Місцеве самоврядування в Російській Федерації на сучасному етапі

На що почався процес формування демократичних форм управління наклали свій відбиток роки громадянської війни. У даних умовах сформувалася жорстка централізована адміністративно-поліцейська система управління, яка дозволила більшовикам вижити у військових умовах. Після громадянської війни поступово стало відновлюватися право трудящих на участь в управлінні. Допущення в період НЕПу приватної власності і викликаний цим процес ускладнення форм господарської діяльності вимагав зміни місцевих органів влади [4].
У 1925 році приймається Положення «Про міській Раді», за яким міська Рада є вищим органом влади на території міста в межах своєї компетенції. Таким чином, надання місцевої влади у цей період відносної самостійності у вирішенні питань місцевого життя одночасно з допущенням приватного капіталу вирішило завдання найбільш швидкого відновлення країни після громадянської війни.
До початку 30-х років стає ясно, що місцева влада не відповідає центральній системі влади, а також відновленої державної власності, і тому, в 1933 році приймається нове положення «Про міськраді». У ньому міські Ради набувають роль органу пролетарської диктатури, з проведенням політики центру на місцях. Саме цей період ознаменував собою остаточне одержавлення місцевої влади. У цей період також відбувається посилення суспільних форм самоврядування будкомів, вуличкому та ін У роки Вітчизняної війни продовжували функціонувати місцеві органи влади і управління поряд з вищими та центральними. У цей період у них відбувалися структурні зміни, які були направлені на максимальну централізацію політичного, господарського та військового керівництва.
У радянській державі періоду смерті Сталіна і після нього будь-яких істотних змін в організації управління не відбулося.
Період правління Хрущова ознаменувавши собою поділ Рад структурно на промислові (міські) та сільські [5]. Централізований контроль за колгоспно-радгоспної системи у цей період ослаб, відбувалася реорганізація управління. Ця реорганізація сприяла поліпшенню спеціалізації і кооперації регіонів, розвитку місцевих підприємств.
Конституція 1977 року закріпила положення «Про розвиненому соціалізмі» в преамбулі і відкрито затвердила влада партійно-бюрократичного апарату. Відповідно до даної Конституції, основу місцевої влади та управління склали Ради депутатів трудящих. Формою роботи Рад були сесії. У своїй роботі Ради спиралися на постійні і тимчасові комісії. Безпосереднє управління здійснювалося виконавчими комітетами. Виконкоми через відділи і управління керували галузями і сферами місцевого життя.
Таким чином, організаційним принципом побудови і функціонування місцевих органів був демократичний централізм, відповідно до якого вищі Поради здійснювали керівництво діяльністю нижчестоящих Рад. Реальна влада на місцях перебувала в руках партійних органів, а їх волю, як відомо, виконували Поради. Місцеві Ради перебували в залежності від виконавчих органів, тому можна зробити висновок про недосконалість системи Рад.
Вісімдесяті роки ознаменували собою період відродження суспільно-територіальних форм місцевого самоврядування. У зв'язку з цим, вирішальним, з точки зору процесу реформування місцевих органів влади, стало прийняття закону СРСР «Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР» від 9 квітня 1990 року. Цей закон визначив основні напрямки діяльності місцевих органів влади, принципи їх формування і діяльності, як органів самоврядування. З поняттям даного закону були зроблені перші кроки, а шляху утвердження принципово нових засад організації управління на місцях на відміну від тих, які були раніше. Спроба введення місцевого самоврядування, не реформуючи колишню систему управління, не дала позитивних результатів. По суті, місцеве самоврядування було задекларовано, але не було забезпечено ні в організаційному, ні в матеріальному, ні в правовому відношенні. І тільки лише Конституція Російської Федерації 1993 року визнала місцеве самоврядування, виступивши в якості найважливішої правової основи становлення і розвитку нової моделі місцевого самоврядування.
1.2 Становлення правових основ організації місцевого самоврядування в Російській Федерації
Основним моментом становлення сучасної моделі організації місцевого самоврядування стало прийняття 12 грудня 1993 нової Конституції Російської Федерації, яка визнала необхідність існування місцевого самоврядування, його правових гарантій на законодавчому рівні.
Конституція Російської Федерації 1993 року визначила концептуальні основи побудови нової системи місцевого самоврядування, виділила місцеве самоврядування, як самостійну форму здійснення влади народу, визнаючи при цьому і захищаючи економічну основу місцевого самоврядування, муніципальну власність поряд з іншими формами власності. Відповідно до Конституції Російської Федерації структура органів місцевого самоврядування, враховуючи місцеві особливості і традиції, можливо різноманіття організаційних форм здійснення місцевого самоврядування. Це пов'язано з багато вариантностью розподілу повноважень між створюваними для їх здійснення органами місцевого самоврядування.
Укази Президента, розроблені на основі Конституції, Федеральний Закон від 28.08.1995 р. № 151 - ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», представляли собою перехід від радянської системи місцевої влади до системи муніципального управління.
Муніципальна реформа в країні здійснювалася вкрай складно і суперечливо. Безперечними успіхами в області формування організаційно-правової бази місцевого самоврядування протистоїть практично повна невирішеність питань економічного характеру. Слабка розвиненість фінансово-економічних основ місцевого самоврядування, викликана обмеженістю місцевих податкових джерел, низькою рентабельністю об'єктів муніципальної власності, переважанням регулюючих дохідних джерел в структурі місцевих бюджетів, не дозволяє російським муніципалітетам стати дієвим інструментом, призначеним для вирішення локальних проблем, зайняти вільне місце в системі ринкових відносин.
Загострював ситуацію низький рівень кадрового забезпечення органів місцевого самоврядування. Значна частина муніципальних службовців не володіла достатнім рівнем знань, необхідними навичками роботи в системі муніципального управління.
Як реакція на ці негативні тенденції, 6 жовтня 2003 року була прийнята нова редакція Закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації». Даний закон підготовлений за ініціативою Президента Російської Федерації В.В. Путіна і остаточно вступив в дію з 1 січня 2006 року. Його прийняття ще раз підтвердило, що шлях соціально-економічного та політичного відродження Росії лежить через розвиток великих міст і малих поселень, формування в них стійких самоврядних традицій.
Однак ще на етапі розробки новий закон про місцеве самоврядування був підданий досить серйозній критиці. Його критикують вчені - за спірність окремих положень, що призводять до виникнення численних правових колізій. Глави муніципальних утворень - за те, що закон змушує їх вибирати між політичною та господарською діяльністю, позбавляючи можливості в одній особі поєднувати функції представницької і виконавчої влади. Губернатори і президенти республік - за те, що у них з'являється додаткова проблема у вигляді маси нових муніципальних утворень.
Організаційні форми місцевого самоврядування в Росії грунтуються на кількох можливих поєднаннях трьох традиційно стійких елементах системи місцевої влади і управління: представницького органу, виконавчого органу та вищої посадової особи. Дані організаційні форми визначаються:
-Способами вступу на посаду вищої посадової особи;
-Розподілом повноважень між різними органами місцевого самоврядування;
-Порядком здійснення взаємодій між органами місцевого самоврядування.
На базі основних організаційних форм місцевого самоврядування можлива побудова змішаних моделей, стосовно до місцевих умов, а також визначення структури організації місцевого самоврядування в умовах конкретного муніципального освіти. Вибір конкретних моделей місцевого самоврядування безпосередньо залежить від умов, в яких воно здійснюється.
Аналіз нормативних актів, що стосуються місцевого самоврядування, прийнятих на федеральному рівні, свідчить про те, що відправною точкою формування російської системи місцевого самоврядування став 2003 рік.
Проводячи аналіз історії місцевого самоврядування України, можна простежити, якими принципами має відповідати місцеве самоврядування і з чого необхідно виходити при побудові оптимальної моделі організації місцевого самоврядування в Росії.
Перш за все, необхідно виділити суттєві ознаки місцевого самоврядування та зміст поняття «місцеве самоврядування».
Зокрема, грунтуючись на положеннях Конституції Російської Федерації, деякі вітчизняні вчені розглядають місцеве самоврядування в якості основоположного принципу здійснення влади в суспільстві та державі, який поряд з принципом поділу влади визначає систему управління демократичної правової держави. Визнання місцевого самоврядування, в якості однієї з основ конституційного ладу, конституційного принципу організації та здійснення влади в суспільстві та державі передбачає встановлення децентралізованої системи управління, закріплення інших основ взаємовідносин федеральних державної влади, органів державної влади суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування.
Не менш поширеним в науковому середовищі є думка, згідно з яким під місцевим самоврядуванням розуміється право громадян, населення певної території на самостійне вирішення місцевих проблем. Визнаючи і гарантуючи це право, держава тим самим визнає самостійність місцевого самоврядування в межах його повноважень і бере на себе обов'язок створювати необхідні умови для здійснення, даного права.
