Державне будівництво І місцеве самоврядування

ББК 67.9(4 УКР)
Д 36
Затверджено Міністерством освіти і науки, молоді та спорту України як
підручник для студентів вищих навчальних закладів
(лист 1/11-3550 від 11.05.2011 р.)
Підручник підготовлений викладачами кафедри державного будівництва
Національного університету «Юридична академія України
імені Ярослава Мудрого»
Р е ц е н з е н т и:
Ю. П. Битяк, академік Національної академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор;
А. З. Георгіца, доктор юридичних наук, професор;
О. Н. Ярмиш, член-кореспондент Національної академії правових наук
України, доктор юридичних наук, професор
А в т о р с ь к и й к о л е к т и в:
І. І. Бодрова, канд. юрид. наук, доц. — глави 9, 13 (§ 2), 14 (§ 7); С. В. Бол-
дирєв, канд. юрид. наук, доц. — глава 13 (§ 1, 3–6); В. О. Величко, канд. юрид. наук, доц. — глава 10; П. М. Любченко, д-р юрид. наук, проф. — глави 8, 11, 12,
14 (§ 2, 4–6); О. Ю. Лялюк, канд. юрид. наук, доц. — глави 2 (§ 7), 5 (§ 1, 6–7);
М. О. Петришина, канд. юрид. наук — глава 15 (§ 1, 5); С. Г. Серьогіна, канд. юрид. наук, доц. — вступ, глави 1, 2 (§ 1–6), 3, 7, 14 (§ 1, 3), 15 (§ 2–4); К. Є. Со-
ляннік, канд. юрид. наук, доц. — глави 5 (§ 2–5), 16; Т. В. Стешенко, канд. юрид. наук, доц. — глави 6 (§ 1–3), 17; Л. В. Челомбитько — глави 4, 6 (§ 4–5).
Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні :під- ручник / І. І. Бодрова, С. В. Болдирєв, В. О. Величко та ін. ; за ред.
С. Г. Серьогіної. — 2-ге вид. переробл. та доповн. — Х. : Право, 2011. —
360 с.
ISBN 978-966-458-279-4
У підручнику системно викладені всі теми за вузівською програмою на- вчального курсу «Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні».
Розглядаються загальне поняття державного будівництва і місцевого самовря- дування, історія становлення, предмет і система однойменної науки, основи організації та діяльності глави держави, парламенту, органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядуван- ня в Україні на сучасному етапі. Аналізуються принципи організації та діяль- ності зазначених органів, їх функції, компетенція, форми і методи роботи, вза-
ємодія із судовими і правоохоронними органами та об’єднаннями громадян.
Для студентів, слухачів, аспірантів і викладачів юридичних вузів і факульте- тів, науково-педагогічних працівників, державних і муніципальних службовців.
ББК 67.9(4 УКР)
© Бодрова І. І., Болдирєв С. В.,
Величко В. О. та ін., 2011
© «Право», 2005
© «Право», 2011
ISBN 978-966-458-279-4
Д 36

3
Вступ
За час, що минув після видання підручника «Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні» (2005 р.), у державотворчому процесі від- булися значні події, пов’язані із суттєвим оновленням політичної системи
України, удосконаленням виборчого законодавства, розвитком правової осно- ви місцевого самоврядування. З 2005 по 2011 рік Верховна Рада України прийняла велику кількість законодавчих актів, спрямованих на демократиза- цію суспільно-політичного життя, трансформацію форми правління, оптимі- зацію правових, організаційних та матеріально-технічних форм діяльності органів публічної влади. Такі процеси обумовлюють необхідність розробки належної навчально-методичної бази, випуску новітніх підручників і навчаль- них посібників з питань державного будівництва і місцевого самоврядування.
Представлений підручник певною мірою являє собою відгук авторів на ви- клики сьогодення, обумовлені радикальними реформами державного апарату
і системи місцевого самоврядування.
Авторами підручника зроблено спробу комплексного, систематичного викладу базових наукових знань у галузі державного будівництва та місцево- го самоврядування в Україні. Він має на меті досить повно і водночас лако- нічно висвітлити всі питання, що, як правило, включаються до навчальних програм з цієї дисципліни.
Зважаючи на комплексний характер науки і навчальної дисципліни дер- жавного будівництва та місцевого самоврядування, автори намагалися орга- нічно поєднати в підручнику відомості із загальної теорії держави і права, конституційного, адміністративного, фінансового права і таким чином збе- регти і зміцнити міждисциплінарні зв’язки, сприяти поглибленню знань, набутих студентами і слухачами при вивченні інших юридичних наук. Вод- ночас у підручнику використані наукові дані з політології, соціології, теорії управління, статистики та інших суспільних наук. З метою посилення ілю- стративності в підручнику доволі часто застосовуються посилання на норма- тивний матеріал, наводяться статистичні дані та конкретні приклади з політико-правової практики України.

