1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   26
Ім'я файлу: Держбуд2011.pdf
Розширення: pdf
Розмір: 1986кб.
Дата: 01.11.2021
скачати
Пов'язані файли:
Новый документ (1).pdf
§ 4. Поняття, правове регулювання
та співвідношення функцій
і компетенції органів державної
влади, органів влади Автономної
Республіки Крим, органів місцевого
самоврядування
Внутрішній, сутнісний бік організації й діяльності органів публіч- ної влади становлять їх функції й компетенція, які дають динамічну характеристику владних інституцій, дозволяють з’ясувати їх природу, призначення та зміст діяльності.
Сутність і соціальне призначення органів публічної влади розкри- вається за допомогою функцій, які вони виконують. Етимологічне значення терміна «функція» (від лат. function — виконання, здійснення) має різні тлумачення: 1) обов’язок; 2) роль, що виконує відповідний
інститут або частина відносно цілого; 3) коло діяльності або призна- чення; 4) залежна змінна величина, тобто така величина, що змінюєть- ся в міру зміни іншої величини і називається аргументом; 5) специфіч- на діяльність будь-якого організму і органів, що його становлять;
6) значення будь-якої форми, її ролі у конкретній системі, що визна-

53
Глава 2. Поняття й елементи організації та діяльності органів державної влади…
чаються співвідношенням з іншими формами; 7) характеристика на- пряму чи сторони діяльності
1
У філософії під функціями розуміють зовнішній прояв властиво- стей будь-якого об’єкта, спосіб його поведінки у визначеній системі відносин
2
, у соціології — роль, яку виконує певний соціальний інсти- тут чи процес відносно цілого
3
. В адміністративному праві функція — це прояв діяльності, обов’язок виконання певної роботи, призначення, роль тощо
4
, в управлінській термінології функція виражає спеціалізо- ваний вид діяльності. В юридичній літературі під функціями держави зазвичай розуміють основні напрями її діяльності, в яких відбивається сутність, соціальне призначення, цілі й завдання держави щодо керів- ництва загальногромадськими справами.
Функції мають об’єктивний характер, зумовлені потребами суспіль- ства, і визначаються залежно від основних завдань, що стоять перед державою в цілому в конкретно-історичних умовах. Функції органів публічної влади характеризуються достатньою стабільністю. Це значить, що вони змінюються, еволюціонують лише завдяки радикальним полі- тичним, соціально-економічним перетворенням, зміні державної орга- нізації, її пріоритетів. Водночас функції держави не слід ототожнювати з функціями органів публічної влади. Останні є похідними відносно функцій держави. Адже якщо перші — це основні напрями її діяльно- сті, якими зумовлена робота всього публічно-владного механізму і кожного з органів, то функції окремого органу публічної влади — це основні сторони його соціального призначення, що відображається в основних напрямах його діяльності зі здійснення функцій і завдань держави в цілому. Однак це не свідчить про те, що між ними існує не- переборна межа. Навпаки, вони характеризуються певним змістовним зв’язком, який полягає в тому, що функції органів публічної влади та їх зміст визначаються функціями і завданнями держави, а тому зміна останніх зазвичай супроводжується зміною функцій і завдань органів.
Держава розподіляє їх між органами таким чином, щоб вони працювали узгоджено як єдиний цілісний механізм, який реалізує ці функції.
1
Советский энциклопедический словарь [Текст] / гл. ред. А. М. Прохоров. –
4-е изд. – М. : Сов. энцикл. – С. 1453.
2
Философский словарь [Текст] / под ред. М. М. Розенталя. – М., 1972. – С. 448.
3
Большой энциклопедический словарь [Текст] / [2-е изд., перераб. и доп.]. –
М. : Большая Российская энцикл. ; СПб. : Норинт, 1999. – С. 1300.
4
Коваль, Л. В. Адміністративне право [Текст] : курс лекцій для студ. юрид. вузів та ф-тів / Л. В. Коваль. – К. : Вентурі, 1998. – С. 26.

54
Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні
Таким чином, функціїорганів публічної влади можна визначити як об’єктивно зумовлені основні напрями їх діяльності, які виникають і розвиваються відповідно до цілей і завдань державного механізму, за- безпечують поділ праці всередині нього, характеризуються певною стійкістю, відображають сутність та соціальне призначення органів публічної влади.
Стосовно конкретного переліку функцій та їх класифікації позиції вчених розходяться. За суб’єктами здійснення влади розрізняють функ- ції держави, функції органів публічної влади, їх структурних підроз- ділів і посадових осіб, окремих службовців. За об’єктами здійснення
влади (сферами життєдіяльності) можна виокремити політичні, еконо- мічні, соціальні, культурні, оборонні, зовнішньоекономічні, екологічні функції. За видами державної влади розрізняють законодавчу, вико- навчу, судову, контрольно-наглядову, представницьку функції. За пра-
вовими формами здійснення влади функції можна класифікувати на нормотворчу, установчу, правозастосовну, інтерпретаційну, контроль- ну, правоохоронну. За соціальним значенням функції зазвичай поді- ляються на основні і неосновні (додаткові). Фактор часу дозволяє виокремити постійні і тимчасові функції.
Функції визначають напрями діяльності органу, тоді як компетен- ція — те, що конкретно можуть або повинні зробити орган, посадова особа для реалізації зазначених функцій. Законодавство покладає на відповідні органи виконання тих чи інших функцій у різноманітних комбінаціях і відносно різних об’єктів управління.
В юридичній науці існує чимало позицій щодо того, що ж таке компетенція. Зазвичай елементами компетенції вважають права й обов’язки органів публічної влади. Відтак, компетенція визначається як сукупність всіх повноважень (прав і обов’язків), якими в конкретній галузі своєї діяльності наділений будь-який орган, громадська органі- зація чи посадова особа; ці повноваження визначаються конституціями, законами, указами, а також виданими на основі і спрямованими на їх виконання нормативними актами
1
. Водночас повноваження органу або
1
Див. напр.: Любченко, П. М. Компетенція суб’єктів місцевого самоврядування
[Текст] : монографія / П. М. Любченко. – Х. : ООО «Модель всесвіту», 2001. – 221 с.;
Фрицький, О. Ф. Конституційне право Украни [Текст] : підручник / О. Ф. Фрицький. –
К. : Юрінком Інтер, 2002. – 535 с.; Чечулина, А. А. Сущность государственной власти: основные подходы [Текст] / А. А. Чечулина // Право и политика. – 2005. – № 10. – С.
39-47; Чиркин, В. Е. Государственное и муниципальное управление [Текст] : учебник
/ В. Е. Чиркин. – М. : Юристь, 2004. – 319 с.

