Правове регулювання місцевого самоврядування в Російській Федерації

^Зміст

^{Введення}

^{Глава 1 Становлення та розвиток місцевого самоврядування в Російській Федерації}

^{1.1 Сутність та поняття місцевого самоврядування}

^{1.2 Система функцій і принципів місцевого самоврядування}

^{1.3 Структура органів місцевого самоврядування в РФ}

^{Глава 2 Законодавче забезпечення місцевого самоврядування}

^{2.1 Правові основи рівнів місцевого самоврядування в РФ}

^{2.2 Правова база місцевого самоврядування}

^{2.3 Предмети ведення і повноваження місцевого самоврядування}

^{Висновок}

^{Список використаної літератури}

^{Введення}

^{Російська Федерація - демократична федеративна держава, де місцеве самоврядування самостійно, а його органи не входять до системи органів державної влади.} ^{Становлення місцевого самоврядування в Росії сьогодні - одна з дуже важких завдань відновлення державності та проведення політичної реформи.} ^{На шляху цього процесу виникає цілий комплекс перешкод: економічних, фінансових (обмеженість дохідної бази і незбалансованість місцевих бюджетів), соціальних (розпад існуючої соціальної інфраструктури, різке зниження рівня життя населення), політичних (падіння довіри населення до інститутів влади).}

^{Реформа місцевого самоврядування, що почалася в Росії з набранням чинності ФЗ від 6 жовтня 2003 р. N 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", йде непросто.} ^{Законодавство суб'єктів Федерації досить суперечливо і непослідовно.}

^{Проведена в Росії муніципальна реформа безпосередньо зачіпає інтереси кожного громадянина, оскільки саме з місцевим самоврядуванням пов'язане рішення більшості повсякденних проблем людей.} ^{Реформа місцевого самоврядування, як і реформа федеративних відносин, проводиться відповідно до державної концепції розмежування повноважень усіх рівнів влади та підвищення ефективності здійснення повноважень у тому числі органами місцевої влади.} ^{У цьому зв'язку визначення чіткої структури та організації системи органів місцевого самоврядування є однією з актуальних завдань муніципальної реформи.}

^{Перерахованими вище факторами зумовлена актуальність теми дипломного дослідження, метою якого є аналіз правових основ діяльності органів місцевого самоврядування в Російській Федерації.}

^{Для досягнення поставленої мети в роботі вирішені наступні завдання:}

^{розкрито сутність місцевого самоврядування;}
^{охарактеризовано основні принципи місцевого самоврядування в Російській Федерації;}
^{проаналізовано структуру органів місцевого самоврядування;}
^{досліджені правові основи місцевого самоврядування.}

^{Таким чином, об'єктом даного дослідження є місцеве самоврядування в Російській Федерації, предметом - правове регулювання діяльності місцевого самоврядування.}

^{Дипломна робота написана на 70 аркушах і складається з вступу, двох розділів, розбитих на параграфи, висновків та списку використаної літератури.}

^{Глава 1 Становлення та розвиток місцевого самоврядування в Російській Федерації}

^{1.1 Сутність та поняття місцевого самоврядування}

^{Поняття місцевого самоврядування відносно недавно стало загальновживаним в російському праві.} ^{В якості юридичного терміну воно було закріплено в Законі СРСР від 9 квітня 1990 р. N 1418-1 "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР 1".}

^{Починаючи з того періоду під місцевим самоврядуванням, як правило, розуміють забезпечення за допомогою владних механізмів щоденних потреб населення.} ^{Але це повсякденне розуміння.} ^{З юридичної точки зору місцеве самоврядування є найважливішим елементом демократичного державного устрою.} ^{У тому числі як невід'ємний елемент системи "стримувань і противаг": видається, що різні інтереси повинні поєднуватися і "балансуватися" не тільки на рівнях державної влади, а й на рівні муніципальних утворень.} ^{Відображати, артикулювати ці інтереси як раз і має місцеве самоврядування.}

^{З точки зору І.І.} ^{Овчинникова, "поняття місцевого самоврядування можна розкривати як мінімум у двох аспектах: як право громадян, місцевого співтовариства на самостійне завідування місцевими справами і як одна з основ конституційного ладу, основний принцип організації влади, який разом з принципом поділу влади (поділ влади по горизонталі) визначає систему управління (поділ влади по вертикалі). У всіх розвинених країнах місцеве самоврядування визнається і закріплюється конституцією або законом як інституту, який не може бути ліквідований. Самоврядування як форма організації влади принципово недоторканно, що відображено у ст. 12 Конституції Російської Федерації 2 . Тому місцеве самоврядування - один з найважливіших інститутів, необхідний елемент демократичної організації державного і суспільного життя будь-якої держави, який вважає себе правовою 3 ".} ^{Дане визначення місцевого самоврядування не можна визнати повним, оскільки воно не вказує на функціональну сутність місцевого самоврядування.} ^{Сама назва свідчить про те, що воно являє собою особливий різновид соціального управління, саме такого, при якому об'єкт управління теоретично може повністю співпадати з суб'єктом.} ^{Хоча, об'єктивно розглядаючи останнє твердження, не можна не відзначити, що подібне досяжно в дуже рідкісних випадках, як правило, в невеликих муніципальних утвореннях.} ^{У великих же, наприклад, містах форми здійснення місцевого самоврядування з функціональної точки зору практично нічим не відрізняються від способів здійснення державного управління.} ^{Тим не менш функціональні особливості місцевого самоврядування становлять невід'ємну частину його поняття, а саме як діяльності місцевого населення, органів і посадових осіб за рішенням (самостійного й під свою відповідальність) питань місцевого значення та (стосовно до органів і посадових осіб місцевого самоврядування) за рішенням окремих делегованих їм державних повноважень.}

^{Ефективна реалізація принципу самостійності припускає наявність у системі місцевого самоврядування, у певних його суб'єктів, спеціальних повноважень, які дозволяють їм або самостійно вирішувати питання в інтересах населення муніципального освіти, або брати участь у виробленні і прийнятті рішень на рівні державної влади, якщо цими рішеннями зачіпаються інтереси місцевого самоврядування .}

^{Будь-яка держава має у своїй діяльності орієнтуватися на інтереси громадян.} ^{Місцеве самоврядування повинне функціонувати виходячи з цієї ж мети.} ^{Проблема полягає в тому, що інтереси держави в цілому та окремих його територій можуть не збігатися.} ^{У такій ситуації можливі конфлікти між державою та місцевим самоврядуванням.} ^{Держава має незмірно більшої "міццю" у порівнянні з будь-яким муніципальним освітою.} ^{Тому вкрай важливо чітко визначити "правила гри", встановити норми, що регулюють взаємодію державної влади та місцевого самоврядування, закріпити способи вирішення конфліктів.}

^{При цьому не слід забувати, що місцеве самоврядування повинне займатися переважно вирішенням питань місцевого значення (які, як правило, мають найбільший вплив на повсякденне життя громадян).} ^{І держава, якщо вона бажає звільнити себе від "текучки", від вирішення повсякденних, "господарсько-побутових" питань життя кожної людини, повинна створити всі необхідні умови для нормального функціонування місцевого самоврядування.} ^{Ключовими з них є:}

^{- Визначення територіальних меж юрисдикції місцевого самоврядування;}

^{- Закріплення прав населення безпосередньо вирішувати питання місцевого значення (встановлення форм прямої демократії, за допомогою яких населення муніципального освіти висловлює свою волю, встановлення відповідних процедур);}

^{- Врегулювання статусу органів місцевого самоврядування, в тому числі визначення меж їх повноважень (повинно поєднуватися з конституційним повноваженням держави та її суб'єктів встановлювати тільки загальні принципи організації місцевого самоврядування);}

^{- Закріплення правових основ економічної взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування (оскільки інтереси більшості жителів муніципального освіти лежать саме у господарській сфері).}

^{Розвинуте місцеве самоврядування підвищує ефективність державної влади, оскільки звільняє її від необхідності концентруватися на вирішенні незначних (у загальнодержавному масштабі) питань, що виникають на місцевому рівні.}

^{У багатьох країнах місцеве самоврядування в економічному сенсі повністю залежить від держави.} ^{На утримання місцевого самоврядування та вирішення ним питань місцевого значення багато країн виділяють великі кошти.} ^{Очевидно, що поточні потреби людей, такі як світло, дороги, тепло та інше, потребують державного фінансування, незалежно від того, існує на даній території місцеве самоврядування чи ні.} ^{Перевага ж органів місцевого самоврядування полягає в тому, що вони формуються самим населенням муніципальних утворень зі свого складу.} ^{Вони досконало знають усі місцеві проблеми, беруть на себе зобов'язання щодо їх вирішення та несуть відповідальність безпосередньо перед своїми виборцями.}

^{Після розпаду соціалістичної системи, а потім і системи Рад місцева влада в Російській Федерації була організована по-новому.} ^{Питання, пов'язані з безпосереднім забезпеченням життєдіяльності населення, відійшли до відання органів місцевого самоврядування.} ^{Але при цьому, як відзначають дослідники, "місцеве самоврядування в останнє десятиліття, будучи затвердженим в якості однієї з основ конституційного ладу, опинилося на узбіччі державних турбот. Незважаючи на численні програми державної підтримки місцевого самоврядування, муніципалітети, у всякому випадку значна їх частина, хиріли . Конституційні принципи самостійності місцевого самоврядування призвели на ділі не тільки до відділення місцевого самоврядування від держави, але, на жаль, і до відокремлення держави від самоврядування. Держава фактично усунулася, зокрема, від турбот житлово-комунального господарства, вирішивши, що свою роль у значною мірою виконало, передавши житло у власність громадян, і остаточно її виконає, наполігши на приватизації житлово-комунального господарства 4 ".} ^{Складно погодитися з твердженням про повне відокремлення державою від себе місцевого самоврядування, але в багатьох випадках держава дійсно відкладало вирішення проблем організації та здійснення місцевого самоврядування в "довгий ящик".}

^{З точки зору теорії права, ідеї побудови правової демократичної держави ця позиція була цілком зрозуміла.} ^{Норма ст.} ^{12 Конституції Російської Федерації, що закріплює відділення органів місцевого самоврядування від органів державної влади, розглядалася через призму теорії природного права і тісно пов'язаної з нею теорії "природних прав громади".} ^{Теорія ця заснована на "природному" процесі формування громад, що виникають незалежно від держави і окремо від нього.} ^{Внаслідок цього громада є особливим, відмінним від держави суб'єктом, вона наділена "особливими", невідчужуваними правами (за аналогією з "природними" правами людини).}

^{Практика швидко показала неповноту даної теорії, неможливість її послідовної реалізації.} ^{У всі періоди становлення місцевого самоврядування в Російській Федерації за ним закріплювалися державні повноваження, причому повноваження ці органи місцевого самоврядування були зобов'язані виконувати (інша справа, що відповідальність за відмову від їх реалізації не була передбачена).} ^{У своїй діяльності будь-які органи місцевого самоврядування використовують у разі необхідності апарат примусу.} ^{Все це "дає підставу говорити про досить відносний характер його (місцевого самоврядування)" відділення "від держави. Але хоча в сучасному муніципальному праві - як російському, так і зарубіжному - все виразніше відбивається близькість місцевого самоврядування та державної влади, в доктрині продовжують отримувати підтримку ідеї про місцеве самоврядування як структурі громадянського суспільства, про місцеве співтоваристві як суб'єкта місцевого самоврядування і т.д. 5 ".} ^{Даною позиції дотримується, наприклад, Т.М.} ^{Говоренкова 6; на це вказує у своїх дослідженнях І.І.} ^{Овчинников 7.}

^{Між тим розходження самоврядних структур та інститутів громадянського суспільства досить очевидні, вони неодноразово виявлялися і обгрунтовувалися в теорії муніципального права.} ^{Так, І.І.} ^{Овчинников вказує на наступні відмінності органів місцевого самоврядування від громадських об'єднань: органи місцевого самоврядування формуються за імперативним приписом держави, в той час, як громадські об'єднання формуються певними верствами населення за добровільним принципом; в сферу діяльності громадських об'єднань за загальним правилом не входить вирішення державних справ, в той час як органи місцевого самоврядування можуть наділятися окремими державними повноваженнями; сфера діяльності громадського об'єднання може не обмежуватися територією певної адміністративно-територіальної одиниці на відміну від органів місцевого самоврядування, які завжди мають чітку територіальну прив'язку 8.}

^{До прийняття в 2003 р. нового Федерального закону про місцеве самоврядування 9 спроба реалізації дуалістичної моделі, максимально наближеної до ідей "господарського" самоврядування, тривала більше десяти років.} ^{На основі норм федеральної Конституції був прийнятий базовий Закон від 28 серпня 1995 р. N 154-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації 10" (далі - Закон 1995 р., Федеральний закон 1995 р.), ряд спеціальних законів , численні підзаконні акти, сформовані законодавство суб'єктів Російської Федерації і правова база в муніципальних утвореннях.} ^{Але, незважаючи на численність правових норм (їх сукупність склала особливу галузь російського права - муніципальне право Російської Федерації), ефективним, працездатним місцеве самоврядування в Росії не стало.} ^{І це дало об'єктивні підстави для перегляду основ місцевого самоврядування з позиції посилення державних рис у його природі.} ^{Саме з урахуванням цього був розроблений і прийнятий у 2003 р. новий Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації".} ^{Еволюція поглядів на роль місцевого самоврядування не могла не привести і до переоцінки тих принципів, на яких має будуватися взаємодія державної влади та місцевого самоврядування.}

^{1.2 Система функцій і принципів місцевого самоврядування}

^{У ст.} ^{3 Конституції Російської Федерації, як відомо, закріплений принцип народовладдя в Російській Федерації.} ^{Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Російській Федерації визнається її багатонаціональний народ.} ^{Дане положення є основоположним для пояснення демократичної природи місцевого самоврядування.} ^{Здійснення влади на місцевому рівні, що розуміється як рішення місцевих питань, вимагає наявності постійно діючих органів місцевого самоврядування, які формуються за допомогою демократичних процедур і перебувають під контролем населення.} ^{Це і є один із способів здійснення народом належної йому влади в Російській Федерації.} ^{Крім того, в особливо важливих випадках населення має право безпосередньо вирішувати ці питання за допомогою інститутів прямої демократії.}

^{Інший базової нормою Конституції, на якій засновано місцеве самоврядування, є, як вже зазначалося, ст.} ^{12 Конституції Російської Федерації.} ^{Цією статтею місцеве самоврядування визнається як одна з основ конституційного ладу і гарантується державою.} ^{Місцеве самоврядування в межах своїх повноважень самостійно.} ^{Органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади.} ^{Ряд дослідників оцінюють дану норму як свідчення "усвідомлення" державою "соціальної цінності місцевого самоврядування, забезпечує здійснення народом своєї влади, реалізацію прав громадян на участь в управлінні справами держави і ряду інших основних прав, що дозволяють територіальним спільноті громадян мати, користуватися і розпоряджатися муніципальної власністю, створюють передумови до єднання суспільства, людини і держави, зміцненню Федерації як цілого, службовця формою вирішення національних питань 11 ".}

^{Однак у науці муніципального права існує й інша позиція: її суть полягає в тому, що природа самоврядування досі неясна.} ^{Конституційна норма, яка міститься в ст.} ^{12, про те, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади ", а також норми Федерального закону" Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "1995 р. свідчать про прагнення відокремити органи місцевого самоврядування від органів держави, показати їх суспільну природу. Однак таке рішення носить скоріше політичний характер і дуже важко переводиться на мову конкретних юридичних формул. Таким чином, конституційна формула статусу місцевого самоврядування насправді містить в собі протиріччя, які є наслідком неадекватної юридичної відображення його політичної природи 12.}

