С.Н.. Абішін
Останнім часом досвід політики XIX - початку XX ст. у державному будівництві на величезному просторі Європи та Азії став залучати до себе все більш пильну увагу. Поглиблення міжнаціональних і міжрегіональних протиріч, проявами яких на початку 1990-х рр.. стали розпад СРСР, труднощі та зигзаги федеративного розвитку Росії, яскраво позначилися в подіях з приводу Чечні, а також аналогічні проблеми в інших країнах СНД, - все це змушує по-новому осмислити спадщина попередніх епох з вирішення "національного питання", побачити в ньому можливі приклади для наслідування.
Сучасні російські історики відмовилися від однозначних оцінок радянського часу, коли Російська імперія малювалася як "тюрма народів", а її політика - як процес національного закабалення і русифікації. На зміну цим ідеологічно заангажованим твердженнями прийшли нові підходи, в яких акцент перемістився з негативних на позитивні моменти в імперському історичному досвіді. Причому в ряді випадків нові інтерпретації імперської історії опинилися прямою протилежністю старим інтерпретаціям. Так, ще зовсім недавно не підлягає сумніву вважався теза про те, що політика російської влади в Середній Азії була спрямована на руйнування традицій, традиційних інститутів. А вже сьогодні історик-сходознавець А. І. Яковлєв, аналізуючи реформи в Туркестанському краї наприкінці XIX - початку XX ст., Приходить до висновку, що "... Царський уряд проводило в Туркестані досить гнучку політику. Вона грунтувалася насамперед на повазі до традиційних основ життя населення, на збереженні при проведенні ряду реформ традиційних політичних і соціальних структур ..."'. На жаль, як мені представлет, одна крайність змінилася іншою.
Насправді російська влада, я маю на увазі владу одночасно адміністративну та ідеологічну, мала завжди двоїсте ставлення до питання про спосіб і характер урахування місцевих соціальних і культурних особливостей у реформуванні колоній. Наприклад, генералгубернатор Оренбурзького краю, до складу якого в 1865-1867 рр.. входила Туркестанська область (до утворення окремого Туркестанського генералгубернаторства), Н. Крижановський вважав, що "... пора перестати потурати звичаїв, мов і звичаїв наших слабких сусідів (...). У Середній Азії ми повинні бути одні панами, щоб через наші руки могли з часом проникнути туди цивілізація і поліпшення життя тих нещасних паріїв роду людського ... " 2. Протилежну точку зору відстоював академік А. Ф. Міддендорф. Вчений, маючи на увазі жителів Середньої Азії, писав: "... Наші співтовариші по підданства можуть бути приведені до мети - досягнення вищої досконалості розвитку - лише тоді, коли буде звернено належну увагу на кожну історичну, тобто породжену природну необхідністю, особливість ... " 3. Постановка обох цілей і дискусія між їх прихильниками була докорінно якістю і властивістю імперської свідомості. Саме в такому спорі і навіть конфлікті, постійно відтворює напруга між різними точками зору, народжувався той політичний і адміністративний процес, який називався реформами в колоніях.
У цій дискусії виявилися не тільки протиріччя між різними ідеологіями, а й спільні, об'єднуючі їх риси, завдяки яким діалог тільки і міг відбутися. Одна з них - особливе усвідомлення соціального та культурного часу і простору. В імперському свідомості час розділилося на минуле варварства і майбутнє цивілізації, а історія перетворилася в неминуче і необхідне рух від варварства до цивілізації, яке називається "прогресом". Простір також розділилося на минуле і майбутнє: еволюційна схема як би розподілилася в сучасності, утворюючи території з варварством і цивілізацією. Імперія, що виконує цивілізаторських функції і несуча "прогрес" в колоніях, уособлювала собою не тільки ідею територіальної експансії, але й ідею руху від минулого до майбутнього.
У даній статті я докладніше зупинюся на одному сюжеті, мене сюжеті - самоврядування, на прикладі якого спробую показати, як суперечливо розвивалися уявлення російської імперської адміністрації про роль "традицій" в реформах середньоазіатського суспільства на рубежі XIX-XX ст 4.
* * *
З проблемою самоврядування російські власті зіткнулися на самих ранніх етапах встановлення контролю в Середній Азії. Майже відразу головним стало питання про те, за яким принципом має будуватися це самоврядування: чи повинні тубільні чиновники призначатися зверху - росіянами адміністраторами, або вибиратися самим населенням. Вже на ранніх етапах завоювання регіону з цього приводу розгорнулася дискусія.
У датується 1865 листуванні з військовим міністром генералгубернатор Оренбурзького краю, куди спочатку входила Туркестанська область, Н. Крижановський був проти введення виборної системи. На його думку, кращим варіантом була б одноосібна влада на завойованих територіях, до якої тубільці звикли, тоді як вибори могли б привести до утворення серед тубільців партій, що для управління краєм було б небажаним 5. У відповідь на затвердження військового міністра, що в Ташкенті вже існує муніципалітет, оренбурзький генерал-губернатор писав, що "... Вся ця адміністрація, дійсно дещо схожа, назовні на муніципалітет, становить по суті пародію на муніципальне правління (...) аксакали [білобородий, старійшина - С.А.] (...) - суть просто чиновники уряду ... " 6 і "... Якби тепер же нав'язати мешканцям Ташкента муніципальне правління, то довелося б почати з винаходу такого ..." 7.
Втім, крім міркувань загального характеру в питанні про самоврядування значення мали технічні, фінансові та навіть просто суб'єктивні фактори. Наприклад, військовий губернатор Туркестанської області М. А. Черняєв дотримувався іншої точки зору, ніж його безпосередній начальник: "... Що стосується до самоврядування, то воно de facto існувало з самого заняття (...) очевидно, що в місті з 200 т. населення (...) не можна було б зберегти порядок, якщо б не було самоврядування, інакше я мав би весь загін, до останнього солдата, посадити на посаді ... " 8. Черняєв навіть видав розпорядження з наданням тубільцям права самим обирати собі аксакалів, що Крижанівський порахував самоуправством свого підлеглого. Таким чином, вже на початковому етапі завоювання Середньої Азії виявилося досить суттєва розбіжність у розумінні, якою є "традиція" місцевого населення і чого воно саме бажає. Зауважу також, що центральна влада в особі військового міністра виступала з більш "ліберальних" позицій, ніж місцеві чиновники.