Місцеве самоврядування представляють як форми організації влади на місцях, яка забезпечує самостійне рішення громадянами питань місцевої життя з урахуванням історичних та інших місцевих традицій. Дана форма реалізації влади означає, що населення і формуються ним органи місцевого самоврядування беруть на себе відповідальність за управління муніципальними справами, максимально обмежуючи ступінь участі державних структур у вирішенні питань місцевого життя.
Крім цього місцеве самоврядування розглядається як спосіб здійснення народом належної йому влади, як спосіб життя людей на високому рівні розвитку громадянського суспільства та демократичної держави, а також як показник ступеня демократизації, зрілості суспільства характеризує його здатність до самоустройству, самовизначення, самодіяльності.
Різноманіття позицій до трактування змісту місцевого самоврядування обумовлює появу великої кількості різних його визначень.
Наприклад, в Європейській Хартії місцевого самоврядування 1985 року місцеві самоврядування трактується як «право і спроможність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину публічних справ і керувати нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах населення» (ст. 3.1).
Стаття 130 Конституції РФ визначає місцеве самоврядування як самостійне вирішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю.
Більш розгорнуте визначення місцевого самоврядування міститься у Федеральному законі від 06.10.2003 р. № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації». Стаття 1 цього закону говорить: «Місцеве самоврядування в Російській Федерації - форма здійснення народом своєї влади, що забезпечує в межах, встановлених Конституцією Російської Федерації, федеральними законами, а у випадках, встановлених федеральними законами, - законами суб'єктів Російської Федерації, самостійне і під свою відповідальність рішення населення безпосередньо і (або) через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення виходячи з інтересів населення з урахуванням історичних та інших місцевих традицій ». [6]
З певних вище визначень місцевого самоврядування логічно випливає таке:
-По-перше, місцеве самоврядування - це не самоціль, а лише засіб покращення якості життя населення, що утворює місцевий колектив;
-По-друге, місцеве самоврядування спрямоване головним чином на вирішення питань місцевого значення. Однак така орієнтація не означає, що муніципальні органи можуть ігнорувати завдання, що мають загальнорегіональними або федеральне значення. Але і їх рішення слід здійснювати тільки відповідно до закону або при обов'язковій передачі органам місцевого самоврядування необхідних матеріальних і фінансових ресурсів;
-По-третє, місцеве самоврядування базується на системі принципів, основоположним з яких є самовідповідальність;
-По-четверте, місцеве самоврядування передбачає використання різноманітних форм прямого волевиявлення громадян: місцевий референдум, збори, сходи, муніципальні вибори і ін;
-По-п'яте, обов'язковим елементом місцевого самоврядування є наявність у муніципальних утвореннях виборних органів місцевої влади.
Таким чином, місцеве самоврядування - організація влади на місцях, що передбачає самостійне вирішення населенням питань місцевого значення. Його суть полягає у визнанні права окремого громадянина бути джерелом місцевої влади, самому приймати рішення з повсякденним питань свого життя і самому відповідати за їх наслідки.
Російськими вченими виділені такі основні ознаки місцевого самоврядування [7]:
-Можливість самостійного існування територіального утворення, що виражається в організаційній та економічної відособленості місцевого самоврядування, його органів у системі управління суспільством, державою, в наділенні місцевого колективу статусом юридичної особи. Місцеве самоврядування не знаходиться в ієрархічних зв'язках з будь-якими структурами, погодить свою діяльність при прийнятті рішень тільки з законом, гарантоване від будь-якого втручання ззовні. Однак це не означає, що місцеве самоврядування знаходиться поза системою державно-владних відносин і абсолютно незалежно від держави. Мова йде про самостійність в межах повноважень, які визначаються нормативними актами, які приймаються органами державної влади. До того ж органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти в руслі єдиної загальнодержавної політики (економічної, соціальної, екологічної, політики в галузі культури, освіти, охорони здоров'я та ін), що само по собі є потужним фактором, що перешкоджає розвитку сепаратистських тенденцій на місцевому рівні;
-Наявність та реальне функціонування місцевих представницьких органів, які мають право представляти інтереси населення і приймати від її імені рішення, обов'язкові для виконання на території муніципального освіти. Функціонування представницьких органів місцевого самоврядування забезпечує участь широких верств населення в справах місцевого характеру, вчить людей азам демократичного гуртожитку, формує в них свідомість причетності до процесу управління територіальним утворенням;
-Можливість участі всього населення відповідної території у процесах вироблення і прийняття рішень по всіх основних питань життєдіяльності місцевого колективу. Для реалізації цього положення суттєве значення має право населення муніципального освіти на право творчу ініціативу і на звернення до органів місцевого самоврядування. Народна правотворча ініціатива та звернення громадян до органів місцевого самоврядування дозволяють населенню територіального утворення брати участь у визначенні завдань і напрямів діяльності органів місцевого самоврядування, у виробленні проектів їх рішень, у контролі за діяльністю органів місцевого самоврядування. Громадська думка має велике значення при підготовці цільових програм, розробці місцевого бюджету, при побудові структури органів місцевого самоврядування, при оцінці діяльності депутатів та інших посадових осіб;
-Виборність місцевих органів влади на широкій демократичній основі, регулярна змінюваність їх складу, здійснення громадського контролю над апаратом управління. Наявність виборних органів місцевого самоврядування - найважливіше організаційне умова його реальності й ефективності. Їх діяльність сприяє реалізації самостійного статусу місцевого самоврядування, оскільки тільки обрані населенням органи місцевого самоврядування та їх посадові особи є незалежним при проведенні муніципальної політики;
-Відповідальність органів місцевого самоврядування в межах своєї компетенції власними ресурсами. Муніципальні органи несуть відповідальність за прийняті рішення - перед населенням, перед державою, перед господарськими структурами. При цьому всі намічені і здійснювані рішення і дії органів місцевого самоврядування повинні виходити з того, що муніципальні освіти є суб'єктами цивільно-правових відносин, економічно самостійні і тому самі відповідають за своїми зобов'язаннями, що належить їм на праві власності майном. Тому нерозумні дії органів місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх функцій можуть дорого обійтися муніципального утворення. Посадовим особам органів місцевого самоврядування необхідно завжди пам'ятати про це і ретельно аналізувати можливі наслідки прийнятих рішенні.
Слід зазначити, що якщо організація управління на місцевому рівні не відповідає зазначеним ознаками, то говорити про наявність місцевого самоврядування передчасно.

2. Поняття сучасної моделі організації місцевого самоврядування та її організаційно-правові форми

2.1 Зарубіжні моделі організації місцевого самоврядування

Реформа місцевого самоврядування відбувається в Росії з початку 90-х років, і спори про це не припиняються по даний момент.
Зараз прийшов час, коли необхідно визначити, співзвучні чи хвилюючі нас проблеми тим, які обговорювалися багато років тому і обговорюються в зарубіжних країнах.
Принцип самоврядування - один з найбільш древніх і універсальних серед тих, що застосовуються в управлінні. Даний принцип відповідав потребам людського суспільства, починаючи з самих ранніх стадій його розвитку (Стародавній Рим) і до певного часу залишався єдиним засобом соціальної організації. У міру розвитку суспільства наростає його взаємне відчуження з державою, а також ускладнюються завдання управління. Роль самоврядування та способи його інституційного оформлення починають істотно змінюватися, потрапляючи у все більшу залежність від форм і методів управління.
Основи правових муніципальних систем багатьох європейських країн, а також США, Японії і низки інших держав були закладені під час муніципальних реформ XIX століття [8]. Муніципальні реформи XIX століття грунтувалися на фундаменті, який закладався для них вже в середні століття. Середньовічні міста вже несли в собі «зародок» буржуазного муніціпалізма.
На початку XX століття отримала своє визнання теорія, згідно з якою органи самоврядування є органами не держави, а громад, як особливих від держави публічно-правових юридичних осіб [9].
На сучасному етапі розвитку світового суспільства існують різні типи і моделі місцевого самоврядування.
Англосаксонська - отримала своє поширення у Великобританії, США, Канаді, Австралії та інших країнах, де місцеві представницькі органи формально виступають як діючі автономно в межах наданих їм повноважень, а на місцях відсутній повноважний представник Уряду, який би опікувався органи місцевого самоврядування.
Континентальна (французька) - модель в даний час поширена в країнах франкомовної Африки, Латинської Америки, Близького Сходу, яка заснована на поєднанні прямого державного управління на місцях і місцевого самоврядування та представляє собою класичну, ієрархічну піраміду, в якій нижчестоящі ланки безпосередньо підпорядковуються вищестоящим.