55
Глава 2. Поняття й елементи організації та діяльності органів державної влади…
посадової особи часто кваліфікують як владні права. Дійсно, така ха- рактеристика є однією з найбільш суттєвих відносно повноваження, тим не менш, трактування повноваження як права, хоча й владного, не може бути правильним. Адже суб’єктивне право — вид і міра можли- вої поведінки суб’єкта, а органи або посадові особі не можуть вико- ристовувати надані їм повноваження за власним розсудом або взагалі відмовитися від них. Більше того, за невикористання повноважень у разі виникнення для цього умов посадова особа може бути притягнута до юридичної відповідальності.
Розгляд повноваження лише як виду і міри належної поведінки також не є вдалим. Повноваження визначає не лише обов’язок власної поведінки, але й право вимагати невтручання до сфери діяльності органу або посадової особи інших осіб, а також підпорядкування їх законним розпорядженням усіх осіб, на яких ці розпорядження по- ширюються. Однак найголовніше те, що орган або посадова особа саме уповноважена державою на вирішення тих чи інших соціально- правових ситуацій. Не можна залишити поза увагою право громадя- нина вимагати від держави (в особі її органів та посадових осіб) забез- печення реальності своїх прав і свобод тощо.
З урахуванням вищезазначеного можна стверджувати, що при ха- рактеристиці публічно-владного повноваження йдеться про своєрідний
«право-обов’язок» органу або посадової особи. Тому в законодавстві використовуються відповідні терміни для позначення таких повнова- жень — «прийняття рішення», «вирішення питань», «забезпечення»,
«визначення» тощо.
Багато хто з правників стверджує, що компетенція — це сукупність предметів відання і повноважень, якими наділені органи та посадові особи відносно цих предметів відання. З компетенцією як сукупністю повноважень щодо визначених предметів відання не слід ототожню- вати самі ці предмети, які утворюють сферу компетенції
1
. Така сфера діяльності, у рамках якої діє орган, визначається першочергово і юри- дично закріплюється. В юриспруденції вона отримала назву предмети
відання, під якими розуміють юридично визначені сфери суспільних відносин, у рамках яких діє владний суб’єкт.
Таким чином,компетенція органів публічної влади являє собою сукупність закріплених у нормативно-правових актах предметів відан-
1
Бахрах, Д. Н. Административное право [Текст] : учеб. для вузов / Д. Н. Бахрах. –
М. : Бек, 1996 – С. 33.

56
Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні
ня та повноважень органів публічної влади, шляхом встановлення яких фіксується обсяг та зміст діяльності владних суб’єктів.
Підсумовуючи, необхідно зазначити, що компетенція є динаміч- ним явищем порівняно із функціями, оскільки піддана частим змінам, а також уточнюється і доповнюється у зв’язку із вдосконаленням дер- жавного апарату в цілому й системи органів місцевого самоврядуван- ня, що зумовлено перманентними процесами державного й суспільно- го розвитку. Зміна функціонального призначення владних інституцій зазвичай пов’язана з перетвореннями радикального, революційного характеру. Що стосується правового регулювання компетенції органів публічної влади, то вона більш чітко закріплена правовими нормами, ніж функції, які врегульовані правом частково і нерідко виводяться зі змісту компетенції.
§ 5. Поняття і система форм діяльності
органів державної влади, органів
влади Автономної Республіки Крим
та органів місцевого самоврядування
Аналіз організації та діяльності органів публічної влади був би однобічним без детального визначення й зовнішньої сторони, яку ха- рактеризують форми реалізації функцій та компетенції або форми ді- яльності. У процесі реалізації функцій і компетенції проявляється воля суб’єкта, спрямована на досягнення певної мети в тому порядку
і виді, які передбачені правовими нормами. А юридично закріплені повноваження набувають конкретного характеру і знаходять виражен- ня у вигляді певних дій і операцій. Розмаїття дій органів публічної влади щодо реалізації функцій і компетенції можна звести у певні однорідні групи, практичне вираження яких і отримало найменування форм діяльності. Реалізація функцій і компетенції — процес, який характеризує рухливий, динамічний аспект владної діяльності, а тому форми діяльності пов’язані з певними правовими й організаційними процедурами, в рамках яких і відбувається здійснення функцій і повно- важень органів публічної влади.
Науковцями приділялася значна увага вивченню особливостей форм управлінської діяльності. Серед відомих правників, які у своїх