Для вирішення подібних протиріч у тому ж 1865 р. була утворена так звана Степова комісія, яка повинна була виробити принципи управління завойованими регіонами Середньої Азії. В основі цих принципів лежала система влади, названа "військово-народним управлінням", яка вже була відпрацьована російською владою в інших регіонах імперії, зокрема, на Кавказі. "Військово-народне управління" передбачало, що вищий адміністративний рівень буде належати російським чиновникам, що підкоряється військовому міністерству, тоді як нижчі рівні - тубільцям на підставі виборного початку. Степова комісія постановила, що однією з підстав є "... Надання внутрішнього управління тубільним населенням виборним з-поміж нього, в усіх справах, які не мають політичного характеру ..." 9. Цей постулат був затверджений вищої російською владою в якості одного з основних для всіх подальших адміністративних реформ управління в Туркестані.
Введення виборного самоврядування для тубільців влада намагалася обгрунтувати цілою низкою аргументів, в тому числі посиланнями на "традиції" середньоазіатського населення. У "Пояснювальній записці" Степовий комісії стверджувалося, що вибори - невід'ємна риса середньоазіатського суспільства, правда, задавлена тиранічним правлінням ханів і беків, У записці йшлося, що у минулому у осілого населення Середньої Азії представники самоврядування вибиралися народом і затверджувалися місцевим правителем, при цьому виборні аксакали не мали точних термінів виконання служби, а тому цей порядок "... не може бути істинним виразом думки певної частини населення ..." 10. У такій ситуації російська влада ставила своїм завданням в першу чергу підірвати вплив колишньої політичної еліти і звільнити народ від колишніх пут тиранії. Звідси випливав висновок про необхідність "... з самого початку вжити заходів до усунення деяких шкідливих для наших цілей та інтересів тубільних порядків, і до встановлення інших більш для нас вигідних, як наприклад: (...) до встановлення виборного начала ... " ".
У 1867 р. Степова комісія запропонувала проект, в якому зазначені вище принципи набули вигляду законодавчої процедури. Проект 1867 запропонував зробити самоврядування у осілих тубільців однорівневим, тобто його структура повинна була складатися з одного рівня влади - аксакальства, яке відповідало сільським громадам внутрішньої імперії. На чолі його стояв аксакал з розпорядчими і поліцейськими функціями, якого на сільському сході обирали виборні від народу - десятники або п'ятидесятники, представники від кожних десяти або п'ятдесяти домогосподарств. Аксакал обирався на 3 роки, а військовий губернатор області його затверджував. Крім того, на тих самих зборах десятників або п'ятидесятників повинні були обиратися на 3 роки господарські громадські управління з 3-5 осіб, на які покладався обов'язок розкладати і стягувати податки.
Після утворення в 1867 р. Туркестанського генерал-губернаторства проект Степовий комісії був введений в дію на тимчасовій основі з наданням права генерал-губернатору вносити зміни по обстановці, грунтуючись на головних постулатах, викладених у тому ж проекті. Така свобода для прийняття рішення, надана голові адміністрації Туркестану, призвела до загострення відносин між двома основними центрами прийняття рішень з питань, що стосуються шляхів реформування середньоазіатського суспільства. Одним з них були, як я вже зазначав, центральні органи управління імперією, іншим - адміністрація Туркестанського краю.
На початку 1870-х рр.. перший туркестанський генерал-губернатор К.П. фон Кауфман активно розробляв новий варіант проекту управління, який мав досить серйозні відмінності від пропозицій Степовий комісії. Досвід адміністративних реформ самого Кауфмана привів його до думки про посилення російського контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування. Особливу увагу звернув Кауфман на діяльність введених тимчасовим положенням 1867 господарських громадських управлінь, виконували економічні та фіскальні функції. Визначивши їх як "земсько-господарські місцеві органи" і "урядові установи" одночасно, Кауфман зробив висновок, що в першому якості вони "... не могли б ні знищити, ні замінити з користю для самої справи тих звичайних рад і сходу, якими вирішуються общинно-господарські справи населення, яких склад і діяльність до того ж ніколи, навіть у кращі часи ханського панування, не могли бути регульовані властию урядовому, обмежує свою опіку над громадами колом лише тих інтересів, яким задовольнити не могли вже сили і засоби одиничних товариств і які однаково стосувалися кількох чи багатьох громадських груп ... " 12 Крім того, Кауфман не бачив сенсу в цих колегіях і з точки зору державної, тобто збору податей, оскільки в цій сфері господарські громадські управління не відрізнялися більшою ефективністю. Туркестанський генерал-губернатор спочатку запропонував засновувати ці управління не в кожному аксакальстве, а "... для цілих більш-менш великих груп селищ, пов'язаних спільними господарськими умовами в землеробстві і зі зрошення, надавши їм виборний і колегіальний характер ..." 13. Але після кількох років дії таких управлінь в ряді повітів Кауфман прийшов до висновку, що їх потрібно скасувати, замінивши "... більш правильно організованими російськими установами ..." 14 У 1877 р. Кауфман ліквідував господарські громадські управління, а їх функції передав повітовим та обласним органам.
Поступово з'ясовувалися та інші недоліки розробленої Степовий комісією схеми самоврядування. У міру розширення кордонів Туркестанського краю чисельність аксакальств, що знаходяться в підпорядкуванні російської влади, збільшувалася, а оперативне управління ними ускладнювалося. Кауфман вирішив повсюдно ввести, поряд з аксакальством або сільським суспільством, новий рівень управління - осіле волость, якої в регіоні до приходу росіян ніколи не було. Саме така дворівнева структура була відпрацьована у внутрішній імперії і була звична для російських чиновників. Згідно з новими правилами, волосний управитель обирався на волосному з'їзді, в якому брали участь п'ятидесятники, і виконував адміністративні і поліцейські функції. Крім того, волосному управителю була передана функція збору податків.
