Фінансовий контроль в умовах ринкової економіки

Фінансовий контроль в умовах ринкової економіки

ПЛАН

ВСТУП

Глава 1. Загальна характеристика системи державного фінансового контролю

1.1 Історичні аспекти формування системи фінансового контролю в умовах ринкової економіки (порівняння з плановою економікою)

1.2 Здійснення державного фінансового контролю в умовах соціальної держави

1.3 Функції і методи фінансового контролю, як інструменту реалізації ролі держави «нічного сторожа»

Глава 2. Види фінансового контролю та фінансові органи

2.1 Види державного фінансового контролю

2.2 Еволюція системи органів здійснюють державний контроль

2.3 Органи державного фінансового контролю Російської Федерації

2.4 Проблеми взаємодії основних ланок державного фінансового контролю

Главі 3. Рахункова палата як основний орган у системі державного фінансового контролю

3.1 Історичні аспекти виникнення Рахункової палати як органу фінансового контролю

3.2 Нормативно-правове закріплення діяльності Рахункової палати РФ у сучасних умовах та особливості здійснення функцій в умовах ринкової економіки

3.3 Ефективність діяльності Рахункової палати Російської Федерації

ВИСНОВОК

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

ВСТУП

Корінні зміни в соціально-економічному ладі Росії і в методах управління економікою зробили неминучим радикальне перетворення одного з найважливіших важелів фінансово-господарського управління - фінансового контролю.

Ліквідація адміністративно-командної системи управління економікою з всебічної регламентацією господарської діяльності серйозно похитнула основи склалася раніше системи фінансового контролю, який перестав відповідати потребам суспільства, його соціально-економічному реаліям. Це не сповільнило проявитися на практиці, викликало низку негативних наслідків.

Як свідчить світовий досвід, цивілізоване економічний розвиток можливо тільки при дотриманні встановлених державою законів і норм та захисту інтересів громадян. Дотримання економічними суб'єктами чинного законодавства, ефективне розпорядження керуючими ввіреній їм власністю необхідно контролювати. Саме тому в розвинених країнах приділяється така увага питань організації фінансового контролю всіх сторін економічного життя і особливо сфери державних фінансів.

Для Росії надзвичайно актуальна організація ефективної та всеохоплюючої системи фінансового контролю. Існуюча раніше в країні система фінансового контролю була орієнтована на економіку, в якій основна роль належала державної власності, керованої адміністративно-командними методами. Економічні перетворення викликали необхідність побудови принципово нової системи фінансового контролю - цілісної, діючої на єдиних принципах, що охоплює всі сторони економічного життя.

Актуальність теми фінансовий контроль, викликана об'єктивними причинами соціально-економічного і політичного становища в країні, забезпечила певний інтерес вчених-економістів. Тому можна сказати, що дана тема широко висвітлена у навчальній літературі. Сучасний стан фінансового контролю в Росії, його розвиток та зміни в сфері фінансового контролю в достатній мірі відбиваються в періодичних виданнях.

Мета даної курсової роботи - охарактеризувати і проаналізувати основні аспекти функціонування системи державного контролю в умовах ринкової економіки.

У відповідності з поставленою метою можна виділити наступні завдання роботи:

• проаналізувати історичний процес формування системи державного контролю;

• відобразити теоретичні аспекти фінансового контролю;

• дати загальну характеристику фінансового контролю в Росії.

Об'єктом вивчення роботи є фінансовий контроль.

Предмет вивчення - сутність фінансового контролю, його організація та функціонування.

При написанні курсової роботи використовувалися такі методи, як аналіз і синтез, які відносяться до загальнонаукових методів. Був проведений аналіз навчальної літератури, оброблені періодичні видання, підведені підсумки виконаної роботи.

Глава 1. Загальна характеристика системи державного фінансового контролю

1.1 Історичні аспекти формування системи фінансового контролю в умовах ринкової економіки (порівняння з плановою економікою)

Питання організації контролю за громадськими фінансами грають важливу роль в житті будь-якої держави. А добре налагоджена система контролю є невід'ємним атрибутом ефективно функціонуючого демократичного суспільства.

В даний час надзвичайно цікаво і важливо розглянути російську історію перетворень, які відбуваються у цій сфері, щоб винести уроки, виявити тенденції і взаємозв'язку, а також визначити основні напрями змін в організації контролю, що відповідають принципам кращої практики управління суспільними фінансами.

У Давньоруській державі спеціальні фінансово-контрольні установи були відсутні; управління фінансами, слабо розвинене в той час, зосередилося в установах, що здійснюють загальне управління державою, а саме в Боярської Думі - постійному Раді князя, що стояв на чолі управління державою.

У XI-XIII століттях контрольні функції за діями влади здійснювалися народом через віче, свого роду древній орган представницької влади в Росії. Ще одним органом, який здійснював функції контролю в цю епоху закон встановлював князя.

Народні повстання в країнах Західної Європи (в Англії, Франції та інших країнах) проти абсолютизму і податкового гніту і буржуазні революції XVII століття, очолювані парламентами, добивалися також встановлення контролю над державними фінансами, закінчилися поразкою. Однак при цьому проводиться в цих країнах політика меркантилізму стала здійснюватися під певним контролем (наприклад, у Франції з 1665 по 1683 роки контролю над фінансами здійснював суперінтендант фінансів Ш.-Б. Кольбер). У кінцевому підсумку встановлення парламентського контролю над державними фінансами переслідувало політичні цілі і прагнуло до перетворення контрольних органів у спеціальний інструмент політичного впливу на владу монарха.

Наступний етап у розвитку системи державного контролю зв'язується з Петром I, який піклувався про пристрій правильної «лічильної та контрольної частини». Заснований 22 лютого 1711 Правлячий сенат повинен був, по-перше, збирати якомога більше грошей, «понежелі гроші суть артерії війни», а по-друге - «дивитися в усій державі витрат, і непотрібні, а особливо марні відставляти». Таким чином, обов'язки Державного контролю покладаються на Сенат, при якому в якості паралельних і почасти підпорядкованих органів складалися Ближня канцелярія (до 1719 року) і Ревизион-колегія (починаючи з 1720 року), що перевіряли відомості про прихід і витрату сум, що надійшли після перевірки їх камер-і Штатс-конторами.

При Катерині I (1725-1727) вищою установою в державі, а, отже, і вищим фінансовою установою, став Верховний таємний рада. Він був заснований 8 лютого 1726 у складі шести членів під головуванням імператриці. У фінансовому управлінні Сенат став підпорядковуватися Верховному таємного раді, який указом від 1 листопада 1727 був уповноважений розглядати відомості про прихід і витрату грошової казни і провіанту. ¹

У царювання Анни Іоанівни видається важливий в історії фінансового контролю правовий акт «Регламент або інструкція Ревизион-колегії» (1733). Акт цей розкривав важке становище з контрольним справою. Тому для полегшення роботи Ревизион-колегії було створено дев'ять лічильних комісій, а також Генеральна лічильна комісія, на яку було покладено ревізія запущених рахунків за минулі роки.

Маніфестами від 25 липня 1810 року і 25 червня 1811 управління державними доходами і витратами було розділено на 3 частини, з яких перша була довірена міністру фінансів, друга - державному скарбника, третя - державному контролерові. Державному контролеру були надані всі права міністра і доручено вище спостереження за перевіркою рахунків з усіх військових і цивільних департаментам. Зазвичай державний контролер був присутній на засіданнях Сенату. Велике значення мало й те, що державний контролер отримав право безпосереднього доповіді імператору. А це означало, що в порівнянні з законодавствами Західної Європи, ідея незалежного Державного контролю в Росії отримала найбільш широкий розвиток. Державному контролеру на правах окремого міністерства були дані повноваження не тільки стежити за правильністю оформлення доходів і закономірністю витрачання фінансових коштів, а й поставлено в обов'язок повідомляти Державній раді свої висновки з усіх кошторисів, що подаються іншими міністерствами на затвердження Державної ради, а також представляти імператорської влади звіти , в яких зроблені витрати повинні були розглядатися з точки зору правильності та господарської ефективності.

Ця реформа не принесла позитивних змін, оскільки вимоги Державного контролю про доставлених відомостей офіційними установами місцями практично не виконувалися через гострого опору наближених імператора, які відстоювали свої приватні інтереси, і відсутності чиновників, які знають порядок складання звітів. І знову контроль перетворився на спостережний, а всі установи перевіряли самі себе і представляли свої звіти за відповідним департаментам міністерств.

Після смерті Олександра I на престол Російської Імперії вступив Микола I (1825-1855).

Слідом за зміцненням державної влади почалося зміцнення органів державного контролю Росії. У 1827 року при Міністерстві імператорського палацу був заснований особливий контроль, незалежний від Державного контролю.

У результаті обговорення проекту реформи на Державному раді Головне управління ревізії державних рахунків було перетворено в Державний контроль. Поряд з цим були встановлені правила звітності для міністерств і головних управлінь, а в 1836 році остаточно сформувалася так звана «система генеральної звітності», яка проіснувала до перших років царювання Олександра II (1855-1881). ²

У цьому ж 1836 році було затверджено нове положення про Державний контролі, яке змінило його пристрій і розширило права. Державний контроль тепер складався з Ради Державного контролю, контрольних департаментів для ревізії рахунків цивільного, військового і морського відомств, канцелярії Державного контролю, контрольного архіву.

Після Жовтневої революції 1917 року державному контролю приділялася чільне місце у здійсненні економічної політики нової влади. При цьому фінансовий контроль не відокремлювався від обліку. Однак не можна сказати, що у всіх випадках державний фінансовий контроль був незалежний і проводився з дотриманням принципу законності.

Першим кроком у реформуванні контролю стало утворення в Наприкінці жовтня 1917 року при старому Державному контролі Колегії Державного контролю і призначення Радою Народних Комісарів тимчасового заступника Народного комісара з державного контролю. До складу Колегії увійшли особи, обрані Всеросійським Центральним Виконавчим Комітетом (ВЦВК).

Вирішальним кроком у напрямку зламу старого апарату державного контролю після перемоги Революції був зроблено 18 січня 1918 року. У цей день Рада Народних Комісарів видав декрет «Про Центральну контрольної колегії та місцевих обліково-контрольних колегіях і комісіях». Цим декретом старі органи Державного контролю були відсторонені від здійснення контролю. Встановлювалася нова система контрольних органів, центральною ланкою якої стала Центральна контрольна колегія, створена ВЦВК. Положення значною мірою розширювало сферу діяльності контролю і компетенцію його органів. Вперше встановлювалося їх право спостерігати не тільки за законністю і правильністю надходження коштів та виконання видатків, але і за їх доцільністю. Одночасно органам державного контролю надавалося право самостійно вводити попередню і фактичну ревізію підзвітних установ.

У зв'язку з початком громадянської війни і виходячи з нових завдань державного будівництва, Постановою ВЦВК від 2 травня 1918 року і Постановою РНК від 11 травня 1918 Державний контроль був перетворений в Народний комісаріат державного контролю на чолі з Народним комісаром і Колегією. При цьому перетворення Державного контролю було визначено статтею 47 Конституції РРФСР 1918 року, в якій визначалося, що Народний комісаріат державного контролю в особі свого Народного комісара та Колегії цілком був відповідальний перед Радою Народних Комісарів РРФСР і ВЦВК. У той час країна гостро потребувала не тільки в системі фінансового контролю, але і в сильному державному адміністративному контролі, у контролі за виконанням рішень державної влади. ³

30 квітня 1923 Постановою Президії ЦВК Наркомом Робітничо-селянської інспекції (РСІ) був призначений Валеріан Володимирович Куйбишев (1923-1926; 1934-1935), який відразу ж розгорнув роботу щодо підвищення ефективності діяльності державного контролю. При цьому однією з перших завдань В. В. Куйбишева стала розробка нового Положення про Народний Комісаріаті РСІ з урахуванням досвіду попередньої роботи.