4
Робота над підручником значно ускладнювалася динамічністю чинного законодавства і процесами невпинного реформування державного апарату й системи місцевого самоврядування, що обумовлювали суттєві зміни в орга- нізації їх роботи. Тому при роботі над підручником бажано час від часу звер- татися до офіційних друкованих видань та офіційних сайтів органів публічної влади України в мережі Інтернет.
Сподіваємося, що пропонований підручник стане в нагоді не тільки сту- дентам і слухачам юридичних вузів при вивченні навчального курсу «Дер- жавне будівництво і місцеве самоврядування в Україні», але й науково- педагогічним працівникам, державним та муніципальним службовцям, по- літичним діячам в їх практичній діяльності. Він може також застосовуватися в межах навчальних курсів «Конституційне право України», «Адміністратив- не право України», «Муніципальне право України», «Державне і муніципаль- не управління».

5
Глава 1
Державне будівництво
і місцеве самоврядування
як наука та навчальна
дисципліна
§ 1. Поняття державного будівництва
і місцевого самоврядування
Поняття «державне будівництво та місцеве самоврядування» в останні роки активно увійшло в науковий і політичний обіг, широко використовується в теорії державознавчих наук, у сфері законотворен- ня, практиці державно-правового розвитку України. Однак однознач- ного розуміння даного терміна сьогодні немає у зв’язку із його багато- гранністю, різними науковими підходами до визначення його змісту, певним відставанням теоретичних досліджень вітчизняної юридичної науки у галузі державного будівництва.
Державне будівництво і місцеве самоврядування може розглядати- ся в різних аспектах — як категорія державознавства, як наука та на- вчальна дисципліна, як певна сфера діяльності державних та само- врядних інституцій. При цьому визначальним для юридичної науки є поняття державного будівництва і місцевого самоврядування саме як державознавчої категорії, оскільки воно багато в чому обумовлює змістове наповнення інших юридичних дефініцій. Але необхідно вра- ховувати й той факт, що самостійне змістове значення мають поняття
«державне будівництво» і «місцеве самоврядування» як відокремлені категорії.
Встановлюючи загальне поняття державного будівництва і місце- вого самоврядування як державознавчої категорії, слід зазначити, що воно пов’язане перш за все з динамічною стороною організації публіч- ної влади, тобто з діями владних інституцій, посадових осіб щодо впровадження у практику основних ідей, начал державної організації