^{Як видається, наявність даної норми дозволяє зробити висновок про панування доктрини природного права при формуванні в 1993 р. концепції нового місцевого самоврядування.} ^{"Природне походження" даного права передбачає неможливість населення відмовитися від нього по своїй волі (так само як і з примусу держави).} ^{На підтвердження цієї позиції можна навести, наприклад, той факт, що Конституційний Суд визнав не відповідними Конституції Російської Федерації, її ст.} ^ст. ^{3 (ч. 2), 12, 32 (ч. 2), 130, 131, 133 положення п. 3 та п. 4 ст.} ^{81 Статуту (Основного Закону) Курської області, що передбачають можливість для населення муніципального освіти через референдум більшістю голосів відмовитися від реалізації права на організацію місцевого самоврядування, оскільки тим самим допускається припинення здійснення місцевого самоврядування на частині території суб'єкта Російської Федерації 13.} ^{Норма про визнання та гарантованості місцевого самоврядування була включена до Конституції, в тому числі і з метою дотримання вимог Європейської хартії місцевого самоврядування, прийнятої Радою Європи 15 грудня 1985 (ратифікована Законом від 11 квітня 1998 р. N 55-ФЗ "Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування 14 ").}

^{Як політико-правова категорія місцеве самоврядування являє собою таку форму організації, в якій реалізуються закономірності, властиві кожному соціальному управлінського процесу взагалі та державного управління зокрема.} ^{Будучи загальним поняттям, що відбиває процес становлення та реалізації народовладдя на місцях, воно в реальній дійсності може будуватися на основі різних принципів і втілюватися в різних організаційно-правових формах (міське та сільське самоврядування, дворівнева і інші моделі самоврядування і т.д.) 15.} ^{А з функціональної точки зору місцеве самоврядування слід визначити як самостійну і під свою відповідальність діяльність населення щодо вирішення питань місцевого значення, а також по реалізації окремих державних повноважень.}

^{Із закріпленням у федеральному законодавстві останнього визначення місцевого самоврядування не згодна А.А.} ^{Акмалова.} ^{На її думку, воно створило передумови, з одного боку, для невиправданого розширення прав місцевого самоврядування: навряд чи можна погодитися з правами представницького органу місцевого самоврядування на встановлення місцевих податків і зборів, а також порядку управління та розпорядження муніципальної власністю 16.} ^{З іншого боку, це визначення наклало жорсткі обмеження на органи державної влади.} ^{Нарешті, дане визначення місцевого самоврядування, на думку А.А.} ^{Акмаловой, суперечить міжнародним, зокрема європейським стандартам.} ^{Як доказ останнього дослідник вказує на розбіжності положень федерального законодавства та ст.} ^{3 Європейської хартії місцевого самоврядування: "Неважко помітити, що трактування російськими законодавцями правової природи місцевого самоврядування має принципову різницю: (1) це право населення, а не тільки органів місцевого самоврядування, (2) поряд з державними справами, визнається існування питань місцевого значення - власної компетенції і т.д. 17 ".}

^{З викладеними доводами не можна погодитися з наступних підстав.} ^{У всіх випадках, у тому числі і оспорюваних автором, мова йде про здійснення зазначених у законі колом суб'єктів певного виду управлінської діяльності - діяльності самостійної і під свою відповідальність.} ^{Можливо, більш правильним було б визначення місцевого самоврядування як форми народовладдя, але таке визначення вже містить Конституція Російської Федерації, і Федеральний закон 2003 р. його не скасовує, при тому що для визначення загальних принципів організації місцевого самоврядування набагато більше значення має функціональна складова реалізації влади на місцевому рівні.} ^{А вона як раз-таки і полягає в завідуванні місцевими справами, тобто} ^{вирішенні питань місцевого значення (хоча й, безумовно, не тільки в цьому).}

^{Слід відзначити і той факт, що право на встановлення місцевих податків і зборів за місцевим самоврядуванням закріплено в ч. 1 ст.} ^{132 Конституції Російської Федерації.} ^{І вилучення цієї норми із Закону 2003 ніяким чином не вплинуло б на визначення функціональних особливостей реалізації місцевої влади, а виключно - на обсяг її компетенції.} ^{Що стосується закріплення за органами місцевого самоврядування права на визначення порядку управління та розпорядження муніципальної власністю, то воно, будучи прямо прописано в тій ж ч. 1 ст.} ^{132 Конституції Російської Федерації, логічно випливає із ст.} ^{8 Конституції, яка встановлює принцип визнання і рівного захисту приватної, державної, муніципальної та інших форм власності.} ^{Суб'єкти права муніципальної власності має право володіти абсолютно тими ж правомочностями власника, що і суб'єкти права державної чи приватної власності.} ^{А до числа цих правомочностей, як відомо, належить і володіння, і користування, та розпорядження об'єктами власності.} ^{Сукупність двох останніх правомочностей як раз і об'єднується терміном "управління", так як припускає можливість визначення порядку і використання і подальшої долі майна або майнового права.}

^{Заборона на делегування окремих державних повноважень інакше як шляхом прийняття спеціального закону також виглядає цілком обгрунтованим.} ^{Як відомо, державна влада може і повинна накладати на себе самообмеження з тим, щоб не порушувати права і законні інтереси будь-яких суб'єктів права, в тому числі і суб'єктів муніципального права.} ^{Принцип детального розмежування повноважень та джерел їх фінансування між рівнями влади, послідовно реалізується державою в даний час, вимагає введення таких механізмів, які дозволили б рівнями публічної влади нижчого рівня відчувати себе, по-перше, захищеними від довільного перекладання на них невластивих їм завдань і функцій, а по-друге, у разі передачі повноважень з одного рівня на інший повинна бути гарантована передача і необхідних для їх реалізації матеріальних і фінансових ресурсів.} ^{Як видається, встановлення правила, згідно з яким наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями можливо тільки за допомогою закону, є досить вдалим рішенням цієї складної проблеми.}

^{Далі, слід підкреслити, що послідовна реалізація принципу детального розмежування повноважень між рівнями влади логічно обумовлює заборона на втручання в їх виконання інших рівнів влади в звичайних умовах.} ^{Тому норма про заборону на здійснення питань місцевого самоврядування органами державної влади та їх посадовими особами також виглядає абсолютно обгрунтованою і правомірною.}

^{Нарешті, трактування Європейської хартії місцевого самоврядування, як відомо, неоднозначна.} ^{Наприклад, на думку А.А.} ^{Замотаєва, "слова ... перекладені на російську як" органи місцевого самоврядування ", у французькій версії звучать як" collectivites locales ", а в англійській -" local authorities ". ... Їх можна перевести словами" місцева влада "," місцеве начальство "," влада на локальній території ". Для більшої чіткості перекладу слід вказати, що французький термін є множиною вираження, можливими перекладами якого на російську є" колектив сусідів "," спільність місцевих жителів "," громада ", а англійське" authorities "- множиною слова, яке можна перевести як" влада "," авторитет "," повноваження ". Таким чином, в даному випадку мова йде не стільки про установи, скільки про місцеве населення, об'єднаному з метою здійснення владних повноважень для захисту інтересів, обумовлених в основному фактором проживання на певній, відокремленої яким-небудь чином (локальної) території, тобто про населення як суб'єкта влади. У зв'язку з чим представляється більш прийнятним використовувати в російській версії Хартії в якості перекладу "local authorities" і "collectivites locales "поняття" місцеве співтовариство 18 ".}

^{У будь-якому випадку слід пам'ятати про те, що Хартія містить лише мінімальні гарантії місцевого самоврядування.} ^{Її норми зовсім не вимагають їх детального імплементації в національному законодавстві.} ^{Якщо національне законодавство містить більш широкі гарантії самостійності місцевого самоврядування, ніж це передбачено Хартією, то це повністю відповідає якщо не букві, то духу даного міжнародно-правового документа.}

^{Аж до останнього часу ключовим поняттям у визначенні місцевого самоврядування, які видає з вищевикладених конституційних норм, була "самостійність".} ^{Якщо взяти за основу лексичне значення терміна "самостійність", то він висловлює таке якісне стан суб'єкта, при якому він позбавлений будь-яких обмежень і нікому не підпорядковується 19.} ^{Але ст.} ^{12 Конституції Російської Федерації, як відомо, встановила межі самостійності місцевого самоврядування, в якості яких виступають межі повноважень, визначені державою.} ^{Таке обмеження самостійності в повній мірі свідчить про похідний характер природи муніципальної влади: вона залежить від державних встановлень і обмежується їх рамками.} ^{Тому й сам термін "самостійність" не може тлумачитися лише в його власному лексичному значенні.}

^{Таким чином, як видається, значення цього терміна, зафіксоване його вживанням у зазначеній статті Конституції Російської Федерації, не свідчить про повну автономії самоврядування, відсутності будь-яких зв'язків місцевого самоврядування та державної влади.}

^{Однак в окремих випадках самостійність розумілася практично як повна "автономія" місцевої влади 20 в тих межах, які для неї встановлені Конституцією і законодавством.} ^{Органи державної влади повинні встановлювати лише загальні принципи, в іншому ж місцеве самоврядування самостійно в межах власних повноважень.} ^{Тобто органи місцевого самоврядування мають право на власний розсуд вирішувати питання місцевого значення: визначати структуру своїх органів, організацію їх роботи, формувати бюджет, володіти, користуватися і розпоряджатися муніципальної власністю, приймати загальнообов'язкові рішення і т.п.} ^{Свої права, в разі необхідності, органи місцевого самоврядування мають право захищати в суді.} ^{При цьому рішення, прийняті органами місцевого самоврядування, не потребують будь-якого узгодження або затвердження органами державної влади, не можуть бути скасовані чи призупинені ними.}

^{Однак на практиці реалізація принципу повної самостійності місцевого самоврядування призвела до негативного стану, який був охарактеризований А.А.} ^{Сергєєвим як "абсолютизація самостійності органів місцевого самоврядування, заперечення необхідності законодавчого регламентування їх діяльності 21".} ^{Значення держави в такій ситуації неминуче зменшувалася.} ^{Всі правомочності органів місцевої влади повинні бути перераховані в законі про загальні принципи організації місцевого самоврядування, тобто, згідно з розповсюдженою у зазначений період доктрині, державна влада може впливати на місцеве самоврядування лише за допомогою загального регулювання, і цього цілком достатньо для забезпечення єдності державної влади.}

^{Практика довела хибність цієї теорії.} ^{Досить швидко з'ясувалося, що норми Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" від 28 серпня 1995 р. залишили велику кількість прогалин, які не заповнювалися ні органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, ні органами місцевого самоврядування.} ^{Неврегульованість певних сфер суспільних відносин породжувала вкрай несприятливі політичні, соціальні та інші наслідки.}

^{Тому слідом за рамковим Законом стали прийматися й інші: про місцеві фінанси, про муніципальну службу і т.д.} ^{Для того щоб (хоча б формально) дотримати вимоги ст.} ^{72 Конституції Російської Федерації, ці закони декларували встановлення лише "загальних принципів": основ муніципальної служби, фінансових основ місцевого самоврядування тощо, але, по суті, вони, звичайно ж, містили не загальні принципи, а детальне, зовсім конкретне правове регулювання питань муніципальної служби, фінансових прав органів місцевого самоврядування та ін}

^{В обгрунтування цього з'явилися інші теорії: ряд дослідників стали трактувати принцип самостійності лише як формальність, свого роду "технічну" норму, визначальну взаєморозташування окремих елементів державного апарату.} ^{Так, на думку І.І.} ^{Овчинникова, "Конституція Російської Федерації, закріплюючи місцеве самоврядування в якості одного з елементів конституційного ладу, гарантує організаційну відособленість місцевого самоврядування, його органів у системі управління суспільством і державою. Відповідно до ст. 12 Конституції Російської Федерації органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. Отже, вони можуть розглядатися як структурний підрозділ державної системи управління 22 ".}

^{З цим висновком не можна погодитися.} ^{Дотримуючись такої логіки, легко припустити, що будь-який елемент, який не має відношення до будь-яких цілісній системі, може розглядатися як її структурний підрозділ.} ^{Мова в даному випадку зовсім не йдеться про те, що місцеве самоврядування ніяким чином не пов'язано з системою державної влади.} ^{Але воно не є ні підсистемою, ні структурним елементом власне державної влади.} ^{Місцеве самоврядування - це особливий соціально-політичний феномен, один з різновидів публічної влади.} ^{І Конституція, і федеральне законодавство послідовно визначили сферу діяльності органів місцевого самоврядування та встановили механізми їх взаємовідносин з органами державної влади.} ^{Ці механізми не припускають (у звичайних ситуаціях) ні підлеглого положення органів місцевого самоврядування по відношенню до органів державної влади, ні можливостей адміністративного впливу з боку органів державної влади на органи місцевого самоврядування, ні навіть (у звичайних ситуаціях) можливостей втручання органів державної влади в діяльність органів місцевого самоврядування.} ^{Все це прямо вказує на те, що органи місцевого самоврядування є самостійною частиною апарату публічної влади, достатньо тісно пов'язаної (у зв'язку з публічно-правовим характером реалізованих повноважень) з системою органів державної влади, але в той же час юридично відокремленої від них.} ^{Практика ж встановлення тотального контролю державної влади над місцевим самоврядуванням призводить до не менш негативних наслідків, оскільки створює передумови для втручання органів державної влади до компетенції місцевого самоврядування.}

^{Частина 1 ст.} ^{130 Конституції Російської Федерації в розвиток положень основ конституційного ладу Російської Федерації встановила, що місцеве самоврядування забезпечує самостійне вирішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю.} ^{Саме в цьому і полягає, як уже зазначалося, соціальна функція місцевого самоврядування.} ^{Конституція Росії назвала і головний суб'єкт місцевого самоврядування - населення.} ^{Саме воно, спільнота громадян, яке проживає на території муніципального освіти, колективно має реалізувати своє право на місцеве самоврядування.} ^{Причому це "комплексне" право на місцеве самоврядування деталізується через систему цілком конкретних прав і свобод людини, закріплених в гол.} ^{2 Конституції Російської Федерації.}

^{Конституція Російської Федерації визначила територіальні межі місцевого самоврядування.} ^{Стаття 131 встановила, що місцеве самоврядування здійснюється в міських, сільських поселеннях та на інших територіях з урахуванням історичних та інших місцевих традицій.} ^{Тим самим Конституція встановила поселенський принцип місцевого самоврядування, виділивши дві їх головні різновиди - міста і села.} ^{Саме на цьому підході повною мірою базується новий Федеральний закон 2003 р., який розвиває, перш за все, поселенські принципи організації місцевого самоврядування.} ^{Питання про те, на яких територіях повинно здійснюватися місцеве самоврядування, неодноразово розглядалося Конституційним Судом.} ^{У цілому його правова позиція полягає в наступному: перелік територій муніципальних утворень є відкритим, і ці території встановлюються відповідно до законів суб'єктів Федерації з урахуванням історичних та інших місцевих традицій 23.}

^{Конституція Російської Федерації в найзагальнішому вигляді визначила сферу діяльності місцевого самоврядування: це питання місцевого значення.} ^{Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 1995 р. назвав близько 30 предметів відання місцевого самоврядування, Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 2003 р. - близько 40.} ^{Слід зазначити, що ч. 2 ст.} ^{6 Федерального закону 1995 допускала розширення цього переліку: муніципальні освіти має право приймати до свого розгляду інші питання, віднесені до питань місцевого значення законами суб'єктів Російської Федерації, а також питання, не виключені з їх ведення і не віднесені до відання інших муніципальних утворень і органів державної влади.} ^{Дане положення було скориговано в Законі 2003 р. (можливість закріплення питань місцевого значення в законах суб'єктів Російської Федерації була виключена) внаслідок нової концепції розмежування повноважень, суть якої в тому, що всі повноваження всіх рівнів влади мають бути чітко визначені і розподілені за рівнями.}

^{Нарешті, в ст.} ^{8 і ст.} ^{132 Конституції Російської Федерації визначені економічна і фінансова основи місцевого самоврядування: муніципальна власність, місцеві бюджет і податки.} ^{Муніципальна власність визнається і захищається нарівні з іншими формами власності.} ^{Ці конституційні положення розвиваються в інших нормах російського законодавства.} ^{Право муніципальної власності регулюється нормами Цивільного кодексу Російської Федерації 24 (ст. 125 і ін.)} ^{Дуже важливо при цьому зазначити положення ч. 3 ст.} ^{212 Цивільного кодексу Російської Федерації, яке встановлює, що особливості набуття та припинення права власності на майно, включаючи майно, що перебуває у власності муніципального освіти, можуть встановлюватися лише законом.} ^{Розвивають норми Конституції про ресурсну основі місцевого самоврядування та норми федеральних законів про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації як 1995, так і 2003 р.}