У результаті цього аналізу було розроблено та 12 листопада 1923 затверджено Положення про Народний Комісаріаті РСІ ЦВК СРСР. Функція РСІ щодо вдосконалення державного апарату стала основною. Але РСІ, як і раніше залишалася органом державного фінансового контролю. Так, відповідно до Положення про Народний Комісаріаті РСІ СРСР на Рабкрин було покладено обов'язок ретельно вивчати бюджет Союзу і союзних республік і місцеві бюджети, враховувати досвід їх виконання з точки зору фінансової реальності і господарської доцільності, давати висновки по звітах виконання розпису державних доходів і витрат , складаються народними комісаріатами фінансів СРСР і союзних республік. На РСІ покладалося також проведення обстежень та вивчення виробничих планів і їх виконання господарськими організаціями, а також виконання планових завдань адміністративними та культурно-освітніми органами.

В обов'язок РСІ входила перевірка діяльності всіх державних і громадських підприємств та їх об'єднань (в тому числі кооперативних і профспілкових, акціонерних компаній, змішаних товариств, концесійних підприємств, субсидуються державою або оперують за участю державних коштів) з точки зору досягнутих на ділі результатів і систематичне інспектування їх на основі матеріалів обстеження і наукових даних. РСІ була зобов'язана здійснювати спостереження за проведенням в життя законів і постанов органів державної влади з тією умовою, що це спостереження встановлювалося в першу чергу за виконанням норм, спрямованих на вдосконалення державного апарату.

У лютому 1956 року XX з'їзд КПРС підвів підсумки п'ятої п'ятирічки. Поряд з питаннями розвитку народного господарства, з'їзд розглянув роботу Міністерства державного контролю СРСР. У звітній доповіді Перший секретар ЦК КПРС Микита Сергійович Хрущов піддав гострій критиці роботу контрольних органів і вказав, що Міністерство державного контролю СРСР не справляється із завданням перевірки виконання директив партії і уряду. У зв'язку з критикою, якої зазнала діяльність Міністерства, робота держконтролю стала перебудовуватися і зосереджуватися на фактичному контролі за точним і безумовним виконанням рішень партії і уряду всіма ланками державного і господарського апарату. З тих пір значення контрольних органів у радянській державі неухильно знижувалася. Далі при Н.С. Хрущова міністерство перетворили на комісію, знизивши його статус і повноваження.

1.2 Здійснення державного фінансового контролю в умовах соціальної держави

Фінансовий контроль зазвичай розглядають у двох аспектах:

1) суворо регламентовану діяльність спеціально створених контролюючих органів за дотриманням фінансового законодавства та фінансової дисципліни усіх економічних суб'єктів;

2) невід'ємний елемент управління фінансами та грошовими потоками на макро-і мікрорівні з метою забезпечення доцільності та ефективності фінансових операцій.

Обидва аспекти контролю взаємопов'язані, але розрізняються цілями, методами та суб'єктами контролю. Якщо в першому випадку переважає правова і кількісна сторона контролю, то в другому - упор робиться на аналітичну бік фінансового контролю.

Контроль виступає як кульмінаційний момент управлінського циклу на тій його стадії, коли фактичні результати впливу на керований об'єкт зіставляються з вимогами прийнятих рішень, а при виявленні негативних відхилень встановлюються їх причини і винуватці, вживаються заходи до поліпшення стану справ. Будучи самостійною функцією управління економікою, контроль не поглинає інші функції, а взаємопроникають в них, надаючи активний вплив на ефективність їх використання.

Призначення фінансового контролю полягає у сприянні успішної реалізації фінансової політики держави, забезпеченні процесу формування і ефективного використання фінансових ресурсів у всіх сферах і ланках народного господарства. Його роль при переході до ринку багаторазово зростає. ⁴

Фінансовий контроль здійснюється шляхом застосування науково обгрунтованих методів встановлення ступеня відповідності практики управління фінансовими ресурсами у всіх сферах виробництва і розподілу суспільного продукту завданням фінансової політики. Інститут фінансового контролю являє собою складовий елемент загальної структури контрольних органів держави і разом з тим виступає як найважливіший складовий елемент фінансової системи.

Державний фінансовий контроль - це встановлена ​​законодавством діяльність органів державної влади та управління всіх рівнів з виявлення, попередження та припинення:

• помилок і зловживань в управлінні державними грошовими та іншими матеріальними ресурсами (капіталами), а також використовуються в господарській діяльності і відчужуваними нематеріальними об'єктами державної власності, що тягнуть за собою прямий або непрямий фінансовий та / або матеріальної шкоди державі;

• недотримання фінансово-господарського, у тому числі бюджетного, законодавства;

• недоліків в організації систем управління (в тому числі внутрішнього контролю) фінансово-господарською діяльністю державних органів, організацій з повним або частковим державним участю або особливо з ним пов'язаних.

У загальному і цілому мета ГФК - забезпечення дотримання принципів законності, доцільності та ефективності розпорядчих і виконавчих дій з управління - включаючи стадії планування, формування, розподілу і використання - державними фінансовими ресурсами, матеріальними цінностями і нематеріальними об'єктами, їх збереження та примноження для виконання функцій держави .

Оскільки фінансовий контроль є однією з функцій управління, то йому притаманні загальні принципи управління, на яких базується процес державного управління та управління конкретним підприємством і організацією, але звичайно із заломленням змісту цих принципів стосовно функції контролю.

У цьому зв'язку можна виділити наступні принципи.

Принцип плановості - він зумовлюється природою організації управління і необхідністю визначення мети. У зв'язку з цим суб'єкти контролю проводять свою роботу на основі річних, квартальних і місячних планів проведення контрольних заходів.

Принцип системності означає, що при проведенні контрольних заходів повинні розглядатися всі сторони об'єкта контролю і вся система його взаємозв'язків по вертикалі і горизонталі структури управління.

Принцип безперервності означає, що всі об'єкти контролю (керована система) підлягають постійно здійснюваному суб'єктами контролю (керуючої системою) попередньою оперативному і періодичному наступному контролю в строки, встановлені виходячи з умов, характеру і властивостей їх діяльності. Це забезпечує постійне спостереження за ходом виконання планів і завдань, прийняття заходів по корегуванню діяльності у міру виявлення відхилень від регламентованих значень (умов). ⁵

Принцип законності обумовлений Конституцією Російської Федерації, яка передбачає, що держава, всі її органи (у тому числі й контрольні) діють на основі законності, забезпечують охорону інтересів суспільства і громадян. Органи фінансового контролю, їх посадові особи при виконанні своїх обов'язків повинні дотримуватися Конституції Російської Федерації і російські закони. ⁶

Принцип об'єктивності зумовлює правильне, повне і об'єктивне пояснення результатів контролю на основі зіставлення змісту перевірених фактів до законів, основними положеннями, інструкціями та розпорядженнями керівних органів, що регулюють діяльності, що перевіряється і дії посадових осіб при її виконанні.

Принцип незалежності встановлює неприпустимість будь-якого силового, матеріального або морального впливу на суб'єкт контролю.

Принцип гласності випливає із сутності контролю, здійснюваного в інтересах держави. Результати контролю доводять до відома працівників, чия діяльність перевірялася, вищестоящих органів управління, а також в необхідних випадках - до засобів масової інформації. Гласність результатів контролю і прийнятих за ними рішень мобілізує на усунення виявлених негативних факторів та забезпечення успішного виконання покладених на них обов'язків, виховує їх в дусі дотримання чинних законів і положень.

Принцип ефективності (дієвості) контролю проявляється у своєчасності і повноти виявлення відхилень від заданого, їх причин і винуватців, а також оперативності у виправленні допущених негативних результатів і забезпечення відшкодування завданої матеріальної шкоди.

Наявність термінологічного хаосу і неоднозначності використання в законодавстві того або іншого поняття можна спробувати пояснити недостатньою теоретичною пропрацьованністю нових для російської правової системи інститутів. Система фінансового контролю, що склалася ще за радянських часів, не могла органічно сприйняти поступово претендували на все більш строго певне місце в її структурі такі інститути, як незалежний державний аудит і незалежний недержавний аудиторський фінансовий контроль.

Розглянемо докладніше наступні поняття: "фінансовий контроль", "державний фінансовий контроль", "державний аудит", "недержавний аудиторський фінансовий контроль".

У системі фінансового контролю в багатьох країнах поряд з державним фінансовим контролем (ГФК) існують державний аудит і недержавний незалежний фінансовий контроль за фінансово-господарською і комерційною діяльністю організацій, установ, здійснювані аудиторськими організаціями та індивідуальними аудиторами. При підготовці проекту закону про аудиторську діяльність російські законодавці орієнтувалися на ситуацію у Великобританії практику здійснення аудиторських перевірок. Така увага до родоначальникам аудиту представляється доцільним, але слід враховувати особливості російської правової системи, близькість її до романо-германської правової сім'ї, а також федеративний устрій Росії. Отже, вихідним і в той же час найбільш широким поняттям, але тільки в російській правовій дійсності (у ФРН, наприклад, явища "фінансовий контроль" і "аудит" досліджуються в різних площинах, коли аудит або господарський контроль, як правило, не вивчається в системі фінансового контролю, під якою розуміється здійснення контрольних заходів органами публічної влади, є термін "фінансовий контроль", який включає в себе не тільки підсистеми державного фінансового контролю, державного аудиту, але і недержавний незалежний аудиторський контроль.

У визначенні фінансового контролю як діяльності спеціально уповноважених на те державних органів не відбивається такий його важливий структурний елемент, як недержавний аудиторський контроль, не підкреслюється його специфіка як системного явища, або він найчастіше зводиться до перевірки фінансової документації, дотримання законів та інших нормативних актів. ⁷

Тому фінансовий контроль можна визначити не тільки як складову частину єдиного механізму контролю, але і як економіко-правове явище - реалізацію контрольної функції фінансів, що представляє собою систему взаємопов'язаних та взаємодіючих елементів, які є по суті своїй різними аспектами діяльності, спрямованої на досягнення єдиної мети. Вони розмежовуються як по поставленим перед ними завданням, так і за суб'єктним складом, об'єкта впливу і сферам докладання зусиль, пріоритетності публічних або приватних інтересів.

По-перше, до таких складових частин-елементів відносяться державний фінансовий контроль, державний аудит і недержавний незалежний аудиторський фінансовий контроль.

По-друге, говорячи про суб'єктний склад, необхідно відзначити, що фінансовий контроль здійснюється в нашій країні не тільки державними органами, що представляють ГФК і державний аудит, а й аудиторськими організаціями та індивідуальними аудиторами, тобто розмежування за суб'єктним складом відображає і правову природу виду фінансового контролю.

По-третє, саме при системному аналізі фінансового контролю виявляється така специфіка даного явища, яка дозволяє стверджувати, що його сутнісна характеристика - тісний взаємозв'язок і взаємопроникнення публічних і приватних інтересів, тому розмежування всередині зазначеної системи може також здійснюватися залежно від їх пріоритетності на різних етапах проведеної контрольної діяльності, наприклад:

• ГФК і державний аудит - пріоритет публічних інтересів;

• недержавний аудиторський фінансовий контроль - пріоритет приватних інтересів господарюючих суб'єктів.