Радянська модель - В даний час є зарубіжної і діє на Кубі і в КНР. Вона має принципову відмінність від основних зарубіжних моделей. Для неї характерні такі риси:
-Правову основу діяльності місцевих органів складають Конституції і акти, які видаються центральними законодавчими органами;
-Принцип жорсткої централізації управління;
-Принцип патерналізму;
-Функціонування органів місцевого самоврядування в системі органів державної влади;
-Відсутність муніципальної власності, місцевих бюджетів тощо
Місцеве самоврядування в США засновується і регулюється відповідно до їх Конституціями і статутами. На відміну від європейських держав США не гарантують місцевого самоврядування на національному рівні, але самостійність місцевих органів висока. Штати засновують місцеві органи, визначають повноваження та організаційні структури, а місцеві органи, у свою чергу, отримують від Штатів право на прийняття або Статуту (Хартії), або права на місцеве законотворчість. У США склалися три основні моделі місцевого самоврядування [10]:
1. Сильний мер - Рада, що діє в більшості самоврядних міст США;
2. Слабкий мер - Рада;
3. Модель Рада - Керуючий, використовується в 40% випадків у містах середніх розмірів.
Японія також є прикладом для розгляду моделі місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування в Японії здійснюється на двох рівнях: Префектура і поселення. За кожним з рівнів закріплена власна компетенція; втручання з боку будь-яких інших рівнів і держави не допускається, а якщо і допускається, то тільки через суд. Система органів місцевого самоврядування закріплена в законодавстві. Модель місцевого самоврядування в Японії заснована на принципах [11]:
-Формалізація принципу поділу влади на всіх рівнях;
-Виборність вищої посадової особи (Мер, Префект) і представницького органу;
-Зосередження відповідальності за проведену політику та основних важелів управління виборного посадової особи;
-Встановлення однакової структури місцевого самоврядування;
-Місцеві автономії;
-Виборності всіх посадових осіб місцевого самоврядування;
-Право місцевих органів публічної влади щодо управління своїм майном;
-Видання своїх постанов у межах законів та ін
Вивчення використання досвіду місцевого самоврядування в Японії може бути застосоване у сучасній моделі організації місцевого самоврядування в Російській Федерації. Стосовно до Росії і з обліків євроазіатського розташування нашої країни, цей досвід є особливо цінним.
Розглядаючи систему місцевого самоврядування в ФРН, можна відзначити, що гарантії місцевого самоврядування представлені в основному законі ФРН. У Німеччині спілки громад користуються правом місцевого самоврядування в рамках їх законної компетенції на підставі законів, які забезпечують життєздатність громад і союзів громад.
Державний устрій держави побудовано від громад і союзів громад, районів та округів до земель і федераціям знизу вгору.
Існують дві основні форми організації місцевого самоврядування: південно-германська і Північнонімецьку які, у свою чергу, представлені «парламентської» і «президентською» моделлю формування органів керівництва громади.
Наведений огляд показує, що російська традиція місцевого самоврядування може розвиватися в руслі європейської, де незалежність місцевих співтовариств від державної влади суворо регламентується законом, а закордонний муніципальний досвід може бути застосований в Росії.

2.2 Характерні риси, притаманні сучасній моделі місцевого самоврядування в Російській Федерації
Європейська Хартія місцевого самоврядування виділяє чотири основні ознаки, без яких не може здійснюватися місцеве самоврядування [12]:
-Влада, що діє в межах, встановлених законом;
-Наділення місцевого самоврядування правом самостійного розпорядження ресурсами;
-Влада з чітко визначеними функціями в державі;
-Наявність виборних органів місцевого самоврядування.
А також позначає риси, властиві різним моделям місцевого самоврядування.
Для вибору конкретних моделей місцевого самоврядування потрібні певні умови, в яких має здійснюватися місцеве самоврядування, що залежать від:
-Економічної моделі суспільства і відносин, що виникають у сфері власності;
-Демократичних інтересів в суспільстві і державі;
-Регіональних, національних, місцевих традицій і особливостей здійснення влади на місцях.
Цей перелік далеко не повний, але, на мій погляд, найбільш важливий, так як облік цих умов визначає ефективність будь-якої моделі місцевого самоврядування.
Модель взагалі - це певна система, що встановлює положення про те, яким повинен бути об'єкт і складається із сукупності елементів, які визначають структуру об'єкта, завдання, цілі, функції, права та обов'язки, відповідальність та ін Ми можемо визначити модель місцевого самоврядування як систему взаємозв'язків між суб'єктами місцевого самоврядування, між органами місцевого самоврядування та органами державної влади, структура якої складається, виходячи з місцевих традицій і особливостей, наявності демократичних інститутів, відносин, що виникають у сфері власності, самостійності, відособленості від держави та інше, не менш важливих положень.
В даний час в Росії ще відбуваються процеси реформування місцевого самоврядування. Враховуючи цей процес при функціонуванні сучасної моделі місцевого самоврядування в Російській Федерації повинні враховуватися наступні ознаки:
-На сучасному етапі розвитку російської держави
здійснюється перехід від загальнодержавної власності до
урізноманітнення форм власності, включаючи і муніципальну,
вимагає регулювання економічних процесів на місцях і
наявності достатніх можливостей у місцевої влади в області
врегулювання в діяльності малого та середнього бізнесу у вигляді
власних бюджетних земельних та інших ресурсів;
-В Росії виробництво представлене крупними підприємствами, де вплив їх на життя міст дуже велика, а вплив міст на великі виробництва зведена до мінімуму; процес приватизації цих підприємств без участі місцевої влади призвів до тяжких наслідків;
-Розвиток регіонів та окремих територій в Росії відбувається нерівномірно: різні умови для господарського життя, різний рівень розвитку доходної частини місцевих бюджетів вимагає наявності механізмів вирівнювання, а також індивідуального підходу до розвитку кожної території, на якій здійснюється місцеве самоврядування.
Таким чином, для сучасної Росії необхідна система органів місцевого самоврядування самостійних в області економіки, і якщо це відбудеться, то тоді вони зможуть надати допомогу державі у проведенні економічних перетворень і виконати покладені на них соціальні функції [13]. Основу сучасної моделі місцевого самоврядування становлять органи місцевого самоврядування, які не тільки самостійно забезпечують діяльність великого діапазону господарських та соціальних служб, але і використовується в якості об'єкта і провідника соціально-економічної політики федеральних органів влади, органів влади суб'єктів Російської Федерації. Все це перетворює місцеве самоврядування в інтегровану частину всього державного механізму.
Важливим показником у визначенні значення місцевих органів влади служить той фактор, що на цьому рівні управління зайнята значна частина працівників муніципальних служб.
Органи місцевого самоврядування поділяються на органи загальної компетенції, тобто місцеві органи влади, наділені повноваженнями здійснювати безліч функцій і вирішувати різні питання місцевого значення, і органи спеціальної компетенції (функціональні, галузеві), що створюються для виконання якої-небудь однієї або більше функції.
Одним з головних ознак нової моделі місцевого самоврядування є відповідальність представницьких органів, голів місцевого самоврядування, в першу чергу, перед населенням.
Принцип відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням покликаний забезпечити:
1. Ефективність забезпечення місцевих завдань, віднесених до ведення муніципальних утворень;
2. Облік і захист інтересів населення муніципальних утворень в діяльності органів місцевого самоврядування;
3. Тісний зв'язок з органами і посадовими особами місцевого самоврядування.
Підставою для настання відповідальності, відповідно до Федерального закону від 06.10.2003 р. № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», є втрата довіри населення. Прядок та умови відповідальності перед населенням визначається Статутами муніципальних утворень. Своє недовіру органам, посадовим особам місцевого самоврядування населення може виразити за допомогою форм прямого волевиявлення громадян, наприклад референдум або відкликання посадової особи.
Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед державою настає у разі порушення ними Конституції, Статуту суб'єкта Російської Федерації, Федеральних законів, Законів суб'єкта Російської Федерації, Статуту муніципального освіти, а також за здійснення окремих державних повноважень у тій мірі, в якій ці повноваження забезпечені відповідними органами державної влади, матеріальними і фінансовими засобами.
Самостійність рішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю знайшла своє закріплення в Конституції Російської Федерації.
Місцевого самоврядування здійснюється громадянами шляхом референдуму, виборів, інших форм прямого волевиявлення, через виборні інші органи місцевого самоврядування. Саме цими формами і реалізується самостійність у вирішенні місцевих проблем [14].
Ця риса передбачає забезпечення фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування, що включає сюди управління муніципальної власністю, формування і виконання місцевого бюджету, встановлення місцевих податків і зборів, здійснення охорони громадського порядку, а так само рішення інших питань.
Ще однією ознакою самостійності місцевого самоврядування є законодавчо закріплена гарантія невтручання органів державної влади в питання місцевого значення.
Самостійність місцевого самоврядування характеризує і наявність відповідної компетенції у муніципальних органів. У Статутах муніципальних утворень визначається компетенція і терміни повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Ці повноваження спрямовані на вирішення конкретних питань життєдіяльності муніципального співтовариства.
Для забезпечення самостійності місцевого самоврядування та ефективного життєзабезпечення населення, місцеві органи наділяються правом на матеріально-фінансові ресурси. Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» закріплює в якості обов'язкових атрибутів муніципального освіти муніципальної власності і місцевий бюджет.