6
Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні
політичного управління суспільством, вироблених на певному історич- ному етапі під впливом різноманітних факторів.
Під таким кутом поняття «державне будівництво і місцеве само- врядування» охоплює, власне, увесь процес формування, існування й розвитку системи публічної влади в суспільстві, тобто державного механізму та системи місцевого самоврядування. Цей процес поєднує в собі владно-впорядковуючий, цілеспрямований вплив на суспільство
(зовнішньоорганізаційний аспект) з удосконаленням внутрішньої структури та порядку функціонування самого механізму публічної влади (внутрішньоорганізаційний аспект). Такий підхід можна назва- ти широким трактуванням терміна «державне будівництво і місцеве самоврядування».
Однак поряд із широким існує і більш вузьке розуміння державно- го будівництва та місцевого самоврядування, яке стосується організаційно-функціональної характеристики механізму публічної влади й охоплює питання, пов’язані виключно з організацією органів публічної влади, тобто характеризує структуру, функції, компетенцію, принципи, форми, методи діяльності органів державної влади і місце- вого самоврядування.
Правомірно використовувати поняття «державне будівництво» відокремлено, однак його зміст буде різнитися залежно від історично- го відрізку державотворчого процесу. Так, у радянський період понят- тя «державне будівництво» було синонімом поняття «радянське будів- ництво», а термін «місцеве самоврядування» практично не застосову- вався у зв’язку із повним одержавленням системи місцевих органів влади. У сучасних умовах, застосовуючи поняття «державне будівни- цтво», маємо на увазі процес формування державного апарату, не враховуючи систему місцевого самоврядування, оскільки більшість вчених розглядає місцеве самоврядування в Україні як відокремлену від державної підсистему публічної влади
1
. З’ясовуючи поняття «міс- цеве самоврядування» в аспекті сучасної вітчизняної правої доктрини, слід мати на увазі, що воно може використовуватися для означення самостійної форми публічної влади, права населення на самостійне вирішення питань місцевого значення, інституту громадянського сус-
1
Див.: Смирнова, Т. С. Правове регулювання місцевого самоврядування в Укра-
їні [Текст] / Т. С. Смирнова. – К. : Видав. дім «КМ Академія», 2001. – С. 25–39; Бай- муратов, М. А. Муниципальная власть: актуальные проблемы становления и развития в Украине [Текст] : монография / М. А. Баймуратов, В. А. Григорьев. – Одесса : Юрид. л-ра, 2003. – С. 27–52.

7
Глава 1. Державне будівництво і місцеве самоврядування як наука…
пільства, управлінської діяльності органів та посадових осіб місцево- го самоврядування.
Виходячи із сформульованого поняття державного будівництва і місцевого самоврядування, можемо дати більш детальну характери- стику елементам, що становлять його зміст.
Якщо розглядати «державне будівництво і місцеве самоврядуван- ня» як процес формування, існування та розвитку державного меха- нізму та системи місцевого самоврядування, тобто у широкому зна-
ченні, то його елементами будуть засади організації і функціонування публічної влади, у тому числі й засади здійснення перетворень щодо встановлення різних моделей організації влади; суб’єкти, які здійсню- ють перетворення; етапи розвитку державних та самоврядних інсти- туцій; порядок організації і проведення виборів чи порядок призна- чення відповідних посадових осіб у країні; системно-структурна ор- ганізація органів публічної влади.
Засади організації і функціонування публічної влади як елементи змісту державного будівництва та місцевого самоврядування дають можливість зробити висновок щодо ціннісних орієнтацій, ідей, кон- цепцій, підходів, які були закладені в основу організації влади. За до- помогою цього можна визначити характер системи управління, цен- тралізацію чи децентралізацію державного апарату, методи управлін- ня процесами державно-правового розвитку.
Елементом змісту державного будівництва і місцевого самоврядуван- ня у широкому значенні є суб’єкти, які включені у процес здійснення перетворень державного механізму та системи місцевого самоврядування.
Аналізуючи, хто і в яких межах має можливість реально вливати на ці процеси, можемо визначити авторитаризм чи демократизм, колегіальність чи єдиноначальство владних структур, рівень реалізації принципу народ- ного суверенітету, розвитку громадянського суспільства.
Етапи розвитку державних та самоврядних інституцій дають мож- ливість виявити домінуючі тенденції розвитку організації влади, про- аналізувати фактори наступництва і змін у механізмі публічної влади.
На підставі таких даних можна узагальнити досвід становлення і функ- ціонування владних інститутів, порівняти задекларовані принципи та реальну практику перетворень, що здійснюються в країні.
Говорячи про державне будівництво та місцеве самоврядування як процес формування державного механізму та системи місцевого само- врядування, слід враховувати і такий елемент, як порядок організації