57
Глава 2. Поняття й елементи організації та діяльності органів державної влади…
роботах вивчали теоретичні та правові аспекти використання форм управлінської діяльності, можна згадати Д. Бахраха, Ю. Битяка,
Л. Коваля, І. Коліушко, Ю. Тихомирова та ін.
1
Термін «форма» (від лат. forma — зовнішність, устрій)
означає вид, будь-який зовнішній вияв певного змісту
2
. Якщо функції розкривають основні напрями цілеспрямованого впливу на об’єкти управління, то форми — це шляхи здійснення такого цілеспрямованого впливу, тобто форми діяльності органів державної влади, органів влади Автономної
Республіки Крим та органів місцевого самоврядуванняпоказують, як практично здійснюється управлінська діяльність. Зовнішній вияв одно- рідних дій, процедур, які здійснюють органи публічної влади, їх струк- турні підрозділи й посадові особи в процесі реалізації функцій і ком- петенції в правових та організаційних рамках, називається формами діяльності. Останні надають функціонуванню відповідних органів необхідної сталості, упорядкованості, однаковості та прогнозованості для контрагентів, а в підсумку забезпечують законність, легітимність
і результативність владного впливу
3
. Підходячи до визначення поняття
«форма діяльності органів публічної влади», необхідно врахувати такі критерії: 1) форма діяльності завжди є зовнішнім виразом волі суб’єктів управлінської діяльності; 2) в умовах демократії такий вираз обов’язково реалізується відповідно до чинного законодавства; 3) це волевиявлен- ня повинно здійснюватися в межах власної компетенції; 4) кожна форма управління повинна мати певну мету
4
Таким чином, форма діяльності може бути визначена як зовнішнє вираження однорідних дій, процедур, які здійснюють органи публічної
1
Адміністративне право України [Текст] : підруч. для юрид. вузів і фак. /
Ю. П. Битяк, В. В. Богуцький, В. М. Гаращук та ін. ; за ред. Ю. П. Битяка. – Х. : Право,
2001. – 528 с.; Бахрах, Д. Н. Административное право [Текст] : учеб. для вузов /
Д. Н. Бахрах. – М. : Бек, 1996 — 355 с.; Коваль, Л. В. Адміністративне право [Текст] : Курс лекцій для студ. юрид. вузів та фак. / Л. В. Коваль. – К. : Вентурі, 1998. – 207 с.; Колі- ушко, І. Б. Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні [Текст]
: монографія / І. Б. Коліушко. – К. : Факт, 2002. – 260 с.; Тихомиров, Ю. А. Публичное право [Текст] : учебник / Ю. А. Тихомиров. – М. : Изд-во «БЕК», 1995. – 485 с.
2
Популярна юридична енциклопедія [Текст] / кол. авт.: В. К. Гіжевський,
В. В. Головченко, В. С. Ковальський та ін. – К., 2002. – С. 349.
3
Проблеми функціонування місцевих рад та їх виконавчих органів [Текст] : моно- графія / за ред. Ю. М. Тодики. – Х. : Право, 2009. – С. 156.
4
Журавель, Я. Форми управлінської діяльності органів місцевого самовряду- вання [Текст] / Я. Журавель // Підприємництво, господарство і право. – 2007. –
№ 5. – С. 113.

58
Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні
влади, їх структурні підрозділи й посадові особи в процесі реалізації функцій і компетенції в правових і організаційних рамках.
У науковій літературі немає єдності щодо різновидів і характери- стики форм діяльності органів публічної влади. Найпоширенішою є класифікація із зазначенням наслідків, які виникають у результаті ви- користання тієї чи іншої форми (наявності чи відсутності правового ефекту). На думку більшості вчених, усі форми діяльності поділяються на правові та неправові
1
Правовими вважаються такі форми, внаслідок використання яких виникає юридичний ефект. Вони виступають як юридичні факти і можуть створювати адміністративно-правові відносини. Неправовими
є форми, використання яких не має юридичного значення та не спри- чиняє виникнення, зміну чи припинення правовідносин. Вони або передують правовим, або настають після них. Проте класифікація форм діяльності на правові та неправові є дещо некоректною, оскільки сло- во «правовий» означає «такий, що відповідає праву, законодавству…», а «неправовий» — це «такий, що праву (законодавству) не відповідає».
Іншими словами, неправові форми діяльності не відповідають законо- давству. На нашу думку, така класифікація не зовсім конкретна з точки зору семантики, оскільки в правовій державі владні органи повинні здійснювати свою діяльність тільки на основі права, у межах закону.
Деякі автори вирізняють такі форми реалізації повноважень органів публічної влади, як правотворчість, правозастосування, регулювання, управління, координація
2
. Однак у цьому випадку відбувається змішу- вання функцій, форм і методів діяльності, оскільки функція управлін- ня може здійснюватися за допомогою як правотворчої, так і правозас- тосовної діяльності, а координація виступає як спосіб владної діяль- ності, який може застосовуватися в межах різних форм з метою ефективної реалізації функцій і компетенції.
На думку А. М. Колодія і А. Ю. Олійника, під формами діяльності державних і самоврядних органів слід розуміти здійснення певних, передбачених нормативно-правовими актами та практикою державно-
1
Адміністративне право України [Текст] : підруч. для юрид. вузів і фак. / Ю. П.
Битяк, В. В. Богуцький, В. М. Гаращук та ін. ; за ред. Ю. П. Битяка. – Х. : Право,
2001. – С. 215.
2
Игнатюк, Н. А. Муниципальное право [Текст] : учебник / Н. А. Игнатюк,
А. А. Замотаев, А. В. Павлушин. – М. : Юстицинформ, 2004. – с. 193.

59
Глава 2. Поняття й елементи організації та діяльності органів державної влади…
го будівництва видів дій посадових та службових осіб законодавчих, судових, контрольно-наглядових органів і органів місцевого самовря- дування, за допомогою яких реалізуються їх завдання і функції в ме- жах компетенції кожного органу
1
. Названі форми, як вважають автори, поділяються на правові, організаційні і організаційно-правові. При цьому специфіка організаційних форм (установчої, матеріально- технічної, виховної) на відміну від організаційно-правових (сесії, за- сідання, представництва в певних органах чи на певній території тощо) вбачається у тому, що вони не закріплені нормативно-правовими акта- ми і не тягнуть за собою правових наслідків. Проте установча форма діяльності, яка пов’язана з реалізацією установчої функції владних органів, досить детально регулюється правовими нормами, а матеріально-технічна форма характеризується настільки широким колом дій і процедур, що випадає із зазначеного класифікаційного ряду і може бути визначена як самостійна. Для того щоб виправити зазначений недолік, форми діяльності можна поділити на юридично значущі та юридично незначущі. Таким чином, юридично значущими формами діяльності органів публічної влади мають бути такі, викори- стання яких спричиняє виникнення конкретних правових наслідків
(правові). Юридично незначущими формами мають бути такі, які без- посереднього значення не мають, тобто не спричиняють виникнення конкретного юридичного результату. До них можна віднести: органі- заційні дії; матеріально-технічні операції.
Відтак залежно від характеру наслідків (отриманого результату) форми діяльності, на нашу думку, більш доцільно класифікувати на
правові, організаційні й матеріально-технічні. Правові форми діяль- ності пов’язані з виконанням юридично значущих дій у чітко визна- ченому законодавством порядку. За їх допомогою відбувається фіксація рішень і дій органів і посадових осіб публічної влади, що мають юри- дичний зміст. Результатом правової діяльності є акт правового харак- теру. Організаційні форми діяльності здійснюються в рамках чинного законодавства і на його підставі, однак не потребують чіткого юридич- ного оформлення і, як правило, самі по собі не спричиняють юридич- них наслідків. Матеріально-технічні форми діяльності також не по- требують спеціальних юридичних актів і відбуваються в порядку по-
1
Колодій, А. М. Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні [Текст]
: підруч. / за ред. Я. Ю. Кондратьєвва. – К. : Юрінком Інтер, 2003. – С. 38.