У Статутах муніципальних утворень спеціально обмовляється, що ефективне управління муніципальної власністю покладається на органи місцевого самоврядування. Вони мають право здійснювати з муніципальним майном будь-які угоди, регламентувати умови використання муніципальної власності, здійснювати приватизацію муніципальної власності.
Закон закріплює за органами місцевого самоврядування право на створення підприємств, установ і організацій для здійснення господарської діяльності.
Ще однією гарантією мінімальної фінансової бази є те, що федеральні органи державної влади, органи державної влади суб'єктів федерації у відповідності з законом забезпечують муніципальним утворенням мінімальні місцеві бюджети шляхом закріплення дохідних джерел для покриття мінімально необхідних бюджетів.
Органи місцевого самоврядування відповідно до Конституції Російської Федерації наділені правом самостійно формувати, затверджувати і виконувати місцевий бюджет, що ще раз підтверджує фінансову самостійність місцевого самоврядування.
Конституційне право управління муніципальної власністю належить органам місцевого самоврядування. Права власника щодо майна, що входить до складу муніципальної власності, від імені муніципального освіти здійснюють органи місцевого самоврядування.
Діяльність органів місцевого самоврядування в галузі управління муніципальної власністю зводиться до наступних питань [15]:
-Органи місцевого самоврядування мають право самостійно формувати і затверджувати перелік об'єктів муніципальної власності;
-Визначати порядок і умови приватизації муніципальної власності. На відповідні органи місцевого самоврядування покладено розробка місцевих програм приватизації;
-Здійснення органами місцевого самоврядування з управління майном інших прав власника муніципального майна. Відповідно до закону місцеві органи вправі передавати об'єкти муніципальної власності у тимчасове або постійне користування фізичними та юридичними особами, здавати в оренду, відчужувати в установленому порядку.
В даний час загальносвітовою тенденцією стала участь органів місцевого самоврядування у здійсненні державних повноважень. Це пояснюється тим, що багато питань більш доцільно виконувати на місцях. У свою чергу така постановка взаємовідносин між органами місцевого самоврядування та органами державної влади веде до децентралізації управління і забезпечує паритетну участь цих органів у вирішенні регіональних державних завдань. Хоча про повну рівність між місцевими та державними органами говорити не можна, тому що органи державної влади здійснюють контроль за виконанням окремих державних повноважень органами місцевого самоврядування.
Ще однією позитивною стороною цієї риси є гарантоване державою матеріально-фінансове забезпечення органів місцевого самоврядування, виконуючих окремі державні повноваження. Це передбачає закріплення за місцевим бюджетом необхідних джерел доходів, передачу матеріальних і фінансових ресурсів.
Перехід України до ринкових відносин не міг не позначитися на діяльності окремих органів місцевого самоврядування. Основним завданням цих органів стало поповнення доходів місцевих бюджетів та раціональне використання бюджетних ресурсів.
Функціонування сучасної моделі організації місцевого самоврядування в економічному середовищі ринкового типу передбачає ряд наступних напрямків:
1. Раціональне використання всіх наявних ресурсів і в першу чергу земельні ресурси;
2. Розвиток місцевого самоврядування як один із способів залучення іноземних інвестицій, а також інвестиційну діяльність самих місцевої влади;
3. Перепідготовка кадрів для нових робочих місць;
4. Перегляд ролі та реформування муніципальних підприємств;
5. Створення муніципальних банків для вирішення наступних завдань:
- Зменшення ризику при зберіганні бюджетних коштів
- Приріст бюджетних коштів;
6. Участь органів місцевого самоврядування у кредитних відносинах:
- Випуск муніципальних позик і лотерей;
- Видача та отримання кредиту.
7. Співпраця органів місцевого самоврядування з підприємництвом з метою соціально-економічного розвитку територій муніципального освіти, поліпшення умов життя населення, вирішення питань місцевого значення.
Специфічною рисою моделі місцевого самоврядування в Росії є питання про її природу [16]. Для сучасної системи місцевого самоврядування характерні ознаки, що свідчать як про державну, так і про суспільну природу. До ознак, що свідчать про близькість органів місцевого самоврядування до державних органів, відносяться:
-Населення місцевого співтовариства проживає на території держави, населення муніципального освіти є громадянами держави;
-Статус місцевого співтовариства встановлюється, гарантується, захищається Конституцією Російської Федерації, Федеральними законів і законами суб'єктів Федерації;
-Місцеві питання вирішуються населенням в руслі єдиної державної політики;
-Повноваження органів місцевого самоврядування носять владний (державний) характер і т.д.
До ознак, що характеризує суспільну природу нової моделі місцевого самоврядування можна віднести:
-Самостійність населення у вирішенні питань місцевого значення, визначення структури органів муніципального освіти;
-Органи місцевого самоврядування не є структурними одиницями державного апарату;
-Наявність муніципальної власності.
Отже, можна зробити висновок про те, що сучасне самоврядування як специфічна форма влади має змішану, комбіновану суспільно-державну природу.
Таким чином, для оптимальної моделі місцевого самоврядування характерно різноманіття рис. Наведені риси є основними і дозволяють говорити про єдину моделі місцевого самоврядування в Росії, з різноманітними організаційними формами в різних муніципальних утвореннях. Тому нова оптимальна модель місцевого самоврядування може формуватися лише в тому випадку, якщо буде забезпечена комплексна реалізація цих ознак.
Незважаючи на різноманіття умов, що впливають на вибір моделі місцевого самоврядування, в рамках політики, що проводиться в цьому питанні державними та муніципальними органами, не повинен бути порушений базовий принцип російської Конституції: «всі форми організації влади на місцях повинні мати автономний характер».
2.3 Правові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації
Під правовими основами місцевого самоврядування розуміється нормативна база, яку складають міжнародно-правові акти, Конституція РФ, Федеральний закон від 06.10.2003 р. № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», інші федеральні закони, конституції, статути , закони суб'єктів РФ, статути муніципальних утворень і інші нормативні акти, що регулюють питання організації та діяльність місцевого самоврядування.
На перше місце ставляться міжнародно-правові документи. Це відповідає ч. 4 ст. 15 Конституції РФ: «Загальновизнані принципи і норми міжнародного права і міжнародні договори Російської Федерації є складовою частиною її правової системи. Якщо міжнародним договором Російської Федерації встановлені інші правила, ніж передбачені законом, то застосовуються правила міжнародного договору ».
Серед міжнародно-правових документів, безпосередньо спрямованих на регулювання місцевого самоврядування, в першу чергу можна виділити Європейську хартію місцевого самоврядування (Стамбул, 15 жовтня 1985 р.). Дана Хартія визначає мінімальні права місцевого самоврядування, які повинні бути гарантовані державами, її підписали.
Під місцевим самоврядуванням в Хартії означає право і спроможність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину публічних справ і керувати нею, діючи в рамках закону, відповідно до своєї компетенції, в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких, обраних шляхом вільного, таємного, прямого, рівного і загального голосування. Поради або збори можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ні в якій мірі не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-який інший формі прямої участі громадян там, де це дозволяється законом.
Росія підписала Хартію 28 лютого 1996 і ратифікувала її 5 травня 1998 р. у разі суперечності будь-якого положення російського законодавства Європейської хартії повинні застосовуватися норми Хартії.
До міжнародно-правовим документам, які регламентують місцеве самоврядування, також відноситься Декларація про принципи місцевого самоврядування, прийнята Міжпарламентською асамблеєю держав - учасників СНД в 1994 р.
Конституційні основи місцевого самоврядування в Російській Федерації закріплені в Конституції РФ. Тут слід зазначити, що в період 1992-1993 рр.. розроблялося і існувало відразу кілька проектів конституцій. Аналізуючи ці законопроекти, можна побачити різні концепції місцевого самоврядування, основані як на об'єктивно різних підходах до місцевого самоврядування, так і на різних суб'єктивних чинниках.
Прийняття нової Конституції РФ 12 грудня 1993 поклало початок новому періоду розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації. Термін «місцеве самоврядування» отримав статус конституційного, він використовується у ст. 3, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68, 72 і інших Конституції РФ.
Конституція України закріпили місцеве самоврядування в якості однієї з основ конституційного ладу РФ, закріплює загальні принципи побудови та функціонування муніципальної влади, єдині для всіх системи місцевого самоврядування в Російській Федерації, а також закріплює державні гарантії здійснення місцевого самоврядування.
Відповідно до п. «н» ст. 72 Конституції РФ встановлення загальних принципів організації системи органів державної влади та місцевого самоврядування належить до спільної ведення РФ і її суб'єктів. За предметів спільного ведення згідно ст. 76 Конституції РФ видаються федеральні закони та які у відповідність до ними закони та інші нормативні правові акти суб'єктів РФ.
