Зміст:
1. Введення. ... ... .............................................. .................................................. ........ ... ... .. 3-5
2. Види і методи державного управління. .... ... ... ... .... 6-16
3. Висновок. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .... ... ... ... ... ... ... ... 17
4. Використана література. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .... ... ... ... ... ... ... 18
Введення.
У науковій літературі і практиці немає однозначного розуміння терміна «державне управління». Одні тлумачать його розширено, як практичне організуючий і регулюючий вплив держави на суспільну життєдіяльність людей з метою її упорядкування, збереження чи перетворення, що спирається на владну силу, як діяльність держапарату з регулювання суспільних відносин, з управління як громадськими, так і власними справами.
Зустрічається і більш вузьке тлумачення державного управління. Професор Манохін В.М. зводить його до організуючою, виконавчо-розпорядчої діяльності органів держави здійснюється на основі та на виконання законів і полягає у повсякденному практичному виконанні функцій. Ототожнення сфери державного управління зі сферою функціонування виконавчої влади явно звужує об'єкт поняття. Воно визначається не стільки за об'єктом і змістом керуючого впливу. Скільки за чинним в його межах суб'єкту. Державне управління - це вся діяльність держави з організації державних органів. Їх зв'язків та функціонування. Звідси і широкий предмет політичного та адміністративного державного впливу.
Державне управління - це цілеспрямований організующе-регулюючий вплив держави (через систему його органів і посадових осіб) на суспільні процеси, відносини і діяльність людей.
Державне управління - різновид соціального управління, але його природу і специфіку визначають властиві тільки даному виду управління властивості.
1. Суб'єкти цілеспрямованих, які організовують і регулюючих впливів - держава. Характер державного управління в конкретний історичний час визначається характером, конституційними засадами (принципами) розвитку держави. Держава як мозковий центр дає імпульси - накази державного управління - свого роду «нервовій системі» суспільного організму.
2. Державне управління спирається на владні повноваження і надає собою реалізації державної влади, яка поширюється на все суспільство (і на інші спільноти в рамках проведеної державою міжнародної політики). Закони, інші основні, загальні, типові рішення, правила, норми, що встановлюються державною владою - загальнообов'язкові.
3. Специфіку державного управління складають характер та обсяг охоплених управлінням суспільних явищ. У центрі державного управління (сенс державного впливу) - рішення загальних справ, узгодження дій всіх громадян, захист спільного інтересу, задоволення потреб суспільства, не окремих громадян і соціальних груп.
4. Комплекс методів і засобів державного впливу становлять не тільки правові, політичні, економічні (регулювання, узгодження, переконання, стимулювання і т.д.), але і примус за допомогою сил правоохоронних державних органів. Державна влада та управління у джерелі мають правову та політичну обумовленість (легітимність), а в реалізації - силу державного апарату, що володіє і засобами примусу.
У широкому сенсі державне управління як система означає безпосереднє здійснення державної влади: прийняття політико-державних рішень та їх реалізацію, контроль за дотриманням у суспільстві правозаконності і правосуддя. Суб'єктом державного управління виступають законодавчі органи державної влади, виконавчі органи державної влади, органи суду і прокуратури.
Всі види управління:
§ підлягають конституційним і іншому правовому регулюванню, яке встановлює тісний взаємозв'язок державного управління з іншими видами управління;
§ взаємопов'язані між собою, доповнюють, заміняють, посилює чи послаблює один одного;
§ в кожний історичний момент мають своїм рівнем розвитку, в якому висловлюється їхня здатність управляти відповідними об'єктами управління.
Види і методи державного управління.
Державне управління - вплив держави на суспільні процеси, керування справами всієї суспільної системи. Держава в даному випадку виступає як основний (але не єдиний) інститут політичної системи суспільства. Для державного управління, здійснюваного президентом, урядом та іншими органами виконавчої влади, представницькими, законодавчими органами і органами місцевого самоврядування, характерні наступні ознаки:
§ виконання загальнозначущих функцій;
§ нормативно-розпорядчий регулювання;
§ підзаконний характер діяльності;
§ використання владних повноважень.
Державно-адміністративне управління являє собою вид діяльності з управління справами держави, в рамках якого практично реалізується виконавча влада, її органів і посадових осіб на всіх рівнях державно-адміністративного устрою: федеральному, суб'єктів Федерації, місцевому. Державно-адміністративне управління, здійснюване органами виконавчої влади, характеризується тими ж ознаками, що державне управління в цілому, а також і додатковими:
§ безперервним і оперативним характером діяльності;
§ здійсненням спеціалізованих функцій, що вимагають однакової технології;
§ встановленням юридично-функціональних режимів;
§ застосуванням заходів адміністративної відповідальності;
§ ієрархічно побудованим апаратом управління;
§ професійним персоналом;
§ адміністративним розсудом.
Державне адміністрування - практична діяльність державних органів, технологічний процес підготовки, прийняття та виконання управлінських рішень в сукупності методів і засобів, за допомогою яких вирішуються завдання держави та її структур різного рівня, здійснюється пряме, систематичне і спеціалізоване вплив органів управління на підвідомчі їм органи та об'єкти на основі адміністративної відповідальності за виконання рішень.
Публічне управління - вплив суб'єкта управління на суспільство (суспільні процеси відносини) відповідно до покладених на нього суспільно-значимими функціями і повноваженнями.