8
Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні
і проведення виборів чи призначення відповідних посадових осіб у країні, що дозволяє зробити висновок про технологію набуття і пере- дачі владних повноважень, процедури формування та ротації органів
і посадових осіб публічної влади.
Системно-структурна організація органів державної влади і місце- вого самоврядування є найбільш комплексним елементом змісту «дер- жавного будівництва і місцевого самоврядування», оскільки характери- зує всю систему органів державної влади і місцевого самоврядування, у тому числі й їх апарат, які включені у процес здійснення влади на ви- щому та місцевому рівні. Цей елемент дає можливість визначити види органів публічної влади, встановити місце і роль кожного з них у сус- пільстві й державі, охарактеризувати відносини цих органів між собою та з іншими елементами політичної системи, встановити їх структурну та функціональну сторони, рамки і способи їх владної діяльності.
Якщо ж розглядати «державне будівництво і місцеве самовряду- вання» у вузькому значенні, тобто як існуючу організацію системи органів публічної влади, то його елементами будуть принципи, функ- ції, компетенція, структура, основи, форми і методи діяльності зазна- чених органів. На наш погляд, дані юридичні показники доцільно надалі іменувати елементами організації й діяльності органів публічної влади. При цьому самі по собі вони характеризують не стільки сам процес формування державності чи владних інституцій, скільки ре- альний стан існуючої моделі організації влади. Водночас, якщо роз- глядати ці показники в аспекті їхньої еволюції, аналізуючи, як зміню- валися на певних історичних етапах функції, компетенція, форми чи методи діяльності державних та муніципальних органів, то їх цілком можна використовувати й для характеристики системно-структурної організації органів публічної влади як елементу змісту «державного будівництва і місцевого самоврядування» у широкому значенні.
§ 2. Основні напрями здійснення
державного будівництва і місцевого
самоврядування в Україні
Організація публічної влади ніколи не залишається незмінною, вона перебуває в постійному розвитку. У даному аспекті державно- правові системи, як справедливо зазначається в сучасній теоретичній

9
Глава 1. Державне будівництво і місцеве самоврядування як наука…
літературі, завжди були і залишаються «перехідними», тобто такими, що перебувають на переході від одного стану держави і права до іншо- го
1
. Саме в такому перехідному стані й перебуває зараз за оцінками фахівців Україна.
Для пострадянської України специфіка перехідного періоду визна- чається низкою особливих завдань, насамперед необхідністю розбудо- ви незалежної держави, руйнацією адміністративно-командної систе- ми, переходу від повновладдя рад до системи організації державної влади за принципом її поділу на законодавчу, виконавчу і судову, від гіперцентралізації до оптимальної децентралізації державного управ- ління, становлення самостійного місцевого самоврядування.
Конституція 1996 р. стала результатом компромісу основних по- літичних еліт і свідченням реального співвідношення суспільних сил на момент її прийняття. Як наслідок, перехідний характер української державності, таких її компонентів, як економічна, політична і правова системи, містить у собі декілька варіантів можливого розвитку
2
. Про- те прийняття Основного Закону дало можливість провести низку суттєвих політико-правових реформ, спрямованих на формування більш ефективної, сучасної системи публічної влади, наближеної до населення, відповідальної перед людиною й орієнтованої на забезпе- чення її прав і свобод. Однак успіх реформ значною мірою залежить від якості відповідної науково-методичної бази. Кожний крок на шля- ху до модернізації держави і місцевого самоврядування, перш ніж бути здійсненим, повинен отримати належне наукове обґрунтування, організаційну й матеріально-фінансову підтримку.
Трансформаційні процеси можуть відбуватися з певними недолі- ками, одним із яких на сучасному етапі державного будівництва в
Україні є те, що всупереч п.12 ст. 92 Конституції окремі закони досі не прийняті. Саме тому Верховна Рада України якнайшвидше має врегу- лювати законодавчі прогалини щодо організації державного управлін- ня і місцевого самоврядування, прискорити розгляд законопроектів про адміністративно-територіальний устрій, нової редакції Закону
«Про місцеве самоврядування в Україні» (а можливо, й Муніципаль-
1
Проблемы теории государства и права [Текст] / под ред. М. Н. Марченко. –
М. : Юристъ, 2001. – С. 122.
2
Тацій, В. Я. Становлення правової державності в Україні в аспекті конституціо- налізму [Текст] / В. Я. Тацій, Ю. М. Тодика // Конституційно-правові засади станов- лення української державності. – Х. : Право, 2003. – С. 10.

