Прийняття рішень в системі адміністративно-державного управління

Зміст

Введення

1. Державне рішення як наукове поняття

2. Вибір цілей - визначальна ланка процесу прийняття рішення. Пріоритетність політичного вибору

3. Послідовність етапів прийняття рішень

4. Динаміка виконання рішень

Висновок

Список використаної літератури

Введення

Діяльність політичних інститутів та органів адміністративного управління втілюється в ухваленні та реалізації відповідних державних рішень: політичних і адміністративних. Аналіз рішень - невід'ємний аспект теорії державного управління. За типом рішень, способу їх розробки, рівнем участі різних суб'єктів, в тому числі масових, можна судити про істотні ознаки суспільно-політичної системи.

Рішення приймаються на всіх рівнях системи управління: на федеральному, регіональному і муніципальному. Відповідно суб'єктами, які приймають рішення, виступають органи федеральної влади, суб'єктів Федерації і місцевого самоврядування. Проблеми рішень визначаються потребами та інтересами керованих ними об'єктів. Незважаючи на відмінності типів і рівнів рішень, їм притаманні деякі спільні риси, що характеризують процеси прийняття і реалізації. Теоретичний аналіз включає пояснення як загальних ознак, так і особливих, пов'язаних зі специфікою умов діяльності суб'єктів управління.

1. Державне рішення як наукове поняття

Наукове вивчення даного нас явища передбачає визначення його поняття. У даному випадку мова йде про особливий тип управлінських рішень, складових функцію державної влади. Державне рішення - це вибір і обгрунтування певного проекту дій державних органів, спрямованих на досягнення суспільних цілей.

Слід розрізняти політичні та адміністративні рішення. Перші - концентроване вираження політичного керівництва. Вони підпорядковані здійсненню спільних інтересів і спільних цілей соціальних груп, або даного співтовариства. Навіть якщо політичні рішення приймаються на регіональному рівні, або в рамках якогось місцевого співтовариства, вони зачіпають інтереси державного союзу людей, функціонування державної влади. Адміністративні рішення являють собою акти управлінських дій, що регулюють функціонування окремих видів виробничо-господарської, соціальної та культурного життя людей та поточної практичної діяльності окремих організацій. Адміністративні рішення - функція органів виконавчої влади і управління.

Політичні рішення, на відміну від адміністративних, завжди прямо або побічно адресовані певним суспільним групам людей, слугують засобом регулювання відносин між ними, є способом вираження і реалізації соціальних інтересів і цілей. Вони - результат діяльності суб'єктів політичної влади і політичного керівництва. Відповідно до принципу пріоритетності політики в державному управлінні політичні рішення мають домінуюче значення по відношенню до адміністративно-управлінським.

Державне рішення характеризується насамперед суб'єктом, які приймають рішення - керівний орган державної влади - колегіальний або індивідуальний - лідер; суб'єктом-виконавцем рішення - апарати державної служби; об'єктом, якому адресовано рішення - нижчих органів управління, соціальні групи, зайняті в різних сферах життєдіяльності суспільства, політичні та громадські об'єднання.

Інші характеристики державного рішення:

- Авторитет рішення, що означає рівень суб'єкта державної влади, що приймає рішення, його легітимність та обгрунтованість;

- Діапазон рішення, що характеризує політичний простір, в рамках якого воно діє, і обсяг завдань,

охоплюваний даним рішенням; політичні рішення, як правило, багатоцільові;

- Інформаційна забезпеченість рішення, тобто інформаційна база його прийняття, в тому числі наукова;

- Технологія та стиль прийняття рішення - сукупність методів і прийомів підготовки та прийняття рішення, способів отримання і сприйняття інформації, необхідної для рішення, порядок і характер обговорення альтернативних варіантів проектів та визначення пріоритетних з них;

підходи при формулюванні цілей і при виборі засобів для їх здійснення;

- Типи прийняття рішень - демократичний чи авторитарний;

- Практична значущість розв'язання.

Державні рішення групуються за багатьма підставами. Зокрема: за рівнем суб'єктів у системі державної влади та управління - рішення федеральних, регіональних та місцевих органів; за характером цілей і завдань - рішення політичні чи адміністративні, керівні та виконавчі, стратегічні або оперативно-тактичні, загальнодержавні або пов'язані з окремим областям державного життя ; за сферами життєдіяльності суспільства - рішення господарсько-економічні, соціальні, з проблем державного будівництва і управління, культурного будівництва тощо; за масштабами охоплення об'єкта управління - рішення загальносистемні, загальнополітичні, макроекономічні, мікросоціальні (пов'язані з окремим групам виробничо-економічних і соціальних колективів); з управлінських функцій - питань планування, організації, контролю та ін

Прикладами політичних рішень служать: державні програми, соціально-економічні, соціально-політичні концепції та військово-стратегічні концепції, законодавчі акти конституційного характеру, прийняті Федеральними Зборами РФ, Укази Президента Росії з загальних питань діяльності держави та ін У числі адміністративно-управлінських рішень слід назвати постанови Уряду Росії, а також накази і розпорядження міністерств і відомств.

Рішення на регіональному рівні формулюються у вигляді законів, прийнятих представницькими органами влади, конституцій республік, статутів областей, країв, постанов глав адміністрацій суб'єктів Федерації та ін Вони можуть бути як політико-правовими, так і адміністративними актами.

Адміністративні рішення федеральних урядових органів і суб'єктів Федерації можуть нести в собі політичний аспект у тій мірі, в якій вони виступають засобом реалізації загальфедеральній політики або Основного Закону держави. І взагалі підкреслене нами відмінність між політичними і адміністративними рішеннями відносно, оскільки, як говорилося, державне управління за своєю природою явище політичне. Політика ж - визначальний рівень (у сенсі значущості) управління. Це визнається і окремими закордонними авторами. Наприклад, французький політолог М. Понятовський поділяє керівництво громадськими справами на три рівні: політика - означає, що робити і чому; виконання - як робити і за допомогою чого; адміністрування - підсобне засіб. ¹

2. Вибір цілей - визначальна ланка процесу прийняття рішення. Пріоритетність політичного вибору

Управлінські рішення (політичні чи адміністративні) по суті своїй зводяться до дій щодо здійснення обраних цілей. Вибір цілей - відправний пункт в розробці та прийнятті будь-якого рішення.

Мета - елемент розумової діяльності керуючого суб'єкта; внутрішній спонукає мотив дії. Будучи ідеальним чином бажаного результату керуючого впливу державного суб'єкта на об'єкт (суспільство, окремі соціальні групи, індивіди), мета формується під впливом панівних цінностей, висловлює певний задум, ідею, акумулює відомі знання про керованій системі і дані досвіду управління. Цілі різноманітних поточних рішень виконавчих органів мотивуються установками вищестоящих організацій, здоровим глуздом керуючих і повсякденними потребами людей.

Суб'єкт державного управління має справу з об'єктом, що характеризується безмежним діапазоном різноманітності. Мистецтво управління і полягає в тому, щоб реалізувати принцип необхідної різноманітності, знайти, як зазначалося, баланс різноманітність суб'єкта та об'єкта (суспільства). Це завдання вирішується при виборі цілей. Безліч проблем, з якими стикається керуючий орган, обумовлює багатоцільовий характер державних рішень, що вимагає розподілу цілей за значимістю та за часом реалізації. Звідси завдання побудови ієрархії цілей. Точніше кажучи, - "гілки" цілей, бо рішення може бути підпорядковане реалізації одночасно двох і більше рівнозначних цілей.

Управлінські мети класифікуються за багатьма ознаками: за рівнем на шкалі суспільно-політичних цінностей - вищі цілі і мети буденної практики; за ступенем спільності - загальнонародні (загальнодержавні), національні, класові, групові (корпоративні), колективні, індивідуальні; за значимістю сфер життєдіяльності суспільства - економічні, соціальні, політичні, культурологічні, конфесійні; по тимчасових параметрах - довгострокові, середньострокові, короткострокові, поточні; за актуальністю - які вимагають невідкладного здійснення, незалежно від ситуації і актуалізовані ситуацією, що склалася, по досяжності - реально досяжні і можливо (теоретично) здійсненні й т.д. Ранжування цілей - невід'ємний, істотний аспект розробки рішень.

Типологія цілей зумовлює відмінність видів рішень. Загальнонародні, загальнодержавні, довгострокові цілі реалізуються у політичних рішеннях керівних органів держави, у формі загальних політичних стратегій. Економічні, соціальні та ін цілі, пов'язані з функціонуванням і розвитком окремих сфер діяльності суспільства, становлять раціональну основу відповідних політик. Короткострокові, поточні цілі втілюються в адміністративних, оперативно-тактичних рішеннях. Проблеми та цілі регіонального і місцевого масштабів отримують відображення в рішеннях органів влади і управління відповідних рівнів.

Основу державного управління становить державна політика. Політичне керівництво - вищий рівень (по значимості) управління. Тому серцевину державного рішення в його узагальненому, типологічному розумінні утворює вибір політичного курсу - державної стратегії.