Термін «публічне управління», очевидно, потребує додаткової аргументації.
Слово «публічний» означає суспільний, відкритий, гласний, не приватний. У В. Даля в словнику вітаєм: «публічний, всенародний, оглашенний, явний, відомий; для публіки, суспільства влаштований, всенародний, ... вселюдних; всім обивателям спільно, будь-якої громадянської громаді належить».
Розглядаючи державу як особливий механізм управління справами суспільства, вчені розвивали теорію публічного управління в рамках політичної науки.
Телеологічний сенс державного управління (доцільності) передбачає пов'язати державне управління з поняттям «республіка» (справа народу) такою формою правління, де народ, громадяни беруть участь в організації та здійсненні державної влади безпосередньо або через загальнонаціональне представницька установа - парламент.
В одному ряду з республікою такі поняття, як публічний інтерес - загальний (не приватний), публічна влада (створена народом і на благо народу), публічного інтересу (не приватного), публічне право - система норм, що регулюють процеси, відносини в суспільстві, публіки з владою, апаратом управління, публічно-правове регулювання - сам процес нормотворчості та нормозастосування в публічній сфері (не приватної), публічне управління - процес державно-керуючого впливу на публічну сферу (не приватну) на основі норм публічного права.
Таким чином, публічне управління можна зрозуміти як управляє - гласне взаємодію державного апарату і суспільства при прийнятті важливих для республіки (суспільства, населення) рішень, дій, як відкриту публічну сферу суспільних інтересів, в якій всі суспільні інститути, громадяни можуть бути не тільки в ролі об'єктів управління, а й виступати суб'єктами, автономними одиницями у відносинах з органами влади та управління. Можна сказати, публічне управління - це управління суспільством разом із суспільством.
Тоді стає зрозумілим термін публічна служба як інститут, створений для здійснення суспільно значимих (публічних) справ і власне процес служіння суспільству, виконання покладених завдань, функцій, повноважень. Публічна служба завжди функціональна, процесуальна, це публічне управління в часі і в просторі.
Оскільки жоден державний орган не вичерпує собою інституту держави і державної влади, то конституційно встановлена єдність державної влади може забезпечити сукупність всіх органів державної влади та управління, їх публічно-керуючих впливів, злиття всіх процесів публічного служіння в цілісну систему державного управління та державної служби.
Телеологічний підхід (гр. teleos - мета, logos - вчення, поняття - що досяг мети) до аналізу державного керуючого впливу потребує розкриття її як сукупності політичного та адміністративного впливу (через політичні рішення і дії та адміністративні рішення і дії).
Політика і адміністрування - це дві нерозривно пов'язані функціональні складові єдиного процесу державного управління.
Політика, що має один корінь з полісом (грец. місто-держава), означає загальне, що можна робити, вирішувати, використовуючи політичну (публічної) влади, відображає явище історичне, пов'язане з появою держави, в якому співіснують різні, іноді протиборчі потреби та інтереси і тому є об'єктивна необхідність їх узгодити, знайти те спільне, що інтегрує, що і робить суспільство державно-організованим. Політика, як і держава, знаменує певний рівень розвитку суспільства, відповідає суспільству і розвивається разом з ним. Товариство за своєю природою не може бути деполітіческім.
Звичайно, політика має бути правовою: політичні розсуду, інтерес, доцільність не повинна протистояти праву, а політичні права, здійснюватися в рамках права.
Правова політика в системі державного управління - це ті принципи і основні напрями розвитку суспільства, які держава проводить у життя при створенні та застосуванні норм, інститутів і галузей права, в діяльності юридичних установ, у формуванні і зміцненні правосвідомості громадян.
За змістом правова політика держави може бути правотворчій і правозастосовчій.
Правотворча політика держави - формування, вироблення стратегії їх у правову форму: у вигляді законів, програм, проектів та інших загальнозначимих доленосних рішень. Її основна мета - закріпити у правових нормах модель поведінки суспільства, його окремих груп, громадян.
Головний суб'єкт правотворчої політики - законодавчі представницькі органи влади, однак цю функцію здійснюють урядова адміністрація, виконавча влада всіх рівнів управління, беруть участь і інститути громадянського суспільства.
Правозастосовча політика держави - це реалізація державними органами і посадовими особами державної політики, її правових форм, використання ними права (норм) як кошти в управлінні суспільством та інструменту підвищення ефективності дії права. Це - один із способів захисту прав і свобод особистості, одна з характеристик існуючого політичного режиму.
Основна мета правозастосовчої політики - дотримання та захист прав і свобод громадян, їх честі та гідності; зміцнення законності та правопорядку; підвищення ефективності регулятивного і охоронного дії права, забезпечення єдності та узгодженості в діяльності суб'єктів правозастосування; підвищення ефективності державного управління.
Головний суб'єкт правозастосовчої політики - органи виконавчої влади, державного (всіх рівнів) і муніципального управління. З ними взаємодіють різні інститути громадянського суспільства, громадяни.
Правозастосовча політика - це сполучна ланка між практикою правотворчості (пошуком загального блага) і правозастосування (реалізацією комплексу заходів щодо його досягнення), що забезпечує їх узгодженість і взаємодію. Це дозволяє говорити про те, що в механізмі правового регулювання правозастосовчої практика займає самостійне місце і є одним з важливих факторів, що визначають його юридичну і соціальну ефективність.
