом, але для його прийняття потрібно вже кваліфікована більшість голосів (тобто не менше двох третин від загального числа депутатів). У разі внесення бюджетного законопроекту у зміненій редакції він розглядається як знову прийнятий акт.
Адміністративний поділ Росії обумовлює участь суб'єктів РФ у розробці та прийнятті федеральних законів з питань бюджетної діяльності, тому об'єктами законотворчого процесу регіонального рівня є не лише законодавчі акти відповідного рівня, а й проекти федеральних бюджетних законів.
Останній об'єкт утворюється в результаті реалізації суб'єктами РФ права законодавчої ініціативи у Державній Думі чи при обговоренні проектів законів щодо встановлення загальних принципів оподаткування і зборів в Російській Федерації. Так, п. 2 ст. 63 Статуту Свердловської області містить норму, згідно якої за проектом федерального закону, прийнятій до розгляду в першому і наступних читаннях Федеральними Зборами РФ (Державною Думою і Радою Федерації), Курганська область вправі підготувати свої пропозиції.
Пропозиції щодо законопроекту розробляються Законодавчим Зборами Курганської області та передаються губернатору курганського області, який підписує пропозиції і від імені Курганської області направляє їх Федеральним Зборам РФ в семиденний термін з моменту отримання областю законопроекту. У бюджетних законах суб'єктів РФ отримує конкретизацію муніципальна бюджетна діяльність з урахуванням місцевих особливостей. Таким чином, бюджетне законодавства регіонального рівня відповідає бюджетної компетенції суб'єктів РФ і відображає дію принципу федералізму в бюджетному праві.