Таким чином, в структурі законодавчої основи місцевого самоврядування в Російській Федерації можна виділити два рівні: федеральне законодавство і законодавство суб'єктів [17].
Базовим федеральним законом, який регулює діяльність місцевого самоврядування в РФ, став Федеральний закон від 06.10.2003 р. № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації». Особливістю Закону є те, що кожен із видів муніципальних утворень покликаний вирішувати властиві тільки йому питання місцевого значення, тобто питання місцевого значення поселення не збігаються з питаннями місцевого значення муніципального району та міського округу. Таке нововведення можна тільки вітати.
Важливим є також те, що різні муніципальні освіти будуть мати різні дохідні джерела, що розраховуються виходячи з потреб. Закон про місцеве самоврядування 2003 р. також передбачає особливості здійснення місцевого самоврядування в містах федерального значення, закритих адміністративно-територіальних утвореннях, містах-наукогради, на прикордонних територіях.
Серед інших федеральних законів, присвячених різним аспектам організації місцевого самоврядування, можна виділити Федеральний закон від 26 листопада 1996 р. № 138-ФЗ «Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування» (з послід. Зм.) , Федеральний закон від 8 січня 1998 р. № 8-ФЗ «Про основи муніципальної служби Російській Федерації» (з послід. зм.).
Крім того, слід мати на увазі, що повноваження органів місцевого самоврядування в різних сферах суспільного життя розкидані в багатьох галузевих законодавчих актах, в тому числі кодифікованого характеру. Так, повноваження органів місцевого самоврядування в земельній сфері закріплені в Земельному кодексі РФ від 25 жовтня 2001 р. № 136-ФЗ (з послід. Зм.), Повноваження в сфері охорони атмосферного повітря - у Федеральному законі від 4 травня 1999 р. № 96 -ФЗ «Про охорону атмосферного повітря», у сфері цивільної оборони - у Федеральному законі від 12 лютого 1998 р. № 28-ФЗ «Про цивільну оборону» (з послід. зм.) і тд.
Крім того, питання реалізації повноважень органів місцевого самоврядування в різних сферах врегульовані в різних актах федеральних міністерств і відомств.
Важливе місце в конституційній основі місцевого самоврядування займають постанови Конституційного Суду РФ.
Рішення Конституційного Суду РФ являють собою особливий різновид актів судової влади, що виносяться Конституційним Судом, його палатами при розгляді та вирішенні конституційних спорів. У них одержують офіційне закріплення висновки Конституційного Суду за всіма виникли в ході процесу матеріально-правовим і процесуально-правових питань.
На рівні суб'єктів Федерації загальні питання регулювання місцевого самоврядування зазвичай знаходять відображення в їхніх конституціях і статутах. Так, у Конституції Республіки Північна Осетія - Аланія місцевому самоврядуванню присвячена гл. 10 «Місцеве самоврядування», в Статуті (Основному Законі) Ханти-Мансійського автономного округу - Югра - гол. 9 «Місцеве самоврядування в Ханти-Мансійському автономному окрузі - Югрі», Саратовської області - гол. 12 «Місцеве самоврядування в області». У конституціях (статутах) питання, що стосуються організації місцевого самоврядування, як правило, регулюються у найзагальнішому вигляді. Наприклад, ст. 56 Статуту Ханти-Мансійського автономного округу - Югра гарантує право на здійснення місцевого самоврядування, що дозволяє населенню самостійно і під свою відповідальність вирішувати питання місцевого значення відповідно до законодавства РФ і округу. Статті 58-60 Статуту закріплюють територіальні, організаційні та фінансові основи місцевого самоврядування на території округу, встановлюють предмети ведення та повноваження органів місцевого самоврядування.
В основному розглянуте питання регулюється в законах суб'єктів РФ. На регіональному рівні в першу чергу необхідно ухвалити базовий закон про місцеве самоврядування. Неоднозначність прочитання конституційної норми призводить до появи різних підходів до здійснення правового регулювання місцевого самоврядування на регіональному рівні. Це, зокрема, відбивається у формулюванні назви закону про місцеве самоврядування. У суб'єктах РФ зустрічаються закони:
-Про місцеве самоврядування (за цим шляхом іде більшість суб'єктів РФ, наприклад Красноярський, Приморський краї, Камчатська, Новосибірська, Омська, Томська, Тюменська області, Республіка Тива та ін);
-Про організацію місцевого самоврядування (Республіка Марій Ел, Чувашія, Приморський край, Волгоградська, Нижегородська, Оренбурзька, Читинська, Ульяновська області, місто Москва, Єврейська АО);
-Про засади місцевого самоврядування (Алтайський край, Калінінградська область);
-Про загальні принципи організації місцевого самоврядування (Республіка Бурятія, Амурська, Липецька, Сахалінська, Ярославська області).
В даний час закони, що стосуються питань організації місцевого самоврядування, прийняті 86 регіонах, питань муніципальної служби - в 64, питань реєстрації статутів муніципальних утворень - у 73, питань муніципальних виборів, статусу виборних осіб місцевого самоврядування та порядку їх відкликання - у 79. Закони, що стосуються фінансово-економічних основ місцевого самоврядування, прийняті в 20 регіонах, здійснення прав громадян на участь у місцевому самоврядуванні - в 15 [18].
Вся законодавча база місцевого самоврядування, сформована в суб'єктах РФ, до 1 січня 2009 року повинна бути приведена у відповідність з Федеральним законом від 06.10.2003 р. № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» до 1 січня 2009 .

2.4 Організаційні форми безпосередньої демократії
Як відомо, демократія - це влада народу, здійснювана за коштами народу і в інтересах народу. Відповідно до статті 3 Конституції Російської Федерації, носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Російській Федерації є його багатонаціональний народ, який здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи місцевого самоврядування.
В організації місцевого самоврядування найбільш яскраво виражається ідея наближення влади до народу. «Народ є джерелом влади в суспільстві, однак більш безпосередньо, ніж у громаді, він ніде не здійснює свою владу» [19]. Тому місцеве самоврядування виступає однією з основ демократичного управління суспільством.
Ефективне здійснення завдань місцевого самоврядування, його функцій і повноважень передбачає оптимальне поєднання і взаємодію на місцевому рівні прямої (безпосередньої) і представницької демократії.
Формами прямого волевиявлення, за допомогою яких громадяни здійснюють місцеве самоврядування, виступають референдум, вибори, збори (сходи) та інші форми.
Місцевий референдум є вищим безпосереднім вираженням волі населення даної території. Він визначає юридичну силу рішень, прийнятих громадянами шляхом місцевого референдуму. Референдум проводиться за рішенням найбільш важливих питань муніципального освіти.
Вищим безпосереднім вираженням волі населення є муніципальні вибори органів місцевого самоврядування.
За допомогою виборів громадяни повинні визначити тих, хто найбільш підготовлений для здійснення функцій самоврядування, в якості їхніх представників у місцевих органах влади.
На жаль, політична культура громадян Росії, в основному, залишається на низькому рівні, і вони деколи обирають до місцевих та інші органи влади людей, нездатних захищати їх інтереси. Тому, участь населення у виборах не повинно зводитися лише до акту голосування за тих чи інших кандидатів. Вибори повинні забезпечувати не тільки підбір, найбільш підготовлених до роботи в органах місцевого самоврядування кадрів, але й можливості населення давати оцінку діяльності органів місцевого самоврядування, визначати шляхи і способи поліпшення їхньої роботи. Жителі муніципальних утворень повинні мати можливість відкликання обраних раніше депутатів і посадових осіб, які не виправдали довіру виборців. Механізм відкликання повинен передбачатися в Статуті муніципального освіти.
Формами безпосереднього вирішення населенням питань місцевого значення та здійснення місцевого самоврядування є збори або сходи громадян - традиційна для Росії форма управління місцевими справами. Референдум, вибори, сходи відносяться до форм прямої безпосередньої демократії, за допомогою якої населення висловлює свою обов'язкову для виконання волю, приймає рішення, що мають юридичні наслідки.
Однією з форм вираження безпосереднього народовладдя є територіальне громадське самоврядування.
Під територіальним громадським самоврядуванням розуміється право громадян, населення певної території на самостійне вирішення місцевих проблем. Визнаючи і гарантуючи це право, держава тим самим визнає самостійність ТОС в межах його повноважень і бере на себе обов'язок створювати необхідні умови для здійснення, даного права.
Територіальне громадське самоврядування подається як форми організації громадян, які самостійно вирішують питання місцевого життя з урахуванням історичних та інших місцевих традицій і потреб.
У цілому, територіальне громадське самоврядування розглядається як спосіб здійснення народом належної йому влади, як спосіб життя людей на високому рівні розвитку громадянського суспільства та демократичної держави, а також як показник ступеня демократизації, зрілості суспільства, що характеризує його здатність до самоустройству, самовизначення, самодіяльності.
Також до форм безпосередньої демократії відносяться такі форми, які служать виявленню громадської думки, дозволяють органам місцевого самоврядування приймати рішення з урахуванням думки і інтересів більшості населення.