Зазначені напрямки у державній управлінської діяльності - це дві сторони однієї медалі.
Їх єдність обумовлена наступними чинниками:
1. у них єдиний вольовий джерело - державна влада;
2. вони мають спільну мету - стабілізувати, порядок, забезпечити умови для розвитку суспільства;
3. в сукупності вони формують єдиний правовий простір, систему чинного права.
Державне управління є похідним від форми державного устрою та політичної системи і в той же час має самостійне значення. З одного боку, за допомогою системи управління влада реалізує свої розпорядчо-дозвільні функції, спрямовані на виконання законів, інших нормативних актів, політичних рішень. Владні відносини тут базуються на володінні та підпорядкування аж до примусового виконання, тобто без врахування інтересів керованих об'єктів.
З іншого боку, управління служить особливим видам творчої діяльності, має на меті розвитку, інновацій, включає в свій арсенал силу переконання, розуму і гуманізму.
Управління реалізується у взаємодії суб'єкта і об'єкт управління. Від суб'єкта (управителя) надходить командна інформація (що, як, в якому обсязі робити), а від об'єкта (керованого) - інформація зворотного зв'язку (після виконання команди). Схематично процес управління показаний на рис. 1.
Інтенсивність команд та зворотного зв'язку від виду та характеру суб'єкта та об'єкта управління.
Командна інформація подається з метою досягнення певних поставлених цілей, розв'язання завдань. Отримання результату, природно, залежить насамперед від якості, способу подачі інформації, що по суті і становить основу методів управління, їх різноманіття, класифікації за критеріями та ознаками.
Рис. 1. схема управління.
Основоположним в управлінні є визначення ролі, місця людини як об'єкта управління. За цим критерієм розрізняють демократичний і авторитарний стилі управління.
Демократичне врядування грунтується на тому припущенні, що для людини природним станом є діяльність, робота і що він здатний до самоврядування, самоконтролю й не уникає відповідальності. Тому зовнішній контроль не розглядається як вирішальний засіб досягнення цілей. Такий стиль управління передбачає делегування повноважень, надання великої самостійності у відповідності з функціями, залучення до прийняття рішень. Допускаються дискусії, необов'язкова одностайна підтримка лідера.
Авторитарне управління виходить з того, що середній людина з самого початку уникає праці, не честолюбний, уникає відповідальності, із задоволенням приймає керівництво над собою. Тому для підвищення ефективності праці його треба примушувати, контролювати. А це може забезпечити владу, єдиноначальність при обмеженні прерогатив об'єктів управління. При авторитарному управлінні відповідальність і контроль зосереджені в основному на верхньому рівні; складається режим особистої влади в різних формах - від м'яких, що поєднуються з елементами демократії, до диктатури; еліта демонструє відданість лідеру, всі готові виконувати його вказівки.
Демократичний стиль управлінні має тенденцію до анархізму, а авторитарний до тоталітаризму. При анархічному управлінні ніхто не втручається в природний хід подій, у вільну гру законів і чинників. Передбачається, що відповідальність сама по собі розподіляється доцільно. [1] На якості російської влади відбивається її перехідний стан: умови нові, а структурна і функціональна організація, менталітет багато в чому колишні; закони прийняті з урахуванням досягнень західного права, але діють з великими відступами; змінюються вибори органів влади, а повсякденного контролю суспільства за владою бракує.
▪ За характером взаємин центральної влади з вхідними до складу держави адміністративними, національними одиницями. Система державного управління може бути координаційної або субординаційної. Координаційне управління реалізується у формі федерації чи конфедерації. Федерація має, а конфедерація не має єдиного органу державної влади. Члени федерації можуть мати власні конституції, законодавчі, виконавчі, судові органи. Поряд з цим утворюється єдині федеральні органи державної влади; встановлюється загальне громадянство, грошова одиниця і т.д. при конфедерації утворюють її держава зберігають незалежність, мають свої органи державної влади і управління. Для координації дій в певних цілях (вищі політичні, військові і т.п.) держави створюють об'єднані органи. Росія згідно з Конституцією є федеративною державою, включає 88 суб'єктів федерації і різні форми місцевого самоврядування.
Субординаційні управління базується на жорсткому адміністративному підпорядкуванні, впливі на нижчестоящих посадових осіб органів управління, примушення до виконання команд, що надходять з вищестоящих органів управління. Воно характерне для унітарної держави, яка в своєму складі не має федеративних одиниць, а підрозділяється на адміністративно-територіальні одиниці (області, райони та ін.) В унітарній державі органи влади всіх рівнів діють за єдиними нормативами, апарат управління відповідає потребам суспільної системи, поділ влади практично відсутня.
▪ За критерієм використання форм власності і володіння майном розрізняють федеральне, регіональне, муніципальне (місцевий) і приватне (корпоративне) управління. Державна власність поділяється на федеральну власність і власність суб'єктів Російської Федерації (регіональна власність). Свої об'єкти власності мають також, органи місцевого самоврядування (муніципальна власність). Для управління об'єктами власності кожного рівня утворюються відповідні органи. Об'єктами федерального управління є природні ресурси, надра землі, природні монополії, акції приватизованих підприємств і ряд інших об'єктів. Об'єкти регіонального та муніципального управління визначаються на основі угод про розмежування власності між органами влади суб'єктів Російської Федерації і місцевого самоврядування.