При обговоренні нововведень Кауфмана в 1874 р. в комісії Непокойчітского, створеної у військовому міністерстві, ті зміни, які пропонувалося провести в системі самоврядування, отримали повну підтримку. Члени комісії висловилися в тому дусі, що "... найбільш зручна і для адміністрації і для народу двоступенева система поліцейської та громадської організації, що наближається до системи управління селянського ..." '5 Проте комісія Непокойчітского запропонувала б <мгее демократичний варіант формування органів тубільного самоупр Ілен: пропонувалося участь у сільських сходах не виборних, а всіх домовласників, оскільки "... названим сходам надається право вирішувати справи, які зачіпають інтереси цілого суспільства ..." | 6 Відповідно вводилися норми: присутність не менше половини домогосподарств, рішення більшістю голосів. Найбільш важливі справи (видалення членів, переділ общинної землі, встановлення зборів тощо) було запропоновано вирішувати кваліфікованою більшістю. Другий рівень самоврядування - волость - передбачалося засновувати на інституті волосного з'їзду, який повинен був діяти за участю 2 / 3 виборних від кожних 50 домохозяйетв, рішення мали прийматися простою більшістю і приводиться у виконання без дозволу начальства. На цьому ж волосному з'їзді мав обиратися волосний управитель.
Члени комісії Непокойчітского розуміли, що такий демократизм має свої недоліки, зумовлені негативним впливом колишнього тиранічного правління. У своїй "Пояснювальній записці" вони писали: "... на жаль, недостатньо-виховане прежнею життям для правильного засвоєння даного йому російською владою виборного права, після вікової підпорядкованості старим патріархальним формам деспотичного свавілля спадкової родової та службової аристократії, населення не раптом і не скрізь поки оцінює благодійне значення виборного початку, як це довів досвід шестирічного управління і двократне протягом цього часу вибори посадових осіб, між якими виявлялися нерідко люди або шкідливі в адміністративних видах по своєму напрямку, або слабкі і бездарні, що не мають ніякого значення в народному думці і нездатні до справного і діяльній виконання службових обов'язків ... " 17. Щоб якось компенсувати ці недоліки, комісія Непокойчітского запропонувала ввести деякі обмеження на виборне право, зокрема, можливість волосного з'їзду лише пропонувати 3 кандидатів на посаду волосного управителя і право повітового начальника або військового губернатора призначати з них волосного, а в разі небажаність всіх трьох - право російських чиновників зовсім скасовувати результати виборів.
У 1870-і рр.. проекти Кауфмана не були затверджені, тому формально продовжувало діяти тимчасове положення Степовий комісії, а фактично ж система управління вибудовувалася за вказівками генералгубернатора. Разом з тим, у міру того, як справа йшла до остаточної виробленні Положення про управління Туркестанського краю, свого роду місцевої "конституції", суперечки з різних питань посилювалися. Поступово розбіжність між поглядами на місцеве самоврядування між адміністрацією Туркестанського краю і центральними органами влади збільшувалася. Якщо перші всіляко ратували за централізацію і посилення російської влади, то другі, навпаки, були за більш демократичний варіант управління. При цьому адміністрація посилалася на звичаї тубільців, їх нездатність швидко освоїти цивілізацію, тоді як Центр говорив про необхідність дії загальних законів для всіх жителів імперії і про благо прогресу для нових її підданих.
Представники Центру висловлювали впевненість, що вибори - це не просто більш ефективна модель управління, але і така модель, в якій жителі Середньої Азії були самі зацікавлені. Так, при обговоренні питань самоврядування генерал-губернатор пропонував внести примітка про своє право у виняткових випадках призначати волосного управителя своєю владою, на що військовий міністр заперечував: "... населення легко може побачити в цьому бажання підірвати виборний початок, яким воно дорожить .. . " 18. Академік Міддендорф, який в 1878 р. спеціально приїжджав до Туркестану на запрошення Кауфмана для формування наукової точки зору на перетворення в краї, також відзначав, що російська влада намагається створити когорту "чиновників на казенне утримання і за призначенням" 19. На його думку, найбільше "щасливий стан" досягається там, де держава не втручається у внутрішні розпорядки місцевих громад і надає їм "самоврядування на широких республіканських засадах" 20.
Схоже поділ на "лібералів" і "консерваторів" мало місце і на більш низьких рівнях вертикалі влади в самому Туркестанському краї. У різних частинах краю виборний початок вводилося в різний час, у міру завоювання, і з різною швидкістю. Наприклад, у Ферганській області, утвореної в 1876 р., виборний початок було запроваджено лише в 1879 р., до цього всі тубільні чиновники призначалися російською владою 21. Місцева російська влада зустріла нові правила без задоволення і намагалася під різними приводами уникати виборів, або активно втручатися в хід цих виборів. У жовтні 1880 р. військовому губернатору області навіть довелося видати розпорядження про заборону призначення волосних без виборів.
Втім, на початку 1880-х рр.. загальний настрій російських чиновників полягало все-таки в тому, щоб зберегти виборну систему в Туркестанському краї. 29 лютого 1880 генерал-губернатор розіслав циркуляр, в якому запитував думку губернаторів областей про заходи до усунення "неправильностей" при виборах, а ті в свою чергу запросили з цього питання повітових начальників 22. Більшість прийшли до висновку, що адміністративними заходами і забороною виборів викорінити ці недоліки неможливо. При цьому більшість місцевих чиновників виступали за більш жорсткий контроль російської влади за виборами і право втручатися в них у разі необхідності. У 1881 р. генерал-губернатор дозволив призначати волосних там, де з'явилися зграї і виборні волосні діють. Після цього практика призначення, зокрема, у Ферганській області, знову стала розширюватися 23. Росіяни адміністратори часто користувалися своїм правом звільняти тубільних чиновників за недбальство: за 1880-82 рр.. у Ферганській області, наприклад, було звільнено 45 волосних управителів з 98 за ті чи інші недостаткі24.