60
Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні
точної роботи. Їх специфіка полягає в тому, що вони є зовнішнім проявом різних операцій матеріально-технічного характеру, які вико- ристовуються для забезпечення діяльності органів публічної влади
1
Стосовно класифікації правових форм діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування найбільш обґрунтованою видається позиція науковців, що розрізняють нормотворчу, правозастосовну, інтерпретаційну, уста- новчу, контрольну, правоохоронну форми
2
. Таким чином, залежно від характеру дій (маніпуляцій) із нормами права розрізняють такі право- ві форми діяльності органів публічної влади: нормотворчу, правоза- стосовну, інтерпретаційну, установчу, контрольну, правоохоронну.
Нормотворча форма діяльності — це сукупність дій і процедур щодо створення, зміни й скасування нормативних приписів. Право- застосовна форма діяльності є сукупністю дій і процедур стосовно виконання нормативно-правових актів, видання актів застосування права. Інтерпретаційна форма діяльності полягає у здійсненні дій і процедур щодо з’ясування і роз’яснення змісту правових норм. Уста- новча форма діяльності пов’язана із діями і процедурами стосовно створення, реорганізації й ліквідації владних інституцій, їх структур- них підрозділів, обрання, призначення посадових осіб органів публіч- ної влади. Правоохоронна форма діяльності — це сукупність дій і процедур щодо охорони норм права від порушень, захисту прав і за- конних інтересів суб’єктів суспільних відносин. Контрольна форма діяльності є сукупністю дій і процедур стосовно перевірки й нагляду за додержанням, виконанням та застосуванням правових приписів суб’єктами суспільних відносин.
Кожна правова форма діяльності складається із однорідних дій і операцій правового характеру, які у своїй сукупності утворюють певний процес, що характеризується особливими стадіями і провадженнями.
Провадження — це особливі процедури розгляду певного кола питань у межах однієї правової форми діяльності органу публічної влади. Наприклад, у межах нормотворчої форми діяльності Верховної
1
Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні [Текст] : підруч. для студ. вузів / за ред. С. Г Серьогіної. – Х. : Право, 2005. – С. 209–212; Проблеми функ- ціонування місцевих рад та їх виконавчих органів [Текст] : монографія / за ред. Ю. М.
Тодики. – Х. : Право, 2009. – С. 158.
2
Зеркин, Д. П. Основы теории государственного управления [Текст] : курс лекций
/ Д. П. Зеркин, В. П. Игнатов ; изд. 2-е, доп. и перераб. – М. : ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2005. – С. 312.

61
Глава 2. Поняття й елементи організації та діяльності органів державної влади…
Ради України можна виділити законодавче провадження (законодавчий процес) і підзаконне (щодо нормативних постанов). Крім того, за під- ставами ініціювання провадження поділяються на ординарні (здійсню- ються за звичайних обставин) й неординарні (застосовуються за спе- ціальних умов). Усі провадження регулюються процесуальними нор- мами, які містяться або в статутних нормативних актах (законах, статутах, положеннях), або в спеціальних процесуальних документах
(регламентах, положеннях, порядках тощо).
Кожне провадження складається зі стадій — окремих етапів, ло- гічно пов’язаних між собою загальною метою і спільним юридичним результатом. У свою чергу стадії розпадаються на окремі дії учасників цього процесу, тобто на цілеспрямовані, вольові акти їхньої поведінки.
Як правило, кожна з таких дій, що має юридичні наслідки, докумен- тально фіксується і має здійснюватися в жорстко встановлені строки.
Стадії і провадження кожної правової форми діяльності відрізня- ються за кількістю та змістом етапів, колом суб’єктів, процесуальними строками тощо. Тотожні правові форми діяльності різних органів пу- блічної влади складаються з аналогічних стадій, але суттєво відрізня- ються за порядком документообігу, строками здійснення певних дій
(операцій), конкретними процедурами підготовки і прийняття рішень, методикою
1
. Видання нормативно-правових актів органів публічної влади складається із сукупності дій і процедур щодо прийняття, зміни чи скасування рішень нормативного характеру. У межах цієї форми можна виокремити різні підвиди форми (провадження), що відрізня- ються за суб’єктним складом, стадіями, строками, характером питань, які підлягають врегулюванню (наприклад, сфера бюджетна, норматив- на тощо). Тобто залежно від предмета (від характеру питання, що під- лягає вирішенню) у межах кожної з названих форм діяльності органів публічної влади вирізняються окремі провадження.
Залежно від кількості суб’єктів, що здійснюють організаційну ді- яльність, розрізняють колегіальні й індивідуальні форми. Залежно від ступеня впливу на результат владної діяльності організаційні форми діяльності поділяються на основні і допоміжні. До основних організа-
ційних форм діяльності, зокрема, можна віднести сесії Верховної Ради
України, Верховної Ради АРК, місцевих рад, парламентські, комітет-
1
Адміністративне право України [Текст] : підруч. для юрид. вузів і фак. / Ю. П.
Битяк, В. В. Богуцький, В. М. Гаращук та ін. ; за ред. Ю. П. Битяка. – Х. : Право,
2001. – С. 216.