▪ По впливу на керований об'єкт виділяються галузеве і територіальне управління. Галузеве управління передбачає наявність вертикалі співпідпорядкованості від центру до підприємства. Найбільш ефективно воно реалізується в управлінні через міністерства, які здійснюють єдину технічну політику в галузі, забезпечують необхідні внутрішньогалузеві пропорції.
Галузеве управління в плановій економіці передбачає обгрунтування мети (виробництво конкретних видів продукції), застосування управлінських функцій (планування, організація, контроль), побудова організованої структури ланок управління (підприємство, об'єднання, міністерства), розробку народно-господарських, міжгалузевих, галузевих балансів.
Галузеве управління дозволяє конкретніше бачити перспективу розвитку. Але останнім часом його роль знижується.
Тому на передній план виступають форми міжгалузевого управління - корпорації, що діють на акціонерній основі.
Корпорація не виходить зі сфери державного управління, а служить як його другим ступенем
Територіальне управління здійснюється трьома джерелами влади: федеральними органами виконавчої влади, органами державної влади суб'єкта Російської Федерації, місцевим самоврядуванням. «... Місцева влада, за Конституцією відокремлена від державної є індикатором проблем повсякденного життя, вирішувати які доводиться спільно. Тому реформа передбачає створення рад муніципальних утворень на рівні регіонів. Вони, у свою чергу, створюють єдиний загальноросійський Рада. Це не означає, що не буде інших асоціацій і союзів муніципалітетів, - підкреслив Сергій Самойлов (радник Президента РФ), - але тільки цей загальноросійський Рада буде офіційної переговорним майданчиком муніципального співтовариства з федеральним центром з правом представництва на міжнародному рівні ... ». [2] Територіальне управління забезпечує раціональне розміщення виробництва, поглиблення спеціалізації і комплексний розвиток регіонів, вирівнювання рівнів їх економічного і соціального розвитку та вирішення інших завдань державної регіональної політики. Воно передбачає розмежування прав і відповідальності між федеральними та регіональними, законодавчими та виконавчими органами влади.
▪ За способом врахування інтересів об'єктів управління розрізняють адміністративне та економічне управління. Адміністративне управління безпосередньо впливає на інтереси керованих за допомогою дозволу, заборони, примусу, що застосовуються незалежно від їхньої думки. Воно є необхідним компонентом будь-якого управління, хоча її масштаби можуть бути різними. У структурі виконавчих органів з кількома рівнями управління воно має самодостатнє значення і реалізується через призначення, звільнення від роботи, заохочення, покарання посадових осіб. У державному регулюванні економіки адміністрування здійснюється в ліцензуванні діяльності, квотування експорту, імпорту і в інших випадках.
У ринковій економіці є не мало проблем, що залишаються у сфері компетенції державних органів і розв'язуваних адміністративними методами. При цьому вони можуть поєднуватися чисто ринковими: розміщення інвестицій, підрядних робіт на конкурсній основі та інше.
Економічне управління впливає на інтереси об'єктів управління опосередковано, тобто через господарське законодавство, фінансову, грошову і кредитною державну політику. Відсутній прямий примус або заохочення. Об'єкт управління вільний у виборі варіанта дій, але у випадку якщо їх законодавством він відшкодовує збиток державі. Наприклад, за несплату податків стягується штраф і застосовуються інші санкції.
▪ В залежності від терміну виконання прийнятих рішень управління підрозділяється на оперативне, тактичне і стратегічне.
Оперативне управління покликане вирішувати поточні або виникають в результаті небажаних відхилень завдання. Воно ставить конкретні, кількісно вимірювані орієнтири і використовує ситуаційний підхід, при якому вибирається прийнятний варіант виходячи зі сформованих умов.
Стратегічне управління визначає цілі та завдання розвитку країни в цілому лив по окремих сферах, об'єктам, територіям, задає напрями діяльності кожної ланки управління. Стратегічне управління має глибоке обгрунтування і ув'язується із загальним політичним курсом держави або доктриною того чи іншого його напрямку, реалізує обраний курс.
Розрізняють стратегії: загальноекономічні - зростання, стабілізації, подолання кризи (виживання), структурних перебудов; галузеві - використання матеріально-сировинних запасів, космосу та інше; функціональні - придушення інфляції, залучення інвестицій та інше.
Основою стратегічного управління є стратегічний план, концепції розвитку та інші документи, що відображають постановку і методи досягнення довгострокових цілей. Стратегія повинна бути максимально ясної і переконливою. Вона вибирається, тому з декількох можливих варіантів і формується за видами діяльності, які забезпечують переваги в порівнянні з іншими напрямками.
Тактичне управління виражається в конкретних діях для реалізації стратегічних установок. Важливо постійно стежити за результатами, правильно вибирати момент для коректування дій, стимулювати гнучкість, масштабність мислення, ініціативність всіх що у тактичному управлінні.
▪ Антикризове управління вводиться для попередження та проведення процедури банкрутства підприємств, він охоплює управління через арбітражних керуючих, а також керуючих підприємствами - боржниками за договором підряду. Антикризове управління є примусовим і зовнішнім, тому що здійснюється органами, що входять в іншу, ніж підприємство, систему. Для попередження банкрутства при арбітражному управлінні можуть бути використані селективні методи, тобто виділення пріоритетних напрямків з застосуванням ресурсної та інших видів підтримки.