^{Всі названі норми Конституції Російської Федерації в тій чи іншій мірі справили вплив на становлення моделі взаємовідносин місцевого самоврядування та державної влади.} ^{Однак при їх застосуванні досить часто виникали питання, і по більшій частині вирішувати їх доводилося Конституційному Суду Російської Федерації.} ^{Безсумнівно, в цілому ряді випадків правові позиції Конституційного Суду Російської Федерації мали визначальний вплив на становлення сучасної моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування.}

^{Основними елементами, включеними Конституційним Судом Російської Федерації в цю модель, є наступні:}

^{- Допустимість створення органів державної влади замість органів місцевого самоврядування за умови врахування думки населення відповідної території 25.} ^{Цей елемент має розглядатися у системному зв'язку з розглянутим вище принципом, що забороняє припинення здійснення місцевого самоврядування на частині території Російської Федерації.} ^{Таким чином, створення органів місцевого самоврядування замість органів державної влади має означати винятково зміна рівня, на якому здійснюється місцеве самоврядування, але не його скасування;}

^{- Можливість регулювання місцевого самоврядування федеральним законом у тих випадках, коли відповідні відносини повинні регулюватися законом суб'єкта Федерації, але цей закон не прийнятий 26;}

^{- Правомірність дострокового припинення повноважень органів місцевого самоврядування за умови, що процедура застосування цієї санкції визначена федеральним законом і рішення про її застосування прийнято у формі закону 27.}

^{- Право органів місцевого самоврядування безпосередньо застосовувати федеральні нормативні акти, якщо суб'єкт Російської Федерації не прийняв власний нормативний акт або якщо він (нормативний акт суб'єкта Російської Федерації) суперечить федеральному закону 28;}

^{- Неправомірність встановлення федеральними органами державної влади термінів проведення виборів (після проведення первинних виборів в органи місцевого самоврядування) 29;}

^{- Право Російської Федерації, як суверенної держави, передбачити адекватні заходи відповідальності органів місцевого самоврядування і виборних посадових осіб місцевого самоврядування, в тому числі дострокове припинення повноважень відповідного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування.} ^{Дострокове припинення повноважень - за умови, що воно супроводжується одночасним призначенням нових виборів і, як різновид відповідальності, пропорційно ступеня вчиненого порушення та значущості захищаються інтересів, - саме по собі не може розглядатися як неправомірне втручання органів державної влади в діяльність місцевого самоврядування 30;}

^{- Відсутність відмінностей у правовому статусі муніципальних утворень.} ^{Муніципальні освіти незалежно від розмірів території і чисельності населення, а також своєї структури і місця в системі територіального устрою користуються одними й тими ж конституційними правами і гарантіями.} ^{Між ними немає відносин підлеглості, і отже, органи одних муніципальних утворень не вправі застосовувати санкції у відношенні органів і посадових осіб інших муніципальних утворень 31;}

^{- Неправомірність пропозиції органами державної влади суб'єктів Російської Федерації та їх посадовими особами кандидатур на посаду голів муніципальних утворень у разі, якщо глава муніципального освіти обирається представницьким органом місцевого самоврядування зі свого складу.} ^{Зазначені органи і посадові особи також не має права вносити пропозиції про звільнення глави муніципального освіти від займаної посади 32;}

^{- Закріплення терміну повноважень депутатів представницького органу місцевого самоврядування тільки в статуті муніципального освіти.} ^{Він не повинен закріплюватися в будь-яких нормативних актах суб'єктів Російської Федерації, не виключаючи і їх конституції (статути) 33.}

^{Крім того, методологічне значення для визначення принципів побудови моделі взаємовідносин держави та місцевого самоврядування мають Визначення Конституційного Суду Російської Федерації від 2 листопада 2000 р., містить положення про те, що місцеве самоврядування реалізується на основі поєднання державних і громадських почав, не змінює природу місцевого самоврядування і не зачіпає право громадян на самостійне вирішення питань місцевого значення 34, і Визначення від 4 лютого 1999 р., в якому для характеристики органів державної влади та органів місцевого самоврядування використовуються як одні й ті ж правові терміни, так і різні.} ^{Наприклад, поняття "публічна влада" підкреслює спільність природи державної влади та місцевого самоврядування, тоді як поняття "державна природа" використовується для характеристики виключно органів державної влади суб'єктів Російської Федерації 35.}

^{Вищевказані рішення Конституційного Суду Російської Федерації надали важливе, багато в чому вирішальний вплив на формування конституційної моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування.} ^{Не слід забувати про те, що Конституційний Суд Російської Федерації у всіх своїх рішеннях грунтується на нормах Конституції Російської Федерації.} ^{Отже, всі особливості взаємин державної влади і місцевого самоврядування, які були сформульовані Конституційним Судом Російської Федерації, випливають з Конституції Російської Федерації.} ^{Виходячи з цього цілком логічно припустити, що така модель взаємовідносин (будучи заснованої на федеральній Конституції) не може коригуватися федеральними законами.} ^{І в цьому полягає одна з найголовніших проблем нового Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації".} ^{Як буде показано нижче, новий Федеральний закон істотно змінює модель взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування, форми і методи взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування, і такі зміни неминуче вступають в колізію з нормами Конституції Російської Федерації і правовими позиціями Конституційного Суду Російської Федерації .}

^{Особливо проблемною в цьому плані є трактування Конституційним Судом принципу самостійності місцевого самоврядування.} ^{Конституційний Суд вказав, що Конституція Російської Федерації прямо передбачає підконтрольність державі реалізації органами місцевого самоврядування переданих їм державних повноважень і передбачає контроль за законністю при вирішенні ними питань місцевого значення, тобто} ^{при здійсненні власне повноважень місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 132; ч. 2 ст. 15).} ^{Форми і способи такого контролю, його механізм і порядок здійснення не можуть порушувати гарантії самостійності місцевого самоврядування, встановлені Конституцією Російської Федерації та прийнятими відповідно до неї федеральними законами, і суперечить принципу поділу влади.} ^{У нормах законодавства не може бути проголошений державний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування як загальний принцип відносин між органами державної влади та муніципальними утвореннями.} ^{Не допускається без встановлення будь-яких його меж державний контроль за доцільністю у діяльності органів місцевого самоврядування.} ^{Особливо підкреслена неприпустимість державного контролю за доцільністю використання коштів, матеріальних ресурсів і власності, переданої муніципального утворення державною владою 36.} ^{Норми нового Федерального закону вступають в протиріччя з приводяться позиціями.}

^{Ситуація ускладнюється тим, що норми нового Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", вступаючи в такі протиріччя, ніяким чином не порушують норми Європейської хартії місцевого самоврядування.} ^{Пов'язано це з тим, що норми Європейської хартії місцевого самоврядування (ратифікована Російської Федерації 11 квітня 1998 р.) встановлюють мінімальні гарантії самостійності місцевого самоврядування.} ^{Конституція Російської Федерації (ст. ст. 12, 130, 131, 132 і 133) і федеральні закони, розвиваючи положення Європейської хартії, закріпили більш високий, ніж це передбачено міжнародними зобов'язаннями Росії, рівень гарантій самостійності місцевого самоврядування.} ^{Слід зазначити, що деякі вчені саме в цьому бачать проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації: "Прагнучи повернутися в цивілізоване русло соціального життя, нове російське держава вчинила стратегічну помилку, проголосивши розвиток інституту місцевого самоврядування як мету найближчих років, мало не сьогоднішнього дня. Не був прийнятий до уваги досвід зарубіжних держав, з усією непохитністю доводить поступовість процесу затвердження місцевого самоврядування і необхідність присутності держави в цьому процесі. Звичайно, історія багатолика, з неї можна почерпнути приклади будівництва держави на базі самоврядних структур - так би мовити, "знизу "Але цей досвід не для нас. Ми будуємо місцеве самоврядування" зверху ". І нам корисні ті історичні приклади, які схожі з нашими умовами 37".}

^{До теперішнього моменту ситуація змінилася.} ^{Перераховані вище проблеми взаємовідносин з суб'єктами Російської Федерації в основному вирішені: законодавство суб'єктів Російської Федерації приведено у відповідність з федеральним; договори, що закріплюють особливі права суб'єктів Федерації, по більшій частині понищені, змінилася система формування влади на рівні суб'єктів Російської Федерації, зокрема це стосується заміщення посади глави суб'єкта Російської Федерації.} ^{Тому цілком логічно, що держава перейшла до "вбудовуванню" місцевого самоврядування в нову вертикальну систему більш централізованої влади.} ^{У цій ситуації той фактор, що муніципальні освіти об'єктивно позбавлені прагнення до послаблення єдиної державності, територіальним відокремлення дає додаткові переваги 38, але особливої ролі при цьому, як видається, не грає.} ^{З точки зору теорії муніципального права неминуче виникає питання про те, чи можна "вмонтувати" місцеве самоврядування у державну владу, чи дозволяє природа місцевого самоврядування це зробити.} ^{Таким чином, ключовим у природі місцевого самоврядування стає питання про співвідношення його з державною владою.}

^{Представляється, що виходячи з сучасних російських реалій цю проблему слід вирішувати з позиції з'єднання в природі самоврядування "громадських" і "державних" почав (це, зокрема, як буде показано нижче, дозволяє зробити теорія дуалізму місцевого самоврядування).} ^{Грунтуючись на такому синтезі, можна стверджувати, що місцеве самоврядування "встраїваємость" і має бути "вбудовано" в державну владу, але лише до певної міри.} ^{Питання в тому, щоб правильно визначити ступінь цієї "встраїваємость".} ^{Якщо місцеве самоврядування повністю відокремити від вирішення державних завдань, воно стане справді суспільним, але державі доведеться створювати територіально "дублюючу" його систему влади для вирішення державних питань на місцевому рівні, що економічно неефективно.} ^{Якщо ж самоврядування буде повністю підпорядковане державної влади, то в результаті ми можемо отримати не місцеве самоврядування в його конституційному розумінні, а місцевий рівень державного управління, який буде, безумовно, ефективний у вирішенні завдань, поставлених державою, але при цьому мало буде враховувати інтереси жителів окремих територій, що нівелює саму специфіку місцевого самоврядування 39.}

^{Метою ж взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування має стати розвиток демократичних принципів організації і здійснення місцевого самоврядування в інтересах як держави, так і місцевих спільнот.} ^{У зв'язку з цим більш коректної виглядає позиція В.Є.} ^{Чіркіна щодо того, що "завдання зміцнення державної влади не може бути вирішена без зміцнення місцевого самоврядування, але не на базі його подальшого відокремлення, а на основі підвищення розумної централізації, зміцненні державних засад в управлінні на місцях 40".}

^{1.3 Структура органів місцевого самоврядування в РФ}

^{Федеральний закон від 28 серпня 1995 р. N 154-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (далі - Федеральний закон N 154-ФЗ) не давав чіткого визначення структури органів місцевого самоврядування, що породило суперечки в юридичній літературі з приводу визначення цього поняття.} ^{Новий Федеральний закон N 131-ФЗ усунув цей правовий пропуск і в ч. 1 ст.} ^{34 структуру органів місцевого самоврядування позначив як "перелік" цих органів.} ^{Таким чином, "під структурою органів місцевого самоврядування, по суті справи, розуміється система мають самостійний статус органів, які здійснюють на території муніципального освіти функції і повноваження місцевого самоврядування. Саме самих органів, а не їх внутрішніх підрозділів 41".} ^{До структури органів місцевого самоврядування згідно з Федеральним законом N 131-ФЗ входять представницького органу муніципального утворення, голова муніципального освіти, місцева адміністрація (виконавчо-розпорядчий орган муніципального освіти), контрольний орган муніципального освіти, а також інші органи та виборні посадові особи місцевого самоврядування, передбачені статутом муніципального освіти і володіють власними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення.}

^{Слід звернути увагу на те, що питання про те, які органи місцевого самоврядування повинні бути обов'язково створені в муніципальній освіті, вирішується у Федеральному законі N 131-ФЗ іншим чином, ніж це було передбачено положеннями Федерального закону N 154-ФЗ.}

^{У Федеральному законі N 154-ФЗ в якості обов'язкового визнавалося наявність тільки виборних органів місцевого самоврядування муніципальних утворень (п. 2 ст. 14).} ^{Це положення Федерального закону N 154-ФЗ було погоджено з п. 2 ст.} ^{3 Європейської хартії місцевого самоврядування, де закріплено, що право органів місцевого самоврядування вирішувати справи, входять до предметів їх відання, здійснюється радами або зборами, члени яких, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування.} ^{Згідно з Федеральним законом N 154-ФЗ всі інші органи місцевого самоврядування, крім виборних органів, повинні були визначатися самостійно муніципальними утвореннями.} ^{Конституційний Суд РФ у своїй Визначенні від 21 лютого 2002 р. N 26-О визнав, що місцева спільнота може взагалі не передбачати у своєму статуті посаду глави муніципального освіти - виборного посадової особи 42.}

^{Відзначимо, що при реалізації положень Федерального закону N 154-ФЗ місцеві особливості у визначенні структури органів місцевого самоврядування в муніципальному освіті не завжди були обгрунтованими і часто ставали самоціллю, що ускладнювало ефективне організаційне забезпечення місцевого самоврядування.} ^{У багатьох випадках населенню муніципальних утворень були байдужі пошуки так званої місцевої специфіки в побудові структури органів місцевого самоврядування.} ^{У визначенні структурних особливостей місцевого самоврядування переважали устремління і смаки регіональних чиновників, а не воля населення муніципальних утворень 43.}

^{Федеральний закон N 131-ФЗ у питаннях визначення структури органів місцевого самоврядування використовував інший підхід, на відміну від Федерального закону N 154-ФЗ.} ^{Відповідно до ч. 2 ст.} ^{34 Федерального закону N 131-ФЗ наявність в структурі органів місцевого самоврядування представницького органу, глави муніципального освіти та місцевої адміністрації має бути обов'язковим.}

^{У юридичній літературі висловлюється сумнів в тому, чи вправі федеральний законодавець встановлювати вимогу обов'язкового формування в муніципальних утвореннях вищевказаних органів місцевого самоврядування.} ^{У частині 2 ст.} ^{130 Конституції РФ згадуються "виборні та інші органи місцевого самоврядування".} ^{А частина 1 ст.} ^{131 Конституції РФ закріплює, що структура органів місцевого самоврядування визначається населенням самостійно.} ^{Проте дані конституційні положення необхідно розглядати в сукупності з іншими нормами Конституції РФ.} ^{Так, відповідно до п. "н" ч. 1 ст.} ^{72 Конституції РФ встановлення загальних принципів організації системи органів державної влади та місцевого самоврядування знаходиться у спільному віданні Російської Федерації і її суб'єктів.}

^{Згідно з Федеральним законом N 131-ФЗ проведення муніципального референдуму з питань структури органів місцевого самоврядування можливо лише у новоутвореному муніципальній освіті на межселенних територіях або в разі перетворення існуючого муніципального освіти.}

^{Місцевий референдум у новоутвореному муніципальній освіті проводиться у разі, якщо з ініціативою про його проведення виступить група жителів муніципального освіти протягом місяця з дня набрання чинності закону суб'єкта РФ про встановлення меж відповідного муніципального освіти.} ^{У разі відсутності такої ініціативи структура органів місцевого самоврядування буде визначатися представницьким органом новообраного муніципального освіти після його обрання.} ^{Як справедливо зазначає В.І.} ^{Васильєв, з огляду на існуюче байдужість населення до муніципальних справах, апатію виборців, що добре відомо законодавцю, можна зробити висновок "про якусь формальної данини з його боку демократичної процедури і розрахунку на полегшений варіант (через представницький орган) визначення структури муніципальної влади 44".}

^{Така позиція підтверджується практикою проведення референдумів в суб'єктах Російської Федерації.} ^{Як наголошується в юридичній літературі, в процесі перехідного періоду муніципальної реформи місцеві референдуми з питання визначення структури органів місцевого самоврядування були ініційовані і проведені тільки в муніципальних утвореннях двох суб'єктів РФ: у Республіці Башкортостан і в Тюменській області 45.} ^{Однак навіть настільки незначний досвід проведення місцевих референдумів не був ідеальним.}

^{Згідно з ч. 1 ст.} ^{34 Федерального закону N 131-ФЗ структура органів місцевого самоврядування закріплюється в статуті муніципального освіти.} ^{До неї можуть входити органи, які повинні бути обов'язково утворені, а також інші органи та виборні посадові особи.} ^{Проте у ряді муніципальних утворень виникли труднощі в питанні про те, якими мають бути "інші органи".}