У 1882-83 рр.. на запрошення нового генерал-губернатора М. А. Черняєва в Туркестанському краї була проведена ревізія, якою керував Ф. Гірс, колишній член Степовий комісії. Він також відзначив очевидні недоліки виборчої системи при формуванні місцевого самоврядування: "... Звичайне явище при виборах: боротьба партій, які хочуть провести своїх кандидатів (...). Кожна сторона, для усунення супротивника, не соромиться у виборі засобів, вдаючись до скарг , доносами, більшою частиною хибним, а головним чином, до підкупам виборців. При виборах іноді справа доходить навіть до заворушень ... " 25. Разом з тим Ф. Гірс був проти скасування виборного початку 26. Він сформулював низку аргументів на користь такої позиції. Перший - російські чиновники все ще погано знають тубільців і у випадку невдалого призначення населення буде звинувачувати російську владу. Другий - якщо начальник розтратив зібрані податки, то відшкодування не можна було вимагати з населення, яке цього начальника не обирало. І нарешті останній і важливий аргумент - населення дорожить виборним правом, тому немає підстав позбавляти їх цього права, яке до того ж закріплено за ними російськими законами. Гирі запропонував додаткові заходи до зменшення негативних наслідків виборів 27. Серед них: можливість вибирати трьох кандидатів на посаду волосного управителя з правом місцевого губернатора стверджувати одного з них; передача права збору податків від волосного управителя до сільських старшинам; розгляд випадків підкупу виборців у російській суді і, нарешті, законодавчу заборону пятидесятникам (виборним) мати поліцейські функції і виступати в ролі підручних волосних управителів. Що стосується сільського старшини, то Гирі пропонував обирати його десятниками, вважаючи, що рішення про вибір все одно приймається зборами впливових домохазяїнів.
У 1884 р. була створена комісія під керівництвом Н. П. Ігнатьєва, яка повинна була на основі матеріалів Туркестанської адміністрації від 1881 р. і матеріалах ревізії Ф. Гірса виробити остаточний проект Положення про управління Туркестанського краю. У поясненнях комісії зазначалося, що оскільки Туркестан умиротворений і оскільки тільки "вступивши на шлях громадянськості і закону" середньоазіатська окраїна "перестане бути тягарем для держави", то організація управління повинна бути заснована "на більш широкому застосуванні до нього загальних законів" імперії 28 Комісія більшістю голосів пропонувала прибрати назву "військово-народне управління" і вважати, що край управляється на підставі загального губернського та повітового установи, а на рівні повіту передати управління цивільним чиновникам 29 Члени комісії Ігнатьєва вважали, що "... Постанова це, дарувати народу настільки широке право самоврядування, повело до вельми важливим наслідків і навіть до деякого перевороту у внутрішньому побут населення. До російського панування, завідування громадськими справами через виборних було дуже мало відомо кочовому і осілого тубільному населенню краю ... " 30 За їх думку, надання виборного права підвищило значення російської влади в очах місцевого населення і "... забезпечувало спокійний стан цього населення, набувало відданість більшості російській Уряду ..." 31
У поясненнях комісії Ігнатьєва було зазначено, тим не менше, що виборча система має істотні недоліки. Проте члени комісії висловилися за збереження виборної системи, повторивши ті доводи, які висував Гіре32.
Комісія М. П. Ігнатьєва визнала правильним ввести деякі заходи, що обмежують недоліки виборів. Так, в якості міри проти підкупу було вирішено, що волосний з'їзд обирає 4 кандидатів на посаду волосного управителя, а затверджує його військовий губернатор, він же може в будь-який момент усунути обраного волосного управителя 33. Термін служби на посадах комісія запропонувала збільшити до 5 років, щоб вибори та пов'язані з цим негативні явища повторювалися рідше 34. Платня тубільним посадовим особам, щоб уникнути зловживань, повинно було збиратися по розкладці з податками і здаватися в повітові казначейства, звідки воно під контролем зверху поверталося на сплату посадових окладов33.
Не чекаючи офіційного затвердження Положення про управління Туркестанського краю, призначений в 1884 р. новий генерал-губернатор фон Розенбах ввів в дію деякі пропозиції комісії Ігнатьєва. Серед них правило про вибір 4 кандидатів на посаду волосного з наступним затвердженням одного з них військовим губернатором, а також п'ятирічний термін для виконання повноважень волостним36.
Однак Державна рада, на утвердження якого було віддано Положення, що не підтримав багато поправки комісії Ігнатьєва і зберіг ті процедури, які були розроблені ще Степовий комісією. При цьому члени Держради вважали, що місцеве самоврядування повинне забезпечити кожному з членів суспільства найбільш широку участь у самоврядуванні, а також має зблизити лад тубільної сільській одиниці з таким же в центрі імперіі37. Щоправда, пропозицію перейти від військового до цивільного правління в краї підтримки не отримало. У цілому ж у суперечці між більш "ліберальним" Центром і "консервативної" адміністрацією Туркестанського краю гору одержала позиція перше, незважаючи на компромісний багато в чому характер їх рішень.
Прийняте 12 червня 1886 р. і введена в дію з 1 січня 1887 Положення про управління Туркестанського краю оформило систему місцевого самоврядування 38. Воно постулював, що "Переваги, присвоєні інших станів Російської Імперії, купуються тубільцями на підставі загальних законів". У плані структури місцевого самоврядування було вирішено перейти до загальноросійської дворівневої системі: "Осіле тубільне населення в кожному повіті поділяється на волості, а волості - на сільські товариства (аксакальства)" 39. Сільське суспільство повинно було складатися з одного або декількох дрібних, найближчих один до одного, селищ, що мали спільні господарські вигоди з користування землею та зрошувальними каналами. Волості утворювалися з кількох суміжних сільських товариств, загальна чисельність населення яких становить від 1 до 2 тис. дворів.