▪ довірче управління здійснюється на підставі договору, сторонами якого виступають засновник управління (власник майна) і довірчий керуючий (комерційна організація або індивідуальний підприємець). Проводиться конкурс на право укладення договору довірчого управління і має найкращі професійні можливості для його реалізації.
Довірчий керуючий управляє за дорученням і в інтересах власника, за рахунок доходів від використання майна він відшкодовує витрати з довірчого управління і отримує винагороду.
Висновок.
Державне управління як керуюча система має набути характеру випереджаючого стану, запропонувати суспільству нову стратегію та підходи розвитку. ХХ століття пройшов під знаком індустріального розвитку, науково-технічної революції. Багато було досягнень - наукових, матеріальних, військово-технічних, в освоєнні космосу і інших, але багато що було і втрачено - у сфері духовності, культури, гуманізму, віддані забуттю ідеї, які надихали людей у колишні епохи. Прийшов час не розкидати, а збирати каміння, вибудовувати нову систему цінностей в ім'я Людини.
У Росії не можна будувати систему управління умоглядно, згідно чиїмось уявленням про ідеальну демократії, покладаючись на стихійне пробудження ініціативи.
У країні 2 / 3 території - Північ і зони ризикованого землеробства, громіздкі витратні інфраструктури, транспортна мережа, вразливі кордону. Надійне функціонування та відтворення господарства країни, навіть тільки того, що є, вимагає ефективної системи державного управління по вертикалі і горизонталі, жорстка централізація збіднілих бюджетних коштів, консолідації суспільства на базі рішення конкретних завдань. Державне управління повинне забезпечити функціонування господарського механізму; розвиток соціальної, екологічної та інших сфер, де застосування ринкових відносин недоцільно і неефективно; зміцнення російської державності і позиції країни у світі.
Використана література:
1. Атаманчук Г.В.
Теорія державного управління. Курс лекцій. Вид. 2-е, додатк. - М.: Омега - Л, 2004.
2.Афанасьев В.Я., Глазунова Н.І.
Система державного управління: Кн. 1. Управління і право. - М.: ГУУ, 2000.
3.Глазунова Н.І.
Система державного управління: Підручник для вузів. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003.
4.Гуторова А.Л.
Система державного управління: У 5 кн. Кн. 2. Держава і політика. - М., ГУУ, 2000.
5.Пікулькін А.В.
Система державного управління: Підручник для вузів. - 2-е вид., Перераб. і доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000.
6.Россійская Федерація сьогодні, № 19, жовтень 2005 р.
Стор. 24, рубрика «Місцева влада», Юлія Захватова «Щоб не пропасти поодинці».
1. Введення. ... ... .............................................. .................................................. ........ ... ... .. 3-5
2. Види і методи державного управління. .... ... ... ... .... 6-16
3. Висновок. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .... ... ... ... ... ... ... ... 17
4. Використана література. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .... ... ... ... ... ... ... 18
Введення.
У науковій літературі і практиці немає однозначного розуміння терміна «державне управління». Одні тлумачать його розширено, як практичне організуючий і регулюючий вплив держави на суспільну життєдіяльність людей з метою її упорядкування, збереження чи перетворення, що спирається на владну силу, як діяльність держапарату з регулювання суспільних відносин, з управління як громадськими, так і власними справами.
Зустрічається і більш вузьке тлумачення державного управління. Професор Манохін В.М. зводить його до організуючою, виконавчо-розпорядчої діяльності органів держави здійснюється на основі та на виконання законів і полягає у повсякденному практичному виконанні функцій. Ототожнення сфери державного управління зі сферою функціонування виконавчої влади явно звужує об'єкт поняття. Воно визначається не стільки за об'єктом і змістом керуючого впливу. Скільки за чинним в його межах суб'єкту. Державне управління - це вся діяльність держави з організації державних органів. Їх зв'язків та функціонування. Звідси і широкий предмет політичного та адміністративного державного впливу.
Державне управління - це цілеспрямований організующе-регулюючий вплив держави (через систему його органів і посадових осіб) на суспільні процеси, відносини і діяльність людей.
Державне управління - різновид соціального управління, але його природу і специфіку визначають властиві тільки даному виду управління властивості.
1. Суб'єкти цілеспрямованих, які організовують і регулюючих впливів - держава. Характер державного управління в конкретний історичний час визначається характером, конституційними засадами (принципами) розвитку держави. Держава як мозковий центр дає імпульси - накази державного управління - свого роду «нервовій системі» суспільного організму.
2. Державне управління спирається на владні повноваження і надає собою реалізації державної влади, яка поширюється на все суспільство (і на інші спільноти в рамках проведеної державою міжнародної політики). Закони, інші основні, загальні, типові рішення, правила, норми, що встановлюються державною владою - загальнообов'язкові.
3. Специфіку державного управління складають характер та обсяг охоплених управлінням суспільних явищ. У центрі державного управління (сенс державного впливу) - рішення загальних справ, узгодження дій всіх громадян, захист спільного інтересу, задоволення потреб суспільства, не окремих громадян і соціальних груп.
4. Комплекс методів і засобів державного впливу становлять не тільки правові, політичні, економічні (регулювання, узгодження, переконання, стимулювання і т.д.), але і примус за допомогою сил правоохоронних державних органів. Державна влада та управління у джерелі мають правову та політичну обумовленість (легітимність), а в реалізації - силу державного апарату, що володіє і засобами примусу.