62
Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні
ські, громадські слухання, засідання Кабінету Міністрів України, Ради міністрів АРК, виконавчих комітетів місцевих рад, колегії центральних органів виконавчої влади і місцевих держадміністрацій, індивідуальну роботу депутатів у округах та ін. Серед допоміжних організаційних
форм діяльності виділяються наради, обговорення, семінари, пере- вірки, офіційні візити за кордон і робочі поїздки по країні посадових осіб, прес-конференції, інтерв’ю, індивідуальний прийом громадян і посадових осіб, переговори та ін.
Матеріально-технічні форми діяльності мають допоміжний харак- тер, сприяють процесу реалізації функцій і компетенції, забезпечуючи, обслуговуючи і фіксуючи заходи і дії органів публічної влади, їх під- розділів, посадових осіб. Вони зводяться до виконання операцій тех- нічного, матеріального, інформаційного характеру — діловодство, збір
і обробка інформації, звіти, прогнози, кошториси, довідки, бухгалтер- ський облік, статистика, картотечна робота, побутове, технічне, інфор- маційне, транспортне забезпечення тощо. Здійснює таку роботу опе- ративний персонал органів публічної влади, який працює під безпо- середнім керівництвом з боку посадової особи, що очолює цей орган.
Таким чином, правові форми діяльності органів публічної влади
існують у тісному зв’язку як між собою, так і з організаційними фор- мами діяльності, які пов’язані зі здійсненням певних колективних чи
індивідуальних дій органів і посадових осіб у межах чітких організа- ційних процедур, а також із матеріально-технічними формами, які виконують обслуговуючу, але не менш важливу роль.
§ 6. Поняття і система методів діяльності
органів державної влади, органів
влади Автономної Республіки Крим
та місцевого самоврядування
У процесі реалізації функцій і компетенції владні органи застосо- вують певні прийоми, способи досягнення поставлених цілей, за до- помогою яких здійснюється впорядкування, забезпечення ефективно- сті владної діяльності, організація управлінського процесу, відбуваєть- ся вплив на поведінку і суспільну діяльність суб’єктів. Для їх означення використовуються поняття «управлінські методи», «методи

63
Глава 2. Поняття й елементи організації та діяльності органів державної влади…
діяльності органів публічної влади», «методи функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування».
В юридичній літературі існують різні погляди щодо видів і вла- стивостей методів діяльності владних інституцій. Зокрема, за функціо- нальним змістом розрізняють адміністративні (розпорядчі, регла- ментаційні, нормативні), економічні (планування, державне регулю- вання, ціноутворення, економічне стимулювання та ін.), правові
(правове регулювання, переконання і примус, субординація і коорди- нація), соціально-психологічні (соціальні, морально-етичні, психо- логічні) методи. За характером управлінського впливу їх поділяють на методи правового регулювання й публічного адміністрування
1
. За формами діяльності одні вчені вирізняють методи правотворчої, оперативно-виконавчої, правоохоронної діяльності, методи роботи з
інформацією, методи підготовки і проведення організаційних заходів, добору й розвитку управлінських кадрів, методи виконання
2
. Інші державознавці вважають, що методи діяльності державних органів, територіальних громад, органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб можна підрозділити на правові, організаційні та організаційно-правові
3
На нашу думку, методи діяльності органів публічної влади можна класифікувати на правові, організаційні, соціально-психологічні.
Враховуючи складність і багатовимірність проблеми, розмаїття думок щодо класифікації методів діяльності органів публічної влади, доцільно підійти до цього питання, керуючись їх призначенням. Адже методи — це способи і прийоми, що дозволяють упорядкувати й ефек- тивно організувати реалізацію функцій і повноважень органів публіч- ної влади. Процес реалізації функцій і повноважень органів публічної влади має певні стадії. Незалежно від того, яка конкретно функція реалізується, її здійснення починається з планування, збору й обробки
інформації, продовжується виробленням рішення, його виконанням і закінчується контролем за виконанням рішення. Для кожного із цих
1
Малиновський, В. Я. Державне управління [Текст] : навч. посіб. / В. Я. Мали- новський. – К. : Атіка, 2003. – С. 369.
2
Атаманчук, Г. В. Теория государственного управления [Текст] : курс лекций /
Г. В. Атаманчук. – М. : Омега-Л, 2004. – С. 250.
3
Колодій, А. М. Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні [Текст]
: підручник / за ред. Я. Ю. Кондратьєва. – К. : Юрінком Інтер, 2003. – С. 42; Муніци- пальне право України [Текст] : підручник / за ред. В. Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицького. –
К. : Юрінком Інтер, 2001. – С. 191.

64
Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні
етапів характерні свої засоби досягнення поставлених цілей. При цьо- му у процесі реалізації можуть бути задіяні органи публічної влади, їх структурні підрозділи та посадові особи, які повинні координувати свою роботу на всіх етапах владної діяльності. Відповідно використо- вуються способи і прийоми підвищення ефективності їх праці, про- фесіоналізму, службової та соціальної активності. Виходячи з вище- викладеного, можна виділити організаційні методи, що мають універ- сальний характер, — планування, інформаційного забезпечення,
вироблення рішень, організації виконання, контролю за виконанням,
координації діяльності, роботи з кадрами.
Метод планування полягає у сукупності способів і прийомів ви- значення основних завдань, напрямів діяльності у майбутньому, за- ходів досягнення намічених показників. Планування є одним з основ- них способів організаційного забезпечення органами публічної влади реалізації функцій і компетенції. Відповідно до того, на який період розраховане планування, воно поділяється на оперативне (місячне, тижневе), поточне (квартальне) й перспективне (річне). Різновидом методу планування є прогнозування, яке пов’язане із передбаченням розвитку суспільних процесів на більш віддалений проміжок часу.
Планування роботи здійснюється на основі програм, правових актів, пропозицій. Плани роботи, як правило, передбачають перелік актуальних питань, пов’язаних із реалізацією функцій і повноважень владних органів, перелік основних заходів, проведення яких здійсню-
ється органом або за його участю, та їх строки, відповідальні за їх під- готовку і проведення особи. На підставі загального плану роботи ор- гану публічної влади здійснюється планування діяльності структурних підрозділів, апарату, складаються графіки роботи посадових осіб.
Плани роботи органів публічної влади мають комплексний характер, оскільки передбачають комплекс заходів правого, організаційного, матеріально-технічного характеру щодо реалізації функцій і повно- важень.
В умовах переходу до інформаційного суспільства дедалі більшого значення набуває метод інформаційного забезпечення, що являє собою сукупність прийомів і способів одержання, збирання, створення, ви- користання, розповсюдження і зберігання інформації органами публіч- ної влади, їх структурними підрозділами, посадовими особами, служ- бовцями задля задоволення інформаційних потреб у процесі реалізації своїх функцій і повноважень.