Політичний вибір - це визначення загальних довгострокових цілей, основних завдань діяльності держави на даному історичному етапі його існування і розвитку.

З багатьох загальних цілей насамперед виділяються вищі для держави, по суті безальтернативні: а) встановлення і підтримку певного типу політичної системи і відповідного їй політичного режиму; б) збереження єдності суспільства як основи існування цієї держави; в) формування та реалізація спільних цінностей та задоволення загальних інтересів населення; г) забезпечення безпеки держави і суспільства; д) забезпечення взаємозв'язків із зовнішнім світом, з іншими державними утвореннями. Ці цілі, які виражають головні функції держави, утворюють ядро загальної державної політики як основи управління суспільством. Всі інші цілі та стратегії так чи інакше, прямо чи опосередковано, визначаються ними, які виступають у якості базових по відношенню до системи державного управління в цілому.

За межами базових цілей-цінностей, тобто тих, реалізація яких становить об'єктивна умова існування держави, відкривається поле різноманіття виборів для цілеспрямованої діяльності його органів і інститутів. Керуюча та керована системи (держава і суспільство) утворюються з багатьох підсистем, що мають свої інтереси і цілі, які вони прагнуть здійснити. Як система, так і підсистеми зазнають змін у силу внутрішніх причин і під впливом зовнішнього середовища - міжнародних, геополітичних і природних умов. Соціуму властиві суперечливі тенденції змін, конфліктність суспільно-історичних процесів. У кожній ситуації суспільство як об'єкт управління багатопроблемний. Та й держава теж. Даний стан того й іншого об'єктивно містить в собі набір можливих перспектив перетворень, альтернативних варіантів державного і громадського будівництва.

Суб'єкт державного керівництва стикається також із природним для суспільства конфліктністю соціальних потреб, суспільних інтересів і цінностей. З багатьох груп конкуруючих інтересів йому доводиться виділяти найбільш загальні і життєво важливі для всіх соціальних верств населення, для соціальної системи в цілому.

Керівний суб'єкт діє не у вакуумі, а на ринку альтернативних політичних ідей і цінностей, носіями яких виступають конкуруючі з ним політичні сили. Тут пропозиція, як правило, перевищує попит. Споживач - суспільство, соціальні групи, громадяни - сприймає тільки ту пропозицію, яка більшою мірою відповідає його інтересам і цілям. На ці запити і орієнтується керуючий суб'єкт.

Політичний вибір - не одноразовий акт, а процес боротьби одних політичних сил з іншими за визнання інтересів представляються ними груп в якості загальних, домінуючих, а цілей, ідей і цінностей - пріоритетних. Вибір цілей при прийнятті державного рішення, зокрема політичного, мотивується в першу чергу інтересами впливових (домінуючих) громадських груп або більшості суспільства. Проблеми, службовці безпосереднім поштовхом до прийняття рішення, завжди виступають формою вираження суперечності між суспільними потребами та інтересами, з одного боку, і готівкою умовами, зокрема ресурсами, необхідними для їх задоволення, з іншого. Цілі ж - це форма усвідомлення керуючим суб'єктом соціально значущих актуальних проблем.

Фактор інтересів у політичному виборі відіграє визначальну роль, що пояснюється природою цього соціального явища. За своєю сутністю, інтереси є осмислені та ціннісно-інтерпретовані суб'єктом його об'єктивні потреби. Вони причина будь-якої форми активності людей і виражаються в цілях, мотивах, орієнтаціях, очікуваннях і інших явищах. Інтереси, усвідомлені та визнані соціальними спільнотами і державою, складають групи суспільно-класових, національних, державних. Останні служать об'єднанню суспільства, збереженню цілісності і стабільності держави, виступають постійної рушійною силою суспільних змін.

Трактування інтересів в теорії соціального управління неоднозначна. По-перше, в плані визнання чи заперечення реальності загальних (національних, державних) інтересів. Деякі зарубіжні та вітчизняні вчені заперечують існування спільних, у тому числі національних, інтересів. А якщо і допускають реальність таких, то вважають їх "мінімальними", які не є вирішальними при визначенні державної політики. Так міркує, зокрема, американський соціолог Ф. Фукуяма. Вітчизняний автор В. Макаренко взагалі відкидає тезу про існування спільних інтересів, що стоять вище групових і класових. Він пише, що реально існують лише групові інтереси. При цьому посилається на американських вчених і на нібито нездатність американського уряду запропонувати політичні зміни в ім'я "загальних інтересів" і спільного блага. ² Посилання автора некоректна. Як свідчить професор Б. Мільнер, перебудова виконавчої влади, зроблена в США за останні три - чотири роки, орієнтована на те, щоб вона могла "концентруватися на результатах і робити все можливе для досягнення національних цілей". ³ Національні цілі і є вираження національних, тобто загальних, інтересів.

По-друге, висловлюється точка зору, згідно з якою "вихідним, первинним" політичним вибором, що визначає дії органів державної влади, "є вибір індивіда", а інтереси виборців, партій і т.д. вторинні. ⁴ Я не поділяю цю думку, що інтерпретує позицію лібералізму. У науці управління відомий принцип, сформульований французьким бізнесменом А. Файолем (1916 р.). "Підпорядкованість особистих інтересів загальним. Інтереси організації мають пріоритет перед інтересами окремої особистості ". Цей принцип, як правило, не піддається сумніву і тепер, про що свідчить факт його відтворення в фундаментальній праці американських вчених і бізнесменів. ⁵

Принцип пріоритету загальних інтересів над індивідуальними класик відносив до управління економікою. Його слід використовувати і при розробці політичного рішення, бо держава - теж організація, хоча й особливого роду; це система організацій, створюваних для захисту і здійснення насамперед спільних інтересів. Що стосується особистих інтересів, то вони можуть бути реалізовані лише на основі здійснення загальних. Неважко, наприклад, зрозуміти, що законні вимоги працівників бюджетної сфери та пенсіонерів Росії будуть систематично задовольнятися тільки за наявності у держави і у суб'єктів Федерації відповідних коштів. А для цього потрібно розвивати реальний сектор економіки, покращувати систему оподаткування та її дієвість і т.д., словом, все те, що складає в даний час зміст пріоритетного державного інтересу. Тим не менш особистий інтерес не є щось другорядне порівняно з загальнодержавним, так само як не є самодостатнім.

Спільні інтереси можуть трактуватися перекручено. Більш того, за спільні інтереси нерідко видаються вузькокласові, корпоративні, відомчі або інтереси бюрократичного апарату. За останні роки в країні сформувався групової та національно-територіальний егоїзм, на грунті якого проростає сепаратизм. Ці та інші явища накладають свій відбиток на загальнодержавні рішення. Проте не можуть перекреслити головного: основні цілі політики визначаються загальними інтересами. Необхідність адекватного розуміння загального інтересу - предмет уваги політиків західних демократичних держав. Наприклад, про залежність політичного рішення від "більш-менш неупередженого тлумачення інтересів суспільства" пише відомий французький політичний діяч М. Рокар. ⁶

По-третє, визнавши загальні інтереси чинником, що визначає політичний вибір, потрібно з'ясувати їх склад, обгрунтувати життєву важливість тих чи інших видів інтересів: економічних, політичних, соціальних та ін Рішення даного питання - головна передумова вибору цілей політичної стратегії.

Таким чином, вибір політичних цілей як первісного визначального етапу розробки стратегії обумовлюється багатьма змінними. Обгрунтованість політичного вибору у вирішальній мірі залежить від того, наскільки враховані фактори, що діють на керуючу систему. Вибір раціональний, мета розумна, якщо: а) виражає інтереси більшості населення і відповідає базовим цінностям даного суспільства (країни), б) вибір здійснено на основі наукового аналізу і оцінки особливостей конкретних умов та адекватної оцінки впливу тимчасового фактора (своєчасності рішення), в) вибір зроблено з урахуванням рівня розвитку керуючої і керованої систем (держави і суспільства або його частини), а також ресурсного потенціалу, необхідного для досягнення стратегічних цілей і вирішення стратегічних завдань; в) вибір мотивований позитивним довгостроковим прогнозом; г) вибір прийнятий (з ним згодні ) основними соціальними групами, провідними політичними силами. Перераховані вимоги, що укладаються в демократичні принципи формування державної політики, блокують можливе домінуючий вплив на політичний вибір індивідуальних суб'єктивних якості лідерів - вищих керівників: владолюбства, схильностей, темпераменту, волі, моральних якостей тощо Виключити взагалі вплив на процес вибору цих явищ неможливо, але цілком реально його мінімізувати і тим самим обмежити роль випадковості при прийнятті рішень, що мають значення для долі народу. Цілком природні тому високі вимоги, які пред'являються державою до своїх лідерів. Наприклад, в числі причин відмови від посади президента США передбачено порушення моральності. Не завадило б і російському законодавцеві прийняти таку норму.