Вважається, що поняття "фінансовий контроль" і "аудит" слід розмежувати таким чином, щоб виключити можливість виділення першого як поняття більш загального по відношенню до другого, що призводить до звуження змістовної сфери фінансового контролю та порушення системоутворюючих зв'язків між які входять у нього структурними елементами . Однак це неправильно, також як і необгрунтоване розмежування понять "ГФК" і "державний аудит" залежно від якоїсь приналежності до тієї чи іншої гілки влади у світлі теорії поділу влади, тому що, вводячи конституційний орган, покликаний здійснювати державний аудит, в систему державних органів публічної влади, визначальним чинником правового статусу контрольного органу не вважається його строга прив'язка до парламентської форми контролю. В іншому випадку існує у багатьох державах, у тому числі і в Росії, система підзвітності в сукупності з законодавчо встановленим механізмом формування може плавно перерости у відносини влади і підпорядкування (вертикальні, субординаційні відносини), що загрожує повною втратою статусу незалежного державного органу і виключає можливість ефективного здійснення контрольних заходів. Крім того, викликає деякий сумнів одноаспектность застосування понять "зовнішній контроль" і "внутрішній контроль". Адже важко погодитися з тим, що державний фінансовий контроль (його різновид - податковий контроль), здійснюваний відповідно до норм НК РФ податковими органами, є внутрішнім по відношенню до об'єкта контролю. ⁸

Тому державний фінансовий контроль слід визначити як структурний елемент єдиної системи фінансового контролю, що представляє собою підсистему взаємопов'язаних єдністю поставлених для вирішення задач і використовуваних методів контрольних заходів, здійснюваних різними за своїм правовим статусом державними органами (як загальної, так і спеціальної компетенції) та їх підрозділами, наділеними при цьому виконавчою владою.

При цьому державний аудит відокремлений від підсистеми ГФК і не пов'язаний безпосередньо в організаційно-правовому, фінансовому і функціональному планах з недержавним аудиторським фінансовим контролем. Це, вид фінансового контролю, який представляє собою специфічне комплексне явище, яке в той же час всім принципам контрольної діяльності, які притаманні ГФК і недержавному аудиторського фінансового контролю (незалежність, законність, об'єктивність, ефективність, оперативність, гласність), і здійснюється з використанням у ході проведених контрольних заходів як методів і прийомів ГФК, так і недержавного аудиторського фінансового контролю. Державний аудит наділений особливим правовим статусом конституційним і політично нейтральним органом державної влади - Рахунковою палатою для встановлення дотримання законності фінансових операцій підконтрольними суб'єктами, їх достовірності, виявлення доцільності та економічної ефективності здійснюваної ними фінансово-господарської діяльності, визначення потенціалу підвищення результативності використання бюджетних коштів, державної власності , аналізу державних інвестиційних проектів.

Таким чином, з урахуванням наведеного визначення державного аудиту повинен бути переглянутий і вдосконалено правовий статус державного органу, його здійснює, визначені механізми підвищення його авторитетності в системі органів і організацій, які проводять фінансовий контроль в Російській Федерації.

У пункті 1 ст. 1 Федерального закону від 7 серпня 2001 р. N 119-ФЗ "Про аудиторську діяльність" (зі зм. І доп. Від 14, 30 грудня 2001 р., 30 грудня 2004 р., 2 лютого 2006) закріплено легальне визначення понять аудиторської діяльності, аудиту як "підприємницької діяльності з незалежної перевірки бухгалтерського обліку та фінансової (бухгалтерської) звітності організацій і індивідуальних підприємців". Найбільш важливою ознакою аудиторського контролю є його незалежність, що підвищує його ефективність і необхідність для господарюючих суб'єктів. До цілей аудиту п. 3 ст. 1 Закону про аудиторську діяльність відносить вираження думки про достовірність фінансової (бухгалтерської) звітності аудіруемих осіб і відповідності порядку ведення бухгалтерського обліку законодавству РФ. При цьому дане положення істотно відрізняється від формулювання Тимчасових правил про аудиторську діяльність (втратили чинність), в яких закріплювалося, що "основною метою аудиторської діяльності є встановлення достовірності бухгалтерської (фінансової) звітності економічних суб'єктів і відповідності здійснених ними фінансових і господарських операцій нормативним актам, які у РФ. " Розмежовуючи види фінансового контролю залежно від суб'єктного складу, тобто суб'єктів, які здійснюють той чи інший вид фінансового контролю, а також залежно від правової природи цих суб'єктів, виділяємо державний аудит поряд з ГФК як самостійний вид підсистеми державного контролю, відносячи при цьому недержавний аудиторський фінансовий контроль, здійснюваний аудиторськими організаціями та індивідуальними аудиторами, до підсистеми контролю недержавного. Поклавши в основу розподілу фінансового контролю на види критерій ставлення суб'єкта, яка проводить контрольні заходи, до об'єкта контролю, слід виділяти зовнішній і внутрішній фінансовий контроль, визначаючи при цьому державний аудит як зовнішній фінансовий контроль. Це, у свою чергу, дозволяє чітко відмежувати його від ГФК і недержавного аудиторського фінансового контролю, здатних виступати по відношенню до об'єкту контрольної діяльності у вигляді зовнішнього або внутрішнього контролю (зокрема, позавідомчий і внутрішньовідомчий ГФК)

Державний аудит представляється видом фінансового контролю, що розвиваються в руслі становлення ринкової економіки в Російській Федерації в напрямку досягнення єдиної мети здійснення фінансового контролю і увібрали в себе сутнісні прояви як державного фінансового контролю, так і нового для нашої держави незалежного недержавного аудиторського фінансового контролю. На сьогоднішній день ми маємо недосконалий понятійний апарат, відсутність належної теоретичної бази здійснення фінансового контролю в нових економічних умовах, недостатню практичну діяльність щодо здійснення контрольних заходів, не реалізований обсяг повноважень, наданих Рахунковій палаті як органу, покликаного проводити державний аудит у Росії. ⁹

1.3 Функції і методи фінансового контролю, як інструменту реалізації ролі держави «нічного сторожа»

Державний фінансовий контроль призначений для реалізації фінансової політики держави, створення умов для фінансової стабілізації.

Можна виділити основні функції фінансового контролю, які чітко визначилися у зв'язку з переходом від командно-адміністративної моделі господарювання до ринкової економіки:

• організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням дохідних і видаткових статей федерального бюджету і бюджетів федеральних позабюджетних фондів за обсягами, структурою та цільовим призначенням; визначення ефективності та доцільності витрачання державних коштів і використання федеральної власності;

• оцінка обгрунтованості доходних і витратних статей федерального бюджету і бюджетів федеральних позабюджетних фондів;

• фінансова експертиза проектів федеральних законів, а також нормативних правових актів федеральних органів державної влади, що передбачають витрати, що покриваються за рахунок коштів федерального бюджету, або що впливають на формування та виконання федерального бюджету і бюджетів федеральних позабюджетних фондів;

• аналіз виявлених відхилень від встановлених показників федерального бюджету і бюджетів федеральних позабюджетних фондів та підготовка пропозицій, спрямованих на їх усунення, а також на вдосконалення бюджетного процесу в цілому;

• контроль за законністю та своєчасністю руху коштів федерального бюджету і коштів федеральних позабюджетних фондів в Банку Росії, уповноважених банках та інших фінансово-кредитних установах Російської Федерації;

• забезпечення надходження до дохідної частини державного бюджету податкових, митних та інших платежів, що забезпечують формування дохідної частини державного бюджету;

• оцінка ефективності діяльності міністерств і відомств щодо використання коштів державного бюджету та позабюджетних коштів;

• контроль за правильністю ведення бухгалтерського обліку та звітності;

• поліпшення бюджетної та податкової дисципліни;

• виявлення резервів зростання доходної бази бюджетів різних рівнів та зниження видаткової частини бюджету;

• контроль за реалізацією механізму міжбюджетних відносин;

• перевірка обігу коштів бюджету та позабюджетних коштів у банках та інших кредитних установах;

• контроль за формуванням та розподілом цільових бюджетних фондів фінансової підтримки регіонів;

• припинення незаконних рішень з надання податкових і митних пільг, державних дотацій, субвенцій та іншої допомоги окремим категоріям платників або регіонах;

• виявлення фінансових зловживань у сфері бюджетних та міжбюджетних відносин;

• проведення профілактичної інформаційної роботи з метою підвищення бюджетної дисципліни.

Велике значення для розвитку державного фінансового контролю має Указ Президента РФ «Про заходи щодо забезпечення державного фінансового контролю в РФ» від 25 липня 1996 р. ¹⁰

Даним Указом встановлено, що в РФ державний контроль включає в себе контроль за виконанням федерального бюджету і бюджету федеральних позабюджетних фондів, організацією грошового обігу, використанням кредитних ресурсів, станом державного внутрішнього і зовнішнього боргу, державних резервів, наданням фінансових і податкових пільг та переваг. Одночасно відповідно до встановленого законодавством РФ розмежуванням функцій і повноважень зазначаються конкретні суб'єкти державного фінансового контролю: Рахункова палата РФ, Центральний Банк РФ, Мінфін РФ (Головне управління федерального Казначейства, Департамент страхового нагляду, Контрольно-ревізійне управління), Міністерство з податків і зборів, Державний митний комітет РФ, контрольно-ревізійні органи федеральних органів виконавчої влади, інші органи, що здійснюють контроль за надходженням і витрачанням коштів федерального бюджету та федеральних позабюджетних фондів. [2]

Предметом державного фінансового контролю є кошти консолідованого державного бюджету як на етапі їх формування, так і на етапах розподілу і використання.

Метод фінансового контролю можна сформулювати як комплексне, органічно взаємозалежне вивчення законності, достовірності, доцільності та економічної ефективності господарських і фінансових операцій і процесів на основі використання облікової, звітної, планової (нормативної) та іншої економічної інформації в поєднанні з дослідженням фактичного стану об'єктів контролю.

Аналіз літератури про сутність методів контролю дозволяє виділити з них дві групи: загальнонаукові методи і специфічні контрольні методи.

Загальнонаукові методичні прийоми включають аналіз і синтез, індукцію, дедукцію, аналогію і моделювання, абстрагування і конкретизацію, системний аналіз, функціонально-вартісний аналіз.

Власні методичні прийоми державного фінансового контролю являють собою специфічні прийоми контролю, вироблені практикою. Формуються ці прийоми залежно від цільової функції контролю. Наприклад, методичні прийоми фінансового контролю базуються на методиках бухгалтерського обліку, статистики, економічного аналізу та інших економічних наук. Разом з тим методичні прийоми фінансового контролю застосовуються в дослідженнях інших економічних наук (управління, планування, фінансування, кредитування тощо). З інформаційного забезпечення розрізняють методи документального і фактичного контролю. ¹¹

Документальний контроль полягає у встановленні сутності та достовірності господарської операції за даними первинної документації, облікових регістрів і звітності, в яких вона знайшла відображення, тобто в бухгалтерському, оперативному і статистичному обліку. Так, виконання планів виробництва і реалізації продукції, її собівартості та рентабельності на контрольованому підприємстві визначається за даними, що містяться в первинній документації, обліку та звітності.

Фактичний контроль полягає у визначенні дійсного, реального стану об'єкта перевірки шляхом перерахунку, зважування, обміру, лабораторного аналізу та інших методів перевірки. До об'єктів фактичного контролю відносяться: готівка в касі, основні засоби, матеріальні цінності, готова продукція, незавершене виробництво.

Фактичний і документальний контроль виконується у взаємному зв'язку, так як тільки їх спільне застосування дозволяє встановити дійсний стан об'єктів перевірки та їх збереження, розробити заходи щодо усунення наявних недоліків.

Основними методами державного фінансового контролю є:

• перевірки;

• обстеження;

• нагляд;

• аналіз фінансового стану;

• спостереження (моніторинг);

• ревізії.

Перевірки проводяться за окремими питань фінансово-господарської діяльності на основі звітних, балансових і видаткових документів. У процесі перевірки виявляються порушення фінансової дисципліни та намічаються заходи щодо їх усунення.

Об'єктами документальних перевірок є бухгалтерська, статистична, операційно-технічна звітність, кошториси витрат та розрахунки до них, розрахунки по податках і т.п. ¹²

Обстеження на відміну від перевірки охоплює більш широкий спектр фінансово-економічних показників обстежуваного економічного суб'єкта для визначення його фінансового стану та можливих перспектив розвитку. У ході обстеження можуть здійснюватися контрольні обміри виконання робіт, витрати матеріалів, палива, енергії і т.д. Нагляд проводиться контролюючими органами за економічними суб'єктами, які отримали ліцензію на той чи інший вид фінансової діяльності, і припускає дотримання ними встановлених правил і нормативів, порушення яких тягне за собою відгук ліцензії. Наприклад, здійснюється нагляд з боку ЦБ Росії за діяльністю комерційних банків; з боку Департаменту страхового нагляду Мінфіну Росії - за страховими фірмами.