10
Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні
ного кодексу), з тим щоб логічно продовжити конституційне регулю- вання відповідно до потреб поступального розвитку країни.
Що ж до реформи системи державного управління в сучасній Укра-
їні, то вона може дати ефект лише за умови, коли одночасно, взаємо- доповнюючи, будуть реформуватися органи всіх гілок державної влади, що буде супроводжуватися процесами якісного перетворення вітчизняної державної служби, впровадження в країні раціонального адміністративно-територіального устрою, ліквідацією умов, що по- роджують бюрократизм і корупцію в державному апараті, тощо. Ре- зультати цієї реформи мають бути спрямовані насамперед на вирішен- ня забезпечення реального розмежування державної влади і власності, зміцнення правових засад громадянського суспільства, що формується нині в Україні, поглиблення демократизації всіх сфер і ланок суспіль- ного життя.
Нині, коли незалежна Україна увійшла у ХХІ ст. , коли державні рішення приймаються на власній політичній та інтелектуальній осно- ві, особливо гостро відчувається потреба в концентрації і координації зусиль вітчизняних професійних науковців на дослідженні проблем, пов’язаних з економічними, юридичними, управлінськими проблема- ми, розробленні наукових рекомендацій щодо їх розв’язання. Насам- перед необхідне багатоаспектне, комплексне наукове розроблення юристами, політологами, економістами та представниками інших га- лузей вітчизняного суспільствознавства загальнодержавної доктрини державного будівництва й місцевого самоврядування, демократичних громадсько-політичних, соціально-економічних, юридичних, управ- лінських перетворень у країні.
Основними напрямами здійснення державного будівництва і
місцевого самоврядування в Україні на сучасному етапі є: 1) онов- лення правової основи державного будівництва і місцевого самовря- дування з урахуванням новітніх наукових розробок, вітчизняного й зарубіжного досвіду; адаптація національного законодавства до зако- нодавства Євросоюзу; 2) подальша деконцентрація та децентралізація влади; забезпечення правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування; 3) поглиблення демократич- них тенденцій в управлінській діяльності; запровадження нових форм залучення громадськості до процесу вироблення й обговорення влад- них рішень; 4) оптимізація структури і штатів апарату органів держав- ної влади та місцевого самоврядування; 5) чітке розмежування функцій

11
Глава 1. Державне будівництво і місцеве самоврядування як наука…
і компетенції між «рівнями» і «підсистемами» публічної влади; 6) за- безпечення «прозорості» державної політики, боротьба з бюрократиз- мом в апараті публічної влади; 7) запровадження чітких процедур політичної та юридичної відповідальності при здійсненні публічної влади; 8) удосконалення системи підготовки кадрів для державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, правових та організаційних форм і методів діяльності органів публічної влади; 9) запровадження технологій «електронного врядування»; 10) раціоналі- зація документообігу в органах публічної влади; 11) упорядкування системи дорадчих, координаційних та інших допоміжних структур при органах публічної влади; 12) упорядкування й оптимізація системи оплати праці в органах публічної влади та їхньому апараті, забезпечен- ня її «прозорості».
Ці перетворення мають забезпечити якісні зрушення в роботі ор- ганів публічної влади та їх посадових осіб, підняти їх на рівень тих вимог, що ставить перед ними сучасний стан розвитку українського суспільства.