Цілі лише в загальних рисах позначають напрями процесу дії державного суб'єкта (органів влади і управління) та абстрактно можливі засоби для їх здійснення. Наступний етап - це формулювання загальнодержавної довгострокової стратегії. Цілі конкретизуються в сукупності завдань, запланованих до послідовного розв'язування; вимальовуються загальні контури і стадії передбачуваних змін суспільної системи та її окремих, частин; характеризуються головні засоби, методи і соціальні агенти діяльності для досягнення обраних цілей. Основна ідея стратегії, провідний задум - її концепція. Остання визначає пріоритетну мету державної політики, її напрями та комплекс завдань, що вирішуються в рамках цих напрямів.

Першорядне значення для вироблення концепції державної політики і в цілому стратегії мають науково обгрунтоване визначення особливостей історичного періоду розвитку країни, облік умов, у яких діє керівний суб'єкт. Досвід підтверджує істинність висловлювання В. Леніна про те, що вся складність і мистецтво політики полягають в обліку своєрідності завдань кожного з періодів суспільного розвитку, особливостей умов і діяльності правлячого суб'єкта. Нічого іншого, крім провалів у політиці, не обіцяє ігнорування специфіки модернізації нашого суспільства, що складається, зокрема, у помилковому визначенні нульових стартових рубежів перетворень, відкинувши досягнення країни в радянський період. Доведеться знову ставити і вирішувати ті завдання, які вже були вирішені раніше, відновлювати зруйновані універсальні зв'язку і структури в багатьох сферах життя, в тому числі в політичній, в суспільних відносинах. Розпочата дискусія в правлячих колах з проблеми відновлення єдиної вертикалі влади - тому підтвердження.

На основі загального стратегічного напрямку розробляються стратегії і програми економічного і соціального розвитку, формулюються політики в інших сферах суспільного життя. Так, російське політичне керівництво, не відступаючи від обраного курсу на докорінне реформування економіки в напрямі переходу до капіталістичного способу виробництва, націлене її лідером (Президентом РФ) на розробку і затвердження "довгострокової стратегії економічного розвитку Росії". У плані цієї установки Уряду запропоновано директива "Про бюджетну політику на 2000 рік". У ній сформульовані "загальні вимоги" до політики: "реалістичність", "відповідальність держави за безумовне виконання взятих на себе бюджетних зобов'язань"; жорсткість бюджету, необхідність перенесення в політиці акценту на збільшення доходів "за рахунок більш рішучого здійснення заходів щодо легалізації приватнопідприємницької ініціативи" ; необхідність деталізації цілей політики, щоб можна було судити про "справжньої її результативності". Позначено інші відправні положення бюджетної політики, що стосуються доходів і витрат, політики в області бюджетного дефіциту та зовнішнього боргу, а також міжбюджетних відносин. Запропоновано, зокрема, продовжити роботу з реформування міжбюджетних відносин і здійснити перехід до "справжнього бюджетного федералізму". "Його суть - максимально можлива бюджетна незалежність суб'єктів Російської Федерації". Не завдання авторів оцінювати викладені політичні установки. Наша мета інша - проілюструвати загальну схему і характер розробки стратегій, що становлять серцевину діяльності державної управляючої системи.

Загальний стратегічний курс держави конкретизується також у середньострокових і короткострокових програмах Уряду.

Розроблена керівництвом держави політика виконає свою провідну роль за умови, що вона буде оформлена юридично, тобто інституційно. Тільки при наявності інституційного контролю над владою політика може бути реалізована і здійснено прогрес (Парсонс).

3. Послідовність етапів прийняття рішень

У рамках обраного загального політичного курсу перед керуючим суб'єктом об'єктивно постає безліч проблем, які потребують свого вирішення в різні відрізки часу. Підготовка кожного конкретного рішення починається з виявлення в даній ситуації проблем і формулювання відповідних цілей. Симптоми (ознаки, прояви) проблемної ситуації різноманітні. У тому числі незадоволеність певних потреб та інтересів тих чи інших верств населення; зниження трудової і політичної активності громадян; виникнення та загострення конфліктів між громадськими групами і шарами; виникнення і зростання недовіри суспільства до влади і т.д. Сприйняття керуючими органами симптомів проблем - перший крок на шляху їх розуміння. Прояснення проблем і причин, що їх породили, здійснюється шляхом аналізу стану окремих ділянок життя суспільства і держави. Тільки конкретний аналіз дає можливість визначити істота проблем і виділити з них пріоритетні, а відповідно і сформулювати першочергові цілі діяльності керуючого суб'єкта.

Цілі конкретних рішень повинні бути актуальними, пріоритетними, конкретними, чітко сформульованими, що відображають інтереси керованих і не суперечать інтересам керуючих.

Постановка мети не вичерпує акту вироблення і прийняття рішення. Як тільки мета визначена, пише американський теоретик управління і промисловець Д. Марш, можна приступити до вироблення "маршруту просування до поставленої мети". Теорія і практика управління позначили такі рубежі (етапи): 1) вибір з існуючих, альтернативних, проекту, відповідного цілям, а також принципам і нормам, властивим даній державній системі; 2) аналіз обраного проекту в плані ймовірних наслідків його реалізації (включаючи експертизу проекту ); 3) планування та розробка проекту; 4) визначення конкретних виконавців; 5) обрання способів, засобів і методів здійснення проекту.

Та чи інша мета однозначно не визначає напрямок і спосіб дії (проект), а передбачає альтернативні варіанти (моделі проекту) її досягнення. Це пояснюється як внутрішнім розмаїттям керуючої системи, так і властивостями керованого об'єкта. Крім того, при виборі конкретного проекту суб'єкту необхідно мати на увазі незалежно від ситуації дві мети: мета дії цього органу управління і довгострокову мету політики держави. Перша може бути короткостроковій, середньостроковій, поставленої центральним органом управління або нижчестоящими органами. Вона відноситься до окремих або багатьом суспільним процесам і в будь-яких її моделях діє в полі загальної стратегії, загального політичного курсу. Це поле позначається ціннісно-нормативними критеріями вибору альтернативних проектів. Скажімо, кожен керівник регіону ставить перед собою і домагається реалізації певних цілей у сфері економіки, соціальної та політичної сфери. Інтереси держави, а отже, в кінцевому рахунку, і довгострокові інтереси самих же регіонів, будуть дотримані, і дії губернаторів не вийдуть за межі єдиної системи управління за умови узгодження цілей регіональних рішень із загальними, стратегічними цілями. Порушення даної умови породжує у державі стан некерованості.

Чим вище рівень розроблюваного рішення, чим воно більше значимо з точки зору державних інтересів, тим більша залежність вибору проекту від політичних цілей, тим важливіше відповідність проекту стратегії держави.

Було б, однак, помилкою вважати, що стратегічний підхід при відборі альтернативних проектів у всіх випадках є політичним. Поняття стратегії в сучасній науці управління має й інший сенс: позначення орієнтації керуючого суб'єкта на кінцеву мету діяльності організації. "Мислити стратегічно" - одне з основних вимог, що висуваються до керівника (та й не тільки) сучасним менеджментом. "Стратегічне мислення ... означає, що ви думаєте і дієте, пам'ятаючи весь час про кінцевий результат ". ⁷

При виборі альтернатив враховуються опрацьовані прогнозні сценарії. Передбачення не є монополією політиків, які розробляють довгострокові стратегії. З точки зору сучасної теорії, здатність передбачати - необхідний елемент стратегічного мислення керуючого. "Передбачення - це енергія, яка підтримує рух". Прогнозний сценарій розкриває змістовну картину мети, він надає можливість зрозуміти керівникам і підлеглим, в ім'я чого приймається рішення, як діяти по здійсненню обраного проекту. Прогноз попереджає про можливі негативні наслідки обраної мети, але перш за все змушує зосереджувати увагу на реалізації перспектив перетворень. Прогноз дозволяє оцінити інноваційний потенціал проекту, осмислити можливі перешкоди на шляху його використання.

Експертиза (оцінка фахівців) - наступний необхідний елемент процедури вибору проекту. Досліджуваний проект в більшості випадків багатоцільовий, що зачіпає сукупність суспільних відносин і процесів. Адже мова йде про проект державного рішення. Тому необхідні експертизи політична, фінансово-економічна, соціальна та юридична. Відзначаючи потреба в політичній експертизі, ми далекі від вульгарної політизації будь-якого рішення. У перевірці й оцінці відповідності політичним інтересам і цінностям потребують проекти рішень керівних органів (центральних і регіональних), а також найбільш значущі для суспільства адміністративно-державні варіанти керуючих дій. Експертиза фахівців з економіки та фінансів потрібно для тих проектів, виконання яких пов'язане з витратою матеріальних ресурсів. Відомо, що багато керівників, навіть державні установи високого рівня, з популістських міркувань приймають рішення, не підкріплені реальними ресурсами. Об'єктивна фінансово-економічна експертиза - непогана захист держави від подібних "новацій".