До даних форм відносяться опитування громадської думки, народна правотворча ініціатива, обговорення населенням питань місцевого значення, проектів рішень органів місцевого самоврядування. За допомогою форм безпосередньої демократії виявляється думка населення з питання, вирішує остаточно відповідним органом муніципальної влади.
Організаційні форми безпосередньої демократії - це прояв громадянського суспільства, яке в Росії знаходиться в стадії формування. Громадянське суспільство - явище складне й суперечливе. З одного боку це сфера самовияву вільних індивідів і їх об'єднань, огороджена законами від прямого втручання і довільної регламентації їхньої діяльності з боку державної влади. З іншого боку громадянське суспільство розвивається набагато краще і ефективніше, коли для цього створюються певні сприятливі умови. Ці умови значною мірою створює саме суспільство, через державу і всупереч йому.

2.5 Сучасний стан та перспективи розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації
Як показує практика демократичних держав, місцевий рівень влади - це найкоротший і прямий шлях до вирішення насущних, життєво важливих для сучасної людини проблем. Ефективність влади люди оцінюють по елементарних, зрозумілим для кожного критеріям - тепло в будинках, освітленість вулиць, якість доріг, транспортне забезпечення тощо Ці питання раціональніше вирішувати з урахуванням думки населення в місцях безпосереднього проживання громадян - у містах, селищах, селах, хуторах та ін Саме тому одним з пріоритетних напрямів державної політики Росії є розвиток місцевого самоврядування, налагодження постійного і всебічного взаємодії муніципальних органів і населення.
Формування ефективної системи місцевої влади - завжди тривалий і досить складний процес. Тому немає нічого дивного в тому, що в Російській Федерації даний процес до цих пір знаходиться в стадії розвитку і включає безліч невирішених проблем, пов'язаних із законодавчим забезпеченням діяльності органів місцевого самоврядування, гострим дефіцитом кваліфікованих фахівців у галузі муніципального управління, відсутністю надійних матеріально-фінансових основ діяльності місцевих органів влади.
На це ще у 2002 р. у своєму посланні Федеральним Зборам Російської Федерації звернув увагу Президент Росії В.В. Путін, зазначивши: «Протягом тривалого часу федеральна влада практично не приділяла уваги проблемам місцевого самоврядування. У кінцевому підсумку це безпосередньо позначається на рівні життя населення в російських містах і селах.
Одним з джерел такої ситуації є низька якість законодавчої бази місцевого самоврядування. Федеральний закон про місцеве самоврядування і відповідні акти суб'єктів Федерації в малому ступені узгоджені як з реальним станом місцевого самоврядування, так і один з одним.
Крім того, великою проблемою місцевого самоврядування залишається недостатність його власної доходної бази. Але саме з місцевих органів влади населення запитує і за виконання федеральних законів (таких як про ветеранів), і за роботу ЖКГ, і за дуже багато іншого ... дуже важливо, щоб у місцевого самоврядування була можливість створювати власні джерела формування бюджету. За рахунок розвитку малого бізнесу, ефективного використання земель, іншої нерухомості. При цьому державна влада - з огляду на видаткові повноваження муніципалітетів - могла б забезпечити їм довгострокові нормативи відрахувань від регулюючих податків »[20].
Оцінюючи сучасний стан місцевого самоврядування в Російській Федерації, більшість вітчизняних і зарубіжних вчених та практиків відзначають вкрай низький рівень ефективності діючої в країні системи органів місцевої влади. Незважаючи на визнання муніципальної реформи як пріоритетного напрямку діяльності Президента Російської Федерації та Уряду Російської Федерації, перехід до нової конституційної моделі місцевого самоврядування в нашій країні явно затягнувся. До цих пір існують проблеми у сфері правового забезпечення діяльності в якості основних причин, що стримують розвиток місцевого самоврядування в Російській Федерації, Б.Р. Панкін, наприклад, називає:
- Недооцінку, нерозуміння, а нерідко і помилкове уявлення про саму суть місцевого самоврядування, його надзвичайної важливості в справі демократичних перетворень всього російського суспільства. Значною мірою саме цією обставиною можна пояснити інертність, пасивність населення, що утворює місцеві спільноти, в організації ефективного місцевого самоврядування в муніципальних утвореннях Росії;
- Низький рівень наукового та методичного забезпечення місцевого самоврядування. Це проявляється, перш за все, у відсутності цілісної теорії місцевого самоврядування як системи наукових знань, які акцентують увагу на проблемах територіальної самоорганізації населення. На сьогоднішній день є теоретичні напрацювання лише з окремих питань місцевого самоврядування. Явно недостатнім є і рівень методичного забезпечення робіт по організації місцевого самоврядування, формування та застосування регламентуючих і забезпечують функціонування місцевих органів влади документів. Практично немає рекомендацій з розробки та реалізації місцевої соціальної, екологічної, економічної, кадрової, науково-інноваційної політики. Відсутність необхідних наукових рекомендацій вносить до місцевого самоврядування значний суб'єктивізм і призводить до грубих помилок у процесі його здійснення;
-Відсутність у місцевих органів влади досвіду самостійного господарювання в системі ринкових відносин. На сьогоднішній день багато керівників на місцях не володіють стимулюючими методами управління і в більшості випадків дотримуються утриманської позиції, пов'язуючи перспективи підйому економіки свого муніципального освіти в першу чергу зі збільшенням обсягів бюджетного фінансування, а не з можливістю «заробляння» власних коштів. Не маючи досвіду створення муніципальних фінансово-господарських структур і в той же час погано-бідно існуючи за рахунок державних дотацій, багато муніципалітети не визнають значення формування підприємницького середовища в якості реального способу підйому економіки і вирішення місцевих проблем;
-Відсутність реальної відповідальності державних посадових осіб за перевищення своїх повноважень, а федеральних органів влади - за недотримання проголошених в деяких державних актах гарантій місцевого самоврядування в Російській Федерації, комплекс непідзвітності у деяких керівників місцевого рангу за свої помилкові дії; явно недостатнє використання зарубіжного і минулого вітчизняного досвіду муніципального будівництва, а також передових технологій організації місцевої влади, що застосовуються сьогодні в деяких регіонах Росії.
На думку Л.В. Гільченко, формування ефективної системи місцевого самоврядування в нашій країні перешкоджають такі фактори, як:
-Відсутність на федеральному рівні єдиної загальнодержавної концепції реформування місцевої влади на принципах самоврядування. Будь-яка реформа в державі повинна мати чітко визначену мету, стратегію і тактику її досягнення, етапи реформування, визначення суспільно-правових механізмів та соціальних груп, зацікавлених у проведенні реформи і здатних цими механізмами скористатися. У цьому відношенні статті Конституції Росії, присвячені питанням організації місцевого самоврядування, в кращому випадку можуть розглядатися як якась кінцева мета, декларація "про наміри" державної влади і «права» населення в цій області. Програма державної підтримки місцевого самоврядування, незважаючи на її велику значимість, також є скоріше попередніми зобов'язаннями федеральних органів державної влади, ніж стратегією реформи. У зв'язку з відсутністю єдиного нормативного документа, що визначає всі елементи реформи, діяльність різних структур, що займаються питаннями організації місцевого самоврядування в Російській Федерації, абсолютно не скоординована, фрагментарна і часто взаємосуперечливих;
-Значний опір реформам окремих категорій чиновників державних органів виконавчої влади. Умовно їх можна об'єднати у дві групи. До першої слід віднести державних службовців середнього рівня ряду федеральних міністерств і відомств - перш за все тих, у принципах роботи яких в ході реформи передбачаються кардинальні зміни. Найбільше протидія ця група робить на етапі розробки нормативних документів, спрямованих на реалізацію відповідних федеральних законів через компетенцію їх міністерств і відомств. Другу групу утворюють керівники органів державної влади ряду суб'єктів Російської Федерації. В основі їх опору лежить не просто бажання зберегти певний обсяг владних повноважень, але, що набагато істотніше, реальне володіння і розпорядження власністю, тобто найсильніший стимул опору - економічний інтерес. Цьому сприяє сьогоднішня практично повна втрата федеральним рівнем контролю як адміністративного, так і економічного за розпорядженням державною власністю і ресурсами в суб'єктах Федерації, не кажучи вже про вплив на політичні процеси в регіонах.
Н.А. Ємельянов до даного списку відносить ще і низький рівень політичної культури населення, відзначаючи, що більшість російських виборців поки ще недостатньо добре уявляють собі систему владних відносин, що склалася в сучасній Росії. Тому, з одного боку, вони часто пред'являють завищені вимоги до органів місцевого самоврядування, будучи щиро впевненими в тому, що саме місцева влада повинна вирішувати всі їхні проблеми, а з іншого - не розбираються у своїх правах, не вміють, як правило, їх захищати і не усвідомлять своєї контролюючої ролі стосовно до місцевих органів влади ».