^{Так, згідно з висновками робочої групи Інституту законодавства і порівняльного правознавства при Уряді Російської Федерації, що проводила в 2006 - 2007 рр..} ^{аналіз у тому числі правових актів муніципальних утворень Вологодської області, положення Статуту Білозерського муніципального району Вологодської області, що регламентують структуру органів місцевого самоврядування району, виглядають спірно.} ^{До структури органів місцевого самоврядування Білозерського муніципального району входять крім представницького органу, глави муніципального освіти, місцевої адміністрації та контрольно-ревізійної комісії району ще й фінансове управління району, управління економіки та майнових відносин району та управління освіти району (ст. 16 Статуту Білозерського муніципального району) .}

^{У 2006 - 2007 рр..} ^{Інститутом законодавства та порівняльного правознавства при Уряді Російської Федерації проводилося дослідження реалізації правотворчих повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування Вологодської області в сфері організації місцевого самоврядування.}

^{За своєю функціональною природою фінансове управління району, управління економіки та майнових відносин району та управління освіти району є органами адміністрації, реалізують виконавчо-розпорядчі функції.} ^{Структурні підрозділи адміністрації не є органами місцевого самоврядування і необов'язково повинні позначатися в статуті.} ^{Їх повноваження є похідними від повноважень адміністрації як органу місцевого самоврядування.} ^{Ці концептуальні положення Федерального закону N 131-ФЗ спрямовані на більш послідовне функціональне розмежування представницьких і виконавчо-розпорядчих органів місцевого самоврядування і пов'язані з основним положенням цього Закону про те, що глава муніципального освіти не може одночасно виконувати повноваження представницького органу і місцевої адміністрації.}

^{Відзначимо також, що управління освіти Білозерського району згідно з Положенням про нього хоч і діє в "рамках повноважень органів місцевого самоврядування", однак у своїй діяльності керується насамперед наказами та інструкціями Міністерства освіти і науки Російської Федерації, департаменту освіти Вологодської області, нормативними актами губернатора і Законодавчих Зборів Вологодської області, а потім вже (як це випливає зі змісту змісту Положення) Статутом та іншими актами Білозерського району.} ^{Таким чином, управління освіти в цій якості дуже схоже на адміністративний орган подвійного підпорядкування.}

^{Звернемо увагу на те, що Білозерський район Вологодської області не є єдиним прикладом формування такої неоднозначної структури органів місцевого самоврядування.} ^{Наприклад, згідно зі ст.} ^{26 Статуту муніципального освіти міської округу міста Горно-Алтайська Республіки Алтай (ред. від 26 жовтня 2006 р.) у структуру органів місцевого самоврядування входять муніципальний орган управління освітою та муніципальний орган управління комунальним господарством.}

^{Таким чином, утворивши декілька структур з виконавчо-розпорядчими функціями органів місцевого самоврядування, представницькі органи вищевказаних муніципальних утворень, по суті, створили кілька центрів адміністративного управління, що не узгоджується з положеннями Федерального закону N 131-ФЗ.}

^{Таким чином, при розкритті принципу самостійності місцевого самоврядування, в тому числі у визначенні структури своїх органів, на особливу увагу заслуговує аналіз ролі органів державної влади в процесі формування і припинення повноважень органів місцевого самоврядування.}

^{Зазначимо, що відповідно до ст.} ^{12 Конституції РФ органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади.} ^{Однак, незважаючи на те що органи місцевого самоврядування виведені із системи органів державної влади, вони залишаються в системі державно-владних відносин.} ^{Місцева влада має публічний характер, що неодноразово було виражено у рішеннях Конституційного Суду РФ, в яких підтверджувалося, що місцеве самоврядування як одна з основ конституційного ладу є вираженням влади народу, служить для самостійного вирішення населенням в межах своїх повноважень питань місцевого значення 46.}

^{У своїй Постанові від 30 листопада 2000 р. N 15-П Конституційний Суд РФ зазначив, що ніякий інший орган не має права втручатися у вирішення питань суб'єктами місцевого самоврядування.} ^{Не органи державної влади, а органи місцевого самоврядування або населення безпосередньо повинні вирішувати питання місцевого значення.} ^{На органи державної влади покладається обов'язок створювати необхідні правові, організаційні, матеріально-фінансові та інші умови для становлення та розвитку місцевого самоврядування та сприяти населенню у здійсненні права на місцеве самоврядування.}

^{Зауважимо, що незважаючи на принцип невходження органів місцевого самоврядування до системи органів державної влади, органи влади суб'єктів РФ беруть участь у механізмі формування і в питаннях припинення повноважень органів місцевого самоврядування.} ^{У Федеральному законі N 131-ФЗ прописані випадки участі органів державної влади та їх посадових осіб у формуванні органів місцевого самоврядування, призначення на посаду та звільнення з посади посадових осіб місцевого самоврядування.}

^{Так, ч. 5 ст.} ^{37 Федерального закону N 131-ФЗ встановлено, що при формуванні конкурсної комісії для заміщення посади голови місцевої адміністрації в муніципальному районі (міському окрузі) одна третина її членів призначається законодавчим (представницьким) органом державної влади суб'єкта РФ за поданням вищої посадової особи суб'єкта РФ (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ).} ^{Відповідно до ч. 3 ст.} ^{37 Федерального закону N 131-ФЗ умови контракту для голови місцевої адміністрації муніципального району (міського округу) в частині, що стосується здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування, затверджуються федеральними законами і законами суб'єктів РФ.}

^{Якщо особа призначається на посаду голови місцевої адміністрації муніципального району (міського округу) за контрактом, то статутом муніципального району (міського округу) та законом суб'єкта РФ можуть бути встановлені додаткові вимоги до кандидатів на посаду голови місцевої адміністрації (ч. 4 ст. 37 Федерального закону N 131-ФЗ).}

^{Органи державної влади можуть брати участь у питаннях припинення повноважень органів місцевого самоврядування.} ^{Так, контракт з головою місцевої адміністрації може бути розірваний за згодою сторін або в судовому порядку на підставі заяви вищого посадової особи суб'єкта РФ (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ) у зв'язку з порушенням умов контракту в частині, що стосується здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними законами і законами суб'єктів РФ (п. 2 ч. 11 ст. 37 Федерального закону N 131-ФЗ).}

^{Звернемо увагу на те, що, незважаючи на існуючу критику такого втручання органів державної влади, необхідно мати на увазі наступне.} ^{В умовах перехідного періоду муніципальної реформи і наявності проблем у процесі ефективного здійснення місцевого самоврядування такі заходи можуть бути певною мірою виправдані.} ^{Однак не можна погодитися з існуючими в даний час пропозиціями про відмову від виборів голів муніципальних утворень і фактично їх призначення за поданням вищої посадової особи суб'єкта РФ (керівника вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ).} ^{До Державної Думи РФ вносилися законопроекти з зазначеними пропозиціями щодо зміни положень Федерального закону N 131-ФЗ.}

^{Аргументи авторів зазначених пропозицій полягають в тому, що такий порядок "наділення громадян Російської Федерації повноваженнями голів муніципальних утворень" дозволить найбільш ефективно забезпечувати дотримання прав і законних інтересів місцевого населення на всій території суб'єкта РФ.} ^{Крім того, в результаті внесення відповідних змін до Федерального закону N 131-ФЗ підвищиться відповідальність голів муніципальних утворень за невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов'язків.}

^{Однак такий новий порядок призначення голів муніципальних утворень за пропозицією голів суб'єктів РФ, безумовно, порушує конституційний принцип самостійності місцевого самоврядування, що не раз наголошувалося в юридичній літературі.} ^{Місцеве самоврядування в цьому випадку стає продовженням нижнього рівня державної влади.} ^{Конституційний Суд РФ неодноразово у своїх рішеннях вказував на неприпустимість порушення принципу самостійності місцевого самоврядування.}

^{За своєю суттю перехід до призначення голів муніципальних утворень за пропозиціями вищих посадових осіб суб'єктів Федерації представницькими органами муніципальних утворень означає відмову від місцевого самоврядування в принципі.} ^{Так як основоположна ідея місцевого самоврядування полягає в тому, що саме місцеве населення, самі громадяни здійснюють це самоврядування - безпосередньо і через свої органи влади.} ^{Якщо органи самоврядування стають цілком або в певній мірі призначаються, то просто втрачається сенс існування місцевого самоврядування.}

^{На закінчення відзначимо, що незважаючи на те, що Федеральний закон N 131-ФЗ мався на увазі законодавцем як рамковий, у цьому Законі, за оцінками більшості дослідників, в ряді випадків передбачено досить детальне регулювання муніципальних правовідносин, пов'язаних у тому числі з організацією структури органів місцевого самоврядування .} ^{Існує навіть точка зору, що, з огляду на зміст Федерального закону N 131-ФЗ, необхідно було його назвати "Про місцеве самоврядування в Російській Федерації 47".}

^{Вважаємо, що для існування у Федеральному законі N 131-ФЗ такої регламентації питань організації місцевого самоврядування, в тому числі пов'язаних з визначенням структури органів місцевого самоврядування, є серйозні підстави.} ^{У першу чергу до них відносяться економічні умови.} ^{В даний час більшість муніципальних утворень є дотаційними, неспроможними у фінансовому відношенні.} ^{Таке положення визначає залежність муніципальних утворень від органів державної влади.} ^{Також слід враховувати, що в перехідний період муніципальної реформи місцева влада виявляється недостатньо підготовленою для здійснення своїх функцій.} ^{Серед причин такого стану муніципальної влади важливе значення має і проблема недостатньої кількості кваліфікованих кадрів.}

^{У той же час не можна забувати про концептуальних складових інституту місцевого самоврядування в Російській Федерації, де одним з основних принципів є принцип самостійності місцевого самоврядування, який включає в себе в тому числі й самостійне визначення структури органів місцевого самоврядування населенням.} ^{Відзначимо також, що питання формування структури органів місцевого самоврядування є частиною проблеми, пов'язаної з визначенням балансу між існуючими процесами централізації і децентралізації у сфері функціонування місцевого самоврядування 48.}

^{Глава 2 Законодавче забезпечення місцевого самоврядування}

^{2.1 Правові основи рівнів місцевого самоврядування в РФ}

^{Правову основу (систему) місцевого самоврядування становлять загальновизнані принципи і норми міжнародного права, міжнародні договори Російської Федерації, Конституція РФ, федеральні конституційні закони, Федеральні закони про загальні принципи організації місцевого самоврядування, інші федеральні закони, а також прийняті відповідно до них нормативно-правові акти Російської Федерації (укази і розпорядження Президента РФ, постанови і розпорядження Уряду РФ), конституції (статути), закони та інші нормативні правові акти суб'єктів Федерації, статути муніципальних утворень, рішення, прийняті на сходах громадян та місцевих референдумах, інші муніципальні правові акти.} ^{Це, мабуть, вичерпне перерахування правових джерел місцевого самоврядування міститься в ст.} ^{4 Федерального закону від 6 жовтня 2003 рр. названі нормативно-правові акти утворюють правову систему місцевого самоврядування, яка, у свою чергу, складається з трьох великих підсистем: законодавчої, підзаконної і локальної (муніципальної-правової).}

^{Під законодавчої підсистемою розуміється система нормативних правових актів, що включає: Конституцію РФ, які укладаються або приймаються на її основі і відповідно до неї міжнародні договори Російської Федерації, закони РФ про поправки до Конституції Російської Федерації, федеральні конституційні закони, федеральні закони, конституції (статути) суб'єктів Федерації, рішення Конституційного суду РФ, конституційних (статутних) судів суб'єктів Російської Федерації 49.} ^{Разом з тим із цього визначення упущені регіональні законодавчі акти.}

^{Підсистема підзаконних правових актів містить акти Президента РФ, постанови і розпорядження Уряду РФ, нормативні правові акти інших федеральних органів виконавчої влади, акти регіональних органів державної влади.}

^{Локальна (муніципальної-правова) підсистема об'єднує систему правових актів, до якої включаються: статути муніципальних утворень, правові акти, прийняті на місцевих референдумах (сходах громадян), нормативні та інші акти представницьких органів місцевого самоврядування, правові акти голів муніципальних утворень і керівників місцевих адміністрацій , правові акти інших органів і посадових осіб місцевого самоврядування.} ^{Саме в такому вигляді вона формулюється в ст.} ^{43 Федерального закону від 6 жовтня 2003}

^{Розглянемо названі підсистеми.}

^1. ^{Згідно з ч. 4 ст.} ^{15 Конституції РФ міжнародно-правові акти, що містять загальновизнані норми і принципи міжнародного права, є частиною правової системи Російської Федерації.} ^{Дане конституційне правило поклало початок проникненню міжнародно-правових норм у російське право.} ^{Місцеве самоврядування як вельми обширна область суспільних відносин, політико-правовий інститут має цілою системою норм, що відповідають джерелами міжнародного права.} ^{Вони об'єднані в Європейську хартію місцевого самоврядування, ратифіковану Федеральним законом від 11 квітня 1998 р. "Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування".}

^{Подібність Хартії та російського законодавства про місцеве самоврядування видно, що називається, неозброєним оком.} ^{Воно проступає у визначеннях місцевого самоврядування, в суб'єктів його здійснення, сферах компетенції муніципальних органів.} ^{Ряд конституційних положень, очевидно, побудований відповідно до Хартії.} ^{Наприклад, зміна кордонів муніципальних утворень можливо тільки з урахуванням думки населення.} ^{Можливість здійснення вищого контролю, фінансові і судові гарантії реалізації права місцевого самоврядування передбачені і в Хартії, і в законодавстві нашої країни.} ^{Це і багато іншого вказує не стільки на спільність російських та європейських установок у сфері місцевого самоврядування, скільки на запозичення вітчизняним законодавством.}

^2. ^{Ключове місце в регламентації відносин місцевого самоврядування займає Конституція РФ.} ^{Різні за своїм значенням і спрямованості глави Конституції РФ містять норми, що регулюють організацію місцевого самоврядування.} ^{Ряд найважливіших характеристик цього інституту закріплюється в гол.} ^{1 "Основи конституційного ладу": визнання місцевого народовладдя (ч. 2 ст. 3); муніципальної форми власності (ч. 2 ст. 8); виключення органів місцевого самоврядування із системи органів державної влади (ст. 12).} ^{Помітно, що не тільки зміст даних норм, а й їх структурний розміщення в тексті Основного Закону свідчить про значення місцевого самоврядування як одного з елементів конституційного ладу Росії.}

^{Місцеве самоврядування служить засобом здійснення громадянами прав і свобод різного змісту.} ^{Вони мають право обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, а також брати участь у референдумах (ч. 2 ст. 32), звертатися особисто, а також направляти колективні та індивідуальні звернення в муніципальні органи (ст. 33), реалізовувати свої соціально-економічні права на житло, охорону здоров'я та освіту через муніципальних установ охорони здоров'я та освіти, на надання житла з муніципальних житлових фондів (ст. 40, 41, 43).}

^{Глава "Федеральний устрій" Конституції РФ встановлює співвідношення федерального законодавства із законодавством суб'єктів Федерації з приводу місцевого самоврядування (п. "н" ч. 1 ст. 72).}

^{Спеціальна гол.} ^{8, що носить назву "Місцеве самоврядування", містить вказівку на функціональну спрямованість цього інституту (ч. 1 ст. 130); суб'єктів здійснення місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 130); його територіальні межі (ч. 1 ст. 131); повноваження муніципальних органів (ст. 132); гарантії здійснення місцевого самоврядування (ст. 133).}

^{Пояснюючи такий детальний характер конституційної регламентації інституту місцевого самоврядування, поширеною є думка про те, що воно виникло в російських умовах не знизу, а було запропоновано зверху, маючи на увазі інтенсивне відновлення місцевого самоврядування в пострадянський період.} ^{Таке судження стало розхожим, воно являє Конституцію РФ ефективної і вичерпної гарантією благополучного існування місцевого самоврядування.} ^{Між тим є ще одне пояснення даному юридичній феномену.} ^{Справа в тому, що масоване конституційне регулювання місцевого самоврядування - вимога Європейської хартії, якою сучасні конституції випливають.}