У широкому сенсі державне управління як система означає безпосереднє здійснення державної влади: прийняття політико-державних рішень та їх реалізацію, контроль за дотриманням у суспільстві правозаконності і правосуддя. Суб'єктом державного управління виступають законодавчі органи державної влади, виконавчі органи державної влади, органи суду і прокуратури.
Всі види управління:
§ підлягають конституційним і іншому правовому регулюванню, яке встановлює тісний взаємозв'язок державного управління з іншими видами управління;
§ взаємопов'язані між собою, доповнюють, заміняють, посилює чи послаблює один одного;
§ в кожний історичний момент мають своїм рівнем розвитку, в якому висловлюється їхня здатність управляти відповідними об'єктами управління.
Види і методи державного управління.
Державне управління - вплив держави на суспільні процеси, керування справами всієї суспільної системи. Держава в даному випадку виступає як основний (але не єдиний) інститут політичної системи суспільства. Для державного управління, здійснюваного президентом, урядом та іншими органами виконавчої влади, представницькими, законодавчими органами і органами місцевого самоврядування, характерні наступні ознаки:
§ виконання загальнозначущих функцій;
§ нормативно-розпорядчий регулювання;
§ підзаконний характер діяльності;
§ використання владних повноважень.
Державно-адміністративне управління являє собою вид діяльності з управління справами держави, в рамках якого практично реалізується виконавча влада, її органів і посадових осіб на всіх рівнях державно-адміністративного устрою: федеральному, суб'єктів Федерації, місцевому. Державно-адміністративне управління, здійснюване органами виконавчої влади, характеризується тими ж ознаками, що державне управління в цілому, а також і додатковими:
§ безперервним і оперативним характером діяльності;
§ здійсненням спеціалізованих функцій, що вимагають однакової технології;
§ встановленням юридично-функціональних режимів;
§ застосуванням заходів адміністративної відповідальності;
§ ієрархічно побудованим апаратом управління;
§ професійним персоналом;
§ адміністративним розсудом.
Державне адміністрування - практична діяльність державних органів, технологічний процес підготовки, прийняття та виконання управлінських рішень в сукупності методів і засобів, за допомогою яких вирішуються завдання держави та її структур різного рівня, здійснюється пряме, систематичне і спеціалізоване вплив органів управління на підвідомчі їм органи та об'єкти на основі адміністративної відповідальності за виконання рішень.
Публічне управління - вплив суб'єкта управління на суспільство (суспільні процеси відносини) відповідно до покладених на нього суспільно-значимими функціями і повноваженнями.
Термін «публічне управління», очевидно, потребує додаткової аргументації.
Слово «публічний» означає суспільний, відкритий, гласний, не приватний. У В. Даля в словнику вітаєм: «публічний, всенародний, оглашенний, явний, відомий; для публіки, суспільства влаштований, всенародний, ... вселюдних; всім обивателям спільно, будь-якої громадянської громаді належить».
Розглядаючи державу як особливий механізм управління справами суспільства, вчені розвивали теорію публічного управління в рамках політичної науки.
Телеологічний сенс державного управління (доцільності) передбачає пов'язати державне управління з поняттям «республіка» (справа народу) такою формою правління, де народ, громадяни беруть участь в організації та здійсненні державної влади безпосередньо або через загальнонаціональне представницька установа - парламент.
В одному ряду з республікою такі поняття, як публічний інтерес - загальний (не приватний), публічна влада (створена народом і на благо народу), публічного інтересу (не приватного), публічне право - система норм, що регулюють процеси, відносини в суспільстві, публіки з владою, апаратом управління, публічно-правове регулювання - сам процес нормотворчості та нормозастосування в публічній сфері (не приватної), публічне управління - процес державно-керуючого впливу на публічну сферу (не приватну) на основі норм публічного права.
Таким чином, публічне управління можна зрозуміти як управляє - гласне взаємодію державного апарату і суспільства при прийнятті важливих для республіки (суспільства, населення) рішень, дій, як відкриту публічну сферу суспільних інтересів, в якій всі суспільні інститути, громадяни можуть бути не тільки в ролі об'єктів управління, а й виступати суб'єктами, автономними одиницями у відносинах з органами влади та управління. Можна сказати, публічне управління - це управління суспільством разом із суспільством.
Тоді стає зрозумілим термін публічна служба як інститут, створений для здійснення суспільно значимих (публічних) справ і власне процес служіння суспільству, виконання покладених завдань, функцій, повноважень. Публічна служба завжди функціональна, процесуальна, це публічне управління в часі і в просторі.
Оскільки жоден державний орган не вичерпує собою інституту держави і державної влади, то конституційно встановлена єдність державної влади може забезпечити сукупність всіх органів державної влади та управління, їх публічно-керуючих впливів, злиття всіх процесів публічного служіння в цілісну систему державного управління та державної служби.
Телеологічний підхід (гр. teleos - мета, logos - вчення, поняття - що досяг мети) до аналізу державного керуючого впливу потребує розкриття її як сукупності політичного та адміністративного впливу (через політичні рішення і дії та адміністративні рішення і дії).
Політика і адміністрування - це дві нерозривно пов'язані функціональні складові єдиного процесу державного управління.