Аналіз фінансового стану як різновид фінансового контролю припускає детальне вивчення періодичної або річної фінансово-бухгалтерської звітності з метою загальної оцінки результатів фінансової діяльності і ліквідності, забезпеченості власним капіталом та ефективності його використання.

Спостереження (моніторинг) - постійний контроль з боку кредитних організацій за використанням виданої позики та фінансовим станом підприємства-клієнта; неефективне використання отриманої позики і зниження ліквідності може привести до жорсткості умов кредитування, вимозі дострокового повернення позички.

Ревізія - найбільш глибокий і всеосяжний метод фінансового контролю, що представляє собою взаємозалежний комплекс перевірок фінансово-господарської діяльності підприємств, установ і організацій, які з допомогою певних прийомів фактичного і документального контролю. Ревізія проводиться для встановлення доцільності, обгрунтованості, економічної ефективності здійснених господарських операцій, перевірки дотримання фінансової дисципліни, достовірності даних бухгалтерського обліку та звітності - для виявлення порушень і недоліків у діяльності ревизуемого об'єкта.

Комплексна ревізія охоплює всі сторони господарської та фінансової діяльності об'єкта контролю, а її змістовна частина відповідає підходам, які можуть застосовуватися до ревізії. Іншою відмінною рисою комплексної ревізії є охоплення нею всіх рівнів управління: міністерство - відомство - підприємство (вибірково). Результатом її є не тільки висновки, але й пропозиції щодо поліпшення не тільки фінансово-господарської, а й виробничої діяльності об'єкта контролю.

Глава 2. Види фінансового контролю та фінансові органи

2.1 Види державного фінансового контролю

За часом проведення розрізняють попередній, поточний і наступний контроль.

Попередній фінансовий контроль проводиться до здійснення фінансових операцій і має важливе значення для попередження фінансових порушень. Він передбачає оцінку фінансової обгрунтованості витрат для запобігання неекономного та неефективного витрачання коштів. Прикладом такого контролю є процес складання і затвердження бюджетів всіх рівнів і фінансових планів позабюджетних фондів на основі прогнозу макроеноміческіх показників розвитку економіки країни. Передуючи скоєння господарських і фінансових операцій, попередній контроль носить попереджувальний характер. Він важливий, коли вводяться нові важливі нормативні акти з регулювання фінансової діяльності економічних суб'єктів. Це сприяє попередженню багатьох помилок у майбутньому.

Поточний (оперативний) фінансовий контроль проводиться в момент здійснення грошових угод, фінансових операцій, видачі позичок і субсидій і т.д. Він попереджає можливі зловживання при отриманні та витрачання коштів, сприяє дотриманню фінансової дисципліни і своєчасності здійснення грошових розрахунків. Спираючись на дані первинних документів, оперативного та бухгалтерського обліку, інвентаризацій і візуального спостереження, поточний контроль дає змогу регулювати швидко змінюються господарські ситуації, попереджати збитки та шкоду, наприклад, в результаті неправильного нарахування нових податків. Зазвичай поточний контроль, як і попередній, не носить репресивного характеру. ¹³

Наступний фінансовий контроль, що проводиться шляхом аналізу і ревізії звітної фінансової і бухгалтерської документації, призначений для оцінки результатів фінансової діяльності економічних суб'єктів, ефективності здійснення запропонованої фінансової стратегії, порівняння фінансових витрат із прогнозованими і т. д. Подальший контроль, що відрізняється поглибленим вивченням господарської та фінансової діяльності підприємства за минулий період, дозволяє розкрити недоліки попереднього і поточного контролю.

2.2 Еволюція системи органів здійснюють державний контроль

У тридцяті роки відбувалося подальше підвищення державної дисципліни і рівня контролю. Поряд з ЦКК-РСІ, почав діяти державний адміністративний контроль. Цю функцію стала виконувати утворена в грудні 1930 року Комісія виконання при Раднаркомі СРСР, а з лютого 1931 року - аналогічні комісії при Раднаркому союзних і автономних республік. До комісіям перейшли ряд функцій ЦКК-РСІ з контролю за виконанням урядових рішень.

У 1934 році ЦКК-РСІ скасовується. Замість нього створюються Комісія партійного контролю при ЦК ВКП (б) зі своїм апаратом в центрі і постійними представниками в республіках, краях і областях та Комісія радянського контролю при СНК СРСР. Проте зв'язок між цими органами зберігається: відповідно до Положення про Комісію радянського контролю, цей орган повинен був проводити свою роботу в тісному контакті з Комісією партійного контролю, погоджуючи заходи, що стосуються спільних постанов РНК СРСР і ЦК ВКП (б).

У цілому в період перших п'ятирічних планів Наркомат здійснював свою діяльність в умовах сталінського планування, яке відрізнялося жорстким контролем і детальною регламентацією діяльності підприємств і відомств, високою трудовою дисципліною (з 1940 року діяли кримінальні заходи порушення трудової дисципліни), відрядно-преміальної оплати праці, всіляко спрямованої на зростання виробництва.

У роки Великої Вітчизняної війни робота державного контролю була підпорядкована завданню якнайшвидшого розгрому ворога. Наркомат державного контролю здійснював систематичний оперативний контроль за виконанням рішень Державного Комітету Оборони і Раднаркому СРСР по забезпеченню поставок сировини.

Завершення війни і перехід до мирного будівництва висунули перед державним управлінням, в тому числі і державним контролем, нові завдання. У зв'язку з реорганізацією державного управління в березні 1946 року Народний комісаріат державного контролю СРСР був перетворений в Міністерство державного контролю СРСР. Міністром державного контролю в цей період був Лев Захарович Мехліс (1940-1941, 1946-1950).

У новому «Положенні про Міністерство державного контролю СРСР» були визначені вимоги до діяльності державного контролю на сучасному етапі. Відповідно до цього положення Міністерство державного контролю було покликане здійснювати:

контроль за виробничою, господарською і фінансовою діяльністю державних, кооперативних, громадських організацій і підприємств; найсуворіший контроль за станом обліку, збереженням і витрачанням грошових коштів і матеріальних цінностей, що знаходяться у віданні цих організацій і підприємств;

• проводити перевірку виконання постанов і розпоряджень уряду СРСР;

• вносити на розгляд уряду СРСР окремі питання, що мають народногосподарське значення, що випливають з матеріалів ревізій та перевірок;

• давати уряду укладення з виконання державного бюджету.

Завдання і вся діяльність Міністерства державного контролю СРСР при цьому пов'язувалася з широко розгорнулися рухом за зростання накопичень, за виявлення і використання внутрішніх ресурсів і можливостей господарства.

З метою здійснення покладених на нього завдань Міністерству державного контролю було надано право:

• Виробляти ревізії та перевірки виробничо-господарської та фінансової діяльності в усіх міністерствах і відомствах та їх органах на місцях.

• Давати обов'язкові для всіх міністерств, відомств, кооперативних і громадських організацій, підприємств та установ вказівки про надання пояснень, довідок і копій планових, звітних та інших документів, необхідних для виробництва ревізій та перевірок і вивчення окремих питань діяльності цих організацій, підприємств та установ, а також обов'язкові вказівки про усунення розкритих ревізією та перевіркою порушень, сповіщаючи про останній керівників відповідних міністерств і відомств.

• Вилучати справжні документи, пов'язані з підробками і розкраданнями державних грошових коштів і матеріальних цінностей у тих випадках, коли збереження цих документів не гарантується на місці.

• Безперешкодно оглядати виробничо-складські службові приміщення, а також об'єкти будівництва та споруд.

Посадових осіб, винних у невиконанні постанов і розпоряджень уряду, в занедбаності обліку, безгосподарному зберіганні, витрачання і використання матеріальних цінностей та грошових коштів, а також у поданні органам державного контролю неправильних відомостей, уряд піддає дисциплінарним стягненням або усуває з посади. У разі виявлення зловживань та інших злочинних дій винні особи притягаються через органи прокуратури до судової відповідальності у встановленому законом порядку.

У 1946 році діяльність державного контролю була спрямована на посилення контролю в галузі фінансів, на перевірки собівартості продукції, дотримання планової та технологічної дисципліни, на поліпшення і здешевлення державного апарату, на контроль за виконанням державного бюджету, на боротьбу з розкраданням, розбазарюванням і псуванням хлібопродуктів.

У лютому 1956 року XX з'їзд КПРС підвів підсумки п'ятої п'ятирічки. Поряд з питаннями розвитку народного господарства, з'їзд розглянув роботу Міністерства державного контролю СРСР. У звітній доповіді Перший секретар ЦК КПРС Микита Сергійович Хрущов піддав гострій критиці роботу контрольних органів і вказав, що Міністерство державного контролю СРСР не справляється із завданням перевірки виконання директив партії і уряду. На думку М. С. Хрущова, настала необхідність докорінно перебудувати роботу Міністерства державного контролю СРСР з тим, щоб воно глибше вивчала питання роботи державного апарату, його структуру, перевіряло, як виконують ті чи інші ланки апарату рішення партії і уряду, ставило перед урядом великі, принципові питання поліпшення і раціоналізації державного управління.

На з'їзді заступник Голови Ради Міністрів СРСР Михайло Георгійович Первухін зазначив: «в міністерстві вкоренилася порочна практика погоні за великою кількістю перевірок. Це призводило до розпорошення контролерського сил, до зниження дієвості контролю. Замість того, щоб всіляко домагатися дієвого контролю, вміло і вчасно попереджати і виправляти недоліки, домагатися, щоб за результатами перевірок відповідними міністерствами та підприємствами негайно вживалися заходи до усунення виявлених перевірками недоліків, Міністерство держконтролю обмежувалося посилкою в уряд об'ємистих доповідних ». У зв'язку з критикою, якої зазнала діяльність Міністерства, робота держконтролю стала перебудовуватися і зосереджуватися на фактичному контролі за точним і безумовним виконанням рішень партії і уряду всіма ланками державного і господарського апарату. На перше місце висунулося вивчення питань управління промисловістю, структури і штатів державного апарату з метою його раціоналізації, спрощення та викорінення різного роду надмірностей, паралелізму в роботі, боротьба з бюрократизмом. У зв'язку з новими народногосподарськими завданнями та «необхідністю посилення перевірки виконання рішень уряду зверху до низу, а також з метою зміцнення державної дисципліни», 22 липня 1961 Комісія радянського контролю Ради Міністрів СРСР була перетворена в союзно-республіканський орган України - Комісію державного контролю Ради Міністрів СРСР (Держконтроль СРСР).

На цьому перетворення системи держконтролю не закінчилися. 27 листопада 1962 спільною постановою ЦК КПРС, Президії Верховної Ради СРСР і Ради Міністрів СРСР був утворений загальносоюзний Комітет партійно-державного контролю ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР і відповідні органи на місцях. Система, порядок формування і завдання новоствореного Комітету стали визначатися Положенням про Комітет та відповідних органах на місцях, затвердженим постановою ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР від 20 грудня 1962 року, а також Положенням про групи і постах сприяння комітетам партійно-державного контролю, затвердженим загальносоюзним Комітетом партійно-державного контролю 30 червня 1964 року.

Конституція СРСР 1977 року закріпила наявність системи органів народного контролю, внісши зміни до визначення їх місця в державному механізмі. Всі основні ланки народного контролю (крім громадських органів на підприємствах, в установах і організаціях) утворювалися Радами народних депутатів, тобто Конституція встановлювала єдиний порядок їх утворення. Було передбачено, що органи народного контролю функціонували в тісній взаємодії і контакті з органами державної влади, прокуратури, суду, внутрішніх справ, з різними контрольними інспекціями та громадськими організаціями.