^3. ^{У переліку нормативних правових актів, що становлять правову основу місцевого самоврядування, відсутні закони Російської Федерації про поправки до Конституції РФ, які утворюють самостійну групу джерел правового регулювання.} ^{З теоретичної точки зору очевидно, що гол.} ^{8 Конституції РФ "Місцеве самоврядування" може бути предметом регламентації законів цієї групи.} ^{В орбіту їх правового впливу можуть потрапити й інші конституційні норми, за винятком тих, що містяться у гл.} ^{1 і 2 Конституції Російської Федерації.}

^4. ^{У Російській Федерації відсутні федеральні конституційні закони, предметом регулювання яких є місцеве самоврядування.} ^{Конституція РФ, передбачаючи прийняття таких законодавчих актів, не робить цього відносно місцевого самоврядування.} ^{Разом з тим у низці конституційних актів є такі, які непрямим чином зачіпають самоврядних тематику.} ^{Мова йде про Федеральному конституційному законі від 30 травня 2001 р. "Про надзвичайний стан 50", Федеральному конституційному законі від 30 січні 2002 р. "Про військовому становищі 51", які встановлюють обмеження прав громадян у сфері місцевого самоврядування в частині проведення муніципальних виборів, місцевих референдумів, сходів і зборів громадян, у зв'язку з введенням у країні або на частині її території надзвичайного або воєнного стану.}

^5. ^{Професор Н.В.} ^{Постовий називає Федеральний закон від 28 серпня 1995 р. "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування", ряд інших Федеральних законів (про фінансові основи місцевого самоврядування, про забезпечення конституційних прав громадян РФ обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування) спеціальними.} ^{Численні інші федеральні закони, що закріплюють компетенцію муніципальних органів у різних сферах суспільних відносин (про освіту, про надра, про оборону і т.д.), він іменує джерелами муніципального права 52.}

^{Здається, що федеральні законодавчі акти можуть бути класифіковані точніше з точки зору їх ролі в здійсненні регулювання місцевого самоврядування.}

^{Першу групу таких законів утворюють базові, рамкові закони (про загальні принципи організації місцевого самоврядування).} ^{Правда, враховуючи ступінь правової регламентації, закладену у Федеральному законі від 6 жовтня 2003 р., його важко назвати рамковим, але характеристика базового законодавчого акта йому підходить як не можна краще.} ^{Завдання такого закону - задати загальні параметри місцевого самоврядування, придатні для всіх муніципальних утворень.}

^{Другій групі законів відповідає статус спеціалізованих актів (наприклад, Федеральний закон від 25 вересня 1997 р. "Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації 53", Федеральний закон від 2 березня 2007 р. "Про муніципальної службі в Російській Федерації 54"), що визначають різні сторони місцевого самоврядування: фінансову, економічну, організаційну та ін Вони розвивають базові закони, доповнюючи їх конкретикою.}

^{Нарешті, третю групу складають галузеві закони, що формують повноваження муніципальних органів у різних областях правового регулювання (Містобудівна і Земельний кодекси РФ, Федеральні закони про оборону, надра та багато інших) 55.}

^{Перш аналогічним чином можна було диференціювати закони суб'єктів Федерації, які мали у своєму розпорядженні усім набором законодавчих актів базового, спеціалізованого та галузевого профілів.} ^{В даний час ситуація багато в чому змінилася.} ^{Вже говорилося про те, що Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. значною мірою звузив законотворчу діяльність органів державної влади регіонів у сфері місцевого самоврядування.} ^{Мова йде про те, що суб'єктам Федерації надано право регламентації вузьких, дуже конкретних питань, що стосуються організації місцевого самоврядування: встановлення і зміни кордонів муніципальних утворень, визначення умов контракту для призначуваних голів місцевих адміністрацій, встановлення найменувань органів місцевого самоврядування та деякі інші.} ^{Таким чином, основне поле діяльності регіонів зосереджено у сфері розробки та прийняття групи спеціалізованих законодавчих актів, що регулюють окремі аспекти самоврядування на місцях.} ^{Якщо Федеральний закон від 28 серпня 1995 р. прямо встановлював право суб'єктів РФ приймати закони про місцеве самоврядування в конкретному регіоні, а саме: Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. обмежував загальним положенням, згідно з яким регіональні органи державної влади мають повноваження щодо регулювання питань організації місцевого самоврядування (ст. 6).} ^{Загальний характер даного розпорядження привів до того, що значна частина суб'єктів РФ відмовилася від прийняття таких законів.} ^{Навпаки, інша частина регіонів йде цим шляхом.}

^6. ^{Питання про те, чи є акти Конституційного Суду РФ джерелами права, залишається дискусійним.} ^{Дана проблема стосується не тільки муніципальної галузі права, але і практично всіх правових утворень.} ^{По суті, обговорювана проблема звелася до двох позицій.} ^{Перша грунтується на тому, що Конституційний Суд, тлумачачи Конституцію, перевіряючи конституційність закону, не може не вводити тим самим норми прямої дії.} ^{Звідси характеристика актів Конституційного Суду як актів нормативного характеру 56.}

^{Друга точка зору заперечує право Конституційного Суду на нормотворчість.} ^{Противне означало б ігнорування російською правової доктрини, принципу поділу влади.} ^{Прихильники такого підходу називають судові рішення актами тлумачення, не створюють норм права, правозастосувальними актами 57.} ^Л.В. ^{Лазарєв, визнаючи Конституційний Суд РФ суб'єктом правотворчої діяльності, вказує на двоєдину правову природу Суду як не тільки особливого органу судової влади, а й одночасно як вищого конституційного органу одного рівня з федеральними ланками президентської, законодавчої і виконавчої влади 58.}

^{У вітчизняній правовій літературі зазначається повна одностайність щодо визнання актів Конституційного Суду РФ джерелами муніципального права.} ^{Розбіжності стосуються того, які акти Суду можуть бути визнані правовими джерелами.} ^{Ряд авторів вважають, що це виключно рішення Суду 59.} ^{Авторський колектив підручника "Муніципальне право Російської Федерації" відносить до них як постанови, так і визначення, перш за все ті, які винесені за підсумками перевірки конституційності нормативно-правових актів чи окремих норм муніципального права, що містяться в законодавчих та інших нормативних правових актах 60.}

^{Свою лепту в регулювання місцевого самоврядування вносять конституційні (статутні) суди суб'єктів Російської Федерації.} ^{Їх роль була тим більш суттєвою в зв'язку з пробільних Федерального закону про загальні принципи організації місцевого самоврядування 1995.} ^{Слід припустити, що в нових умовах звернення конституційних (статутних) судів до самоврядних проблем стане більш рідкісним.}

^7. ^{Підсистема підзаконних джерел правового регулювання місцевого самоврядування, що охоплює акти Президента РФ, Уряду РФ, нормативні правові акти інших федеральних органів виконавчої влади, акти органів державної влади регіонів (вищих посадових осіб та виконавчих органів суб'єктів РФ), не є цілісною, єдиною.} ^{Вона представлена розрізненими документами, прийнятими в різні роки.} ^{Більш вагомою дана підсистема здавалася в середині 90-х років минулого століття, коли відсутність федеральних законодавчих актів подменялось прийняттям підзаконних джерел.} ^{Наприклад, в ті роки до теми місцевого самоврядування часто звертався Президент Росії.} ^{Здається, що в міру наростання федерального законодавчого регулювання місцевого самоврядування ступінь участі інших федеральних і регіональних органів державної влади у даній сфері буде знижуватися.}

^8. ^{Муніципальні правові акти відповідно до Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. про загальні принципи організації місцевого самоврядування є обов'язкові для виконання на території муніципального освіти, документально оформлені рішення, прийняті населенням безпосередньо, органами або посадовими особами місцевого самоврядування.} ^{Муніципальні правові акти встановлюють або змінюють загальнообов'язкові правила або мають індивідуальний характер з питань місцевого значення та в зв'язку з виконанням окремих державних повноважень, покладених на органи місцевого самоврядування федеральними та регіональними законами.}

^{Муніципальні правові акти утворюють систему, що включає: статут муніципального освіти; правові акти, прийняті на місцевому референдумі (сході громадян); акти представницького органу місцевого самоврядування; акти глави муніципального освіти, керівника місцевої адміністрації; акти інших органів і посадових осіб місцевого самоврядування.} ^{Встановивши таку систему правових актів, Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. закріпив фактично склалася мозаїку муніципальних джерел, її ієрархію.} ^{Єдиним спірним положенням, на нашу думку, є віднесення актів, прийнятих на місцевому референдумі (сході громадян) до документів вищої юридичної сили нарівні зі статутом муніципального освіти.} ^{Таким чином, законодавець виходить з рівнозначності нормативних приписів статуту та рішень, які стали результатом місцевого референдуму.} ^{Між тим більшість авторів схильні думати, що вищою силою володіють виключно статути муніципальних утворень, оскільки вони носять установчий, всеосяжний характер, охоплюють всі грані пристрою місцевого самоврядування.} ^{Рідше, але все-таки зустрічається точка зору, згідно з якою рішення референдуму перевершують за своєю юридичною силою статутні норми 61.}

^{Можливість видання органами місцевого самоврядування правових актів є істотні ознаки місцевої публічної влади.} ^{Акти місцевого самоврядування обов'язкові для виконання.} ^{Їх невиконання або неналежне виконання тягне настання відповідальності.} ^{Територією поширення цих актів є муніципальні освіти.} ^{Вони можуть бути скасовані, або дію може бути припинено органами та посадовими особами місцевої влади, їх прийняли, а також судом.} ^{Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. вперше встановив, що акти місцевого самоврядування мають право відміняти уповноважені органи державної влади Російської Федерації і її суб'єктів, але тільки в частині, що регулює здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень.}

^{Коротко охарактеризуємо систему муніципальних правових актів.}

^{Домінуюче становище в цій системі виконує статут муніципального освіти.} ^{Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. визначає його як правовий акт вищої юридичної сили по відношенню до інших муніципальним правовим актам.} ^{Враховуючи цю обставину, цей Закон детально регламентує порядок його розробки та прийняття, зміст статуту, способи участі громадян в його обговоренні.} ^{До новел віднесено те, що статути тепер приймаються представницькими органами місцевого самоврядування.} ^{Винятки становлять сільські поселення з чисельністю жителів, що володіють виборчим правом, менше 100 осіб.} ^{У таких випадках статути приймаються на сході громадян (п. 3 ст. 44).} ^{Визначено, що статути приймаються більшістю у дві третини від статутної чисельності депутатів представницького органу місцевого самоврядування.} ^{Усуваючи в основному громадян з процесу прийняття статуту, Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. одночасно посилює участь в обговоренні проекту статуту муніципального освіти.} ^{Останній повинен бути опублікований з одночасним оприлюдненням порядку врахування пропозицій за проектом, а також порядку участі населення в його обговоренні.} ^{Зберігаються вимоги щодо необхідності державної реєстрації статутів і їх наступного опублікування.} ^{Треба мати на увазі, що статут муніципального освіти - підзаконний акт, піддана впливу законодавства.} ^{Внесення змін у федеральні закони часто викликає потребу внесення поправок до статутів муніципальних утворень.} ^{І хоча подібна робота в більшій мірі носить технічний характер, вона є обов'язковою для муніципальних органів.}

^{Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. ставить рішення, прийняті на місцевому референдумі (сході громадян), на друге місце в системі муніципальних правових актів.} ^{Вони, як і статути муніципальних утворень, наділяються вищою юридичною силою, мають пряму дію і застосовуються на території муніципального освіти.} ^{Інші муніципальні акти не повинні суперечити рішенням, прийнятим громадянами на місцевих референдумах.} ^{Такі рішення не потребують затвердження органами державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовими особами.} ^{Органи місцевого самоврядування забезпечують виконання прийнятого на референдумі (сході громадян) рішення.}

^{Іншою особливістю Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. є встановлення найменувань муніципальних актів, прийнятих органами місцевого самоврядування.} ^{Представницькі органи муніципальних утворень приймають рішення як з питань місцевого значення, так і з питань їх внутрішньоорганізаційної діяльності.} ^{Глави муніципальних утворень (голови місцевих адміністрацій) з питань місцевого значення, у здійсненні окремих державних повноважень видають постанови, організації роботи адміністрації - розпорядження.} ^{Голова представницького органу приймає постанови і розпорядження в зв'язку з організацією діяльності цього органу.} ^{Інші посадові особи місцевого самоврядування видають розпорядження та накази з питань, віднесених до їх повноважень.} ^{Зазначені муніципальні правові акти носять як нормативний, так і індивідуальний характер.}

^{Така законодавча уніфікація найменувань муніципальних актів, по-перше, чітко демонструє посилення федерального правового регулювання, по-друге, впорядковує муніципальну правову систему.} ^{Тим часом у новому законодавстві не знайшов відображення ще один суттєвий питання.} ^{Як нам видається, необхідно визначити перелік питань, з яких глава муніципального освіти, який очолює місцеву адміністрацію, або голова місцевої адміністрації має право приймати акти нормативного характеру.} ^{Як правило, статути муніципальних утворень уникають регулювання даного питання, а на практиці він часто виникає, більше того, набуває спірний характер.}

^{Таким чином, засобами правового регулювання відносин місцевого самоврядування служать нормативні акти органів державної влади Росії і її суб'єктів, а також акти органів муніципальної влади.} ^{Підставою здійснення державного регулювання є Конституція РФ, яка відносить встановлення загальних принципів організації місцевого самоврядування до спільного ведення федеральних і регіональних органів.} ^{Можливість правотворчості на муніципальному рівні диктується природою місцевого самоврядування, що володіє всіма ознаками публічної влади.}

^{Муніципальна правова система дуже тісно пов'язана з правовою основою місцевого самоврядування, вираженої в законодавчих і підзаконних актах органів державної влади.} ^{Вона цілком визначається останньою, схильна до її впливу в самих різних проявах.} ^{В основному муніципальна правова система практично позбавлена самостійності, оскільки вплетена в тканину загальної правової системи місцевого самоврядування, яка і задає її параметри 62.}

^{2.2 Правова база місцевого самоврядування}

^{Будучи єдиним за змістом, муніципальне право при цьому складається з відносно автономних, але пов'язаних між собою складових частин.}

^{Муніципальної-правова норма - це первинний елемент системи муніципального права.} ^{У сукупності муніципальної-правові норми утворюють галузь муніципального права.} ^{Під муніципальної-правовими нормами розуміються правові норми, що регулюють суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування.} ^{Нормам муніципального права притаманні всі ознаки правових норм: загальнообов'язковість, забезпечення їх реалізації за допомогою системи державних гарантій, захист від порушень примусовими засобами.}

^{Норми муніципального права за ознакою регулювання і однорідних, взаємопов'язаних суспільних відносин об'єднуються в муніципальної-правові інститути.}

^{Муніципальної-правові інститути - це певна система норм муніципального права, що регулюють однорідні і взаємопов'язані суспільні відносини й утворюють відносно самостійну групу в рамках галузі муніципального права.}

^{Особливістю муніципальної-правових інститутів є те, що утворюють їх норми мають ознаки не тільки галузі муніципального права, але й ознаками основних, первинних галузей (конституційного, адміністративного, фінансового, цивільного, земельного, трудового та ін.)} ^{Таку подвійну природу мають інститути муніципальної служби, муніципальної власності, форм безпосередньої демократії, місцевих фінансів та ін}

^{Муніципальної-правові відносини - це ті врегульовані нормами права суспільні відносини, які виникають в процесі здійснення місцевого самоврядування.}

^{У муніципальної-правових відносинах:}

^{бере участь певне коло осіб, на яких у той чи інший момент поширюється дія відповідних муніципальної-правових норм;}

^{регламентується конкретну поведінку учасників цих відносин;}

^{забезпечуються суб'єктивні права і юридичні обов'язки у сфері місцевого самоврядування за допомогою спеціальних юридичних засобів.}

^{Найважливішим елементом муніципальної-правового відносини є його учасники - суб'єкти.} ^{Суб'єктами муніципальної-правових відносин є особи, які беруть участь у муніципальної-правових відносинах, і які є носіями прав і обов'язків у сфері місцевого самоврядування.}