Особливо слід зупинитися на специфіці соціальної експертизи. З урахуванням універсального характеру соціальної функції держави і вимог сучасної теорії управління, що розглядає людський фактор як найважливіший в управлінні, соціальна експертиза повинна носити загальний характер. Її суть - в оцінці проекту, принаймні, у двох аспектах: а) відповідність його настановам державних соціальних програм, б) в плані гуманістичного потенціалу, зокрема, створення умов для участі керованих у прийнятті рішень. Поняття "участь" означає можливість впливати на прийняття рішень. Воно полягає в тому, щоб об'єднати зусилля членів організації (колективу, громади) для виявлення і вирішення проблем. ⁸

Нарешті, про юридичну експертизу. Вона необхідна для проектів будь-яких рішень. Будь-яке управлінське вплив державних суб'єктів на керованих повинно бути легітимно. Правове забезпечення рішення - гарантія його реалізації.

У державному управлінні принципово значущі механізми вибору як цілей, так і проектів їх реалізації, бо і те, і інше зумовлює прийняття рішення. Під механізмом ми розуміємо нормативно встановлені процедури вибору. Це склад учасників даного творчого дії; форми обговорення альтернативних проектів та погодження із заінтересованими органами та окремими суб'єктами, в тому числі приватними особами; види експертизи та порядок залучення експертів та ін Наявність нормативно відпрацьованого механізму необхідно, як у прийнятті стратегічних політичних, так і адміністративних рішень. В іншому випадку виникає реальна небезпека волюнтаристського вибору проекту.

Наступний етап прийняття рішення - планування та розробка проекту. Він розглядається в якості одного з "кроків" на шляху розробки рішень у варіанті управління державним сектором економіки, запропонованому американськими вченими. ⁹

На відміну від деяких вітчизняних економістів і соціологів, які поквапилися відмовитися від поняття планування як функції державного управління, у закордонній науці і практиці управління дане поняття давно займає міцне місце. У концепції функціонального управління, що панувала в 1920-1970 рр.., Планування - це процес, "коли формулюються цілі та розробляються стратегії їх досягнення". "Коли обрана стратегія, визначаються політика, процедури і програма її здійснення. Планування необхідно на всіх рівнях організації. Плани нижніх рівнів повинні бути сумісні з загальним планом організації ". ^10" В теорії управління наших днів планування визначається також у якості однієї з "ролей керуючих", поряд з "складанням бюджету, розподілом ресурсів" і пр. ¹¹ Російські автори, що досліджують проблеми державного управління, відносять планування до числа головних функцій управління. Як правильно зауважує Г. Атаманчук, відмова від планування означає відмову від цілепокладання в державному управлінні.

У рамках аналізованого етапу ухвалення рішення планування включає конкретизацію цілей, масштабів і завдань, розподіл функцій і часу виконання проекту, а також визначення конкретних його виконавців. Під розробкою проекту розуміється узгодження учасниками його підготовки цілей і намічені планових показників. Виділяється як самостійний "крок" у роботі над проектом "збір даних за проектом". Передбачається максимально широке охоплення цінної інформації: бази даних, в першу чергу статистичних, результатів опитування представників зацікавленої частини населення, опитування членів та клієнтів даної організації, матеріали спеціальних консультацій.

При розробці та прийнятті програм широко використовується метод суспільно-політичної діагностики (від лат. - Розпізнавання).

Розумний діяч не прийме серйозних рішень, не схвалить суспільно значущих програм без діагностичної опрацювання відповідного проекту. Основні цілі діагностики: а) виявлення ресурсів державної влади і управління, визначення наявності у керівних органів матеріального, соціального, політичного, символічного, інформаційного капіталів, необхідних для реалізації розробленого стратегічного курсу; б) прораховування можливих наслідків здійснення програм.

Політика багато в чому суб'єктивна, оскільки формулюється і здійснюється суб'єктами, керуються своїми уявленнями про її цілі, своїм розумінням суспільних інтересів і засобів проведення. Однак суб'єктивне начало не переростає в суб'єктивізм і волюнтаризм, якщо інформаційним фундаментом політики служить всебічна об'єктивна інформація про стан керуючої системи та керованого об'єкта, про зовнішнє середовище, характер її впливу на те й інше, якщо її формування передували глибокий аналіз конкретної соціально-політичної ситуації та діагностика проектів. Вибір засобів, що відповідають меті - складова частина розробки рішення. Поняття "засіб" у зв'язку з поняттям "мета" в сучасній теорії управління зустрічається нечасто. Зміст його не визначається. Віддається перевага таких термінів, як "ресурси", "капітал", "важелі влади" і ін Здається, що всі вони можуть бути підведені під більш загальне поняття, яким є "засіб", що означає спосіб, знаряддя чи інші предмети і явища, використовувані для досягнення цілей.

Проблема цілі та засоби - традиційна для теорії діяльності взагалі та теорії і практики управління зокрема. Можливі, принаймні, три варіанти взаємодії мети і засобів управління. Оптимальний - дані кошти забезпечують досягнення мети; його протилежність - обрані засоби виявляються недостатніми для реалізації мети. Третій - кошти не відповідають характеру мети; їх використання призводить до результату, суперечить цілі.

Руйнівна для держави така модифікація третього варіанту, в якій метою виправдовують будь-який засіб, потрібне для її досягнення. У цьому випадку мета і засіб міняються місцями: засіб фактично стає самоціллю, а мета перетворюється в мотивацію свавілля при визначенні кошти. Подібний підхід при виборі моделі системи "мета - засіб" найчастіше практикується політиками авторитарного штибу. Приміром, під слушним приводом (з метою) "зміцнити керівництво якийсь державною структурою зміщується з займаної посади відповідальний державний чиновник, що опинився неугодним вищому начальству. Аргументи і засоби компрометації - будь-які, аж до наклепів і порушення кримінального переслідування. Зусилля натхненників і виконавців таких кадрових рішень перемикаються з задекларованої мети ("зміцнити керівництво") на пошук відповідних засобів для досягнення справжнього наміри. Керівник при цьому фактично переслідує двояку мету: видиму (для керованих) і приховану - дійсну - мотивовану своїм корисливим інтересом. Всякі таємні цілі виправдовують будь-які засоби. Мета, для якої потрібні "неправі кошти, не є права мета" (К. Маркс). Але й неправі кошти деформують "праву" мета. Тому до вибору засобів повинні пред'являтися такі ж вимоги, як і до вибору цілей. За винятком одного: засобом не може бути людина, він може бути тільки метою.

Вище наголошувалося на необхідності врахування чинників часу в стратегічних політичних рішеннях. Його роль не менш важлива при прийнятті короткострокових і навіть поточних, в першу чергу, політичних, в також важливих адміністративних рішень. Як поспішність, так і зволікання з прийняттям рішень прирікає суб'єкта на неуспіх. "Зволікання смерті подібне", "Поспішиш, людей насмішиш", - ці афоризми з політичної та народної мудрості відображають істину, підтверджену історичним досвідом. "Момент прийняття рішення, - пише У. Ханна (США), - грає виключно важливу роль, і ключовим моментом є його вибір". ¹² Питання про вибір часу зустрічається на кожному етапі прийняття рішення, що пояснюється мінливою ситуацією, в якій діє керуючий суб'єкт. Принцип ситуаційного підходу при прийнятті рішень включає вибір часу як найважливіший його елемент.

Прийняття рішення - функція керівника даного державного органу за участю членів організації. При цьому члени організації повинні виконувати різні ролі, пише професор Нью-Йоркського університету Д. Занд, "мати повноваження для прийняття рішень, розташовувати потрібної для цього інформацією та професійної компетенції". ¹³ Ступінь участі залежить від того, як керівник веде себе при прийнятті рішень . Він може запросити співробітників для участі на одному або декількох етапах прийняття рішень, у тому числі при попередньому визначенні проблем, уточнень цілей, розробці альтернативних варіантів і ін Якщо підлеглі впливають на прийняття рішення, підкреслює автор, то "з'являється велика ймовірність, що вони зрозуміють його, погодяться з ним і включаться в його виконання ". ¹⁴ І додам: участь - фактор, що сприяє збільшенню ступеня раціональності рішення. Індивідуальна відповідальність керівника за прийняте рішення при цьому не знижується. Відомий з минулого століття теза "Управління - робота однієї людини, обговорення - робота багатьох", - залишається аксіомою до наших днів.

Різниця між приймаючим рішення і учасниками принципово важливо з точки зору визначення міри відповідальності. Розхожий в минулому тезу "Всі беруть - ніхто не відповідає" служив виправданням безвідповідальності деяких представницьких органів влади і управління. Він і понині служить прикриттям популістських, приречених на провал рішень колегіальних інституцій. Відповідальність за прийняте рішення несуть керівний суб'єкт і учасники, однак міра її непорівнянна. Той, хто наділений державними повноваженнями приймати відповідні рішення, перш за все і головним чином відповідає за його якість і наслідки. Єдність повноважень і відповідальності - неодмінна вимога, що пред'являється до суб'єкта будь-якого рівня ієрархічної структури влади і управління. Дана вимога порушується, якщо члени керуючої організації не виконують призначені їм ролі (зазначені вище).

Найбільш часто складаються такі ситуації прийняття рішень.