Політика, що має один корінь з полісом (грец. місто-держава), означає загальне, що можна робити, вирішувати, використовуючи політичну (публічної) влади, відображає явище історичне, пов'язане з появою держави, в якому співіснують різні, іноді протиборчі потреби та інтереси і тому є об'єктивна необхідність їх узгодити, знайти те спільне, що інтегрує, що і робить суспільство державно-організованим. Політика, як і держава, знаменує певний рівень розвитку суспільства, відповідає суспільству і розвивається разом з ним. Товариство за своєю природою не може бути деполітіческім.
Звичайно, політика має бути правовою: політичні розсуду, інтерес, доцільність не повинна протистояти праву, а політичні права, здійснюватися в рамках права.
Правова політика в системі державного управління - це ті принципи і основні напрями розвитку суспільства, які держава проводить у життя при створенні та застосуванні норм, інститутів і галузей права, в діяльності юридичних установ, у формуванні і зміцненні правосвідомості громадян.
За змістом правова політика держави може бути правотворчій і правозастосовчій.
Правотворча політика держави - формування, вироблення стратегії їх у правову форму: у вигляді законів, програм, проектів та інших загальнозначимих доленосних рішень. Її основна мета - закріпити у правових нормах модель поведінки суспільства, його окремих груп, громадян.
Головний суб'єкт правотворчої політики - законодавчі представницькі органи влади, однак цю функцію здійснюють урядова адміністрація, виконавча влада всіх рівнів управління, беруть участь і інститути громадянського суспільства.
Правозастосовча політика держави - це реалізація державними органами і посадовими особами державної політики, її правових форм, використання ними права (норм) як кошти в управлінні суспільством та інструменту підвищення ефективності дії права. Це - один із способів захисту прав і свобод особистості, одна з характеристик існуючого політичного режиму.
Основна мета правозастосовчої політики - дотримання та захист прав і свобод громадян, їх честі та гідності; зміцнення законності та правопорядку; підвищення ефективності регулятивного і охоронного дії права, забезпечення єдності та узгодженості в діяльності суб'єктів правозастосування; підвищення ефективності державного управління.
Головний суб'єкт правозастосовчої політики - органи виконавчої влади, державного (всіх рівнів) і муніципального управління. З ними взаємодіють різні інститути громадянського суспільства, громадяни.
Правозастосовча політика - це сполучна ланка між практикою правотворчості (пошуком загального блага) і правозастосування (реалізацією комплексу заходів щодо його досягнення), що забезпечує їх узгодженість і взаємодію. Це дозволяє говорити про те, що в механізмі правового регулювання правозастосовчої практика займає самостійне місце і є одним з важливих факторів, що визначають його юридичну і соціальну ефективність.
Зазначені напрямки у державній управлінської діяльності - це дві сторони однієї медалі.
Їх єдність обумовлена наступними чинниками:
1. у них єдиний вольовий джерело - державна влада;
2. вони мають спільну мету - стабілізувати, порядок, забезпечити умови для розвитку суспільства;
3. в сукупності вони формують єдиний правовий простір, систему чинного права.
Державне управління є похідним від форми державного устрою та політичної системи і в той же час має самостійне значення. З одного боку, за допомогою системи управління влада реалізує свої розпорядчо-дозвільні функції, спрямовані на виконання законів, інших нормативних актів, політичних рішень. Владні відносини тут базуються на володінні та підпорядкування аж до примусового виконання, тобто без врахування інтересів керованих об'єктів.
З іншого боку, управління служить особливим видам творчої діяльності, має на меті розвитку, інновацій, включає в свій арсенал силу переконання, розуму і гуманізму.
Управління реалізується у взаємодії суб'єкта і об'єкт управління. Від суб'єкта (управителя) надходить командна інформація (що, як, в якому обсязі робити), а від об'єкта (керованого) - інформація зворотного зв'язку (після виконання команди). Схематично процес управління показаний на рис. 1.
Інтенсивність команд та зворотного зв'язку від виду та характеру суб'єкта та об'єкта управління.
Командна інформація подається з метою досягнення певних поставлених цілей, розв'язання завдань. Отримання результату, природно, залежить насамперед від якості, способу подачі інформації, що по суті і становить основу методів управління, їх різноманіття, класифікації за критеріями та ознаками.
| Суб'єкт управління | ||||
| Командна інформація | Інформація про виконання (Зворотного зв'язку) | |||
| Об'єкт управління | ||||
Основоположним в управлінні є визначення ролі, місця людини як об'єкта управління. За цим критерієм розрізняють демократичний і авторитарний стилі управління.
Демократичне врядування грунтується на тому припущенні, що для людини природним станом є діяльність, робота і що він здатний до самоврядування, самоконтролю й не уникає відповідальності. Тому зовнішній контроль не розглядається як вирішальний засіб досягнення цілей. Такий стиль управління передбачає делегування повноважень, надання великої самостійності у відповідності з функціями, залучення до прийняття рішень. Допускаються дискусії, необов'язкова одностайна підтримка лідера.
Авторитарне управління виходить з того, що середній людина з самого початку уникає праці, не честолюбний, уникає відповідальності, із задоволенням приймає керівництво над собою. Тому для підвищення ефективності праці його треба примушувати, контролювати. А це може забезпечити владу, єдиноначальність при обмеженні прерогатив об'єктів управління. При авторитарному управлінні відповідальність і контроль зосереджені в основному на верхньому рівні; складається режим особистої влади в різних формах - від м'яких, що поєднуються з елементами демократії, до диктатури; еліта демонструє відданість лідеру, всі готові виконувати його вказівки.