Перебудова вісімдесятих років ставила важкі завдання перед народним контролем. У сформованій обстановці діяльність органів народного контролю, раніше пронизує всі сфери суспільства, не могла бути достатньо ефективною, вона погано кореспондувалося з тими правовими та господарськими відносинами, які затверджувалися в ході просування до ринку. У кінцевому підсумку до початку 1991 року система народного контролю була дезорієнтована і грунтовно зруйнована.

Усвідомлюючи, що слабкість контролю завжди негативно позначається на рівні управління і в кінцевому підсумку на результати господарювання, п'ята сесія Верховної Ради СРСР 16 травня 1991 року в числі законів, пов'язаних з переходом до ринкової економіки ухвалила закон про Контрольну палату СРСР. Відповідно до цього закону Контрольна палата СРСР отримувала право контролю за ефективним і продуктивним використанням державного бюджету в усіх без винятку органах державної влади і управління. Через контроль за фінансами передбачалося отримати доступ до інформації про прийняті рішення та особам, відповідальним за їх прийняття і виконання.

2.3 Органи державного фінансового контролю Російської Федерації

Принцип поділу влади надає важливу роль фінансового контролю за діяльністю органів виконавчої влади з боку органів представницької влади і визначає його новий зміст. Основи контролю закріплені в Конституції Російської Федерації, в конституціях республік у складі федерації, а також в основних законах та правових актах представницьких органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади.

Так, для здійснення контролю за виконанням федерального бюджету Раду Федерації і Державна Дума утворює Рахункову палату. Її діяльність буде розглянута далі.

У ведення Державної Думи і Ради Федерації переданий контрольно-бюджетний комітет. У його компетенцію входять крім експертно-аналітичної роботи з фінансових питань, пов'язаних з доходами і витрачанням бюджетних коштів, проведення також фінансового контролю за: виконанням федерального бюджету; дотриманням законності і підвищенням ефективності державних коштів, що видаються на фінансування бюджетних організацій, сфери матеріального виробництва, оборони ; формуванням доходів і витрат від зовнішньоекономічної діяльності; використанням позабюджетних фондів. ¹⁴

Контрольні функції в галузі фінансів здійснюють також представницькі органи державної влади суб'єктів Російської Федерації, що закріплено в їхньому законодавстві відповідно до федеральними актами, і органи місцевого самоврядування.

З метою ефективності президентського контролю в віданні президента Російської Федерації створено спеціальний контрольний орган - Контрольне управління Президента Російської Федерації (перетворене з Контрольного управління Адміністрації Президента Російської Федерації).

Контрольне управління має територіальні підрозділи. Всі ці органи діють як система забезпечення конституційних контрольних повноважень Президента Російської Федерації. Вони здійснюють від імені та за дорученням Президента Російської Федерації контроль за виконанням федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів федерації Конституції Російської Федерації, указів і розпоряджень Президента. Управління підпорядковується безпосередньо Президентові Російської Федерації як структурного підрозділу його адміністрації. Основними функціями Контрольного управління є:

• аналіз діяльності спеціальних органів контролю та нагляду федеральних органів виконавчої влади, підрозділів Адміністрації Президента, органів виконавчої влади суб'єктів Федерації;

• розгляд скарг та звернень громадян, підприємств, установ.

Всі вони припускають можливість проведення контролю, що є за своїм змістом фінансовим.

Управління не наділене правом застосування будь-яких санкцій, однак воно в праві направляти приписи про усунення виявлених порушень керівникам федеральних органів виконавчої влади, головам виконавчої влади суб'єктів федерації. Ці приписи повинні бути розглянуті відповідними органами і посадовими особами протягом 10 днів.

Органи виконавчої влади направляють контрольну діяльність підвідомчих їм органів державного управління, в тому числі фінансових, а також безпосередньо самі здійснюють фінансовий контроль. ¹⁵

У межах своїх повноважень Уряд Російської Федерації контролює складання і виконання федерального бюджету, проведення єдиної фінансової, кредитної та грошової політики, здійснює систематичний контроль за виконанням законів Російської Федерації та інших актів, що регулюють фінансові відносини, іншими органами виконавчої влади суб'єктів федерації, вживає заходів щодо усунення їх порушення.

У повноваження Уряду Російської Федерації входить контроль за діяльністю в галузі фінансів підвідомчих йому міністерств, державних комітетів та інших, включаючи органи федеральної служби фінансової сфери. При цьому Уряд Російської Федерації має право скасувати акти зазначених органів.

Направляючи діяльність підвідомчих йому органів щодо здійснення фінансового контролю, Уряд Російської Федерації приймає правові акти (нормативні та індивідуальні), що регулюють порядок цієї діяльності. Так, Урядом Російської Федерації затверджені Положення про Міністерство фінансів Російської Федерації (Постанова від 19 серпня 1994 року), Положення про Федеральному казначействі Російської Федерації (Постанова від 27.08.93г.), Про інші служби, де закріплені функції з фінансового контролю.

Найважливіше місце в системі фінансового контролю займає Міністерство фінансів Російської Федерації, яке не тільки розробляє фінансову політику країни, а й контролює її здійснення.

Перш за все Мінфін здійснює фінансовий контроль у процесі розробки федерального бюджету; контролює надходження і витрачання бюджетних коштів і коштів федеральних позабюджетних фондів; бере участь у проведенні валютного контролю; контролює напрямок і використання державних інвестицій.

Слід при цьому зазначити, що контрольні повноваження Мінфіну Російської Федерації поширюються на фінансові кошти тільки федерального рівня. У тих випадках, коли перевіряється діяльність виконавчих органів влади суб'єктів Федерації, його контрольні функції не повинні виходити за ці рамки. Такий підхід обумовлений принципом самостійності бюджетного устрою в Російській Федерації.

Однак, беручи до уваги прийнятий в 1998р. Бюджетний кодекс, можна відзначити, що на Мінфін покладено здійснення фінансового контролю за виконанням бюджетів суб'єктів російської Федерації і місцевих бюджетів, якщо суб'єкт Російської Федерації отримує допомогу в обсязі понад 50% витрат його консолідованого бюджету. Призначається ревізія та виконання бюджету суб'єкта федерації переходить під контроль Мінфіну і у випадках, коли суб'єкт не в змозі забезпечити обслуговування і погашення своїх боргових зобов'язань.

Фінансовий контроль здійснюють усі структурні підрозділи МФРФ відповідно до їх компетенції. Так, органи казначейства покликані здійснювати державну бюджетну політику; управляти процесом виконання федерального бюджету, здійснюючи при цьому жорсткий контроль за надходженням, цільовим і економним використанням державних коштів. ¹⁶

У зв'язку з підвищенням ролі податків у доходах держави стало необхідно виділення органів податкової служби в особливу систему. Діяльність податкової служби спрямована на забезпечення єдиної системи контролю за дотриманням російського податкового законодавства, правомірності обчислення, повноти і своєчасності внесення податків до бюджету і позабюджетні фонди. Органи ДПС наділені широким колом контрольних повноважень і прав щодо застосування заходів примусового впливу до порушників податкового законодавства. Одночасно, для забезпечення безпеки РФ і зміцнення державної дисципліни в області оподаткування були створені федеральні органи податкової поліції, які включають у Федеральну службу податкової поліції, територіальні та місцеві органи.

Функції органів Державного страхового нагляду також обмежені особливою сферою - страховою діяльністю. Вони здійснюються з метою забезпечення дотримання вимог законодавства РФ про страхування, розвитку страхових послуг, захисту прав та інтересів учасників страхових відносин. ¹⁷

Перебудова банківської системи та виникнення комерційних банків значною мірою змінили функції банків (кредитних органів) у сфері фінансового контролю. Особлива роль у його здійсненні належить Центральному Банку Росії. Він організовує і контролює грошово-кредитні стосунки в країні, здійснює нагляд за діяльністю комерційних банків. З цією метою створено спеціальний підрозділ - Департамент банківського нагляду. При цьому ЦБР вправі застосувати до банків, які порушують законодавство і встановлені правила діяльності, примусові заходи впливу в адміністративному порядку. ЦБР здійснює контроль за дотриманням законодавства про валютне регулювання.

Вперше в законодавчому плані вирішено питання про обов'язковість відомчого або внутрішнього контролю. Головним розпорядникам та розпорядникам бюджетних коштів зобов'язано здійснювати контроль за використанням цих коштів. ¹⁸

Разом зі всіма перерахованими структурними підрозділами МФРФ існує спеціальне контрольне підрозділ, призначений саме для проведення фінансового контролю - це Контрольно-ревізійне управління з його територіальними органами на місцях.

2.4 Проблеми взаємодії основних ланок державного фінансового контролю

На сьогоднішній день існує цілий ряд проблем, що стосуються державного фінансового контролю.

Найбільш гостро стоїть питання про законодавче регулювання державного фінансового контролю. Головне тут полягає в тому, що держава використовує і управляє значно більшими коштами ніж ті, що мобілізуються в його бюджеті. Тому воно повинно мати правову базу і відповідний механізм забезпечення цільового та ефективного використання всіх належних йому коштів і контролю за тим, як це робиться.

Для створення повноцінної, що відповідає досконалим реаліям правової бази фінансового контролю потрібно законодавче визначення поняття «державний фінансовий контроль». Таке визначення поки не дано.

Незавершеність у питаннях формування правової бази державного фінансового контролю і відсутності його визначення призвели до того, що на даний момент зусилля контролюючих органів спрямовані на здійснення контролю, в основному, у своїх відомчих інтересах. Так, наприклад, у Рахункової палати своя контрольна компетенція, у Центрального Банку - своя, у Державної податкової служби - своя. А на практиці виходить, що фактично безконтрольна з боку держави вся банківська система країни, починаючи з Центрального Банку Росії. А також федеральні органи як рахункова палата, казначейство, служба валютного служба валютного та експертного контролю, комісія з цінних паперів ніяк не координують свої контрольні функції. У свою чергу Державної податкової служби Росії, відповідно до законодавства, вважає своїм основним завданням контроль за сплатою податків, збір податків виходить не в їх компетенції. Кожен стоїть на межах своєї діяльності. Якщо виникає питання, що вимагає об'єднання зусиль, починаються бюрократичні узгодження, ув'язування, перекладання відповідальності, час іде, порушення або залишаються, або навпаки негайно усуваються, якщо мова йде про відповідальність. Піднімаючи питання про взаємодію органів контролю, не можна не відзначити ще один момент. Структура фінансового контролю Російської Федерації відрізняється досить значною кількістю компетентних органів. Їх завдання і функції в сфері формування і використання бюджетно-фінансових ресурсів дуже часто переплетені, характеризуються елементами дублювання паралелізму. ¹⁹

Так, розглядаючи систему органів бюджетно-фінансового контролю в місті Москві, бачимо, що при такій кількості компетентних органів необхідно законодавчо або нормативним актом визначити порядок їх взаємодії. На сьогоднішній день це питання не вирішене.

Не можна сказати, що дані питання не вирішуються. На сьогодні ухвалено низку законів про державний фінансовий контроль в Російській Федерації та про аудиторську діяльність в Російській Федерації. Так, у 1998 р. був прийнятий бюджетний Кодекс, в якому отримали правову основу багато питань державного і муніципального фінансового контролю.

Вперше в законодавчій практиці в документі такого рівня зазначено, які організації є органами державного і муніципального контролю. Визначено основні права органів, що здійснюють контроль і обов'язки відомчого або внутрішнього контролю.

Важливим нововведенням стало те, що докладно розписані контрольні функції МФРФ та Федерального казначейства.

Новими і принципово важливими є підвищення вимог до якості роботи контрольних органів. Зокрема, керівники і аудитори Рахункової палати Російської Федерації у разі встановлення фактів недостовірності і неповноти відомостей, що містяться у висновках палати про виконання федерального бюджету, звільняються від займаних посад.