1. Приймає рішення не має на те повноважень. Це заступники керівника, його помічники, консультанти та ін А також "тіньові" політики з числа найближчого оточення керівника, включаючи членів сім'ї, впливові лобісти, що представляють групи власників капіталу, монополістів ЗМІ, лідери великих політичних партій та інших суспільно-політичних об'єднань. Російський досвід останніх років зафіксував приклади участі у прийнятті політичних рішення окремих провідних міжнародних фінансових організацій. Обставини, що породжують подібні явища, в основному полягають, по-перше, у відсутності достатньої правової бази, що визначає порядок прийняття державних рішень і блокує втручання в нього суб'єктів, не наділених необхідними повноваженнями, по - друге, в пороках системи управління, зокрема, в розподілі. влади і повноважень, по-третє, у невідповідності керівного суб'єкта (його професійного рівня, політичної культури, волі та інших суб'єктивних якостей) займаній державної посади.

2. Приймаючий рішення має повноваження, усвідомлює свою відповідальність за рішення, володіє керівної волею, але не має в своєму розпорядженні потрібною інформацією для адекватного управлінського дії внаслідок відсутності або незадовільної роботи інформаційно-аналітичної служби. Інші причини: неповнота або навіть спотворений характер офіційної інформації, покладеної в основу рішення; дезінформація організації певними органами; обмежений для керівника доступ до каналів потрібної інформації, що змушує його користуватися неперевіреними джерелами інформації.

3. Приймає рішення володіє всім необхідним для прийняття відповідального рішення, за винятком одного - він не має в своєму розпорядженні належної професійної компетентністю. Така ситуація характерна для діяльності багатьох керуючих органів у нашій країні, причому різних рівнів: вищого, регіонального та місцевого. Вона пояснюється як дефіцитом керівних кадрів, так і, головним чином, порочною системою підбору і розстановки кадрів за непрофесійним ознаками. Політичні та ідеологічні критерії підбору осіб на державні посади поки домінують в практиці російської влади. Цей факт знову був підтверджений відставкою колишнього Голови Уряду Росії Є. Примакова і його заступника з політичних мотивів актом глави держави, не схваленим, згідно з соціологічним опитуванням, 80% респондентів.

Чи виправданий будь-якими об'єктивними обставинами підхід до підбору відповідальних керівників політичними міркуваннями? Якщо не виправданий, то, принаймні, зрозумілий. В умовах гострої конфронтації правлячих сил з лівою опозицією на всіх рівнях системи державної влади, за наявності політичного і ідеологічного розколу суспільства такий підхід (при будь-якому відношенні до нього більшості населення) - альтернатива, яка має найбільші шанси для вибору.

Отже, прийняття державного рішення означає вибір мети, що виражає державний інтерес, проекту (направлення) видів діяльності, засобів і методів дії, що забезпечують реалізацію наміченої мети. Рішення приймається на основі всебічного аналізу об'єктивних обставин і проблем, що викликали його необхідність; шляхом відбору з можливих альтернатив такого варіанту, реалізація якого приведе до вирішення назрілих проблем при найменших втратах для керованого об'єкта. Рішення приймається за участю членів організації, що управляє, а також представників груп інтересів, та погодження з ними обраного проекту. Обов'язковими вимогами прийняття рішення разом з тим є: а) наявність політичної, економічної, соціальної та правової експертиз проекту рішення, б) дотримання встановленої (законом або регламентом державного органу) процедури прийняття рішення; в) зведення до мінімуму впливу на рішення суб'єктивних елементів вибору.

4. Динаміка виконання рішень

Реалізація державного рішення - логічне продовження його прийняття. Якщо рішення приймається, отже, воно повинно виконуватися, бо неодмінним є нормативно-правова вимога до виконання. У свою чергу, процес прийняття рішень триває аж до виконання, в сенсі уточнення формулювання проблеми, цілей і пріоритетів, внесення коректив у реалізований проект, пов'язаних з використанням нововиявлених можливостей і потреб певної модифікації проекту. Досвід показує, що будь-яке, наприклад, політичне рішення - не одиничний акт, а тривалий процес. Це - "скоріше бойовий шлях, - пише французький політик М. Рокар, - ... потрібно, щоб виконавці і виборці сприйняли саму ідею, домогтися від зацікавлених осіб згоди з методами рішення, переконати тих, хто вагається і ослабити супротивників ... постійно стежити за його проходженням у надрах державної машини, тримати під контролем його реалізацію і саму процедуру виконання ... ¹⁵

Процес виконання рішення істотно відрізняється від його прийняття. Якщо прийняття рішення зводиться до цілепокладання (прогнозування, програмування та планування), то виконання рішення - до целедостижение. Це процес об'єктивації мети, перетворення програмного завдання (рішення) у практичні форми життєдіяльності суспільних суб'єктів. Рішення до тих пір залишається проектом діяльності та майбутнього її результату, тобто феноменом управлінської свідомості, поки воно не втілюється в дійсність у вигляді наміченого реальної зміни керованого об'єкта. Виконання рішення - фінал управлінської дії, образно кажучи, момент істини для керуючого суб'єкта. Основне в виконанні - практичне досягнення запланованого, відповідної мети, результату. А отже, задоволення конкретних суспільних потреб та інтересів. Цей процес в тій чи іншій мірі окреслено в часі; здійснюється в певному секторі політичного простору і правового поля заданими змістом рішення способами і методами управлінської дії. Заданими в основному і відкритими для можливих змін в деталях.

Процес виконання рішень багатоетапний. Однак у літературі його етапи однозначно не диференціюються. Спробуємо їх все ж таки виділити. Це: а) модифікація плану рішення (програми, проекту) стосовно специфічних управлінським умов (особливостям суб'єктів-виконавців і керованих об'єктів), б) організація процесу виконання рішення: визначення безпосередніх виконавців та механізму реалізації, створення необхідних організаційних форм і т.д. , в) контроль виконання; г) узагальнення підсумків виконання й оцінка результатів.

Рішення державних органів, як правило, багатоцільові, і вони адресуються суб'єктам-виконавцям різних рівнів та видів управління. Звідси потреба в модифікації плану здійснення рішення та внесення деяких коректив у зміст проекту. Мається на увазі уточнення об'єктів впливу; конкретизація виконавців; обговорення альтернативних варіантів планів реалізації рішень; досягнення згоди серед виконавців щодо завдань, що випливають з рішень, та ін Важливий аналіз надходить нової інформації і облік її при коригуванні проектів. Результатом цієї роботи має бути прийняття додаткових рішень, уточнюючих формулювання проблем, проміжних цілей і пріоритетів, використання знову можливостей, що відкриваються і модифікацій.

Позначаються також найбільш ймовірні труднощі і складні питання, на вирішенні яких потрібно зосередити максимум зусиль і ресурсів, що має забезпечити якнайшвидше досягнення кінцевих результатів. Здатність суб'єкта своєчасно визначати і знати, де зосередити свої основні сили, - одна з головних ознак мистецтва управління і політики. Характерно, що його підкреслював політик В. Ленін і відзначають американські автори - менеджер Р. Стейер і професор Д. Веласко. "Визначте 20% дії, які забезпечують 80% результатів, і зосередьте на них всіх зусиль", - таке правило "концентрації зусиль на стратегічних діях" вони рекомендують керівникам. ¹⁶

У літературі характеризуються "загальні помилки початковій стадії реалізації конкретного управлінського рішення (" підприємницького проекту ")", що здійснюється в рамках системи державного сектора економіки. Вони такі: не беруться до уваги кінцеві цілі; змішується багато різних стилів управління, не робляться з самого початку зусилля з досягнення в організації консенсусу (згоди) і згуртованості колективу; дії робляться на дуже багатьох напрямках і занадто швидко; погано налагоджений обмін інформацією. ¹⁷ Можливість подібних помилок не виключена в організації виконання державних рішень з соціальних та інших питань.

Організація виконання рішень включає комплекс управлінських дій, різних за змістом і значущості. Першочергове з них - створення організаційних форм, що мають чіткі цілі, які забезпечують необхідне для виконання поставлених завдань делегування повноважень (або збереження наявних) виділеним групам людей. Мова йде про правило, сформульованому ще А. Файолем: як тільки поставлене завдання, її виконання слід доручити певним групам людей, які можуть забезпечити досягнення цілей.

Успішне виконання рішень значною мірою залежить від того, наскільки організаційні форми сприяють усвідомленню цілей держави і зростання участі в їх реалізації. Причому, чим глибше намічені рішеннями перетворення в суспільстві, тим більше потрібно піднімати до нього інтерес і свідоме ставлення як керуючих, так і керованих, переконати в необхідності цих перетворень мільйони членів суспільства. Це ще одна вимога, відоме з радянських часів, але що залишилося нереалізованим. У нерозумінні значною частиною населення країни (якщо не більшістю) необхідності нинішніх реформ полягає найголовніша причина невдач у їх здійсненні. Доречно нагадати думку малопопулярного нині класика: успіх корінних перетворень забезпечений, коли маса охоплена організацією і нею керує знання (К. Маркс). На жаль, ні того, ні іншого в країні сьогодні немає.