^{Суб'єктами муніципального права (учасниками муніципальної-правових відносин) є: населення муніципального освіти; громадяни Російської Федерації, а також громадяни, які мають інше громадянство, або особи без громадянства; органи та посадові особи місцевого самоврядування; держава і окремі державні органи (муніципальні освіти, Російська Федерація, суб'єкти Федерації, федеральні і регіональні органи державної влади); юридичні особи.}

^{У різних країнах муніципальне право є або комплексною галуззю права, або підгалузь конституційного права або адміністративного права.}

^{При визначенні місця муніципального права в правовій системі Російської Федерації необхідно враховувати ряд обставин.} ^{Перш за все, як уже зазначалося, це комплексний характер галузі муніципального права.} ^{Тому муніципальне право пов'язане з цілим рядом інших галузей права.}

^{Найбільш тісно муніципальне право пов'язане з конституційним правом і адміністративним правом.} ^{Муніципальне право організаційно оформилося і виділилося з конституційного права, яке визначає засади і принципи організації місцевого самоврядування, форми і гарантії здійснення місцевого самоврядування, його місце в системі народовладдя.} ^{Норми конституційного права встановлюють основи муніципального права.} ^{Всі інші правові норми, що регулюють суспільні відносини, що виникають в процесі організації і здійснення місцевого самоврядування, є нормами муніципального права 63.}

^{Для муніципального права характерні певні ознаки конституційно-правових відносин.} ^{Перш за все, права і обов'язки суб'єктів цих відносин прямо чи опосередковано пов'язані із закріпленням основних засад і принципів російського суспільства і держави, з системою форм та порядком здійснення народовладдя.} ^{У силу цього конституційно-правові відносини відіграють визначальну роль в системі правовідносин, а муніципальної-правові відносини є основними там, де здійснюється місцеве самоврядування 64.}

^{Муніципальне право тісно пов'язане з адміністративним правом.} ^{Адміністративно-правові норми встановлюють статус органів місцевого самоврядування, які здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність, та їх повноваження.} ^{Тісний взаємозв'язок муніципального права та адміністративного права виявляється і при регулюванні інституту муніципальної служби.}

^{Існує тісний зв'язок муніципального права і з іншими галузями права.} ^{Наприклад, формування і виконання місцевих бюджетів, утворення позабюджетних фондів засноване на нормах фінансового права; право органів місцевого самоврядування створювати комерційні та некомерційні організації, здійснювати свою діяльність як юридичних осіб базується на нормах цивільного права; здійснення контролю за використанням земель на території муніципального освіти регламентується земельним правом; участь органів місцевого самоврядування в охороні навколишнього природного середовища належить до екологічного права тощо 65.}

^{2.3 Предмети ведення і повноваження місцевого самоврядування}

^{Ряд закріплених у Федеральному законі від 28 серпня 1995 р. N 154-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" і Федеральному законі від 6 жовтня 2003 р. N 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" положень, що стосуються питань місцевого значення, дуже важливі, оскільки їх вирішення на місцевому рівні пов `язане з реалізацією відповідних конституційних прав громадян.} ^{До них багато авторів традиційно відносять, наприклад, питання охорони здоров'я, освіти, охорони громадського порядку, житлового забезпечення, охорони навколишнього природного середовища, забезпечення протипожежної безпеки тощо 66.}

^{Виходячи з цього, деякі автори, наприклад В.І.} ^{Васильєв, Н.А.} ^{Ємельянов, С.Г.} ^{Соловйов, Н.І.} ^{Соломка, Г.Н.} ^{Чеботарьов 67 і інші, вважають, що "питання місцевого значення невіддільні від державного інтересу, не залишаються і не можуть залишатися без впливу держави 68" і вводять в науку муніципального права за аналогією з предметами спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів таке поняття, як " предмети спільного ведення органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування ".}

^{Так, Н.І.} ^{Соломка вказує: "Під предметами спільного ведення органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування слід розуміти не можливість тих і інших органів нормативного регулювання будь-які питання, а, швидше, їхню спільну діяльність у певній сфері суспільного життя за рахунок спільних витрат у відповідності зі строго визначеними повноваженнями ... За предметів спільного ведення органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування виконавчі органи державної влади суб'єктів Федерації і виконавчі органи місцевого самоврядування утворюють єдину систему виконавчої влади у відповідних суб'єктах Федерації ".}

^{Предмети спільного ведення органів державної влади суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування отримали закріплення в законодавстві ряду суб'єктів (Республіки Саха (Якутія), Хабаровського краю, Калінінградській, Костромської, Самарської, Свердловській, Тульської, Тюменської областей).}

^{Поряд з законодавством суб'єктів РФ предмети спільного ведення органів державної влади та органів місцевого самоврядування отримали закріплення й у федеральному законодавстві.} ^{Наприклад, в Основних положеннях державної політики в галузі розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації, затверджених Указом Президента РФ від 15 жовтня 1999 р. N 1370 69, відображено, що органи місцевого самоврядування, як і органи державної влади, створюють умови для здійснення прав громадян на житло, на охорону здоров'я та медичну допомогу, на освіту, ряду інших прав.} ^{У Бюджетному кодексі РФ є ст.} ^{85, також підтверджує правомірність введення поняття "предмети спільного ведення органів державної влади та органів місцевого самоврядування".} ^{Відповідно до цієї статті передбачається спільне фінансування окремих функціональних видів витрат, а отже, і відповідних їм повноважень, за рахунок коштів федерального бюджету, коштів бюджетів суб'єктів РФ і коштів місцевих бюджетів.}

^{Відповідно до ст.} ^{12 Конституції РФ місцеве самоврядування в межах своїх повноважень самостійно, а органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади.} ^{Тому для того, щоб передбачати законодавством і рядом авторів предмети спільного ведення органів державної влади та органів місцевого самоврядування не порушували конституційні положення, необхідно розмежування повноважень із зазначених предметів спільного ведення.}

^{Проблема розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування були пов'язана, перш за все, з невідповідністю галузевих федеральних законів у частині розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і її суб'єктів, з одного боку, та органами місцевого самоврядування - з іншого, з аналогічними нормами, що містяться в Конституції РФ і Федеральних законах про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації.}

^{Посилює цю проблему і те, що в зазначених Законах нечітко сформульовані самі питання місцевого значення.} ^{Використання в їх тексті таких термінів, як "організація", "зміст", "розвиток", "створення умов", "участь", "сприяння", не дає уявлення про реальний обсяг повноважень органів місцевого самоврядування та їх співвідношенні з повноваженнями органів державної влади в тій чи іншій галузі суспільних відносин.} ^{Наприклад, питання місцевого значення, які передбачають сприяння або участь органів місцевого самоврядування, припускають певну участь у їх вирішенні та органів державної влади.} ^{Обсяг такої участі органи державної влади, як правило, визначають самостійно, в результаті чого на органи місцевого самоврядування можуть бути покладені значні обов'язки, і при цьому без будь-яких додаткових фінансових компенсацій.} ^{Або, навпаки, з ініціативи держави ступінь участі органів місцевого самоврядування у вирішенні того чи іншого питання може бути зведена до мінімуму.}

^{Розмежування повноважень між рівнями влади має дуже важливе практичне значення.} ^{Чітке розмежування повноважень дозволить уникнути дублювання і паралелізму в роботі органів державної влади та органів місцевого самоврядування.} ^{Такий поділ є основою для розподілу власності і фінансів між рівнями влади, оскільки відповідно до п. 2 ст.} ^{4 Європейської хартії місцевого самоврядування обсяг власності і фінансових ресурсів муніципалітетів повинен відповідати обсягу повноважень місцевого самоврядування.} ^{Це дозволить розмежувати відповідальність держави та місцевого самоврядування за вирішення того чи іншого питання.}

^{У юридичній науці кінця XX - початку XXI ст.} ^{питання про порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування приділялася велика увага.}

^{Так, на думку деяких авторів, наприклад В.І.} ^{Васильєва, Н.А.} ^{Ігнатюк, О.М.} ^{Кубаркова, Н.А.} ^{Шевчик 70 та інших, починати процедуру розмежування предметів ведення і повноважень потрібно з ревізії, систематизації правових актів, що регулюють предмети ведення і повноваження місцевого самоврядування, усунення правових колізій.} ^{Далі, як вважає О.М.} ^{Кубарков, необхідно кодифікувати норми, регулюючі повноваження органів місцевого самоврядування, закріплені в багатьох галузевих законах 71.} ^{Підсумком такої роботи, як вважає Н.А.} ^{Ігнатюк, "міг би бути реєстр повноважень органів державної влади двох рівнів (федерального й регіонального) і реєстр повноважень органів місцевого самоврядування у сферах їх спільного ведення. Маючи такі реєстри, кожен рівень влади або управління зміг би визначити, які з своїх повноважень і в якому обсязі делегувати, а які здійснювати самостійно 72 ".}

^{З метою встановлення єдиного порядку розмежування предметів ведення і повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування деякі автори, наприклад О.А.} ^{Сомова, Н.А.} ^{Шевчик, О.М.} ^{Кубарков, пропонують розробити і прийняти Закон "Про загальні принципи розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади суб'єктів Російської Федерації і органами місцевого самоврядування 73".} ^{На нашу думку, ухвалення подібного Федерального закону буде перевищенням компетенції Російської Федерації, оскільки питання розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади суб'єкта РФ і органами місцевого самоврядування не належить до предметів ведення Російської Федерації і предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів.}

^Н.А. ^{Ємельянов, О.А.} ^{Сомова, Н.А.} ^{Шевчик і ряд інших авторів вважають, що для розмежування предметів ведення і повноважень органів державної влади суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування необхідно прийняття відповідних рамкових законів на рівні суб'єктів РФ.} ^{Такі закони були прийняті, наприклад, в республіках Башкортостан, Саха (Якутія), Воронезької, Тамбовської, Тюменській областях.}

^{Законами суб'єктів РФ про порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади суб'єктів РФ і органами місцевого самоврядування, в тому числі з предметів спільного ведення зазначених органів, передбачалася процедура укладання договорів (угод) про розмежування повноважень між органами державної влади суб'єкта РФ і органами місцевого самоврядування по кожному з предметів спільного ведення.} ^{Прихильником договірного розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади суб'єктів РФ і органами місцевого самоврядування є С.К.} ^{Дряхлов, О.А.} ^{Сомова, Н.А.} ^{Шевчик 74.}

^{Однак практика розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування в Російській Федерації починаючи з 2000 р. пішла по іншому шляху.} ^{Відповідно до Указу Президента РФ від 21 червня 2001 р. N 741 була утворена Комісія при Президентові РФ з підготовки пропозицій про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади, органами державної влади суб'єктів РФ і органами місцевого самоврядування, назва якої згодом неодноразово змінювалося .}

^{Результатом діяльності зазначеної Комісії стало прийняття ряду федеральних законів, спрямованих на розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації, її суб'єктів і органами місцевого самоврядування.}

^{Суть зазначених змін з точки зору розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації, її суб'єктів і органами місцевого самоврядування можна звести до наступного:}

^{1) федеральний законодавець категорично відкинув ідею про наявність предметів спільного ведення органів державної влади та органів місцевого самоврядування;}

^{2) розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації, її суб'єктів і органами місцевого самоврядування здійснюється за загальним правилом базовими і галузевими федеральними законами.} ^{У випадках, передбачених федеральним законодавством, вказане розмежування допускається здійснювати законами суб'єктів РФ;}

^{3) федеральним законодавцем була відкинута точка зору про необхідність прийняття спеціального федерального закону або законів суб'єктів РФ про порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації, її суб'єктів і органами місцевого самоврядування;}

^{4) федеральним законодавцем була відкинута точка зору про можливість укладення договорів про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади суб'єктів РФ і органами місцевого самоврядування.}

^{Таким чином, на сьогоднішній день єдиною офіційно визнаною формою розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації, її суб'єктів і органами місцевого самоврядування згідно з федеральним законодавством є закон (федеральний чи суб'єкта РФ).} ^{У зв'язку з цим з федерального законодавства до цього часу практично повсюдно виключені згадки про предмети спільного ведення органів державної влади та органів місцевого самоврядування.} ^{Крім того, були визнані такими, що втратили силу закони суб'єктів РФ (за винятком Республіки Саха (Якутія)), згадували як про предмети спільного ведення органів державної влади суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування, так і про договірний порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади суб'єктів РФ і органами місцевого самоврядування.}

^{Суди загальної юрисдикції практично повсюдно визнають суперечать федеральному законодавству закони суб'єктів РФ про порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади суб'єкта РФ і органами місцевого самоврядування; практику щодо здійснення розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування іншими нормативними правовими актами крім закону або договорами.}

^{Разом з тим, настільки категоричне відторгнення федеральним законодавцем точки зору про наявність предметів спільного ведення органів державної влади та органів місцевого самоврядування суперечить Конституції РФ, яка фактично закріплює наявність таких предметів спільного ведення.} ^{Наприклад, відповідно до ч. 2 ст.} ^{40 Конституції РФ як органи державної влади, так і органи місцевого самоврядування зобов'язані заохочувати житлове будівництво, створювати умови для здійснення права на житло.} ^{Частини 1 і 2 ст.} ^{41 передбачають можливість надання громадянам медичної допомоги як у державних, так і в муніципальних установах охорони здоров'я, а також розвиток як державної, так і муніципальної систем охорони здоров'я.} ^{Згідно з ч. 2 і 3 ст.} ^{43 громадяни можуть здобувати освіту як в державних, так і в муніципальних освітніх установах.}

^{Зазначені приклади свідчать про фактичне закріплення предметів спільного ведення органів державної влади та органів місцевого самоврядування на рівні Конституції РФ в таких найважливіших галузях, як освіта, охорона здоров'я, житлове забезпечення, і про необхідність подальшого законодавчого врегулювання та розвитку даних положень галузевими і міжгалузевими федеральними законами і законами суб'єктів РФ.} ^{До зміни Конституції РФ замовчування про існування зазначених проблем у федеральному законодавстві ні до чого доброго не приведе.} ^{Навпаки, з часом питань про наявність предметів спільного ведення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також про порядок їх розмежування ще більше додасться.}

^{Про це свідчить той факт, що питання, пов'язані з предметами спільного ведення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, знайшли відображення в практиці Конституційного Суду РФ.} ^{Наприклад, у визначеннях Суду, в тому числі з'явилися після прийняття Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. N 131-ФЗ, присвячених питанням надання органами місцевого самоврядування житлових приміщень суддям, прокурорам, співробітникам установ та органів кримінально-виконавчої системи, працівникам органів міліції, зазначається наступне.} ^{Цей обов'язок місцевої адміністрації стосується забезпечення житлом працівників органів, які знаходяться на території муніципального освіти.} ^{Оскільки зміст і використання муніципального житлового фонду в силу закону належить до питань місцевого значення, питання забезпечення житлом зазначених категорій громадян, які проживають на території відповідного муніципального освіти, мають і загальнодержавне, і місцеве значення, а тому вирішуються спільно державними органами та органами місцевого самоврядування.}

^{Навряд чи можна погодитися з подібною позицією Конституційного Суду РФ.} ^{На наш погляд, повноваження органів місцевого самоврядування з надання житлових приміщень працівникам органів державної влади РФ ставляться до числа державних повноважень, фактично переданих органам місцевого самоврядування.} ^{Адже до питань місцевого значення згідно з Федеральним законом від 6 жовтня 2003 р. N 131-ФЗ відноситься забезпечення житловими приміщеннями тільки незаможних громадян, які потребують поліпшення житлових умов і проживають на території муніципального освіти.} ^{У той же час автор позитивно оцінює тенденцію, простежується у практиці Конституційного Суду РФ, до офіційного підтвердження самого факту наявності предметів спільного ведення органів державної влади та органів місцевого самоврядування.}

^{Виняток з федерального і регіонального законодавства положень про наявність предметів спільного ведення органів державної влади та органів місцевого самоврядування призводить до викорінення позитивного досвіду суб'єктів РФ в практичному вирішенні зазначених проблем, а також до посилення тенденцій унітаризму в нашому федеративній державі.} ^{У зв'язку з цим вченими досі підтримується дискусія про предмети спільного ведення і договірному порядку розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади суб'єктів РФ і органами місцевого самоврядування 75.}