65
Глава 2. Поняття й елементи організації та діяльності органів державної влади…
Для кожного з видів інформаційної діяльності характерна сукуп- ність специфічних прийомів і способів здійснення. Зокрема, отри- мання необхідної інформації відбувається такими способами:
1) емпіричним — шляхом проведення індивідуальних бесід з посадо- вими особами і пересічними громадянами, отримання звітів та ін- формації від посадових та службових осіб, шляхом обробки й аналі- зу звернень громадян, опрацювання повідомлень друкованих, аудіо- візуальних та електронних засобів масової інформації тощо;
2) теоретичним — у результаті наукових пошуків, узагальнень, з’ясування нових фактів і закономірностей через абстрактне мислен- ня. Розповсюдження інформації, наприклад, доведення прийнятих правових актів до відома відповідних посадових осіб здійснюється через фельд’єгерську службу, через поштовий, телефонний чи фак- симільний зв’язок, шляхом їх оприлюднення в офіційних засобах масової інформації. Доведення інформації про діяльність органів публічної влади до громадськості відбувається через ЗМІ, шляхом проведення брифінгів, прес-конференцій, «гарячих ліній», розпо- всюдження прес-релізів, надання інтерв’ю, відповідей на запити громадян, надання довідок, необхідних документів і витягів з них тощо. Інтенсивний обмін інформацією відбувається під час зборів громадян, громадських слухань, обговорень питань щодо діяльності органів публічної влади та їх посадових осіб.
З метою забезпечення органів публічної влади повною й вірогід- ною інформацією, спілкування з громадськістю в кожному з них утворюються спеціалізовані підрозділи — прес-служби, управління громадських зв’язків, інформаційно-аналітичні центри, дослідниць- кі служби тощо.
Метод координації — способи і прийоми взаємодії, узгодження, коригування дій органів публічної влади, їх підрозділів, посадових осіб у процесі реалізації функцій і повноважень. Вони залежать від харак- теру відносин і зв’язків між суб’єктами, що задіяні в управлінському процесі. Якщо суб’єкти перебувають у стані підпорядкованості, за- лежності, відносини між ними набувають субординаційного характеру.
Відповідно й способи взаємодії іменуються методом координації- субординації. Якщо відбувається узгодження дій між владними інсти- туціями, що не є підпорядкованими, виникає метод координації- взаємодії.

66
Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні
Різноманітні засоби координації можуть бути класифіковані на а) інституційні — створення спільних органів (координаційних, консуль- тативних, дорадчих); б) правові — прийняття спільних або погоджених актів, участь у розробці правових актів кількох владних суб’єктів; в) організаційні — проведення спільних заходів (спільних і розширених засідань, колегій, семінарів, конференцій, «круглих столів», звітів, перевірок тощо); г) інформаційні — спільне обговорення проблеми, обмін інформацією (листування, переговори, надсилання проектів рі- шень і копій прийнятих актів тощо); г) матеріально-фінансові — спіль- не фінансування заходів, створення спільних підприємств та організа- цій тощо.
Метод роботи з кадрамисукупність способів і прийомів щодо оптимального добору, розстановки, професійної орієнтації, навчання, створення сприятливого соціально-психологічного клімату, стимулю- вання, контролю персоналу з метою забезпечення органів публічної влади висококваліфікованими, професійними, компетентними, ініціа- тивними, відповідальними кадрами. Комплексне застосування таких прийомів дає можливість створити умови для ефективного функціо- нування організації, виявлення ініціативи і творчості службовців, їх професійного розвитку, соціально-психологічної єдності колективу, підвищення якості праці.
Серед засобів і прийомів роботи з кадрами можна назвати роз- робку стратегії і методик добору кадрів, проведення співбесід, тес- тування, конкурсний відбір на посади, аналіз і прогнозування розви- тку кадрового потенціалу, стажування, переатестацію, перепідготов- ку та підвищення кваліфікації, заходи щодо правового, морального, естетичного і фізичного виховання, підвищення трудової та громад- ської активності співробітників, гуманізацію праці, способи форму- вання позитивної морально-психологічної обстановки у колективі, удосконалення його соціальної структури, моральне й матеріальне стимулювання, застосування різних форм контролю за діяльністю службовців, накладення стягнень.
Метод вироблення рішеньзасоби і прийоми визначення можли- вих шляхів розв’язання проблеми, підготовки необхідної інформації, розробки варіантів рішення, аналізу наслідків його реалізації, вибору й ухвалення рішення. Такі прийоми застосовуються з метою оператив- ного, ефективного вирішення проблеми та вироблення обґрунтованих, якісних, законних, економічних рішень.