Однак для ефективності здійснення державного фінансового контролю потрібно не тільки назвати контрольні органи, але законодавчо закріпити їх завдання, права, сферу дії, статус і повноваження їх працівників.

Юридично не відрегульовані багато питань у взаєминах фінансових ревізорів, прокурорів, слідчих, які вирішуються в «робочому порядку», що викликає різні труднощі при вирішенні спільних завдань. Немає сьогодні ясності і у взаємодії органів державного контролю з інститутом аудиту, що оперує поза системою державного фінансового контролю.

Главі 3. Рахункова палата як основний орган у системі державного фінансового контролю

3.1 Історичні аспекти виникнення Рахункової палати як органу фінансового контролю

Необхідність створення органів державного контролю найбільш гостро проявилася при перших Романових - царя Михайла Федоровича (1613-1645) і його сина, Олексія Михайловича (1645-1676). Тоді почалася зміна характеру, змісту і стилю правління. Починався якісно новий період в історії Росії, який характеризувався зміцненням державності і централізацією влади. На цьому історичному тлі в 1654 - 1656 роки в структурі державної влади Росії під кураторством царської Думи засновується Лічильний наказ, або Наказ Рахункових справ. Спочатку перед наказом ставилася порівняно вузька завдання - перевірити роздачу полкового платні під час війни з Польщею 1653-1654 років, а потім обревізовано діяльність Наказу Великий скарбниці за 50 років. Надалі Лічильний наказ вважав державні доходи і витрати по книгах інших центральних наказів та земельних установ; в деякому роді виконував функції казначейства, куди надходили недоїмки минулих років і залишки з асигнованих по різних відомствах сум, якщо вони залишалися; звертався в інші Накази із запитами з виконання ассігновок, даних послам, полковим воєводам та іншим посадовим особам; викликав до звіту з міст земських цілувальників з їх прибутково-видатковими книгами. Таким чином, в одному органі були поєднані функції обліку приходу, витрат і залишків державних коштів з супроводжуючою цей процес функцією контролю.

Ближня канцелярія (до 1719 року) і Ревизион-колегія (починаючи з 1720 року) В обов'язки Колегії входило завідування рахунками усіх державних доходів і витрат і суд над особами, викритих у зловживаннях за частиною збирання доходів і використання видатків. Після її підпорядкування Сенату, Колегія отримала посібник для своїх дій, представляла перший досвід скільки-небудь систематичного викладу обов'язків державного контролю. У главу ревізійних вимог по відношенню до всякого роду операцій розпорядників казенними коштами інструкція ставить принцип законності - відповідності операцій законних підстав для їх виробництва. ²⁰

При Єлизаветі Петрівні Ревизион-колегія знову стає єдиним для всіх місць та осіб Російської імперії ревізійним установою. При цьому вельми гостро ставилося завдання підвищення ефективності її роботи. Наприклад, в 1756 році Сенат виявив, що на утримання чиновників Ревизион-колегії витрачаються великі суми і що ця Колегія, зобов'язана представляти річні генеральні табелі про прихід, витрату і залишках грошових коштів, а також місячні відомості про ході ревізій, «ні про один рік вищеописаний табелі та рапортів не подавала ». У зв'язку з цим Сенат вирішив прийняти своєрідні заходи: «тієї Ревизион-колегії з конторою, членам, секретарям і наказним людям платню виробляти з стягнених за рахунками начетних грошей, а з Штатс-контори більше вже не виробляти». Однак ці та інші спроби поліпшити контрольне справа не усували основної причини застою ревізійного справи - ​​неналаженності місцевого рахівництва і звітності.

Відповідно до Маніфестом від 7 листопада 1775 року для управління справами в Російській Імперії були засновані Казенні палати по одній в кожній губернії: «для домобудівних справ і управління казенних доходів Імператорської Величності». Казенна палата, за висловом Катерини II, «не що інше є, як з'єднання Департаменту Камер [" відав надзіраніе над усіма державними окладним і неокладнимі доходами "] і Ревизион-колегії, якою доручаються в смотреніе домобудівні і казенні справи губернії». З цього визначення спливали всі обов'язки Казенної палати. Вона збирала відомості про чисельність населення, відомості про приходи і витрати, свідчила рахунку, керувала соляними і питущими зборами та відкупами, спостерігала, щоб в її губернії не були збирання незаконні збори, щоб законні збори надходили вчасно, зберігалися в цілісності й доставлялися куди слід, вона доставляла, нарешті, в Експедицію за державними доходами і в Сенат відомості про доходи та витрати її губернії. У свою чергу почався новий етап в діяльності Головного управління ревізії державних рахунків. Новий Державний контролер О.З. Хитрово (1827-1854) намагається певною мірою поліпшити техніку і методику контролю та розробити детальні правила перевірки та відповідні інструкції про проведення ревізії. У березні 1836 року він представляє імператору проект деяких перетворень державного контролю. Проект передбачав лише зовнішнє впорядкування ревізійного справи, в основу його була покладена «система генеральної звітності». 5 грудня 1917 декретом був утворений Народний комісаріат державного контролю, який здійснював перевірку фінансової діяльності державних установ. У цей же день був прийнятий декрет Раднаркому «Про утворення Колегії Державного контролю».

3.2 Нормативно-правове закріплення діяльності Рахункової палати РФ у сучасних умовах та особливості здійснення функцій в умовах ринкової економіки

Правовий статус рахункової палати Російської Федерації визначено Конституцією Російської Федерації, Федеральним законом від 11 січня 1995 р. N 4-ФЗ "Про Рахункову палату Російської Федерації" (зі змінами від 30 грудня 2001, 10 липня, 24 грудня 2002 р., 30 червня, 23 грудня 2003, 29 червня, 14 серпня, 1 грудня 2004 р.), іншими законами РФ.

Відповідно до частини 5 статті 101 Конституції Російської Федерації для здійснення контролю за виконанням федерального бюджету Раду Федерації і Державна Дума утворюють Рахункову палату, склад і порядок діяльності якої визначаються федеральним законом.

Федеральний закон РФ «Про Рахункову палату Російської Федерації» складається з чотирьох розділів, що мають такий зміст: загальні положення, склад і структура Рахункової палати, порядок діяльності рахункової палати, прикінцеві положення. Згідно зі ст. 1 Федерального закону РФ Про Рахункову палату Російської Федерації "рахункова палата Російської Федерації (далі - Рахункова палата) є постійно діючим органом державного фінансового контролю, що утворюються Федеральними Зборами Російської Федерації і підзвітним йому. Рахункова палата є юридичною особою, має печатку із зображенням Державного герба Російської України і своїм найменуванням. Зміст даного Федерального закону викладається в роботі далі. ²¹

Правовий статус Рахункової палати РФ й іншими законами. Наприклад, згідно з ч. 5 ст. 33 Федерального закону від 21 грудня 2001 р. N 178-ФЗ "Про приватизацію державного та муніципального майна" (зі зм. І доп. Від 27 лютого 2003, 9 травня, 18 червня, 18 липня, 26, 31 грудня 2005 р ., 5 січня 2006 р.) Рахункова палата РФ, разом з уповноваженими органами виконавчої влади, здійснює контроль за порядком та своєчасністю перерахування отриманих від продажу федерального майна грошових коштів у федеральний бюджет. На підставі ч. 7 ст. 13 Федерального закону від 25 лютого 1999 р. N 39-ФЗ "Про інвестиційну діяльність в Російській Федерації, здійснюваної у вигляді капітальних вкладень" (з ізм. І доп. Від 2 січня 2000 р., 22 серпня 2004, 2 лютого 2006 р.) контроль за цільовим та ефективним використанням коштів федерального бюджету, що спрямовуються на капітальні вкладення, у відповідності до законодавства Російської Федерації здійснюють Рахункова палата Російської Федерації, а також уповноважені на те федеральні органи виконавчої влади. Контроль за цільовим та ефективним використанням коштів бюджетів суб'єктів Російської Федерації здійснюють уповноважені на те відповідними суб'єктами Російської Федерації органи. У Главі 3 (п. 3) Постанови Ради Федерації Федеральних Зборів РФ від 11 березня 2005 р. N 67-СФ "Про доповідь Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації 2004 року" Про стан законодавства в Російській Федерації "зазначено, що Рахункова палата Російської Федерації та контрольно-рахункові органи регіонів наділені широкими повноваженнями з експертизи та зовнішнього контроля проектів бюджетних законів. Слід зазначити, що повноваження цих органів передбачають всі необхідні види контролю: попередній (при підготовці проекту бюджету), поточний (під час виконання бюджету) і наступний ( по завершенні фінансового року). ²²

Завданнями Рахункової палати є:

• організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням дохідних і видаткових статей федерального бюджету і бюджетів федеральних позабюджетних фондів за обсягами, структурою та цільовим призначенням;

• визначення ефективності та доцільності видатків державних коштів і використання федеральний власності;

• оцінка обгрунтованості дохідних і видаткових статей проектів федерального бюджету і бюджетів федеральних позабюджетних фондів;

• фінансова експертиза проектів федеральних законів, а також нормативних правових актів федеральних органів державної влади, що передбачають витрати, що покриваються за рахунок коштів федерального бюджету, або що впливають на формування та виконання федерального бюджету і бюджетів федеральних позабюджетних фондів;

• аналіз виявлених відхилень від встановлених показників федерального бюджету і бюджетів федеральних позабюджетних фондів та підготовка пропозицій, спрямованих на їх усунення, а також на вдосконалення бюджетного процесу в цілому;

• контроль за законністю та своєчасністю руху коштів федерального бюджету і коштів федеральних позабюджетних фондів в Центральному банку Російської Федерації, уповноважених банках та інших фінансово-кредитних установах Російської Федерації;

• регулярне представлення Раді Федерації та Державній Думі інформації про хід виконання федерального бюджету і результати проведених контрольних заходів. Рахункова палата здійснює контроль за виконанням федерального бюджету на основі принципів законності, об'єктивності, незалежності та гласності.

В якості прикладів фінансової експертизи законопроектів та інших нормативний актів рахунковою палатою РФ можна навести Лист Рахункової палати РФ від 16 вересня 2005 р. N 01-1211/14-1 про висновки на проекти федеральних законів "Про бюджет Пенсійного фонду Російської Федерації на 2006 рік" , "Про бюджет Фонду соціального страхування Російської Федерації на 2006 рік", "Про страхові тарифи на обов'язкове соціальне страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань на 2006 рік"; Лист Рахункової палати РФ від 30 грудня 2004 р. N 01-1781 / 15-10 про Висновках Рахункової палати РФ щодо звіту Уряду РФ про виконання федерального бюджету за 2003 рік, представленому у формі проекту федерального закону "Про виконання федерального бюджету за 2003 рік"; Лист Рахункової Палати РФ від 17 вересня 2004 р. N 01-1218 / 14-1 про Висновках Рахункової палати РФ на проект федерального закону "Про бюджет Пенсійного Російської Федерації на 2005 рік"; Лист Рахункової Палати РФ від 17 вересня 2004 р. N 01-1218/14-1 про Висновках Рахункової палати РФ на проект федерального закону "Про страхові тарифи на обов'язкове соціальне страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань на 2005 рік"; Лист Рахункової Палати РФ від 16 вересня 2004 р. N 14-154/14-1 про Висновках Рахункової палати РФ на проект федерального закону " Про бюджет Фонду соціального страхування Російської Федерації на 2005 рік "; Лист Рахункової палати РФ від 30 грудня 2003 р. N 01-1662/15-10 про Висновках Рахункової палати РФ щодо звіту Уряду РФ про виконання федерального бюджету за 2002 р., представленому в формі проекту федерального закону "Про виконання федерального бюджету за 2002 рік".

3.3 Ефективність діяльності Рахункової палати Російської Федерації

Грунтуючись на викладених вище положеннях, сформулюємо критерії та показники ефективності діяльності Рахункової палати.