За Положенням, волостю керував волосний управитель (в народі волосного його стали звати "мінгбаші", тобто начальник тисячі, тисяцький). На цю посаду міг бути обраний будь-який тубілець старше 25 років, за винятком зазнали покарання за злочини, а також перебувають під слідством і судом за ці злочини. Волосний управитель повинен був: приводити у виконання судові рішення і урядові розпорядження, стежити за прибутком і спадом населення, спостерігати за Своєчасним надходженням всіх зборів і виконанням усіх повинностей і т.д. Термін виконання повноважень цієї посадової особи залишився мінімальним - 3 роки.
Волосного управителя повинні були обирати на волосному з'їзді, який формувався з числа виборних, "по одному Від кожних п'ятдесяти домохазяїнів" (в народі виборних називали "еллікбаші", тобто п'ятдесятник). Пропозиція про те, що волосний з'їзд обирає лише кандидатів на посаду волосного управителя, до Положення 1886 не увійшло. Був розроблений, на перший погляд, більш демократичний порядок, згідно з яким на волосному з'їзді вибирається волосний управитель і його заступник, після чого їх затверджує військовий губернатор області за поданням повітового начальника. Однак при цьому була введена норма, за якою військовий губернатор міг не затвердити обраного волосного і призначити нові вибори, або навіть призначити волосного на свій розсуд. Волосний з'їзд мав у веденні також: обрання народних суддів, призначення та розкладку громадських зборів і повинностей, що відносяться до декількох сільських товариств і т.д. Особливо наголошувалося, що на з'їзді волосних виборців повинен бути присутнім повітовий начальник або особа, яка його замінює, але він не повинен був втручатися в хід виборів.
Сільським суспільством керував сільський старшина (аксакал). Сільський старшина повинен був обиратися на сільському сході в присутності волосного управителя, який не мав права втручатися в хід виборів. Для того, щоб рішення сільського сходу були дійсні, необхідно було присутність більше половини домохазяїнів і проста більшість голосуючих. Сільського старшину стверджував повітовий начальник і у нього не було права скасувати рішення сільського сходу. Сільський старшина повинен був, крім багатьох адміністративних і поліцейських обов'язків, збирати з населення податі і повинності, видавати квитанції в отриманні грошей і надавати зібрані суми в казначейство. Сільські сходи могли вирішувати всі внутрішні проблеми життя селища, у тому числі розкладати подати по дворах, призначати різного роду місцеві збори, вирішувати питання про виділення окремих домогосподарств у самостійну податную одиницю і т.д.
Волосний управитель і сільський старшина повинні були отримувати за свою роботу платню: перший - від 300 до 500 рублів, другий - не більше 200 рублів на рік. Платня обраним особам збиралося по громадської розкладці разом з податками і здавалося в повітове казначейство, яке вже у свою чергу видавало його посадовим особам. Волосним і сільським старшинам "присвоюються особливі знаки, для носіння при відправленні ними службових обов'язків" і "видаються друку за посадою для прикладання, незалежно підписи, якщо вони грамотні, до вихідних від них паперів". У разі будь-яких порушень своїх обов'язків тубільні посадові особи могли бути піддані покаранню: волосного міг видалити з посади військовий губернатор або повітовий начальник (тимчасово), а сільського старшину - повітовий начальник. Крім того, повітовий начальник і дільничний пристав могли накладати на них стягнення і навіть арешт. З іншого боку, "За старанну службу, а також за знання російської мови, посадові особи громадського управління тубільців можуть бути награждаеми, на розсуд Генерал-Губернатора, почесними халатами або грошовими видачами".
Таким чином, прийнята система самоврядування в Туркестані виявилася набагато більш демократичною, ніж це бажали російські чиновники, які служили в краї. При тому, що були збережені основні інструменти впливу російської влади на органи місцевого самоврядування (заохочення, покарання, право скасовувати вибори і призначати посадових осіб, минаючи вибори, тощо), ця система була зустрінута нижчої адміністрацією неоднозначно. Багато колишніх чиновники, які служили в Туркестанському краї при Кауфманн, були незадоволені Положенням 1886 Вони вважали, що цей закон насаджує в Середній Азії європейські чи російські правила, тоді як місцева життя вимагає більш сильної власті40.
Як показала подальша історія, Положення про управління Туркестанського краю 1886 р., які узаконили досить демократичний варіант системи самоврядування, не стало "останньою крапкою" у суперечці "лібералів" і "консерваторів", Дуже скоро стало ясно, що реальна практика дії цієї системи була далека від "ліберального" проекту. Так, в 1898 р. в Андижанском повіті відбулося повстання тубільців під керівництвом Дукчіішана, Як з'ясувало розслідування цієї надзвичайної події, місцеві тубільні влади, на які покладалися великі надії з умиротворення, виявилися абсолютно неготовими до підтримання порядку 41. Більш того, багато обрані народом посадові особи допомагали повстанцям. Ця подія змусила серйозно переглянути порядок формування місцевої влади. У Ферганській області вибори волосних управителів і сільських старшин були скасовані і замінені процедурою призначення. Щоправда, влада не зважилися відмовитися від ідеї виборів і через кілька років виборна система у Фергані була відновлена.