Реалізація державних рішень, особливо програмних, вимагає відповідного кадрового забезпечення: залучення нових, професійно підготовлених працівників та перепідготовки наявного персоналу. Продумана і стратегічно орієнтована кадрова політика держави в цілому і кожного суб'єкта Федерації - найголовніше умова успішного вирішення цього завдання. Навряд чи серед керівної еліти знайдуться особи, які думають інакше. На ділі ж реалізується алгоритм підбору кадрів, образно кажучи, в авральному порядку і, головне, найчастіше, як зазначалося вище, не за критеріями професійної відповідності до посадових обов'язків. Пора переходити до науково обгрунтованим критеріям формування керуючих кадрів. Такі розроблені, зокрема, вченими Північно-Кавказької академії державної служби. Відзначимо лише деякі з них. Компетентність, і тільки вона, може служити мірилом відповідності тієї чи іншої особи, що включається до складу апарату державного управління. Це означає перш за все володіння необхідним довкола знання та досвідом для здійснення повноважень, якими він буде наділений у складі даного органу. Компетентність є здатність людини до ефективної реалізації в практичній діяльності спеціальних, професійних знань при виконанні ним своїх службових повноважень. ¹⁸

Тепер про проблему ресурсів. У рішенні можуть бути позначені тільки їх джерела та загальні контури. Безпосередня організація справи потребує конкретизації загальних вказівок і виявленні нових можливостей інноваційного характеру. Тут доречно зауважити, що в державному управлінні, на відміну від економічного, використовуються поряд з матеріальними ресурсами багато інших. Соціальні ресурси - наявність у суспільстві соціальних груп, які виявляють готовність брати участь у здійсненні цілей державних рішень, - не менш важливі, ніж, наприклад, фінансові. Останні минущі, соціальний капітал довгостроковий, його значення стратегічне. Взагалі людський фактор є вирішальним у здійсненні державних рішень, причому не в кінцевому рахунку, а в першу чергу і безпосередньо діючим. З його роллю пов'язано зросле значення таких видів ресурсів, як інформація і знання. Знання, пише директор найбільшої американської компанії Д. Хемтон, відноситься до найбільш дієвої форму влади в сучасних організаціях; воно замінить в майбутньому нинішні важелі влади - капітал і насильство. ¹⁹

До системи організаційних заходів відноситься пов'язана зі специфікою управлінської ситуації доопрацювання механізму реалізації рішень: адміністративного і правового регулювання, інформаційно-аналітичного забезпечення, методичної підтримки та ін Наприклад, усунення неповноти нормативної бази, неузгодженості окремих нормативних документів, інструктивних матеріалів; виявлення регіональних законодавчих актів , що суперечать загальнодержавним, що перешкоджає виконанню стратегічних та інших життєво важливих програм.

Безпосередня організація і регулювання процесу виконання рішення включає аналіз ефективності задіяних стимулів активізації діяльності учасників процесу і своєчасне внесення відповідних змін до структури мотивації. Теорія орієнтує на багатоплановий підхід до даного питання, що з'єднує адмінстративних-примусові стимули з економічними, соціальними і політичними, правовими і моральними, індивідуальні з колективно-груповими. Складність завдання, що стоїть перед керівництвом, залежить від характеру і змісту реалізованих рішень. Якщо мова йде про економічні проекти, то в такому випадку увага керуючих зосереджується на розробці та застосуванні матеріальних індивідуальних, а також групових стимулів. Про доцільність впровадження останніх (поряд з індивідуальними) говорять, зокрема, американські теоретики і практики управління. Вони ж звертають увагу на те, що хоча матеріальні стимули залишаються універсальним засобом мотивації працівників, проте зможуть грати певну роль нематеріальні види мотивації активності: дух партнерства адміністрації зі своїми підлеглими; визнання і заохочення заслуг працівників; соціальні заходи в організаціях та ін відданим забуттю радянський досвід розвитку нематеріальних форм стимулювання праці, нашим реформаторам, напевно, доведеться і в цій галузі управління "відкривати Америку".

Державні рішення різноманітні. У їх виконанні беруть участь організації різних рівнів та видів. Вони діють у середовищі, яку повністю контролювати не в змозі, оскільки її зміна залежить не тільки від керуючої системи. Цим пояснюються проблеми, що виникають при використанні засобів і методів управлінської дії, спочатку визначених у реалізованих проектах. Одна з них: диференціація засобів і методів у залежності від рівня і видів управлінських організацій. На рівні центральних органів управління використовуються спільні нормативно-правові механізми, демократичні інститути та інші політичні, економічні, інформаційні та символічні способи реалізації рішень. На рівні суб'єктів Федерації включаються в процес поряд з загальнодержавними механізмами (з урахуванням специфіки регіональних спільнот) нормативно-правові та суспільні механізми, властиві суб'єктам Федерації. Наприклад, традиційні національні демократичні методи управління. Істотно різні способи реалізації рішень жорстко запрограмованих, полузапрограммірованних і фактично незапрограмованих. Перші виконуються у відповідності з заданими нормативами та стандартами. Другі - допускають застосування як формалізованих, так і неформалізованих (громадських) засобів впливу на керованих. Останні - фактично незапрограмовані - реалізуються головним чином за допомогою неформалізованих політичних, соціально-економічних, інформаційних та інших засобів і технологій, хоча й у межах єдиного правового поля.

Інша проблема, пов'язана з відбором засобів та інструментарію виконання рішень - це підтримання здатності керуючої організації адаптувати механізм виконання до ситуації, що змінюється і виявляти готовність до новацій і разом з тим зберігати ідентичність, закладену в основі проекту, що реалізовується. Якщо, скажімо, характер рішення передбачає еволюційний шлях зміни керованого об'єкта і відповідні йому способи впливу, то конкретна управлінська ситуація не має породити революційно-руйнівну форму зміни. Програми, що вимагають демократичних способів втілення в життя, не можуть зберегти свою ідентичність, якщо керуючий суб'єкт спробує їх реалізовувати диктаторськими методами.

Організація виконання невіддільна від координації управлінських дій і відносин усередині керуючої системи, а також між останньою і керованим об'єктом. Досягнення і підтримання злагоди між учасниками процесу щодо цілей, способів, методів і засобів їх здійснення - основний зміст функцій координації. Його утворює ланцюг взаємопов'язаних заходів щодо врегулювання і вирішення суперечностей і конфліктів, що виникають у керуючої організації. За своєю переважно об'єктивну природу вони суть прояв фактів дезорганізації даної цільової групи (органу, апарату тощо) як зворотного боку необхідних змін. Відкритість керуючої організації для зміни породжує явища дезорганізації - стану, при якому діючі норми, способи і процедури приходять у невідповідність з оновити ситуацію. Пошук нових процедур і форм реалізації управлінських функцій безболісно не проходить. Конфлікт між ініціаторами змін та прихильниками стабільності виявляється неминучим. Незгода стає реальністю, хоча і тимчасовою. Це означає порушення підстав для спільних дій з реалізації рішень. Поведінка членів організації залежить від розуміння ситуації, від реакції на події, або очікувані зміни, співвіднесення з нею своїх приватних інтересів і позицій. При наявності згоди співробітники розуміють ситуацію в принципі однаково; їх інтереси і позиції в основі збігаються із загальним інтересом організації і її лінією поведінки в умовах, що змінюються. У такому випадку кожен учасник уявляє собі процес виконання рішень в цілому і розуміє необхідність оновлення способів і технологій його здійснення. Відповідно він пред'являє іншим передбачувані і подібні очікування і вимоги. Загальні уявлення про ситуацію та очікування, позиції та вимоги створюють атмосферу, сприятливу для колективного скоординованого управлінського впливу.

Нездатність керівництва організації подолати незгоду і усунути елементи дезорганізації призводить до конфліктної формі взаємин - напруженості. Як момент дезорганізації напруженість виступає перш за все в негативному плані: перешкоджає координуючим зусиллям керівництва. Цілком зрозуміло тому прагнення останнього послабити або взагалі усунути небажаний стан. У той же час об'єктивно мисляча лідер не може залишити без уваги позитивний аспект виниклої напруженості. Вона служить сигналом незадоволеності частини колективу станом справ в організації, заведеним порядком, стилем керівництва, нарешті, проявом протесту проти догматичного, бюрократичного підходу до виконання рішень вищестоящих органів. Врахувавши як негативний, так і позитивний аспекти конфліктної ситуації, керівник зможе попередити виникнення конфронтації членів організації, тобто такого рівня розвитку конфлікту, при якому починають домінувати дисфункції системи. В умовах зростаючої напруженості і конфронтації на перший план виходить практика застосування негативних санкцій керуючої організації до керованим; загострюється протилежність формальних і неформальних відносин. У тканину нормальних службових відносин проникають підозрілість, взаємне нерозуміння, порушується ділове спілкування. У більшій мірі такі явища множаться з причин суб'єктивного порядку. Управлінська культура, повага авторитету влади, закону, професійний кодекс, службова етика - гаранти успішного функціонування організації та попередження конфліктів деструктивного характеру.