Критерії, як було сказано вище, це:

• результативність;

• дієвість;

• економічність.

Кожен з названих критеріїв може бути оцінений кількісно, ​​і це дуже важливо для оцінки як ефективності роботи Рахункової палати в цілому, так і її окремих підрозділів. У зв'язку з цим пропонуються наступні критеріальні показники ефективності фінансового контролю.

Критерій результативності включає показники:

• виявлений обсяг коштів, використаних з порушеннями законодавства;

• виявлений обсяг неефективно використаних коштів;

• виявлений обсяг коштів, використаних не за цільовим призначенням;

• кількість підготовлених подань і приписів.

У 2006 році Рахунковою палатою виявлено нецільове використання державних коштів у сумі 14026,9 млн. рублів, відшкодування державних коштів здійснено в обсязі 2762,2 млн. рублів. У 2005 році ці показники склали 23,2 млрд. рублів і 4,6 млрд. рублів відповідно. Зниження виявлення нецільового використання державних коштів у першу чергу пов'язано з подальшим впровадженням казначейського виконання федерального бюджету, що призвело до істотного скорочення порушень бюджетного законодавства.

Виявлений збиток федерального бюджету і федеральної власності склав в 2006 році 241,3 млрд. рублів.

За результатами контрольних заходів у 2001 році відповідно до рішень Колегії Рахункової палати органам державної влади, підприємствам і організаціям було направлено 451 подання та 2 приписи. За виявленими фактами порушення законодавства 38 матеріалів були передані до Генеральної прокуратури Російської Федерації. Динаміка відповідних показників за роками роботи Рахункової палати представлена ​​на графіку:

Рис. 3.1. Динаміка уявлень Рахункової палати до Генеральної прокуратури

Критерій дієвості включає показники:

• кількість виконаних подань та приписів;

• обсяг коштів, повернутих у федеральний бюджет і на бюджетні рахунки організацій;

• кількість структурних перетворень в економіці, міністерствах, відомствах та на підприємствах, здійснених за поданнями Рахункової палати;

• збільшення дохідної частини бюджету або економії його видаткової частини, отримані за поданнями Рахункової палати;

• кількість поправок до чинного законодавства;

• кількість постанов Уряду Російської Федерації, прийнятих за поданнями Рахункової палати;

• кількість рішень (накази, розпорядження, нормативні акти), прийнятих за поданнями Рахункової палати;

• кількість кримінальних справ, відкритих за поданнями Рахункової палати.

У 2001 році Генеральною прокуратурою було порушено 49 кримінальних справ за матеріалами контрольних заходів, проведених Рахунковою палатою (з урахуванням поновлених кримінальних справ). Кількісні дані про розгляд та виконання уявлень Рахункової палати у 2006 році приведені в таблиці.

Табл.3.1. Кількісні дані про розгляд та виконання у 2006 році уявлень, спрямованих Рахунковою палатою Російської Федерації за результатами контрольних заходів

Показники виконання уявлень Рахункової палати, термін відповіді по яких минув, у 2006 році розподілилися наступним чином:

Рис. 3.2. Виконання уявлень Рахункової палати, термін відповіді по яких минув

У звітному році Рахунковою палатою були підготовлені і направлені до Державної Думи висновки і пропозиції більш ніж по 20 законопроектах. Аудитори Рахункової палати і фахівці її апарату залучалися комітетами палат Федеральних Зборів до розгляду окремих питань, брали участь у дискусіях на засіданнях ряду комітетів, у парламентських слуханнях, "круглих столах», конференціях.

Відшкодування державних коштів склало 2762,2 млн. рублів. Відсоток поверненні коштів залишився на досить низькому рівні і становив 1,14% від виявленого збитку.

Критерій економічності включає в себе показники:

- Обсяг коштів, витрачених на здійснення фінансового контролю;

- Обсяг коштів, витрачених перевіряється суб'єктом контролю на підготовку матеріалів для перевіряючих;

- Рівень економічності - відношення отриманого економічного ефекту від реалізації уявлень Рахункової палати до витрат на утримання Рахункової палати.

У 2001 році фінансові кошти на утримання Рахункової палати, передбачені Федеральним законом «Про федеральному бюджеті на 2006 рік» в сумі 261,7 млн. рублів, були отримані своєчасно і в повному обсязі. Крім того, окремим рішенням Уряду Російської Федерації на утримання Рахункової палати були виділені 28,3 млн. рублів за рахунок додаткових доходів федерального бюджету.

Загальна сума бюджетних коштів, спрямованих у 2006 році на утримання Рахункової палати (290 млн. рублів), склала 2% від суми виявленого в 2006 році нецільового витрачання бюджетних коштів і 9,7% від суми повернутих державних коштів.

Крім названих критеріїв та їх показників, що визначають власне ефективність фінансового контролю як дії, доцільно використовувати ще два критерії, які оцінюють діяльність Рахункової палати як контрольного органу.

Такими критеріями є:

Критерій інтенсивності діяльності, що включає показники:

- Кількість контрольних заходів (на одного інспектора, інспекцію, аудиторський напрямок, Рахункову палату);

- Обсяг перевірених засобів (одним інспектором, інспекцією, аудиторським напрямком, Рахунковою палатою);

- Кількість перевірених об'єктів (одним інспектором, інспекцією, аудиторським напрямком, Рахунковою палатою).

У 2006 році Рахунковою палатою проведено 409 контрольних заходів, у тому числі 34 - за дорученнями палат Федеральних Зборів Російської Федерації, зверненнями членів Ради Федерації і депутатів Державної Думи і запитами органів державної влади. Контрольними заходами було охоплено 1545 підприємств та організацій, розташованих на територіях 55 суб'єктів Російської Федерації. У динаміці ситуація виглядає наступним чином:

Рис. 3.3. Динаміка контрольних заходів

Критерій динамічності діяльності, включає показники:

- Рівень результативності контрольних заходів: ставлення кількості подань (приписів) до кількості контрольних заходів:

451 / 409 = 1,103;

- Рівень ефективності контрольного заходу: відношення обсягу коштів, використаних з порушенням чинного законодавства, до загального обсягу перевірених коштів;

- Рівень жорсткості контролю: відношення обсягу штрафних санкцій до обсягу коштів, використаних не за цільовим призначенням;

- Рівень дієвості уявлень (приписів): відношення кількості виконаних уявлень (приписів) до загальної кількості направлених уявлень (приписів):

261 / 451 = 0,579;

- Рівень ефективності уявлень (приписів): відношення обсягу коштів, повернутих у бюджет і на бюджетні рахунки, до загального обсягу коштів, використаних не за цільовим призначенням; відношення кількості прийнятих поправок, постанов, нормативних актів до кількості направлених пропозицій щодо поправок до законів, постанов , нормативним актам;

- Рівень макроеффектівності контрольної діяльності: ставлення додаткових надходжень до бюджету (економії) бюджетних коштів до витрат на утримання Рахункової палати (контрольних служб):

2762,2 млн. / 290 млн. = 9,525.

В даний час робота органів державного фінансового контролю в Україні характеризується неузгодженістю і роз'єднаністю, відсутністю чіткої взаємодії. І пов'язано це в першу чергу з тим, що не сформована цілісна система контролю за фінансовими потоками та використанням державної і муніципальної власності. Статус і повноваження контрольних органів визначають численні правові акти, найчастіше допускають дублювання і паралелізм при виконанні відповідних функцій. Зрозуміло, така ситуація досить негативно позначається на народногосподарському розвитку.

У Російській Федерації до цього часу відсутня теоретично опрацьована і законодавчо оформлена концепція загальнодержавного фінансового контролю. Всі існуючі і обговорювані в економічній літературі пропозиції і варіанти обмежуються лише державним фінансовим контролем і грунтуються на двох підходах.

Перший підхід відображає позицію ряду авторів, що розглядають процес реформування діючих органів фінансового контролю в єдину, ієрархічно, зверху до низу, вибудувану системну вертикаль. Крайнє вираження подібної точки зору - об'єднання всіх контролюючих і навіть наглядових органів у єдиний контрольний орган федерального підпорядкування, який або функціонує самостійно, або підпорядковується Рахунковій палаті або Генеральній прокуратурі РФ. ²³

Посилення ролі Рахункової палати як органу, що здійснює функції контролю за бюджетним процесом, за доцільністю та ефективністю витрачання державних коштів та комерційного застосування державної власності є одним з основних постулатів цього підходу. Тому для повноцінного виконання названих функцій рекомендується прийняти ряд нових правообеспечівающіх діяльність Рахункової палати рішень.

З приводу побудови системи державного фінансового контролю в Росії існує й інший підхід, автори якого активно виступають проти створення жорстко ієрархічної супідрядні контрольної системи, очолюваний єдиним державним органом. Вони вважають, що «системність» зовсім не вимагає «монолітності», тобто багаторівневої співпідпорядкованості за принципом ієрархічної замкнутості, що не дозволяє мобільно реагувати на динамічний зміна ринкових відносин. Системність при цьому трактується як найбільш раціональне співвідношення між елементами централізації і децентралізації органів контролю, забезпечення координації діяльності контрольних органів в частині наукового та методичного потенціалу при збереженні їх самостійного статусу.

Відповідно до розглянутої позицією структурна основа державної системи контролю повинна складатися, з одного боку, з вищих органів державної влади та управління, наділених Конституцією РФ і законодавчо-нормативними актами в галузі державного контролю. З іншого боку, її складовою частиною можуть стати спеціальні органи державного контролю як нині діючі, наприклад. Департамент державного фінансового контролю Мінфіну Росії і новостворений - Комітет фінансового моніторингу. Спеціальні органи державного контролю повинні здійснювати свою діяльність у конкретних областях, будучи або самостійними центральними органами виконавчої влади, або великими спеціалізованими підрозділами федеральних міністерств. У рамках їх повноважень можливе створення своїх територіальних органів, делегування їм своїх прав і функцій. ²⁴

Кожен з цих підходів має свої сильні і слабкі сторони, проте під час обговорення можливих концепцій організації державної системи фінансового контролю основну увагу приділяється проблемі контролю за бюджетним процесом, за доцільністю та ефективністю витрачання державних коштів, а також володіння, розпорядження і використання об'єктів державної власності.

Рахункова палата Російської Федерації - єдиний державний орган фінансового контролю на федеральному рівні, статус, завдання та порядок діяльності якого визначені окремим законом. Рахункова палата Російської Федерації за весь період своєї діяльності показала себе як дуже продуктивний орган фінансового контролю. Нею було проведено понад 1500 контрольних заходів, у тому числі більше 300 відповідно у відповідності з дорученнями палат Федеральних Зборів Російської Федерації, запитів і звернень членів Ради Федерації і депутатів Державної Думи. За результатами цих контрольних заходів було спрямовано 83 звернення Президенту РФ, 2654 уявлення і 107 приписів Уряду РФ та іншим державним органам. Переконливі цифри і велика робота, але суспільство зіткнулося з тим, що, найчастіше, покарання за грубі порушення, розкриті Рахунковою палатою РФ, не було між ними.

У результаті перевірок Рахунковою палатою виявляються численні порушення в бюджетній сфері. Проте, основним наслідком цієї діяльності є лише констатація фактів виявлених порушень. Відбуваються в Росії корінні ринкові перетворення виводять на перші позиції судово-правові взаємини, відводячи провідну роль правосуддя. Тому, досить актуальною. представляється постановка проблеми участі Рахункової палати Російської Федерації (її представників) у цивільному та арбітражному судочинстві в інтересах держави. ²⁵

Сьогодні для підвищення ефективності всієї правоохоронної системи держави, необхідні розробка і прийняття комплексу поправок до діючих федеральних законів. Російськими економістами пропонуються наступні заходи:

• уточнення відповідальності державних посадових осіб за порушення вимог закону при виконанні федерального бюджету та позабюджетних фондів, а також при розпорядженні державною власністю;

• конкретизація настання відповідальності посадових осіб за невиконання приписів Рахункової палати та інших контрольних органів;

• введення підконтрольності Центрального Банку перевірок Рахункової палати, в тому числі у формуванні та виконанні власної кошторису витрат, в надходженні доходів і формуванні прибутку;

• прийняття форм фінансової звітності всіх органів державної влади;

• наділення Рахункової палати Російської Федерації правом виступати в судах з позовами на захист інтересів держави у разі встановлення фактів незаконних або удаваних угод.