^{Висновок}

^{Відсутність систематизації федеральних і регіональних законів є однією із серйозних проблем порушеного співвідношення органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування.} ^{У багатьох федеральних законах одні й ті ж питання віднесені до компетенції суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування (наприклад, облаштування місць поховання, планування і забудова населених пунктів, ведення військового обліку та ін.)}

^{Вимагає розгляду проблема взаємодії органів місцевого самоврядування та органів державної влади суб'єктів Російської Федерації на основі договору або угоди, що укладається між взаємодіючими суб'єктами.} ^{Федеральне законодавство не містить норм, які прямо розпорядчих таку взаємодію.} ^{Законодавчо закріплена самостійність державної і муніципальної влади у визначенні форм реалізації своїх повноважень, що дає підстави для висновку про допустимість взаємодії органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування на основі договору.}

^{Відносини, що виникають у процесі взаємодії органів місцевого самоврядування та органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, можуть вирішуватися не тільки в односторонньому порядку, але і шляхом укладення договорів та угод.} ^{Органи регіональної і муніципальної влади досить часто вступають у договірні відносини і укладають різного роду договори, які, по суті, повинні відображати інтереси договірних сторін.} ^{Однак практика показує чимало випадків, коли в результаті договірної діяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади суб'єктів Російської Федерації вкладені в реалізацію предмета договорів кошти іноді бувають безповоротно втраченими для однієї з договірних сторін.}

^{Слід зазначити, що проблема взаємодії - це проблема взаімоувязиванія процесів, що відбуваються в муніципальних утвореннях, з регіональними процесами та динамікою розвитку регіону, прямим наслідком якого має стати залучення населення у процеси нормотворчої діяльності і виконання правових норм, тобто} ^{розвитку соціальної та економічної ініціативи населення.}

^{При законодавчому вирішенні питань взаємодії всіх рівнів публічної влади в Російській Федерації необхідно враховувати чотири основні чинники:}

^{1) який рівень публічної влади за які функції відповідає;}

^{2) яким обсягом ресурсів має кожен рівень публічної влади, щоб виконувати покладені на нього Конституцією Російської Федерації і законом повноваження;}

^{3) які механізми забезпечують виконання органами державної влади, місцевого самоврядування покладених на них функцій з цільовим використанням коштів платників податків;}

^{4) які органи є носіями цих повноважень, розпорядниками фінансових ресурсів.}

^{Крім цього, ефективність механізмів взаємодії органів державної влади суб'єктів РФ і місцевого самоврядування залежить від дотримання таких принципів.}

^{По-перше, вся діяльність суб'єктів взаємодії в різних сферах повинна грунтуватися на суворому, точному і неухильному дотриманні законодавства, що регламентує організацію взаємодії органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, компетенцію, форми і методи роботи, а також інші аспекти їх діяльності.}

^{По-друге, це дотримання принципу самостійності.} ^{Сутність його полягає в наступному: якщо суб'єкти взаємодії не перебувають у підпорядкуванні один в одного і вирішують свої завдання за допомогою суто індивідуальних методів і засобів, то кожен з них самостійний і незалежний від іншого.} ^{Іншими словами, взаємодія в даному разі не повинно носити характеру влади - підпорядкування, взаємодія передбачає побудову відносин на основі партнерства.}

^{По-третє, в ході здійснення взаємодії необхідно суворо дотримуватися принцип розмежування компетенцій.} ^{Це означає, що жоден суб'єкт взаємодії в різних сферах не повинен виконувати невластиві йому функції.} ^{Таким чином, виключається дублювання суб'єктами взаємодії один з одним, підвищується ефективність їхньої спільної діяльності.}

^{По-четверте, європейський досвід побудови федеративних демократичних держав свідчить, що найбільш ефективно публічна влада діє, якщо при розмежуванні повноважень між її рівнями дотримується принцип субсидіарності: здійснення конкретних державних повноважень здійснюються переважно тими найбільш близькі до населення органи влади, які в змозі ефективно їх виконати.} ^{Той же принцип позначений і у Посланні Федеральним Зборам Російської Федерації Президента Росії Володимира Путіна в 2007 р. У ньому, зокрема, сказано: "Один з головних критеріїв політичної культури та розвитку суспільства - це збільшення обсягу повноважень регіональної та місцевої влади. Сьогодні децентралізація повноважень у сфері державного управління досягла в Росії найвищого за всю її історію рівня. Минулий рік став першим роком дії нового Закону про місцеве самоврядування. Значно розширено компетенція і можливості місцевих органів влади. У зв'язку з цим є доцільним продовжити процес зміцнення економічних основ місцевого самоврядування, і в першу чергу - за рахунок формування достатньої доходної бази. Разом з тим це не означає, що федеральний центр знімає з себе відповідальність за якість життя в регіонах. Примітний той факт, що система управління стає більш гнучкою і більш близькою до людей і що всі більше рішень приймається саме на місцях, при цьому відповідальність перед суспільством, безумовно, несуть усі без винятку рівні влади ".}

^{В якості правового інструменту оптимізації процесу взаємодії органів державної влади суб'єкта слід розглядати регламентацію взаємовідносин органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування окремим федеральним законом або внесенням відповідних поправок до чинного Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації".} ^{Регламентація взаємовідносин з питань реалізації власних повноважень місцевого самоврядування та при здійсненні державних повноважень створить міцний механізм співвідношення органів державної влади та органів місцевого самоврядування.} ^{Це допоможе, з одного боку, вирішити і існуючі правові проблеми в організації місцевого самоврядування в регіонах, а з іншого - змусити суб'єкт Російської Федерації при визначенні рівнів, типів і видів своїх взаємин з органами місцевого самоврядування дотримуватися співвідношення органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування.}

^{Список використаної літератури}

^{Конституція Російської Федерації від 12.12.1993 (в ред. Федерального конституційного закону від 21.07.2007 № 5-ФКЗ) / / Російська газета, № 237, 25.12.1993.}
^{Цивільний кодекс Російської Федерації (частина перша) від 30.11.1994 № 51-ФЗ (в ред. Федерального закону від 06.12.2007 № 333-ФЗ) / / Збори законодавства РФ, 05.12.1994, № 32, ст.} ^3301.
^{Федеральний конституційний закон Російської Федерації від 30.05.2001 № 3-ФКЗ «Про надзвичайний стан» (в ред. Федерального конституційного закону від 07.03.2005 № 1-ФКЗ) / / Парламентська газета, № 99, 01.06.2001.}
^{Федеральний конституційний закон Російської Федерації від 30.01.2002 № 1-ФКЗ «Про воєнний стан» / / Парламентська газета, № 24, 02.02.2002.}
^{Федеральний закон Російської Федерації від 06.10.2003 № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (в ред. Федерального закону від 08.11.2007 № 257-ФЗ) / / Збори законодавства РФ, 06.10.2003, № 40 , ст.} ^3822.
^{Федеральний закон Російської Федерації від 25.08.1995 № 154-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (в ред. Федерального закону від 21.07.2005 № 97-ФЗ) / / Збори законодавства РФ, 28.08.1995, № 35 , ст.} ^3506.

^{Федеральний закон Російської Федерації від 11.04.1998 № 55-ФЗ «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування» / / Збори законодавства РФ, 13.04.1998, № 15, ст.} ^1695.

^{Федеральний закон Російської Федерації від 25.09.1997 № 126-ФЗ «Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації» (в ред. Федерального закону від 28.12.2004 № 183-ФЗ) / / Збори законодавства РФ, 29.09.1997, № 39, ст.} ^4464.

^{Федеральний закон Російської Федерації від 02.03.2007 № 25-ФЗ «Про муніципальної службі в Російській Федерації» / / Збори законодавства РФ, 05.03.2007, № 10, ст.} ^1152.

^{Закон Союзу Радянських Соціалістичних Республік від 09.04.1990 «Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР» (в ред. Закону СРСР від 23.10.1990) / / Звід законів СРСР, т.1, с.} ^{267, 1990 р. - документ втратив силу.}

^{Указ Президента Російської Федерації від 15.10.1999 № 1370 «Про затвердження основних положень державної політики в галузі розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації» / / Збори законодавства РФ, 18.10.1999, № 42, ст.} ^5011.

^{Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 30 листопада 2000 р. N 15-П "У справі про перевірку конституційності окремих положень Статуту (Основного Закону) Курської області в редакції Закону Курської області від 22 березня 1999 року" Про внесення змін та доповнень до Статуту (Основний Закон) Курської області "/ / Російська газета. 19 грудня 2000 р. N 239.}

^{Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 3 листопада 1997 р. N 15-П "У справі про перевірку конституційності пункту 1 статті 2 Федерального закону від 26 листопада 1996 року" Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування "в зв'язку із запитом Тульського обласного суду "/ / Відомості Верховної Ради України.} ^1997. ^{N 45.} ^Ст. ^5241.

^{Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 16 жовтня 1997 р. N 14-П "У справі про перевірку конституційності пункту 3 статті 49 Федерального закону від 28 серпня 1995 року" Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "/ / Відомості Верховної Ради України. 1997. N 42. Ст. 4902.}

^{Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 30 травня 1996 р. N 13-П "У справі про перевірку конституційності пункту 1 статті 58 і пункту 2 статті 59 Федерального закону від 28 серпня 1995 року" Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "/ / Відомості Верховної Ради України. 1996. N 23. Ст. 2811.}

^{Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 24 січня 1997 р. N 1-П "У справі про перевірку конституційності Закону Удмуртської Республіки від 17 квітня 1996 року" Про систему органів державної влади в Удмуртської Республіці "/ / Відомості Верховної Ради України. 1997. N 5 . Ст. 708; Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 15 січня 1998 р. N 3-П "У справі про перевірку конституційності статей 80, 92, 93 і 94 Конституції Республіки Комі та статті 31 Закону Республіки Комі від 31 жовтня 1994 року" Про органах виконавчої влади в Республіці Комі "/ / Відомості Верховної Ради України.} ^1998. ^{N 4.} ^Ст. ^532.

^{Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 30 листопада 2000 р. N 15-П "У справі про перевірку конституційності окремих положень Статуту (Основного Закону) Курської області в редакції Закону Курської області від 22 березня 1999 року" Про внесення змін та доповнень до Статуту (Основний Закон) Курської області "/ / Відомості Верховної Ради України. 2000. N 50. Ст. 4943.}

^{Визначення Конституційного Суду Російської Федерації від 2 листопада 2000 р. N 236-О "За запитом Верховного Суду Кабардино-Балкарської Республіки про перевірку конституційності пункту" е "статті 81 Конституції Кабардино-Балкарської Республіки, статті 2 та пункту 3 статті 17 Закону Кабардино-Балкарської Республіки "Про місцеве самоврядування в Кабардино-Балкарській Республіці" / / Відомості Верховної Ради України. 2001. N 2. Ст. 214.}

^{Визначення Конституційного Суду Російської Федерації від 4 лютого 1999 р. N 1-О "Про припинення провадження у справі про перевірку конституційності ряду положень Конституції Республіки Хакасія, Закону Республіки Хакасія" Про органи влади району, міста республіканського значення в Республіці Хакасія "та Закону Республіки Хакасія "Про Уряд Республіки Хакасія" у зв'язку із запитом Верховного Суду Республіки Хакасія "/ / Відомості Верховної Ради України.} ^1999. ^{N 8.} ^Ст. ^1092.

^{Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 30 листопада 2000 р. N 15-П "У справі про перевірку конституційності окремих положень Статуту (Основного Закону) Курської області в редакції Закону Курської області від 22 березня 1999 року" Про внесення змін та доповнень до Статуту (Основний Закон) Курської області "/ / Відомості Верховної Ради України. 2000. N 50. Ст. 4943.}

^{Визначення Конституційного Суду РФ від 21 лютого 2002 р. N 26-О / / Вісник КС РФ.} ^2002. ^{N 4.}

^{Постанова КС РФ від 24 січня 1997 р. N 1-П / / Вісник КС РФ.} ^1997. ^{N 1}

^{Постанова КС РФ від 2 квітня 2002 р. N 7-П / / Вісник КС РФ.} ^2002. ^{N 3}

^{Постанова КС РФ від 15 січня 1998 р. N 3-П / / Вісник КС РФ.} ^1998. ^{N 2.}

^{Акмалова А.А.} ^{Особливості місцевого самоврядування в Російській Федерації.} ^{Теорія питання та досвід регулювання.} ^{М., 2002.} ^{С. 57.}

^{Баглай М.В.} ^{Конституційне право Російської Федерації.} ^{М., 2001.} ^{С. 27.}

^{Васильєв В.І.} ^{Державна влада і місцеве самоврядування: продовження суперечки / / Конституційні і законодавчі основи місцевого самоврядування в Російській Федерації.} ^{М., 2004.} ^{С. 6.}

^{Васильєв В.І.} ^{Законодавча основа муніципальної реформи.} ^{М., 2005.} ^{С. 222.}

^{Васильєв В.І.} ^{Місцеве самоврядування.} ^{М., 1999.} ^{С. 177 - 178.}

^{Видрін І.В.} ^{Муніципальне право Росії.} ^{М., 2004.} ^{С. 97 - 99.}

^{Говоренкова Т.М.} ^{Не вислизнула б успіх і на цей раз / / Муніципальна влада.} ^1997. ^{N 1.}

^{Дитятковський М.Ю.} ^{Про предмети відання органів державної влади та органів місцевого самоврядування / / Журнал російського права, 2007, № 11.}

^{Дряхлов С.К.} ^{Розмежування повноважень органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування (на прикладі Ленінградської області): Дис.} ^... ^канд. ^юрид. ^наук. ^{СПб., 2000.} ^{С. 202 - 203}

^{Єгорова Н.Є.} ^{Муніципальна реформа в Російській Федерації та структура органів місцевого самоврядування / / Журнал російського права, 2007, № 12.}

^{Ємельянов Н.А.} ^{Місцеве самоврядування: проблеми, пошуки, рішення.} ^{М., 1997.} ^{С. 424 - 425.}

^{Замотаєв А.А.} ^{Місцеве самоврядування як елемент державного устрою / / Відомості Верховної Ради.} ^1996. ^{N 6.}

^{Ігнатюк Н.А.} ^{Повноваження: ділитися або делегувати?} ^{/ / Російська Федерація сьогодні.} ^1998. ^{N 24.} ^{С. 31.}

^{Ігнатюк Н.А., Павлушкін А.В.} ^{Муніципальне право: Навчальний посібник.} ^{М.: Юстіцінформ, 2007.}

^{Конституційний судовий процес / За ред.} ^М.С. ^{Саликова.} ^{М., 2003.} ^{С. 175.}

^{Костюков О.М.} ^{Введення в муніципальне право.} ^{Омськ, 2002.} ^{С. 146 - 147.}

^{Костюков О.М.} ^{Муніципальне право як галузь російського права.} ^{М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон і право, 2003.} ^{С. 196.}

^{Короткий тлумачний словник російської мови.} ^{М., 1988.} ^{С. 179.}

^{Кубарков О.М.} ^{Розійдемося красиво!} ^{/ / Муніципальна влада.} ^1999. ^{N 4-5.} ^{С. 28.}

^{Курочкін А.А.} ^{Правові основи місцевого самоврядування / / Державна влада і місцеве самоврядування, 2007, № 9.}

^{Кутафін О.Е.} ^{Предмет конституційного права.} ^{М.: МАУП, 2001.} ^{С. 51.}

^{Кутафін О.Є., Фадєєв В.І.} ^{Муніципальне право Російської Федерації.} ^{М., 1997.}

^{Лазарєв Л.В.} ^{Правові позиції Конституційного Суду Росії.} ^{М., 2003.} ^{С. 51.}

^{Муніципальне право Російської Федерації / Під ред.} ^Н.С. ^{Бондаря.} ^{М., 2002.} ^{С. 33 - 34.}

^{Несмеянова С.Е.} ^{Централізація нормативного регулювання місцевого самоврядування / / Централізм, демократія, децентралізація в сучасній державі: конституційно-правові питання.} ^{Матеріали Міжнародної наукової конференції.} ^{Москва, 7 - 9 квітня 2005 С. 308.}

^{Овчинников І.І.} ^{Місцеве самоврядування в системі народовладдя.} ^{М., 1999.} ^{С. 20.}

^{Овчинников І.І.} ^{Теоретико-правові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації (системний аналіз концепції і методології правового регулювання): Автореф.} ^дис. ^... ^{д-ра юрид.} ^наук. ^{М., 2000.} ^{С. 17 - 18.}