Ми зупинилися на одному виді конфлікту в діяльності керуючої організації, пов'язаному з вибором і реалізацією способів і технологій виконання рішень. Управлінський процес обтяжений і багатьма іншими, типовими для нього суперечностями і конфліктами. У їх числі конфліктні ситуації, в тому числі обумовлені діалектикою мети і засобів, цілей і результатів. Не вдаючись у детальний розгляд даного виду конфліктів, звернемо лише увагу читача на можливу різноманітність ситуацій, що його породжують. "Мета виправдовує засіб" - варіант волюнтаристського дії, як правило, пов'язаний з великими і навіть небезпечними втратами для організму суспільства, варіант, неминуче викликає конфлікт. "Визначена мета - невизначені кошти" - вид рішення за відсутності необхідної інформації також може бути причиною конфлікту. "Визначена мета - певні кошти" - варіант послідовного, продуманого рішення. За сприятливої ​​ситуації для його реалізації та наявності згоди щодо того й іншого конфлікт виключається.

Джерела конфліктів криються в разнохарактерности використовуваних методів управлінських дій: автократичної і демократичної орієнтацією, бюрократичних чи гуманістичних методів, що забезпечують мобілізаційний тип керуючого впливу або ж участь підлеглих у самоорганізації.

Контроль виконання рішень - одна з головних функцій управління. Система контролю - невід'ємна частина будь-якої організації, що управляє. Сучасна теорія управління стверджує, що тільки за допомогою застосування систем контролю організація здатна забезпечити досягнення своїх цілей. ²⁰

Сутність контролю полягає у фіксуванні адекватності (відповідності) цілям, рішень напрямки, способу управлінських дій і результату цих дій. Контроль в кінцевому підсумку встановлює, наскільки зміна об'єкта доведено до його запланованого стану. Іншими словами, наскільки досягнутий результат відповідає меті, вираженої в проекті. Контроль, орієнтований на кінцевий результат, разом з тим становить частину всього процесу виконання рішення, так як починається він з моменту реалізації проекту. У літературі з теорії сучасного управління досить докладно описана роль функції контролю. У державному управлінні вона проявляється специфічно і доповнюється деякими моментами, пов'язаними з політичними, владно-правовими механізмами контролю.

У державному управлінні, як і в економічному, соціальному, процес контролю є безперервним (принаймні, повинен бути таким з точки зору теоретичної). Оскільки безперервний процес реалізації рішень, то кожен крок керуючого суб'єкта на шляху руху до кінцевої мети потребує зіставленні його зі стратегічним курсом, з наміченим планом, і, у випадку відхилення від нього, - у відповідному коригуванню. Саме контроль сигналізує про відхилення керуючого дії від "стратегічного плану". Він виконує функцію зворотного зв'язку об'єкта з керуючим суб'єктом.

Безперервність контролю дає можливість регулювати керуючий вплив державних органів на керованих відповідно до їх потреб та інтересів, дозволяє своєчасно реагувати на запити суспільства.

За допомогою контролю керівному органу вдається виявляти і вирішувати виникаючі проблеми, пов'язані з недосконалістю тих чи інших технологій управлінського процесу, з пропусками в аналітично-інформаційному та нормативно-правовому забезпеченні; відслідковувати відповідність рівня професійної підготовки апарату управління виконуваних завдань. У процесі контролю виявляються дефекти в роботі апарату і розкриваються причини таких.

Хід процесу виконання рішень багато в чому залежить від того, якою мірою керуючий орган орієнтується в ситуації, яка супроводжує процес, чи враховує він відбуваються зміни економічних, соціально-політичних і інших умов. Контроль виконання рішень і є той механізм, який привертає увагу керівництва до виникаючих протиріч між поведінкою керуючих і зміненими умовами їх діяльності, стимулює пошук нових прийомів реалізації управлінських функцій.

Не можна не відзначити корисність контролю як чинника, стимулюючого активність колективу керуючої організації. Систематична інформація про хід його діяльність і досягнення сприяє самоконтролю за роботою організації, мотивує зростання колективної відповідальності за виконання рішень і зацікавленість в успіху.

Функція контролю виконання рішень може бути реалізована за умови, якщо обрані об'єктивні показники, що характеризують керуючу діяльність та її результати. А саме ті, які піддаються як виконання, так і контролю та об'єктивної оцінки. Вони засновані або на заздалегідь прийнятих нормах, стандартах та інших обов'язкових моделях, або на певних парадигмах, політичних та ідеологічних концепціях і принципах державного управління. В якості критеріїв оцінки можуть виступати показники, адекватні завданням і планованим результатами виконання рішень. Різні види рішень характеризуються властивими їм показниками їх реалізації, а відповідно - і критеріями оцінки. Наприклад, виконання політичних рішень неможливо оцінювати з якихось встановленим стандартам або точно запропонованим культурно-політичним зразкам. Результати політичних рішень, особливо стратегічних, не піддаються одним тільки адекватним кількісними оцінками, хоча кількісні показники служать істотно важливим вимірником результатів здійснення економічної і соціальної політики та інших державних програм. Про реалізацію політичних проектів судять з об'єктивних змін, що відбулися в житті суспільства, його окремих груп, в становищі людини, його рівень і якість життя; станом суспільної системи - її стабільності або нестабільності, її рівню адаптованості до зовнішнього середовища, наявності балансу або конфліктності груп громадських інтересів і т.д. Відомі в політичній науці парадигми згоди і конфлікту, що характеризують стан взаємовідносин між членами суспільства, можуть служити об'єктивними критеріями оцінки результативності політичних рішень. Які б цілі не ставили перед собою влади і які б стратегії вони ні реалізовували, найвищим критерієм оцінки їх діяльності, критерієм простим і зрозумілим для всіх, є створення необхідних умов життя та праці для всіх верств суспільства, забезпечення злагоди і співпраці між людьми, здатність влади регулювати і дозволяти виникають у суспільстві конфлікти. Правда, у різних за соціальну природу правлячих політичних сил можуть бути. свої критерії оцінки здійснюваної ними політики, прийнятих і реалізованих рішень. Наприклад, критерій класового підходу, що базується на врахуванні відповідності рішень інтересам певних класів. Російські ліберальні реформатори декларують своє явно негативне ставлення до цього критерію. Проте політика приватизації державної власності здійснена правлячим режимом в інтересах формування в країні класу російського капіталу. Тепер це стало очевидним фактом. До речі кажучи, результативність державних рішень щодо проведення приватизації оцінюється правлячими колами і за ідеологічним критерієм: як найважливішого економічного умови подолання колишнього панування в суспільстві комуністичної ідеології.

Істотно відрізняється механізм контролю виконання адміністративно-державних рішень. Тут застосовні стандартизовані та нормативно-правові показники та оцінки. Наприклад, Міністерством освіти РФ встановлені єдині державні освітні стандарти. Мета рішення Міністерства - домогтися того, щоб випускники різних шкіл, які навчаються за різними підручниками і програмами, мали б деякий запас знань, який би відповідав визначенню статусу загальної середньої освіти. Або ще приклад. Законом РФ встановлений прожитковий мінімум для населення. Це також вид соціального стандарту У тому й іншому випадках неминучі в реальному житті відхилення. У системі освіти вони пов'язані з рівнем професійної підготовки педагогічних кадрів. А в соціальній сфері - з істотними відмінностями в рівнях соціально-економічного розвитку регіонів і муніципальних одиниць. На реальний прожитковий мінімум впливають деякі інші економічні чинники - насамперед інфляційні коливання. В обох випадках механізм контролю виконання рішень однозначний: зіставлення реальних характеристик (показників) стану об'єкта з встановленими державними стандартами.

Адміністративно-політичні рішення, тобто рішення, адміністративні за змістом і методами прийняття і виконання, але викликають політичні наслідки, можуть контролюватися як за допомогою державних стандартів і правових норм, так і механізмів політичного аналізу і оцінки. Це - критерій відповідності концепціям і принципам проводиться державою політики, її програмних цілей.

Нарешті, питання про контроль за виконанням рішень. На мій погляд, можна позначити три види контролюючої діяльності: діагностика процесу виконання рішення, ревізія і санкції. Кожен з них завершується оцінкою конкретної керуючої діяльності та її результатів. Діагностика на даному етапі управлінського процесу застосовується з метою виявлення і пояснення невирішених чи важко вирішуваних проблем, пов'язаних з реалізацією проекту, та причин їх виникнення. Цей вид контролю використовується в основному при перевірці ходу виконання політичних рішень. Він здійснюється у формі політичного аналізу і оцінки способів діяльності керуючого суб'єкта і стану суб'єктно-об'єктних відносин.