На початку XX ст., Після ряду змін в адміністративному устрої Туркестанського генерал-губернаторства, під формальним приводом уніфікувати всі наявні закони була зроблена спроба переглянути основні позиції законодавства 1886 р. У 1903 р. в Ташкенті було створено комісію для обговорення нового варіанту Положення про управління Туркестанського краю 42 В цієї комісії практика виборів знову була піддана серйозній критиці. Представники адміністрації Ферганській області, наприклад, писали у своєму звіті: "... задовго до початку виборів, а також через значний час після закінчення їх, все населення (...) приходило в збуджений стан, нормальний перебіг життя порушувалося, сільсько-господарські та інші роботи в кишлаках припинялися, а повітова та обласна адміністрації закидалися масою прохань самого кляузного характеру, головним же чином, про підкуп виборців ... " 43 Висновок був однозначний: "... не є абсолютно ніяких підстав прагнути до утримання на майбутній час виборної системи ..." 44 Схожу позицію зайняли представники адміністрації Сир-дарьінекой області, які писали: "... виборний початок абсолютно не задовольняє завданням російського управління краєм. Практика довгих років існування в краї виборної системи довела з переконливістю, що система (...) вносить верб порядок управління тубільним населенням, і в саме життя тубільців тільки одне зло. Тубільне населення Туркестанського краю варто поки на дуже невисокого ступеня розумового розвитку і надто ще молодо, неосвічене для того, щоб зрозуміти і оцінити ті вигоди, які дає йому право самому обирати для себе адміністрацію і суд. Суспільство не вміє користуватися наданими йому законом правом (...). Користуються ж їм окремі особистості і партії ... " 45 Під впливом цих настроїв комісія в 1903 р. запропонувала у своєму проекті Положення скасувати виборний початок для сільських старшин і волосних начальніков46.
У 1903 р. було обговорено й інші, більш приватні, питання місцевого самоврядування. Так, комісія пропонувала звільнити від обов'язку збирати податки сільського старшину, залишивши за ним лише поліцейські функції, і ввести особливу виборну посаду збирача податків 47.
Пропозиції комісії 1903 були дуже радикальними. Однак у той момент розрив між тим, як розвивалися настрої адміністрації в Туркестані, і тим, що відбувалося в Росії, виявився найбільш глибоким. Тоді як місцева російська влада фактично пропонувала згорнути всю демократичну процедуру правління і замість "військово-народного управління" створити щось на зразок військового режиму, у внутрішній імперії після маніфесту про дарування свобод від 1905 р, відбувалася широкомасштабна "лібералізація" суспільства. Більш того, в 1905-1907 рр.. жителям околиць, включаючи Середню Азію, було навіть надано право участі у формуванні Державної думи. У цій ситуації пропозиції комісії 1903 щодо реформи системи самоврядування залишилися лише на папері.
Втім, після 1907 р. в Центрі розпочався новий період домінування консервативних поглядів і критика стану влади в Туркестані відновилася. У 1908-1909 рр.. була проведена ревізія Туркестанського краю під керівництвом К. К. Палена. Представляючи інтереси центральних органів влади, Пален, тим не менш, в питанні про систему самоврядування підтримав думку Туркестанської адміністрації. Весь пафос його висновків був спрямований проти тих доводів, які ще на початку 1880-х рр.. були сформульовані ревізією Ф. Гірса і комісією Ігнатьєва на підтримку виборної системи.
Пален, спробував висунути аргументи проти виборної системи, виходячи з "традицій" тубільців і їх громадської думки. Вони повинні були розбити популярну тезу про те, що народ підтримує вибори і дорожить ним ». На думку Палена, всі місцеві громадські справи в минулому, до завоювання Середньої Азії, вирішувалися виключно впливовими членами суспільства, зборами зацікавлених домохазяїнів. Саме тому право вибирати посадових осіб, введене росіянами, виявилося непрацюючим: "... Вивчивши, наскільки можна докладно, звичаї, погляди та особливості головних народностей Туркестану (...), я не міг не прийти до переконання, що це право не відповідає побутовим умовам (...) осілого тубільного населення. У цьому відношенні слід відзначити, що допущення всіх (...) дворохозяев до виборів до цих пір остаетсяв очах населення незрозумілим ...)! На практиці ясно визначилося, що населення свідомого і самостійного участі у виборах не бере, а окремі виборці є тільки пішаками в руках небагатьох впливових осіб. Таке явище пояснюється (...) тим, що народні маси не досягли тієї громадянської зрілості, при якій тільки і можливо свідоме ставлення до суспільного справі (.. .). Всі ці особливості обумовлюють, що вибори посадових осіб тубільного населення Туркестану, як єдиний спосіб добитися влади і багатства, носять зовсім інший характер, ніж у сільських обивателів внутрішній Росії, де в більшості випадків вони є лише виконанням тяжкій нерідко повинності .. . "48
Далі Пален спробував довести, що виборча система в Туркестані стримує прогрес середньоазіатського суспільства. Це він протиставив тези про те, що вибори піднімають цивільний рівень населення і є засобом проникнення цивілізації в відсталий регіон. Пален у своєму звіті не просто констатував вади виборчої системи самоврядування, а й підводив до думки, що вона насправді паралізує нормальну діяльність органів влади: тубільна адміністрація фактично зупиняє виконання своїх прямих обов'язків; розділи сільських товариств і волостей і навіть фіктивні перерахування жителів з однієї волості в іншу з метою забезпечити перемогу на виборах тієї або іншої партії вносять плутанину в землекористування, викликають поземельні суперечки: появи на виборних посадах слухняних ставлеників партій призводить до того, що тубільці більше бояться партійних ватажків, ніж представників російської адміністрації і т.д. З цього Пален робив висновок, що спроба прищепити тубільцям принципи російського громадського самоврядування виявилася невдалою і не призвела до зміни на російський лад місцевого громадського ладу, а тому "... на діючій системі сільського управління в Туркестані не можна будувати якої б то не було реформи по тих же причин, за якими на поганому фундаменті не можна вибудувати гарного і міцного будинку. Зношений для проведення урядових перетворень сільський лад має ще й ту негативну сторону, що він затримує економічний і політичний зростання місцевого населення ... "49
Судити про те, як розвивалася б туркестанська політика російської влади, не станься крах імперії, сьогодні дуже важко. Можливо, висновки Палена змогли б зняти ті протиріччя, які протягом багатьох десятиліть існували між поглядами Туркестанської адміністрації і центрального уряду. Можливий, утім, був і інший, більш ймовірний, варіант, при якому міркування Палена та пропозиції Туркестанської адміністрації не надали б ніякого впливу на практичну політику, а центральний уряд знову діяло за принципом: краще залишити все як було, ніж робити якісь різкі кроки. У будь-якому випадку сувора критика на початку XX ст. виборної системи самоврядування в Туркестані показала, що політичний ресурс тієї моделі управління в колоніях, яка була обрана російською владою у середині XIX ст., було вичерпано.