Коротко проблеми діючої системи місцевого самоврядування можна сформулювати фразою: «недостатньо фінансів, демократії і відповідальності». При цьому:
-Слабкий розвиток інститутів місцевого самоврядування в цілому (за станом на 1 січня 2008 р. з більш ніж 155 тисяч адміністративно-територіальних одиниць юридично було оформлено трохи більше 12 тисяч муніципальних утворень);
-Перевищення витрат місцевого самоврядування над доходною базою місцевих бюджетів;
-Надмірний обсяг фінансується державних повноважень, якими наділене місцеве самоврядування, перевантаження місцевих бюджетів фінансується федеральними та регіональними мандатами;
-Відсутність ефективних механізмів громадського та державного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування.
Усунення і запобігання зазначених причин - важливе завдання проводиться в країні реформи місцевого самоврядування. Місцеву владу найчастіше сварять за те, що у вирішенні найпростіших питань життєзабезпечення, наприклад, водопостачання, ремонт каналізації, отримання необхідної довідки і т.п. з боку органів місцевого самоврядування проявляється пасивність. Проте багато в чому це відбувається не з вини чиновників, а через складну та неефективної системи управління, в якій вони змушені працювати.
Припустимо, що в сільраді, не наділеного статусом муніципального освіти, сталася «позаштатна» ситуація і необхідно терміново вживати заходів для розв'язання проблеми. Але у голови сільської адміністрації для цього, як правило, немає можливостей. Він - муніципальний службовець, тому в прийнятті рішень він пов'язаний думкою свого керівника, який нерідко знаходиться від нього не за один десяток кілометрів. Більш того, навіть якщо голова сільської адміністрації проявить необхідну ініціативу і самостійність, він упреться в іншу проблему - відсутність джерел фінансування. У нього немає власного бюджету. Його замінює кошторис доходів і витрат, в рамках якої неможливо маневрувати фінансовими засобами. Результат - зволікання у вирішенні найбільш елементарних питань, недовіра населення до влади. Як зазначав Президент РФ В.В. Путін, виступаючи в 2004 р. на сесії конгресу муніципальних утворень РФ [21], ще десять років тому Конституція Російської Федерації чітко визначила гарантії та основи місцевого самоврядування як самостійного інституту влади в країні. Нашим стратегічним орієнтиром залишалася і залишається сильна і дієздатна місцева влада. Проте досягти цю мету на практиці виявилося набагато складніше, ніж її заявити. Потрібно було вчитися працювати принципово в інших умовах, формувати нові, дієві механізми, аналізувати і швидко перетворювати власний досвід. І для цього потрібні були згода суспільства, консолідація влади, політична воля. Та й багато чого стало зрозумілим тільки тоді, коли приступили до практичної роботи.
Щоб подолати перешкоди, які заважали розвитку місцевого самоврядування, наближення його до населення, в країні в останні два роки була проведена велика робота, Особливо важливо те, що керівництво держави приступило до розбору завалів законодавчих, визначилося з правами і зобов'язаннями муніципалітетів, впритул підійшло до вирішення питань їх власності та фінансової забезпеченості. Тим самим були намічені шляхи до позбавлення від тривалого протистояння місцевої та регіональної влади, хоча повністю вирішити цю проблему поки що до кінця не вдалося.
Для того щоб цілі нового етапу муніципальної реформи були досягнуті, всім рівням влади в самий найближчий час доведеться докласти серйозних зусиль у напрямку зміцнення організаційно-правових та економічних засад місцевого самоврядування. Адже навіть сама ідеальна нормативна база сама по собі ще не є гарантом створення в країні ефективної системи місцевого самоврядування. Для того щоб конституційне право населення на здійснення місцевого самоврядування отримало своє реальне втілення, потрібні передумови не тільки законодавчого характеру. Крім цього необхідні:
1. Наявність усвідомленої волі у здійсненні права на місцеве самоврядування, тобто активну участь в процесі організації місцевого самоврядування не лише держави (через офіційні рішення його органів та реалізацію їх посадовими особами), але і населення (через широку участь у процесі, зацікавленість у його результати).
2. Наявність механізмів здійснення права на місцеве самоврядування, тобто наявність організаційних структур, створюваних населенням для вирішення місцевих питань, процедур прямого волевиявлення (референдуми, конференції, сходи) і реальної кількості населення створюваних ним органів (вибори, різні форми громадського контролю).
3. Наявність можливості здійснення права на місцеве самоврядування, тобто наявність економічних основ для забезпечення реальної самостійності населення і створюваних ним органів.
Всі три вишеобозначенние складові знаходяться в даний час в процесі формування. Проте правове та організаційно оформлення місцевого самоврядування протікає значно швидше. У питаннях формування ефективної економічної бази місцевого самоврядування реальні результати мізерні. Саме проблеми економічного характеру є основним чинником, що стримує розвиток місцевого самоврядування в нашій країні. У зв'язку з цим сьогодні основні зусилля парламенту і уряду повинні бути спрямовані на завершення формування економічних основ місцевого самоврядування, які є гарантом забезпечення фінансово-господарської самостійності місцевих органів влади.
Очевидно, що до тих пір, поки в країні відсутня міцна матеріально-фінансова база розвитку місцевого самоврядування і зберігається економічна залежність органів місцевого самоврядування від федеральних і регіональних органів державної влади, процес її переходу до автономної моделі місцевого самоврядування не можна вважати завершеним. Створення на місцях організаційно відокремлених від держави владних структур, нехай навіть на мінімально можливому локальному рівні, - це лише півсправи. Влада повинна бути забезпечена економічно. А це означає, що доля всієї муніципальної реформи, що проводиться в країні, знаходиться сьогодні в прямій залежності від результатів пошуку ефективних механізмів зміцнення економічної бази місцевого самоврядування.
Незважаючи на наявні позитивні зрушення і тенденції в розвитку місцевого самоврядування, буде потрібно ще чимало зусиль, щоб остаточно врегулювати протиріччя. Реалізація закону в життя, на практиці - це завжди завдання, як мінімум, не менш складна, а може бути, і складніша, ніж його підготовка та прийняття. У зв'язку з цим виділяється ряд очевидних пріоритетів.
Перше. Щоб закон ефективно запрацював, необхідно в найкоротші терміни і в повному обсязі привести у відповідність з ним федеральний та регіональне законодавства, статути та інші нормативні акти муніципальних утворень, чимало зробити з інформаційної та експертної підтримки цієї складної, багатогранної і дуже об'ємної роботи.
Друге. Належить вирішити питання щодо кордонів і статусу муніципальних утворень, структурам органів муніципального управління, завершити процес адміністративно-територіального розподілу суб'єктів РФ відповідно до вимог нової редакції Федерального закону про місцеве самоврядування і виборним шляхом сформувати органи місцевого самоврядування, в тому числі у новоутворених муніципальних утвореннях . При цьому важливо враховувати, що в багатьох суб'єктах РФ в процесі реалізації ФЗ № 131 значно, інколи на порядок, збільшиться чисельність муніципальних утворень (див. додаток)
Третє. Наступний важливий етап - формування ефективної структури муніципальних органів відповідно до переліку повноважень, покладених на кожен рівень місцевого самоврядування.
Четверте. Дуже складний і найболючіше питання - про ресурси поповнення місцевих бюджетів. Занадто довго тривало час так званих підвищених зобов'язань при практично порожній кишені муніципальних утворень, а головне - при неможливості наповнити цю кишеню самостійно.
Тут вже зроблені перші кроки, які мають змінити ситуацію, внесені поправки до Податкового та Бюджетного кодексів. Головний сенс поправок в тому, щоб у муніципалітетів з'явилися стимули розширювати власну податкову базу. Потенційних можливостей для розвитку власної бази на місцях багато. Це - малий і середній бізнес, сфера інновацій та послуг. Саме ці сегменти економіки можуть стати вирішальними для розвитку внутрішнього ринку та економічного зростання в країні в цілому.
Як казав Президент РФ В.В. Путін, виступаючи з вітальним словом на конгресі муніципальних утворень Росії, «... фінансова стійкість і ефективність роботи муніципалітетів прямо пов'язані з активізацією господарського життя на місцях. І тут багато що залежить від уміння місцевих керівників грамотно і дбайливо господарювати, від готовності знімати адміністративні бар'єри, відкривати ринок не тільки для представників свого регіону, але і для всіх, хто хоче реалізувати свою ділову ініціативу.
І, нарешті, важливо підвищити роль і значення представницьких органів, розвивати принципи колегіальності та контрольні механізми за участю громадян. Без такого зворотного зв'язку з виборцями по-справжньому сильна, незалежна та ефективне місцеве самоврядування, звичайно, не відбудеться »[22].