Політичний аналіз як інструмент діагностики - це пояснення функціонування конкретних елементів керуючої системи в конкретній ситуації та оцінка її діяльності з точки зору відповідності політичним цілям і завданням, повноти їх реалізації в аналізований період часу і в ситуації, що склалася. Аналіз включає: а) виявлення особливостей функціонування, у тому числі характеру труднощів і конфліктів конкретних структур влади і управління та тенденції їх зміни в даній ситуації; б) оцінку рівня реалізації конкретними суб'єктами і структурами властивих їм функцій та компетенції; в) оцінку дієвості організаційних форм і методів виконавської діяльності та раціональності використання ресурсів; г) визначення домінуючих у цій ситуації суспільно-політичних орієнтацій і думок, а також відносини різних верств населення до виявленим результатами проведеної політики, здійснюваних рішень (лояльного, нейтрального, негативного); д) перевірку рівня участі керованих у виконанні намічених програм.

Інший вид контролю - ревізія (від лат. Revisio - перегляд) зводиться до офіційної документальної перевірки діяльності виконавчого апарату державного органу на предмет законності використання матеріальних ресурсів, а також відповідності застосовуваних технологій правових та інших, встановленим державними органами нормам. Санкції (від лат. Sanctio - строге постанова) - важлива форма соціального контролю. Застосування санкцій - форма контролю рішень державних органів вищестоящими інститутами влади і управління. Розрізняють санкції негативні і позитивні. Перші застосовуються для заборони незаконних або не відповідають встановленим нормам і прийнятим цінностям деіствіе керуючих і керованих. Другі, навпаки, використовуються в якості стимулів активізації законних і доцільних видів дій учасників управлінського процесу. Наприклад, інноваційної діяльності.

На закінчення відзначимо, що будь-який контроль раціональний, служить засобом інтенсифікації управлінської діяльності за умови його здійснення в рамках цілей і завдань, що випливають із змісту рішень.

Контроль здійснюється перш за все самим суб'єктом, що ухвалив те чи інше рішення, а також його виконавцем. Разом з тим функціонують самостійні спеціалізовані органи державного контролю в структурі виконавчої влади. Так, в Росії існують три види федеративних органів виконавчої влади: міністерства, федеральна служба і федеральний нагляд. Установи останнього є як у структурі Адміністрації Президента, так і при Уряді РФ. Згідно з Конституцією РФ, Державною Думою Федеральних Зборів Росії створений незалежний контрольно-фінансовий орган - Рахункова Палата РФ. У її функції входить перевірка фінансової діяльності установ і організацій, що обслуговуються федеральним бюджетом. На жаль, цей орган не має владних повноважень, тобто не наділений правом застосування санкцій, пресекающих виявляються ним порушення законодавства у використанні державних коштів. Він може лише скеровувати матеріали ревізійних перевірок до правоохоронних органів.

Узагальнення підсумків реалізації рішень і оцінка результатів - заключний етап управлінського дії. Він є логічним продовженням здійснення функції контролю. Про підсумки реалізації рішень судять за об'єктивними показниками управлінської діяльності, охарактеризованих вище. Процедура узагальнення результатів реалізації рішень в основному зводиться до порівняльного аналізу планованих завдань (цілей, завдань) і досягнутих фактичних результатів. Заключний висновок аналізу: "здійснені" або "не здійснені" поставлені цілі і завдання - не вичерпує змісту даного етапу управлінського процесу. Керуючого суб'єкта цікавлять також питання: а) про ефективність реалізованого рішення, б) про наслідки рішення, в) про проблеми, що виникають внаслідок рішення.

Ефективність - проблема, яка заслуговує особливого розгляду, що буде зроблено в наступному розділі цієї праці. Тут же зазначимо тільки те, що, не визначивши ефективності реалізованого проекту, неможливо взагалі судити про його корисності для суспільства.

Будь-які державні рішення можуть мати суперечливі наслідки, зафіксовані в прогнозних сценаріях або непередбачені. З теорії діяльності відомо, що цілі ніколи повністю не збігаються з результатами. Вони багатшими результатів, оскільки представляють їх ідеальний образ. Ідеал завжди вище дійсності. З іншого боку, результати містять в собі щось, що виходить за рамки мети; це - наслідки реалізації цілей. У такому сенсі результати як фрагмент дійсності змістовнішим мети лише як прогнозованого уявлення про неї.

Аналіз можливих наслідків рішень, як зазначалося, - неодмінна умова прийняття останніх. Він не менш важливий і в якості елемента узагальнення підсумків їх реалізації. Причому мова йде про наслідки найближчих та віддалених. Позитивні найближчі наслідки часто обертаються серйозними негативами в майбутньому. Особливо, якщо рішення стосуються питань, пов'язаних з базовими факторами життєдіяльності суспільства: природними ресурсами, здоров'ям нації, освітою народу, розвитком науки, геополітичними інтересами держави і т.д. Але саме віддалені наслідки найважче осмислюються, і настання їх найчастіше виявляється несподіваним і драматичним.

Узагальнення підсумків реалізації рішень і аналіз можливих наслідків дозволяє виявити нові проблеми і нові можливості державного управління. Діалектика Життя така, що рішення одних проблем призводить до виникнення інших. Реалізація рішень вищих органів управління вимагає комплексу відповідних управлінських дій нижчестоящих органів і т.д. Ланцюг рішень і наступних за ними нових проблем - закономірне явище у функціонуванні держави і суспільної системи. Сукупний кінцевий підсумок складових раціонального управлінського процесу - розширення меж можливостей контролювати відбуваються суспільні процеси, точніше передбачати наслідки прийнятих рішень і в цілому адекватніше організовувати і здійснювати діяльність управлінської системи. Цьому постійно перешкоджає невизначеність ситуації, в якій діє система. Невизначеність означає недостатньо відоме. Невизначеність, відзначає професор Д. Занд (США), впливає на наш підхід до управління майже на кожному рівні аналізу, починаючи з теорії поведінки, закінчуючи теорією розробки стратегії і проектування організаційних структур. ²¹ Фактор невизначеності - підтвердження принципу "обмеженої раціональності". Його вплив на процес управління зменшується в тій мірі, в якій стає повніше інформація про ситуацію. Але чим складніше ситуація і прийняті рішення, тим відчутніше вплив цього фактору на діяльність керуючої системи і більшого значення набуває творча розумова робота керуючого суб'єкта.

Висновок

Аналіз управлінських рішень дозволяє зробити ряд узагальнюючих висновків. По-перше, логіка розробки, прийняття та виконання рішень виражає об'єктивну взаємозв'язок управлінських функцій; етапи процесу рішень визначаються необхідною послідовністю реалізації функцій. Всі функції управлінського процесу реалізуються у політичних рішеннях стратегічного характеру. В інших видах рішень реалізуються окремі функції. По-друге, процес рішень характеризується єдністю цілей, напрямів, завдань, засобів, методів, стилів (технологій) управлінського дії. У залежності від характеру цілей, рішення і технології по їх здійсненню акцентуються на мобілізаційний тип діяльності керованих або на участь, що включає самоврядування, самоорганізацію. По-третє, процес рішень у системі державного управління організаційно і функціонально базується на конституційних установленнях і регулюється відповідними конкретними нормативними актами та розпорядженнями. По-четверте, необхідність оптимального поєднання колективного обговорення і прийняття рішень та одноосібної відповідальності керівника - один з демократичних принципів управління. По-п'яте, процес прийняття та виконання рішень носить проблемно-ситуаційний характер: конкретний аналіз ситуацій - метод виявлення проблем, що вимагають рішень, та визначення практичних завдань з реалізації намічених цілей. По-шосте, рішення забезпечуються відповідними кадрами - керівними і виконавчими. Інститут державної служби - локомотив політичних і адміністративних рішень.

Дані висновки носять концептуальний характер і можуть розглядатися як принципи державних рішень.

Список використаної літератури

1. Василенко І. Адміністративно-державне управління в країнах Заходу: США. Великобританія, Франція, Німеччина. - М., 2004.

2. Занд Д. Теорії і їх застосування / / Сучасне управління. Т. 1. - М., 2003.

3. Ігнатов В. Г., Понеделков А.В. Професійна компетентність посадової особи державної служби / / Державна служба: теорія і організація. - М., 2002.

4. Колдуелл А. Формування систем контролю / / Сучасне управління.

5. Макаренко В. Групові інтереси і владно-управлінський апарат: до методології дослідження / / Социс. - 1997.

6. Макгоун Р., Спаньйолі Р. Розробка нових технологій / / Ефективність державного управління. - Т. 1. - М., 2003.

7. Марш Д. Теорія і практика управління / / Сучасне управління.

8. Мільнер Б. Введення. / / Сучасне управління.

9. Рокар М. Трудитися з душею. - М., 1990. - С. 110.

10. Сердюков Г. Політичний вибір в умовах кризи / / Російська політична політологія. - Ростов н / Д.: Фенікс. 1998.

11. Стейер Р., Беласко Д. Управління: від старих форм до нових реальностей / / Сучасне управління.

12. Ханна У. Процес прийняття рішень в організаціях державного сектора / / Сучасне управління. - Т. 2. - С. 16, 28.

13. Хольцер М. Як навчитися підвищувати продуктивність в державному секторі / / Ефективність державного управління.

14. Хемптон Д. Організація майбутнього / / Сучасне управління.