^{Пешине Н.Л.} ^{Державна влада і місцеве самоврядування в Україні: проблеми розвитку конституційно-правової моделі.} ^{М.: Статут, 2007.}

^{Постатейний коментар до Конституції Російської Федерації / За заг.} ^ред. ^В.Д. ^{Карповича.} ^{М., 2002.} ^{С. 95.}

^{Постовий Н.В.} ^{Муніципальне право Росії.} ^{М., 2000.} ^{С. 8.}

^{Рауткіна Н.І.} ^{Про місцеві референдуми з питання визначення структури органів місцевого самоврядування / / Централізм, демократія, децентралізація в сучасній державі: конституційно-правові питання.} ^{Матеріали Міжнародної наукової конференції.} ^{Москва, 7 - 9 квітня 2005 р. / За ред.} ^С.А. ^{Авак 'яна.} ^{М., 2006.} ^{С. 317.}

^{Романов А.Н.} ^{Проблеми законодавчого регулювання місцевого самоврядування в Російській Федерації.} ^{Автореф.} ^дис. ^... ^канд. ^юрид. ^наук. ^{Єкатеринбург, 2003.} ^{С. 5.}
^{Сергєєв А.О.} ^{Система правових основ місцевого самоврядування.} ^{Воронеж, 1999.} ^{С. 65.}
^{Соломка Н.І.} ^{Взаємовідносини органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування: Дис.} ^... ^канд. ^юрид. ^наук. ^{Єкатеринбург, 1999.} ^{С. 7, 40 - 51; Чеботарьов Г.М.} ^{Конституційно-правове регулювання компетенції місцевого самоврядування / / Конституція як символ епохи / Под ред.} ^С.А. ^{Авак 'яна.} ^{Т. 2.} ^{М., 2004.}
^{Сомова О.А.} ^{Правові основи взаємодії органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування: Дис.} ^... ^канд. ^юрид. ^наук. ^{Саратов, 2003.} ^{З. 128}
^{Теорія держави і права.} ^{Єкатеринбург, 1996.} ^{С. 374 - 375.}
^{Чиркин В.Є.} ^{Організаційні форми місцевого самоврядування: Росія і зарубіжний досвід / / Журнал російського права.} ^1997. ^{N 8.} ^{С. 104.}
^{Шевчик Н.А.} ^{Державна влада і місцеве самоврядування: правові проблеми взаємодії: Автореф.} ^дис. ^... ^канд. ^юрид. ^наук. ^{Тюмень, 2001.} ^{С. 18.}

1 Закон Союзу Радянських Соціалістичних Республік від 09.04.1990 «Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР» (в ред. Закону СРСР від 23.10.1990) / / Звід законів СРСР, т.1, с. 267, 1990 р. - документ втратив силу.

2 Конституція Російської Федерації від 12.12.1993 (в ред. Федерального конституційного закону від 21.07.2007 № 5-ФКЗ) / / Російська газета, № 237, 25.12.1993.

3 Овчинников І.І. Теоретико-правові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації (системний аналіз концепції і методології правового регулювання): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 17 - 18.

4 Васильєв В.І. Державна влада і місцеве самоврядування: продовження суперечки / / Конституційні і законодавчі основи місцевого самоврядування в Російській Федерації. М., 2004. С. 6.

5 Васильєв В.І. Державна влада і місцеве самоврядування: продовження суперечки / / Конституційні і законодавчі основи місцевого самоврядування в Російській Федерації. С. 7.

6 Говоренкова Т.М. Не вислизнула б успіх і на цей раз / / Муніципальна влада. 1997. N 1.

7 Овчинников І.І. Місцеве самоврядування в системі народовладдя. М., 1999. С. 20.

8 Овчинников І.І. Місцеве самоврядування в системі народовладдя. С. 97.

9 Федеральний закон Російської Федерації від 06.10.2003 № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (в ред. Федерального закону від 08.11.2007 № 257-ФЗ) / / Збори законодавства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.

10 Федеральний закон Російської Федерації від 25.08.1995 № 154-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (в ред. Федерального закону від 21.07.2005 № 97-ФЗ) / / Збори законодавства РФ, 28.08.1995, № 35, ст. 3506.

11 Постатейний коментар до Конституції Російської Федерації / За заг. ред. В.Д. Карповича. М., 2002. С. 95.

12 Овчинніков І.І. Місцеве самоврядування в системі народовладдя. С. 11 - 15.

13 Постанова Конституційного Суду Російської Федерації від 30 листопада 2000 р. N 15-П "У справі про перевірку конституційності окремих положень Статуту (Основного Закону) Курської області в редакції Закону Курської області від 22 березня 1999 року" Про внесення змін та доповнень до Статуту ( Основний Закон) Курської області "/ / Російська газета. 19 грудня 2000 р. N 239.

14 Федеральний закон Російської Федерації від 11.04.1998 № 55-ФЗ «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування» / / Збори законодавства РФ, 13.04.1998, № 15, ст. 1695.

15 Овчинніков І.І. Місцеве самоврядування в системі народовладдя. С. 12.

16 Акмалова А.А. Особливості місцевого самоврядування в Російській Федерації. Теорія питання та досвід регулювання. М., 2002. С. 57.

17 Там же. С. 57 - 58.

18 Замотаєв А.А. Місцеве самоврядування як елемент державного устрою / / Відомості Верховної Ради. 1996. N 6.

19 Короткий тлумачний словник російської мови. М., 1988. С. 179.

20 Костюков О.М. Введення в муніципальне право. Омськ, 2002. С. 146 - 147.

21 Сергєєв А.О. Система правових основ місцевого самоврядування. Воронеж, 1999. С. 65.

22 Овчинніков І.І. Місцеве самоврядування в системі народовладдя. С. 68.

23 Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 3 листопада 1997 р. N 15-П "У справі про перевірку конституційності пункту 1 статті 2 Федерального закону від 26 листопада 1996 року" Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування " у зв'язку із запитом Тульського обласного суду "/ / Відомості Верховної Ради України. 1997. N 45. Ст. 5241.

24 Цивільний кодекс Російської Федерації (частина перша) від 30.11.1994 № 51-ФЗ (в ред. Федерального закону від 06.12.2007 № 333-ФЗ) / / Збори законодавства РФ, 05.12.1994, № 32, ст. 3301.

25 Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 24 січня 1997 р. N 1-П "У справі про перевірку конституційності Закону Удмуртської Республіки від 17 квітня 1996 року" Про систему органів державної влади в Удмуртської Республіці "/ / Відомості Верховної Ради України. 1997. N 5. Ст. 708.

26 Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 3 листопада 1997 р. N 15-П "У справі про перевірку конституційності пункту 1 статті 2 Федерального закону від 26 листопада 1996 року" Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування " у зв'язку із запитом Тульського обласного суду "/ / Відомості Верховної Ради України. 1997. N 45. Ст. 5241.

27 Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 16 жовтня 1997 р. N 14-П "У справі про перевірку конституційності пункту 3 статті 49 Федерального закону від 28 серпня 1995 року" Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "/ / Відомості Верховної Ради України . 1997. N 42. Ст. 4902.

28 Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 3 листопада 1997 р. N 15-П "У справі про перевірку конституційності пункту 1 статті 2 Федерального закону від 26 листопада 1996 року" Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування " у зв'язку із запитом Тульського обласного суду "/ / Відомості Верховної Ради України. 1997. N 45. Ст. 5241.

29 Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 30 травня 1996 р. N 13-П "У справі про перевірку конституційності пункту 1 статті 58 і пункту 2 статті 59 Федерального закону від 28 серпня 1995 року" Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "/ / Відомості Верховної Ради України. 1996. N 23. Ст. 2811.

30 Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 16 жовтня 1997 р. N 14-П "У справі про перевірку конституційності пункту 3 статті 49 Федерального закону від 28 серпня 1995 року" Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "/ / Відомості Верховної Ради України . 1997. N 42. Ст. 4902.

31 Там же.

32 Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 24 січня 1997 р. N 1-П "У справі про перевірку конституційності Закону Удмуртської Республіки від 17 квітня 1996 року" Про систему органів державної влади в Удмуртської Республіці "/ / Відомості Верховної Ради України. 1997. N 5. Ст. 708; Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 15 січня 1998 р. N 3-П "У справі про перевірку конституційності статей 80, 92, 93 і 94 Конституції Республіки Комі та статті 31 Закону Республіки Комі від 31 жовтня 1994 року" Про органи виконавчої влади в Республіці Комі "/ / Відомості Верховної Ради України. 1998. N 4. Ст. 532.

33 Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 30 листопада 2000 р. N 15-П "У справі про перевірку конституційності окремих положень Статуту (Основного Закону) Курської області в редакції Закону Курської області від 22 березня 1999 року" Про внесення змін та доповнень до Статуту ( Основний Закон) Курської області "/ / Відомості Верховної Ради України. 2000. N 50. Ст. 4943.

34 Визначення Конституційного Суду Російської Федерації від 2 листопада 2000 р. N 236-О "За запитом Верховного Суду Кабардино-Балкарської Республіки про перевірку конституційності пункту" е "статті 81 Конституції Кабардино-Балкарської Республіки, статті 2 та пункту 3 статті 17 Закону Кабардино- Балкарської Республіки "Про місцеве самоврядування в Кабардино-Балкарській Республіці" / / Відомості Верховної Ради України. 2001. N 2. Ст. 214.

35 Визначення Конституційного Суду Російської Федерації від 4 лютого 1999 р. N 1-О "Про припинення провадження у справі про перевірку конституційності ряду положень Конституції Республіки Хакасія, Закону Республіки Хакасія" Про органи влади району, міста республіканського значення в Республіці Хакасія "та Закону Республіки Хакасія "Про Уряд Республіки Хакасія" у зв'язку із запитом Верховного Суду Республіки Хакасія "/ / Відомості Верховної Ради України. 1999. N 8. Ст. 1092.

36 Ухвала Конституційного Суду Російської Федерації від 30 листопада 2000 р. N 15-П "У справі про перевірку конституційності окремих положень Статуту (Основного Закону) Курської області в редакції Закону Курської області від 22 березня 1999 року" Про внесення змін та доповнень до Статуту ( Основний Закон) Курської області "/ / Відомості Верховної Ради України. 2000. N 50. Ст. 4943.

37 Васильєв В.І. Державна влада і місцеве самоврядування: продовження суперечки / / Конституційні і законодавчі основи місцевого самоврядування в Російській Федерації. С. 7.

38 Овчинніков І.І. Місцеве самоврядування в системі народовладдя. С. 70.

39 Пешине Н.Л. Державна влада і місцеве самоврядування в Україні: проблеми розвитку конституційно-правової моделі. М.: Статут, 2007.

40 Чиркин В.Є. Організаційні форми місцевого самоврядування: Росія і зарубіжний досвід / / Журнал російського права. 1997. N 8. С. 104.

41 Васильєв В.І. Законодавча основа муніципальної реформи. М., 2005. С. 222.

42 Визначення Конституційного Суду РФ від 21 лютого 2002 р. N 26-О / / Вісник КС РФ. 2002. N 4.

43 Васильєв В.І. Місцеве самоврядування. М., 1999. С. 177 - 178.

44 Васильєв В.І. Законодавча основа муніципальної реформи. С. 225.

45 Рауткіна Н.І. Про місцеві референдуми з питання визначення структури органів місцевого самоврядування / / Централізм, демократія, децентралізація в сучасній державі: конституційно-правові питання. Матеріали Міжнародної наукової конференції. Москва, 7 - 9 квітня 2005 р. / За ред. С.А. Авак 'яна. М., 2006. С. 317.

46 Постанова КС РФ від 24 січня 1997 р. N 1-П / / Вісник КС РФ. 1997. N 1; Постанова КС РФ від 2 квітня 2002 р. N 7-П / / Вісник КС РФ. 2002. N 3; Постанова КС РФ від 15 січня 1998 р. N 3-П / / Вісник КС РФ. 1998. N 2.

47 Несмеянова С.Е. Централізація нормативного регулювання місцевого самоврядування / / Централізм, демократія, децентралізація в сучасній державі: конституційно-правові питання. Матеріали Міжнародної наукової конференції. Москва, 7 - 9 квітня 2005 С. 308.

48 Єгорова Н.Є. Муніципальна реформа в Російській Федерації та структура органів місцевого самоврядування / / Журнал російського права, 2007, № 12.

49 Романов А.Н. Проблеми законодавчого регулювання місцевого самоврядування в Російській Федерації. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Єкатеринбург, 2003. С. 5.

50 Федеральний конституційний закон Російської Федерації від 30.05.2001 № 3-ФКЗ «Про надзвичайний стан» (в ред. Федерального конституційного закону від 07.03.2005 № 1-ФКЗ) / / Парламентська газета, № 99, 01.06.2001.

51 Федеральний конституційний закон Російської Федерації від 30.01.2002 № 1-ФКЗ «Про воєнний стан» / / Парламентська газета, № 24, 02.02.2002.

52 Постовий Н.В. Муніципальне право Росії. М., 2000. С. 8.

53 Федеральний закон Російської Федерації від 25.09.1997 № 126-ФЗ «Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації» (в ред. Федерального закону від 28.12.2004 № 183-ФЗ) / / Збори законодавства РФ, 29.09.1997, № 39 , ст. 4464.

54 Федеральний закон Російської Федерації від 02.03.2007 № 25-ФЗ «Про муніципальної службі в Російській Федерації» / / Збори законодавства РФ, 05.03.2007, № 10, ст. 1152.

55 Видрін І.В. Муніципальне право Росії. М., 2004. С. 97 - 99.

56 Конституційний судовий процес / За ред. М.С. Саликова. М., 2003. С. 175.

57 Теорія держави і права. Єкатеринбург, 1996. С. 374 - 375.

58 Лазарєв Л.В. Правові позиції Конституційного Суду Росії. М., 2003. С. 51.

59 Кутафін О.Є., Фадєєв В.І. Муніципальне право Російської Федерації. М., 1997. С. 18; Постовий Н.В. Муніципальне право Росії. С. 8; Баглай М.В. Конституційне право Російської Федерації. М., 2001. С. 27.

60 Муніципальне право Російської Федерації / Під ред. Н.С. Бондаря. М., 2002. С. 33 - 34.

61 Сергєєв А.О. Система правових основ місцевого самоврядування. Воронеж, 1999. С. 102 - 103.

62 Курочкін А.А. Правові основи місцевого самоврядування / / Державна влада і місцеве самоврядування, 2007, № 9.

63 Кутафін О.Е. Предмет конституційного права. М.: МАУП, 2001. С. 51.

64 Костюков О.М. Муніципальне право як галузь російського права. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон і право, 2003. С. 196.

65 Ігнатюк Н.А., Павлушкін А.В. Муніципальне право: Навчальний посібник. М.: Юстіцінформ, 2007.

66 Ємельянов Н.А. Місцеве самоврядування: проблеми, пошуки, рішення. М., 1997. С. 424 - 425.

67 Соломка Н.І. Взаємовідносини органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування: Дис. ... канд. юрид. наук. Єкатеринбург, 1999. С. 7, 40 - 51; Чеботарьов Г.М. Конституційно-правове регулювання компетенції місцевого самоврядування / / Конституція як символ епохи / Под ред. С.А. Авак 'яна. Т. 2. М., 2004.

68 Васильєв В.І. Законодавча основа муніципальної реформи. М., 2005. С. 250.

69 Указ Президента Російської Федерації від 15.10.1999 № 1370 «Про затвердження основних положень державної політики в галузі розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації» / / Збори законодавства РФ, 18.10.1999, № 42, ст. 5011.

70 Шевчик Н.А. Державна влада і місцеве самоврядування: правові проблеми взаємодії: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2001. С. 18.

71 Кубарков О.М. Розійдемося красиво! / / Муніципальна влада. 1999. N 4-5. С. 28.

72 Ігнатюк Н.А. Повноваження: ділитися або делегувати? / / Російська Федерація сьогодні. 1998. N 24. С. 31.

73 Сомова О.А. Правові основи взаємодії органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. З. 128

74 Дряхлов С.К. Розмежування повноважень органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування (на прикладі Ленінградської області): Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 202 - 203

75 Дитятковський М.Ю. Про предмети відання органів державної влади та органів місцевого самоврядування / / Журнал російського права, 2007, № 11.