67
Глава 2. Поняття й елементи організації та діяльності органів державної влади…
Органи публічної влади у процесі своєї поточної діяльності при- ймають величезну кількість рішень правового, соціального, політич- ного, економічного, організаційного, наукового характеру. Вони спря- мовані на розв’язання певних проблемних питань, врегулювання суспільних відносин, вирішення управлінських ситуацій. Для при- йняття оптимальних рішень необхідно знати основні положення теорії прийняття рішень, практики їх застосування, закономірностей етапів вироблення рішень, вимог, що пред’являються до них.
Початковим етапом вироблення рішення є визначення й аналіз проблеми, що потребує врегулювання. Головне завдання цієї стадії — оцінити потребу в прийнятті нового рішення. При цьому використо- вуються такі засоби, як узагальнення й структурування проблеми, експертні оцінки, індивідуальний і груповий аналіз ситуації, експе- рименти, моделювання
1
. Наступна стадія включає збір і обробку ін- формації щодо проблемної ситуації, яка може здійснюватися за до- помогою збору фактичних, документальних, наукових даних, опиту- вання, отримання інформації за допомогою сучасних інформаційних технологій. Обробка може здійснюватися вручну чи шляхом засто- сування автоматизованих технологій. На основі отриманої інформа- ції відбувається розробка кількох варіантів рішення за допомогою прийомів аналізу, порівняння, моделювання, колективного обгово- рення, дискусій. На даному етапі слід проаналізувати наслідки реа- лізації рішення, використовуючи статистичні, економічні, математич- ні засоби.
Процес прийняття рішення може здійснюватися шляхом індиві- дуального чи колективного ухвалення, на основі консенсусу чи голосування, з використанням позиції консультативно-дорадчих структур чи ні. Аналіз застосованого прийому дозволяє зробити висновок про авторитарний, консультативний чи груповий стиль ухвалення рішення.
Рішення, що ухвалюються органами публічної влади, можуть отри- мувати правову форму. Так, Верховна Рада України приймає закони і постанови; Президент України — укази й розпорядження; Кабінет
Міністрів України — постанови і розпорядження; Верховна Рада
1
Васильєв, А. С. Підготовка і прийняття управлінських рішень: організаційно- правові проблеми [Текст] / А. С. Васильев. – Одеса : АО БАХВА, 1997. – С. 61–62;
Малиновський, В. Я. Державне управління [Текст] : навч. посіб. / В. Я. Малинов- ський. – К. : Атіка, 2003. – С. 253.

68
Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні
АРК — постанови і рішення; Рада міністрів АРК — постанови, рішен- ня, розпорядження; центральні органи державної виконавчої влади — накази керівника, інструкції, положення, правила, постанови, рішення; місцеві державні адміністрації — розпорядження голови державної адміністрації, накази начальників управлінь і завідуючих відділами; місцеві ради — рішення; голови рад — розпорядження; виконкоми місцевих рад — рішення.
Вимоги, яким повинні відповідати рішення владних органів, зво- дяться до обґрунтованості, законності, конкретності, економічності, дотримання правил оформлення.
Метод організації виконання рішень — сукупність способів і при- йомів доведення прийнятих рішень до виконавців і забезпечення їх практичної реалізації. Рішення може бути офіційно оприлюднене чи передане безпосереднім виконавцям у вигляді повного текстуального оформлення, витягів, резолюцій. Головною вимогою є раціональне, чітке викладення матеріалу; оперативність передачі; правильне визна- чення кола виконавців та зацікавлених суб’єктів, яким направляється рішення, способів і форм передачі. Слід вирішити й питання матеріально-технічного забезпечення його виконання.
Після отримання рішення слід забезпечити ознайомлення з його змістом всіх суб’єктів, причетних до його реалізації, розробити план виконання, визначивши конкретні заходи з реалізації, відповідальних осіб та строки виконання.
Метод контролю полягає у сукупності способів і прийомів пере- вірки виконання рішень, завдань, доручень, виявлення допущених відхилень та визначення шляхів усунення наявних недоліків. На від- міну від однойменної функції метод контролю характеризує не змістовно-цільове призначення діяльності органу публічної влади, а лише спосіб забезпечення належного виконання прийнятих рішень.
У теорії державного управління про цей метод говорять як про одну з функцій
1
чи елементів
2
управління. Контрольні заходи можуть бути досить різноманітними — ревізії, перевірки, обстеження, заслухову- вання звітів. Предметом контролю може бути діяльність органів чи
1
Кочерин, Е. А. Основы государственного и управленческого контроля [Текст] /
Е. А. Кочерин. – М. : Филинъ, 2000. – С. 71.
2
Гаращук, В. М. Контроль та нагляд у державному управлінні [Текст] : навч. посіб. / В. М. Гаращук. – Х. : Нац. юрид. акад. України імені Ярослава Мудрого, 1999. –
С. 7.

69
Глава 2. Поняття й елементи організації та діяльності органів державної влади…
структурних підрозділів у цілому (загальний контроль) або діяльність в окремих сферах, на окремих ділянках роботи (вибірковий контроль).
Лінійний контроль здійснюється керівником щодо підпорядкованих йому підрозділів та посадових осіб і стосується загальних питань
їхньої діяльності, а функціональний — відповідними службами й підрозділами і має на меті перевірку певної групи показників (конт- роль за дисципліною праці, контроль за додержанням строків вико- нання доручень, контроль за цільовим використанням бюджетних коштів тощо). Контроль може бути внутрішнім (відомчим) і зовніш- нім (позавідомчим), плановим і позаплановим, документальним і фактичним.
Правові методи пов’язані з використанням певних організаційно- впорядковуючих властивостей права як одного з найважливіших со- ціальних регуляторів. Серед них можна виділити методи загального й
індивідуального регулювання, встановлення нормативів (метод стан- дартизації), дозвільно – реєстраційний метод (ліцензування, патенту- вання, встановлення квот, видача дозволів, реєстрація), а також методи уповноважування, зобов’язування та заборони.
Соціально-психологічні методи базуються на використанні науко- вих положень соціології та психології й являють собою певні важелі впливу на соціально-психологічний клімат у колективі, на працездат- ність співробітників відповідних органів публічної влади. До них на- лежать методи соціологічних досліджень (соціометрія), соціального прогнозування та соціального планування.
Універсальними методами діяльності органів публічної влади є переконання і примус. Переконання полягає у здійсненні заходів щодо формування у підвладного суб’єкта власної впевненості у необхідно- сті неухильного й сумлінного виконання управлінських рішень, а
примус — у здійсненні цих рішень незалежно від волі підвладних. За- лежно від характеру соціальних регуляторів, що використовуються при цьому, переконання і примус можуть мати як правовий, так і позапра- вовий характер. Позаправове переконання може мати вигляд агітації, пропаганди, організаційних заходів, морального стимулювання, а по- заправовий примус втілюється у заходах моральної чи корпоративної відповідальності. Правове переконання оформлюється у вигляді нор- мативних чи виконавчо-розпорядчих юридичних приписів, а правовий примус втілюється у заходах попередження, припинення або юридич- ної відповідальності.