Після імперії (замість висновку)
У 1917 р. Російська імперія зникла. Канули в лету ті політики та ідеології, які, борючись між собою, визначали характер і напрям розвитку великої євроазійської країни. Проте чи означає це, що досвід імперії перетворився на мертвий тягар історії, даремний для постімперської епохи?
На початку XX ст. обгрунтування перетворень в колоніях з точки зору "прогресивної", цивілізаційної функції імперії вже не виглядало досить переконливим як в очах колонізованих, так і колонізаторів. Можна сказати, що реформи в Середній Азії втратили свою легітимність, тобто якої б то не було зміст і суспільну підтримку. Для початку нових реформ потрібна була нова ідеологія, яка повинна була неминуче проголосити заперечення імперії, завершення попереднього циклу розвитку і виникнення іншого сенсу у відбуваються.
Парадокс, правда, полягає в тому, що така нова ідеологія, як виявилося, не тільки заперечувала імперію, але й продовжувала спиратися на ті глибинні структури, які були закладені в імперському свідомості. На мій погляд, хоча сама імперія померла, імперська свідомість або імперське мислення в перетвореному вигляді продовжувало визначати політику створеного на його уламках комуністичної держави. В основі комуністичних поглядів лежало те ж підстава, що і в основі колоніальної ідеології, тільки інтерпретоване дещо по-іншому. Тут також ключовим було сприйняття історії як "прогресивного" руху від минулого до майбутнього. Тільки на відміну від класичної імперії, для якої необхідність і неминучість "прогресу" служила виправданням зовнішньої, територіальної експансії, комуністична псевдоімперія була стурбована внутрішньої експансією. При цьому політика нових вождів багато в чому продовжувала селекцію "традицій", тобто боротьбу з негативними "пережитками" минулого, з одного боку, та підтримку позитивних "реліктів", з іншого.
У цьому зв'язку можна, зокрема, відзначити, що радянська влада майже повністю запозичила постановку проблеми самоврядування в імперії. Не вдаючись в деталі, оскільки це вже інша тема, зазначу, що в радянську епоху робилися, неодноразові спроби побудувати досить демократичну систему місцевого самоврядування в Середній Азії. У цьому напрямку спочатку відбувалися пошуки форм самоврядування в сільрадах (1920-і рр..) І в колгоспах (1930-і рр..). Коли ці інститути в 1950-і рр.. фактично перетворилися у державні установи з деякими атрибутами общественнойсістеми (такими як вибори, Іуст дуже формальні, посадових осіб), в Середній Азії були зроблені спроби створити особливу систему самоврядування на основі інституту "махалля" 50. При цьому сам термін "махалля", а також офіційні та неофіційні дискусії з приводу цього інституту відсилали до самобутнього соціальному устрою середньоазіатських народів, їх звичаїв, менталітету. На практиці ж під цим ім'ям відтворювали всі ті елементи, які вважалися обов'язковими особливостями самоврядування ще з часів Російської імперії: сільський сход, виборний, на короткий термін голова товариства і т.д. Іншими словами, те, що в російській Туркестані на початку XX ст. вважалося штучним утворенням, малопридатні для місцевого населення, в радянській Середньої Азії перетворилося на "традицію" корінних жителів, нібито здавна жили в умовах общинної демократії 51. Цей феномен відомий вченим під назвою''винахід традицій "52. Суть його полягає в тому, що під виглядом" традиційних "інституцій винаходиться або конструюється цілковито нове, соціальна реальність, яка виконує життєво важливі для сьогоднішнього суспільства функції і завдання.
Спадщина Російської імперії в такій інтерпретації, що виникла за радянських часів, виявилося затребуване незалежними національними державами Середньої Азії після краху СРСР. Як це не парадоксально звучить, знову народжуються національні держави, які намагаються ідеологічно протиставити себе російської та радянської імперій, в дійсності також продовжують їх досвід. Наприклад, в 1993 р. в Узбекистані був прийнятий закон "Про органи самоврядування громадян" 53. Цей закон повторював багато елементів системи самоврядування, які склалися ще в Туркестанському генерал-губернаторстві. Одиницею самоврядування оголошувалася згадана вже "махалля". Основним органом махаллі став сільський сход, в якому беруть участь всі громадяни старші 18 років, або представники громадян. Схід є правомочними при участі половини мають право голосу, а рішення приймаються простою більшістю. На чолі махалля варто виборний на два з половиною року голова (аксакал). Аксакал наділяється поліцейськими, адміністративними, а також деякими фінансовими функціями (розподіл дотацій для багатодітних сімей, для нужденних і т.д.), йому дозволяється мати печатку, а зарплату він отримує з державного бюджету. Якщо враховувати, що збереглася колишня система сільських рад, то таким чином можна говорити про існування дворівневої системи самоврядування. Навіть чисельність населення в махаллі (близько 100-300 будинків) і сільрадах (близько 1-2 тис, будинків) приблизно збігається з сільськими громадами та волостями.
Цікаво також і те, що в сучасному Узбекистані швидко виявилося, що демократизм "махаллінского" самоврядування поєднується з низкою негативних наслідків, зокрема, з розвитком корупції і т.д. Останнім часом навіть з'явилася явна тенденція до посилення державного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування. Негласно узбецька влада почала висловлювати обережні сумніви в необхідності подальшого посилення махаллі. У цьому також можна побачити паралелі з тим, як розвивалося ставлення російських чиновників Туркестанського генерал-губернаторства до тубільному самоврядуванню.