Слід також враховувати, що масштаб стоять зараз перед місцевим самоврядуванням завдань потребує кардинального підвищення кваліфікації муніципальних службовців. І тому необхідно створити адекватну потребам дня систему підготовки і перепідготовки кадрів. Тільки кваліфікована й відповідальна, забезпечена ресурсами і прозора місцева влада зможе гідно вирішувати проблеми громадян. Ця влада існує за рахунок платників податків, і вона повинна бути підконтрольна громадянам.
Вельми актуальним завданням є підвищення політичної культури населення муніципальних утворень, залучення людей до процесу управління місцевими справами.
Відкритим залишається питання і про зміцнення економічних основ місцевого самоврядування. Незважаючи на законодавчо задекларованої самостійність органів місцевого самоврядування у вирішенні внутрішніх проблем підвідомчих їм територій, в країні продовжує зберігатися фінансово-економічна залежність муніципальних органів від держави. Зародилася в надрах економічних протиріч перехідного періоду, вона розвинулася на грунті ущемлення інтересів муніципальних структур у процесі розподілу повноважень, власності і фінансових ресурсів між різними суб'єктами економічних відносин.
Нова редакція Закону про місцеве самоврядування, поправки, внесені до Податкового та Бюджетного кодексів РФ, покликані збільшити обсяги власних доходів муніципальних утворень за рахунок відрахувань від федеральних і регіональних податків, а також коштів фінансової допомоги, що надається органам місцевого самоврядування з вищих бюджетів. Проте ці заходи навряд чи зможуть забезпечити місцевому самоврядуванню належний рівень економічної самостійності без зустрічної активності з боку місцевої влади. Муніципальні службовці повинні оволодіти основами сучасного менеджменту та азами ринкової поведінки. Муніципалітети повинні навчитися власними силами заробляти відсутні їм кошти.
Такі прояви муніципальної підприємницької активності, як створення муніципальних підприємств у найбільш конкурентоспроможних та прибуткових галузях муніципальної економіки, здача в оренду муніципального майна, участь у створенні підприємств з частковою власністю, розміщення муніципальних замовлень, приватизація і продаж збиткових об'єктів муніципальної власності, стимулювання малого бізнесу та інвестиційна діяльність органів місцевого самоврядування мають найбільшу стійкість до впливу різного роду зовнішніх і внутрішніх факторів і, отже, є найбільш перспективними з точки зору підвищення рівня економічної самостійності муніципальних утворень.
Наявність володіють економічної та правової можливістю організаційних структур місцевого самоврядування при активній участі та зацікавленості держави і населення може призвести до створення реального ефективного місцевого самоврядування, а значить, і забезпеченню стабільного поступального розвитку російського суспільства і російської держави.

3. Місцеве самоврядування на прикладі муніципального освіти міське поселення Игрим
3.1 Географічні, кліматичні, економічні та соціальні умови поселення Игрим
Поселення Игрим знаходиться в Березівському районі на північному заході Ханти-Мансійського автономного округу - Югра. Велика частина території району розташована на рівнинній місцевості.
Клімат поселення різко континентальний, характеризується швидкою зміною погодних умов, особливо в перехідні періоди - від осені до зими і від весни до літа. Середня температура в січні від -18 до -24 С. Період з негативною температурою повітря триває 7 місяців з жовтня по квітень. Період з стійким сніговим покривом триває 180 - 200 днів. Найтепліший місяць - липень, середня температура якого коливається в межах району від +15,7 ⁰ С до + 18,4 ⁰ С. Протягом року переважають вітри західного і південно-західного напрямків.
Поселення Игрим своєму розпорядженні природним потенціалом: поклади мінерально-сировинних ресурсів; запаси риби, хутра. Біологічні ресурси поселення унікальні і представлені величезною різноманітністю фауни і флори, які займають певну нішу в екосистемі і грають важливу роль у життєдіяльності населення.
У 2007 році основу економічного потенціалу поселення становить виробництво і розподіл електроенергії, газу та води.
Наступні по значимості види діяльності: будівництво, транспорт, зв'язок і т.д.
Особливе місце в економіці поселення займає будівництво. Головним завданням цього виду діяльності на перспективу є будівництво житла.
Враховуючи особливе розташування поселення Игрим на території Ханти-Мансійського автономного округу - Югри: слабо розвинену транспортну схему з яскраво вираженою залежністю від сезону, важливим напрямком в економіці району є забезпечення сталого функціонування підприємств транспорту і зв'язку. Провідне місце на ринку транспортних послуг займають водний і автомобільний транспорт.
Економічний розвиток району значною мірою забезпечують організації та установи різних форм власності.
Потенціал економічного розвитку поселення Игрим в даний час і в середньостроковій перспективі визначатиметься підприємствами, пов'язаними з виробництвом і розподілом електроенергії, води, транспортуванням газу, переробкою риби, освоєнням Приполярного Уралу, а також супутніми видами діяльності - будівництвом, транспортом, зв'язком.
Таким чином, поселення Игрим володіє певним потенціалом, що дозволяє забезпечити сталий розвиток економіки та муніципального освіти в цілому, за умови розвинутої транспортної системи і достатнього фінансування.
Поселення в своєму розпорядженні освітніми установами різних видів, що забезпечують реальну можливість громадянам здобути освіту відповідного рівня
У дошкільних освітніх установах кількість вихованців поступово збільшується, в 2006-2007 навчальному році було 392 дитини, в 2007 2008 навчальному році - 419.
У поселення діють 2 загальноосвітні школи, які беруть участь в експерименті:
-По єдиному державному іспиту;
-По впровадженню передпрофільне підготовки і профільного навчання;
-По здійсненню допрофесійної і професійної підготовки старшокласників.
Професійна освіта в поселенні здійснює Ігрімскій професійний коледж, в якому щорічно навчається 450 студентів за професіями початкової професійної освіти та спеціальностями середньої професійної освіти.
У поселення створена лікувально-профілактичний заклад «Ігрімская районна лікарня № 2», яка задовольняє потреби населення в різних видах медичної допомоги.
На території поселення налічується 5 спортивних споруд, в тому числі спортивні зали (включаючи шкільні), майданчики, поля, басейн.
Спортзали працюють по 14 годин на добу, але не задовольняють попиту на заняття фізичної підготовки.
У районі культивуються 16 видів спорту. До основних масових видів спорту району можна віднести: волейбол, баскетбол, хокей з шайбою, настільний теніс.
У цілому, поселення Игрим знаходиться в сприятливих умовах і це необхідно максимально використовувати для досягнення високої якості життя населення, якнайшвидшого вирішення завдань, поставлених Урядом автономного округу.
3.2 Система органів місцевого самоврядування муніципального освіти Міське поселення Игрим
Міське поселення Игрим відповідно до закону Ханти-Мансійського автономного округу - Югри «Про статус і межах муніципальних утворень Ханти-Мансійського автономного округу - Югри» є муніципальним освітою Ханти-Мансійського автономного округу - Югри, наділеним статусом міського поселення.
Офіційне найменування муніципального освіти - міське поселення Игрим. У межах поселення знаходяться населені пункти: селища Игрим, Ванзетур, села Анеева, Новинський.
Структуру органів місцевого самоврядування міського поселення складають (див. додаток №):
-Представницького органу муніципального утворення - Рада міського поселення Игрим (12 осіб);
-Голова муніципального освіти - Глава міського поселення Игрим;
-Виконавчо-розпорядчий орган муніципального освіти - Адміністрація міського поселення Игрим.
Місією роботи органів місцевого самоврядування міського поселення Игрим є:
Забезпечення життєдіяльності муніципального освіти міське поселення Игрим, що полягає в максимальному та ефективному виконанні різноманітних господарських та соціально-політичних функцій, спрямованих на задоволення потреб населення та організацій, що діють на території поселення. Робота визначається постановами, розпорядженнями органів влади, запитами та скаргами населення, необхідністю забезпечення успішної роботи в районі муніципальних служб.
Органи місцевого самоврядування міського поселення Игрим вирішують питання місцевого значення (див. додаток №) відповідно до Статуту міського поселення Игрим. Органи місцевого самоврядування поселення, укладають угоди з органами місцевого самоврядування Березівського району про передачу їм здійснення частини своїх повноважень за рахунок субвенцій.
Представницьким органом муніципального освіти є Рада депутатів міського поселення Игрим. Рада поселення обирається на муніципальних виборах на основі загального рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні строком на 5 років. Рада поселення складається з 12 депутатів, які обираються на муніципальних виборах. Рада поселення може здійснювати свої повноваження у разі обрання не менше 8 депутатів. З дня початку роботи Ради поселення нового скликання повноваження Ради поселення колишнього скликання припиняються. Основною формою діяльності Ради поселення є періодичні засідання. Засідання є правомочним, якщо на ньому присутні не менше 50 відсотків від числа обраних депутатів. Засідання Ради поселення проводяться не рідше одного разу на три місяці. Перше засідання нового складу проводиться у строк, який не може перевищувати 30 днів з дня обрання представницького органу у правомочному складі. На першому засіданні Ради поселення головує найстарший за віком депутат.