70
Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні
§ 7. Наукова організація управлінської
праці в органах державної влади
і місцевого самоврядування,
її основні вимоги
Зростання масштабів і ускладнення завдань управління в сучасний період потребують всебічного посилення чіткості, злагодженості, культури в роботі всього апарату публічної влади, подальшої раціона- лізації управлінської праці. Вирішення цих завдань у роботі органів державної влади і місцевого самоврядування здійснюється насамперед шляхом застосування наукової організації управлінської праці (НОУП).
НОУП — це система узагальнених знань про оптимальну організацію управлінської праці, засіб забезпечення її високої продуктивності за допомогою досягнень сучасної науки і техніки.
Об’єктом НОУП є сама організація управлінської праці, засо-
бами — передовий досвід, наука і техніка, а цілями — підвищення ефективності управлінської праці, збереження здоров’я людини та ви- ховання свідомого ставлення до праці.
Основним завданням НОУП є всебічне забезпечення досягнення найкращих результатів у процесі діяльності апарату органів публічної влади при мінімальному витрачанні матеріально-фінансових, кадрових, технічних, організаційних та інших ресурсів.
НОУП має кілька аспектів і може розглядатись як категорія, що позначає процес внесення наукових засад в управління людьми, колек- тивами або як прикладна наука, основним завданням якої є запрова- дження досягнень сучасної науки в діяльність органів публічної влади.
Вимоги НОУП охоплюють усю сферу державного будівництва та міс- цевого самоврядування, реалізуються як в організації органів публічної влади, так і в їх функціонуванні. Вони служать важливим виразником зв’язків роботи органів публічної влади з науково-технічним прогре- сом; поєднують висновки щодо ефективності управління, вироблені різними суспільними науками — інформатикою, наукою управління, соціальною психологією, наукою адміністративного права тощо.
До основних напрямів НОУП у діяльності органів державної влади
і місцевого самоврядування належать:
1. Побудова оптимальної системи і структури органів публічної влади, що включає: а) забезпечення відповідності між структурою

71
Глава 2. Поняття й елементи організації та діяльності органів державної влади…
органів публічної влади і їхніми цілями, завданнями, функціями; б) досягнення доцільного співвідношення між посадовими особами і технічним персоналом, між галузевими й функціональними підрозді- лами апарату; в) встановлення точної компетенції для кожного праців- ника апарату; г) забезпечення оптимального розподілу праці між співробітниками відповідно до їх здібностей і кваліфікації.
2. Удосконалення процесу підготовки, прийняття та виконання рішень, зокрема: а) залучення науково-дослідних установ, провідних фахівців до розробки владних рішень і надання експертних висновків; б) запровадження громадських слухань з принципових питань органі- зації та діяльності органів публічної влади; в) забезпечення гласності на всіх етапах управлінського процесу; г) поліпшення інформаційно- аналітичної роботи при підготовці управлінських рішень; д) забезпе- чення дієвого контролю за ходом виконання прийнятих рішень.
3. Удосконалення організаційного планування, у тому числі: а) попередній аналіз витрат робочого часу; б) взаємозв’язок і коор- динація планів; в) раціональне поєднання поточного й стратегічного планування.
4. Раціоналізація діловодства, зокрема: а) уніфікація форми та трафаретизація змісту документів; б) запровадження електронного документообігу; в) запровадження системи комплексної обробки до- кументів; г) запровадження єдиної системи реєстрації та обліку до- кументів; д) складання схем документообігу.
5. Удосконалення роботи з інформацією, що включає: а) широке використання комп’ютерної, копіювально-множильної техніки; б) централізоване використання технічних засобів; в) належне облад- нання службових приміщень з урахуванням вимог ергономіки.
6. Удосконалення роботи з кадрами, покращення соціально- психологічного клімату і культурно-етичних основ управління, у тому числі: а) врахування психічної сумісності працівників; б) забезпечення неухильного дотримання трудової дисципліни, морально-етичних норм, боротьба з аморальними явищами; в) стимулювання й розвиток особистої ініціативи працівників, творчого підходу до виконання по- кладених обов’язків; г) правильне поєднання матеріальних і моральних стимулів.
НОУП має здійснюватися поступово, поетапно. До основних етапів
її впровадження належать: 1) вивчення діючої організації управління;
2) узагальнення передового досвіду; 3) підготовка рекомендацій; ви-

72
Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні
значення шляхів і методів розповсюдження рекомендацій; 4) практич- не здійснення рекомендацій; 5) перевірка ефективності впровадження рекомендацій.
Підвищенню рівня НОУП служить нормативне закріплення управ- лінських процедур. Принципи, напрями, етапи впровадження НОУП праці в органах публічної влади визначаються законами України «Про державну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування»,
«Про електронні документи та електронний документообіг», «Про по- рядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місце- вого самоврядування в Україні засобами масової інформації», урядови- ми постановами «Про затвердження Положення про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і По- ложення про єдиний порядок підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації керівників державних підприємств, установ і організацій»,
«Про затвердження Типового порядку здійснення електронного доку- ментообігу в органах виконавчої влади» та іншими.
Питання для самоперевірки
1. Визначте елементи організації й діяльності органів держав- ної влади і місцевого самоврядування в Україні.
2. Які принципи покладені в основу побудови системи органів публічної влади в Україні?
3. Розкрийте системно-структурну організацію державної влади та місцевого самоврядування в Україні.
4. Як співвідносяться між собою функції та компетенція орга- нів державної влади і органів місцевого самоврядування?
5. Назвіть правові форми діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
6. Що таке «координація діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування». Навіщо потрібна координація?
7. З яких стадій складається вироблення владного рішення?
8. Яке значення методу планування в організації роботи орга- нів публічної влади?
9. Назвіть основні вимоги наукової організації праці в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
10. Сформулюйте основні напрями вдосконалення наукової організації праці в органах державної влади та органах міс- цевого самоврядування в Україні.

73

1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   26

скачати

© Усі права захищені
написати до нас