Останнім часом нерідко висловлюється ідея зосередження функцій фінансового контролю в країні виключно в руках Рахункової палати РФ. Навряд чи, проте, вона впорається із завданням всеосяжного контролю за всіма фінансовими потоками. Сьогодні в Росії налічується більше 150 тис. головних розпорядників, розпорядників та одержувачів коштів тільки федерального бюджету. З урахуванням же одержувачів коштів з бюджетів різних рівнів, а також господарюючих суб'єктів, що використовують держмайно, сумарна кількість відповідних контрагентів досягає 3,5 млн.; економічну діяльність із застосуванням податкових преференцій ведуть понад 2,5 млн. значущих платників податків юридичних осіб. Зрозуміло, Палата не в змозі контролювати кожного одержувача бюджетних коштів і кожного конкретного платника податків. ²⁶

З урахуванням вищесказаного Рахункову палату РФ деякі економісти пропонують перетворити в компактний, мобільно реагує на зміни соціально-економічних умов розвитку орган незалежного контролю за ефективністю формування державних ресурсів, використання бюджетних коштів і розпорядження держвласністю. Для цього Палата повинна перш за все складати і виконувати комплексні програми фінансового контролю стратегічно важливих державних заходів і напрямів економічного розвитку.

Також пропонується включити до Федерального закону «Про Рахункову палату Російської Федерації» норму про обов'язкову координації з нею діяльності контрольних органів всіх гілок влади у сфері фінансів та управління власністю. Прийняття цих рішень в першу чергу дозволило б, думається, в значній мірі ліквідувати роз'єднаність, неузгодженість і дублювання в діяльності Головного контрольного управління Президента Росії, Контрольного управління Міністерства фінансів РФ і правоохоронних органів. Узгодження при плануванні проведення контрольних заходів допомогло б уникнути невиправданого безлічі перевірок одних і тих же об'єктів різними структурами, значно більш ефективно використовувати наявні можливості та ресурси. І, що ще більш важливо, - підвищити ефективність заходів щодо усунення виявлених порушень, пов'язаних з нецільовим використанням бюджетних коштів і незаконним розпорядженням об'єктами федеральної власності, а також забезпечити покарання винних і відшкодування збитку державі у разі виявлення фактів та ознак розкрадання державних коштів і майна.

Чинне законодавство не забезпечує адекватних дій Генеральної прокуратури Росії у випадках виявлення при проведенні перевірки або ревізії розкрадання державних грошових або матеріальних коштів та інших зловживань. У зв'язку з цим доцільно врегулювати в законодавчому порядку ряд питань взаємодії Палати та Генеральної прокуратури. У даному контексті заслуговує на увагу досвід роботи вищого органу фінансового контролю США: там з моменту виявлення порушень до перевірок залучаються співробітники прокуратури. Відповідно можна було б надати зверненнями Палати в Генпрокуратуру про участь представників останньої в контрольних заходах перше статус обов'язкових до виконання доручень. Важливо також передбачити норми, які зобов'язують Генпрокуратуру порушувати кримінальні справи за виявленими Палатою й містить ознаки злочину фактами порушення фінансового і майнового права або нанесення збитків державі. В даний час не забезпечена скоординованість дій органів фінансового контролю. Принципові повноваження з проведення перевірок за раціональним і цільовим використанням державних коштів і матеріальних цінностей ряду федеральних державних органів, які здійснюють фінансовий контроль (Рахункова Палата, контрольно-ревізійні органи Мінфіну, ревізійні управління міністерств і відомств федерального рівня), як правило, перетинаються. Тим часом абсолютна більшість контрольних органів мають досить специфічні завдання і тому їх сфера діяльності чітко обмежена. Подібну специфіку мають податкові, митні органи, органи валютного контролю. Головне контрольне управління Президента Російської Федерації в чистому вигляді можна досить умовно віднести до органів фінансового контролю, оскільки в його завдання входить контроль за виконанням указів, розпоряджень Президента Російської Федерації, які, як відомо, торкаються не тільки, і навіть не стільки, фінансових питань. Гранично ясні і контрольні функції Центрального банку Російської Федерації та його територіальних органів. Основна проблема полягає головним чином у розподілі контрольних повноважень в організації подальшого контролю між Рахунковою палатою, контрольно-ревізійними органами Мінфіну, ревізійними апаратами головних розпорядників бюджетних коштів і певною мірою - органами федерального Казначейства, які в даний час наділені і повноваженнями наступного контролю. Представляється доцільним суворо визначити пріоритетним і винятковим напрямом контрольної діяльності органів Казначейства здійснення поточного контролю за обгрунтованістю оплати рахунків головних розпорядників, розпорядників та одержувачів бюджетних коштів. Подальший контроль, думається, не повинен входити у функції казначейських органів. Контрольно-ревізійні органи Мінфіну при цьому повинні отримати повноваження перевіряти територіальні органи федерального Казначейства на предмет повноти і своєчасності виконання зобов'язань перед конкретними бюджетополучателямі. ²⁷

Одночасно основною функцією цих органів має стати контроль за законністю, ефективністю і цільовим витрачанням державних коштів кожним одержувачем виділених ресурсів. При цьому варто було б надати Департаменту державного фінансового контролю Мінфіну повноваження щодо здійснення контролю за обгрунтованістю виконання кошторису витрат Рахункової Палати РФ.

ВИСНОВОК

Організація і функціонування ефективної системи фінансового контролю - обов'язковий і неодмінний елемент державної фінансової політики. Державний фінансовий контроль, граючи істотну роль у забезпеченні функціонування держави, одночасно може кваліфікуватися як функція соціального управління та правового регулювання.

Сьогодні назріла необхідність належного правового регулювання організації і діяльності органів державного контролю, так як контрольна діяльність в Росії поки малоефективна.

У зв'язку з цим необхідно подальше вдосконалення чинного законодавства, покликане сприяти розвитку методологічної бази, термінологічного однаковості і механізму формування та функціонування системи фінансового контролю. Важливим є усунення незавершеності в питаннях формування правової бази державного контролю. Потрібно законодавчо закріпити завдання, права, сферу дії кожного органу фінансового контролю.

При вдосконаленні системи фінансового контролю, принципово важливим є використання зарубіжного досвіду. Тут мова може йти про поетапну часткової або повної апробації окремих областей даної практики.

Принципово значущим представляється досягнення в діяльності органів муніципального фінансового контролю, регіональних контрольно-рахункових органів та Рахункової палати Російської Федерації такої міри взаємоузгодженості, яка виключала б відособленість, самозамкнутое фінансового контролю на будь-якому з рівнів виконавчої влади. Лише після рішення відповідних завдань можна буде говорити про успішне формування цілісної системи фінансового контролю в Росії.

Удосконалення державного фінансового контролю в Росії дозволить доцільно і ефективно використовувати державні фінансові ресурси країни, а також рух фінансових потоків від відправника до адресата. Знизиться ймовірність, що грошові кошти будуть використані з порушеннями законодавства і буде впевненість, що дані кошти будуть використані за цільовим призначенням. Удосконалення фінансового контролю буде перешкоджати і порушення законності фінансової діяльності господарюючих суб'єктів, виявлення та розкриття протиправних діянь, виявлення та усунення причин і умов, що сприяють такого роду діям.

Дуже вчасним є надання в законодавчому порядку широких повноважень Рахунковій палаті, яка є у всіх розвинених країнах вищим судовим і незалежним органом контролю за формуванням та використанням державних коштів.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

1. Бюджетний кодекс Російської Федерації від 31 липня 1998 р. N 145-ФЗ (станом на 6 грудня 2007 р.)

2. Податковий кодекс Російської Федерації частина перша від 31 липня 1998 р. N 146-ФЗ і частина друга від 5 серпня 2000 р. N 117-ФЗ (зі змінами на 4 листопада 2005 р.)

3. Про заходи щодо забезпечення державного фінансового контролю в РФ: Указ Президента РФ від 25.07.1996 / / Російська газета. - 1996 - 6 листопада

4. Про Рахункову палату РФ: Федеральний закон № 4-ФЗ від 14.01.1995 / / Російська газета. - 1995 - 14 січня

5. Акбарова Ж.Д. До питання про державний фінансовий контроль. / / Матеріали сайту «Сучасна Росія. Інформаційно-аналітичний портал ". - Www.nasledie.ru/schetpal/

6. Андрюшин С.А., Дадашев О.З. Наукові основи організації системи загальнодержавного контролю / / Фінанси. - 2002 - № 4

7. Брайчева Т.В. Державні фінанси. - СПб: Питер, 2005. - 288 с. (Серія «Навчальні посібники»).

8. Бюджетна система Росії: Підручник для вузів - М., ИНФРА-М, 2005.

9. Бюджетне право Російської Федерації / Під ред. Боярніцева Р.С. - М., 2005.

10. Бренскій Н.А. Бюджентная система в умовах реформування відносин власності / / Російський економічний журнал. - 2007 - № 12

11. Бурцев В.В. Система фінансового контролю. / / Матеріали сайту «Сучасна Росія. Інформаційно-аналітичний портал ".

12. Єфімова Н. Про двох підходах до реформування державного фінансового контролю РФ / / Російський економічний журнал. - 2003 - № 11-12

13. Кармоков X Економічна політика і Рахункова палата РФ / / Російський економічний журнал. - 2003 - № 3

14. Кочергін І.С. Державний фінансовий контроль. - СПб., 2004.

15. Крикунов А.В. Аудит в сучасній Росії. / / Бюджет. - 2004. - № 1.

16. Крамцов М.В. Органи Державного фінансового контролю та їх взаємодія / / Російський економічний журнал. - 2005 - № 10

17. Опенишев С.П., Жуков В.А. Теоретичні та методичні засади оцінки ефективності державного фінансового контролю. / / Бюлетень Рахункової палати Російської Федерації. - 2001 - № 1

18. Пансков В.Г. Про деякі питання державного фінансового контролю в країні / / Фінанси. - 2002 - № 5

19. Пансков В.Г. Формування системи фінансового контролю як стратегічне завдання державного будівництва / / Російський економічний журнал. - 2002 - № 5-6

20. Родіонова В.М., Шлейніков В.І. Фінансовий контроль: Підручник. - М.: ІД ФБК-ПРЕС, 2002. - 320 с.

21. Соколов В., Бурков С. Держвласність: питання посилення контролю за використанням і розпорядженням. / / Російський економічний журнал. - 2004 - № 4

1. Степашин С.В. Фінансовий контроль. - М., ОЛМА, 2006.

2. Фінанси, грошовий обіг і кредит: Підручник. Короткий курс / За ред. д. е.. н., проф. Н.Е. Самсонова. - М.: ИНФРА-М, 2003. - 302 с.

3. Фінанси, грошовий обіг і кредит: Підручник. - 2-е вид., Перераб. і доп. / В.К. Сенчагов, А. І. Архипов і ін; Під ред. В.К. Сенчагова, А. І. Архипова. - М.: ТК Велбі, Вид-во Проспект, 2004. - 720 с.

4. Фінанси: Підручник / за ред. д-ра екон. наук, проф. С.І. Лушина, д-ра екон. наук, проф. В.А. Слепова. - 2-е вид., Перераб. і доп. - М.: Економіст, 2005. - 682 с. (Homo faber)

5. Шохін С.О. Проблеми та перспективи розвитку фінансового контролю в Російській Федерації. - М.: Фінанси і статистика, 2005