Ці короткі зауваження про розвиток самоврядування в Середній Азії після розпаду Російської імперії, звичайно, далеко не вичерпують розглянуту тему. Я думаю, що всі поставлені тут проблеми і питання ще чекають свого докладного дослідження. Мені лише залишається підкреслити важливість звернення до минулого. Історія не розпочалася у 1917 р., як вважалося зовсім недавно, і вже тим більше вона не почалася в 1992 р. Сьогоднішні політичні перетворення і сьогоднішні спроби осмислити всі ці трансформації продовжують все те, що робилося і було зроблено в Радянському Союзі та Російської імперії, тому більш пильну увагу до історичного минулого стає актуальним завданням для відповіді на виклики майбутнього.
Список літератури
1. Яковлєв А. І. Порівняльні нотатки про перетворення в Туркестані і радянської Середньої Азії / / Кентавр. 1993, № 2. С.94.
2. Лист Оренбурзького генерал-губернатора директору Азіатського департаменту від 3 вересня 1865 / / Туркестанський край. Збірник матеріалів з історії його завоювання. 1865 рік. 4.2. Ташкент, 1914. С.48.
3. Міддендорф А.Ф. Нариси Ферганської долини. СПб., 1882. С.451.
4. У статті мова піде лише про сільське самоврядування осілого населення Середньої Азії. Через обмеження обсягу статті одним авторським листом довелося обійти увагою питання про міське самоврядування і самоврядування у кочового населення. Крім того, з тієї ж причини в статті не розглядається проблема становлення тубільного судочинства, тісно пов'язана з темою самоврядування.
5. Лист Командувача військами Оренбурзького краю Військовому міністру від 23 жовтня 1865 / / Туркестанський край. С. 151.
6 Лист Командувача військами Оренбурзького краю Військовому міністру від 31 грудня 1865 / / Туркестанський край. С.247-248. 1 Там же. С.249.
8 Лист М. Черняєва полковнику Полторацького від 20 грудня 1865 / / Туркестанський край. С.234.
9. Проект всеподданнейше звіту Ген.-ад'ютанта К.П. фон Кауфмана з цивільного управління та влаштування в областях Туркестанського генерал-губернаторства. 7 листопада 1867 - 25 березня 1881 СПб., 1885. С.43.
10. Пояснювальна записка до положення і штатів військово-народного управління Семіречинські і Сир-Дар'їнської областей / / Гейне А.К. Літературні праці. Т.2. СПб, 1898. Додаток 1. С.23-24.
1 'Там же. С.6.
12 Проект всеподданнейше звіту Ген.-ад'ютанта К.П. фон Кауфмана. С.60-61.
13. Там же. С.62.
14. Там же. С.63-64.
15. Пояснювальна записка до проекту Положення про управління в областях Туркестанського генерал-губернаторства. СПб., 1874. С.44.
16. Там же. С.45.
17 Там же. С.46.
18. Звід зауважень Міністрів, Державного Контролера та Туркестанського Генерал-Губернатора на складений комісією проект управління Туркестанським краєм, з поясненнями і запереченнями на оні Військового Міністра, за угодою з генерал-ад'ютантом гр. Ігнатьєвим. СПб., 1885. С.25.
19. Міддендорф А.Ф. Нариси. С.169.
20. Там же. С.455.
21. Звіт ревізію, за височайшим повелінням, Туркестанський край, таємного радника Гйрса. СПб., 1883. С.61-62.
22. Там же. С.26.
23. Там же. С.62.
24. Там же. С.64.
25. Там же. С.25.
26. Там же. С.27, 63.
27. Там же. С.27-28.
28. Пояснювальна записка до проекту Положення про управління Туркестанським краєм. СПб., 1885. С. 16.
29. Там же. С. 16-17.
30. Там же. С.39.
31. Там же. С.40.
32. Там же. С.41.
33. Там же. С.42.
34. Там же. С.43.
35. Там же. € .44.
36. Терентьєв М.А. Історія завоювання Середньої Азії. Т.З. СПб., 1906. С.340.
37. Звіт по ревізії Туркестанського краю, виробленої за височайшим повелінням Сенатором Гофмейстером Графом К. К. Паленом. Т.6. Сільське управління. СПб., 1910. С.12.
38. Див: Положення про управління Туркестанського краю. Упорядник В. Т. Вербовський. Ташкент, 1911; Положення про управління Туркестанського краю / У Національна політика в імператорській Росії. Цивілізовані околиці. М., 1997. С.379-380.
39. Там же. С.389.
40. Бартольді В.В. Історія культурного життя Туркестану. Л., 1927. С.203-204.
41. Терентьєв М.А. Історія завоювання. С.485-486.
42. Протоколи засідань комісії, заснованої наказом по Туркестанському краю від 27 квітня 1902 р., для складання об'єднаного Положення про управління областей Туркестанського краю. СПб., 1903.
43. Там же. С. 156.
44. Там же. С. 156.
45. Там же. С. 156.
46. Там же. С. 160.
47. Там же. С. 198-203.
48 Звіт по ревізії Туркестанського краю. С.96. 49 Там же. С. 143.
50. Див: Положення "Про махаллінскіх (квартальних) комітетах в містах, селищах, селах і аулах Узбецької РСР" / / Відомості Верховної Ради Узбецької РСР. 1961, № 25 (II вересня), положення про махаллінскіх (квартальних) комітетах в містах, селищах і кишлаках Узбецької РСР / / Відомості Верховної Ради Узбецької РСР, № 20. Ташкент, 1983.
51. Див Дубнов Л. Чи не реформатор, а реставратор "[бесіда з Супіян: бек Шеріяовим] / / 11овое час. 1996, № 14 (квітень); Шаріф А. Махалля як останній оплот опозиції / / Центральна Азія. 1996, № 4.
52. Див: Hobsbawm E. Inroduction: Inventing Traditions / / Hobsbawm E., Ranger T. (Eds) The Invention of Tradition. Cambridge,. 1992.
53 Закону Республіки Узбекистан "Про органи самоврядування громадян" / / Ферганська правда. 23 вересня 1993