Демократичний стиль управлінні має тенденцію до анархізму, а авторитарний до тоталітаризму. При анархічному управлінні ніхто не втручається в природний хід подій, у вільну гру законів і чинників. Передбачається, що відповідальність сама по собі розподіляється доцільно. [1] На якості російської влади відбивається її перехідний стан: умови нові, а структурна і функціональна організація, менталітет багато в чому колишні; закони прийняті з урахуванням досягнень західного права, але діють з великими відступами; змінюються вибори органів влади, а повсякденного контролю суспільства за владою бракує.
▪ За характером взаємин центральної влади з вхідними до складу держави адміністративними, національними одиницями. Система державного управління може бути координаційної або субординаційної. Координаційне управління реалізується у формі федерації чи конфедерації. Федерація має, а конфедерація не має єдиного органу державної влади. Члени федерації можуть мати власні конституції, законодавчі, виконавчі, судові органи. Поряд з цим утворюється єдині федеральні органи державної влади; встановлюється загальне громадянство, грошова одиниця і т.д. при конфедерації утворюють її держава зберігають незалежність, мають свої органи державної влади і управління. Для координації дій в певних цілях (вищі політичні, військові і т.п.) держави створюють об'єднані органи. Росія згідно з Конституцією є федеративною державою, включає 88 суб'єктів федерації і різні форми місцевого самоврядування.
Субординаційні управління базується на жорсткому адміністративному підпорядкуванні, впливі на нижчестоящих посадових осіб органів управління, примушення до виконання команд, що надходять з вищестоящих органів управління. Воно характерне для унітарної держави, яка в своєму складі не має федеративних одиниць, а підрозділяється на адміністративно-територіальні одиниці (області, райони та ін.) В унітарній державі органи влади всіх рівнів діють за єдиними нормативами, апарат управління відповідає потребам суспільної системи, поділ влади практично відсутня.
▪ За критерієм використання форм власності і володіння майном розрізняють федеральне, регіональне, муніципальне (місцевий) і приватне (корпоративне) управління. Державна власність поділяється на федеральну власність і власність суб'єктів Російської Федерації (регіональна власність). Свої об'єкти власності мають також, органи місцевого самоврядування (муніципальна власність). Для управління об'єктами власності кожного рівня утворюються відповідні органи. Об'єктами федерального управління є природні ресурси, надра землі, природні монополії, акції приватизованих підприємств і ряд інших об'єктів. Об'єкти регіонального та муніципального управління визначаються на основі угод про розмежування власності між органами влади суб'єктів Російської Федерації і місцевого самоврядування.
▪ По впливу на керований об'єкт виділяються галузеве і територіальне управління. Галузеве управління передбачає наявність вертикалі співпідпорядкованості від центру до підприємства. Найбільш ефективно воно реалізується в управлінні через міністерства, які здійснюють єдину технічну політику в галузі, забезпечують необхідні внутрішньогалузеві пропорції.
Галузеве управління в плановій економіці передбачає обгрунтування мети (виробництво конкретних видів продукції), застосування управлінських функцій (планування, організація, контроль), побудова організованої структури ланок управління (підприємство, об'єднання, міністерства), розробку народно-господарських, міжгалузевих, галузевих балансів.
Галузеве управління дозволяє конкретніше бачити перспективу розвитку. Але останнім часом його роль знижується.
Тому на передній план виступають форми міжгалузевого управління - корпорації, що діють на акціонерній основі.
Корпорація не виходить зі сфери державного управління, а служить як його другим ступенем
Територіальне управління здійснюється трьома джерелами влади: федеральними органами виконавчої влади, органами державної влади суб'єкта Російської Федерації, місцевим самоврядуванням. «... Місцева влада, за Конституцією відокремлена від державної є індикатором проблем повсякденного життя, вирішувати які доводиться спільно. Тому реформа передбачає створення рад муніципальних утворень на рівні регіонів. Вони, у свою чергу, створюють єдиний загальноросійський Рада. Це не означає, що не буде інших асоціацій і союзів муніципалітетів, - підкреслив Сергій Самойлов (радник Президента РФ), - але тільки цей загальноросійський Рада буде офіційної переговорним майданчиком муніципального співтовариства з федеральним центром з правом представництва на міжнародному рівні ... ». [2] Територіальне управління забезпечує раціональне розміщення виробництва, поглиблення спеціалізації і комплексний розвиток регіонів, вирівнювання рівнів їх економічного і соціального розвитку та вирішення інших завдань державної регіональної політики. Воно передбачає розмежування прав і відповідальності між федеральними та регіональними, законодавчими та виконавчими органами влади.
▪ За способом врахування інтересів об'єктів управління розрізняють адміністративне та економічне управління. Адміністративне управління безпосередньо впливає на інтереси керованих за допомогою дозволу, заборони, примусу, що застосовуються незалежно від їхньої думки. Воно є необхідним компонентом будь-якого управління, хоча її масштаби можуть бути різними. У структурі виконавчих органів з кількома рівнями управління воно має самодостатнє значення і реалізується через призначення, звільнення від роботи, заохочення, покарання посадових осіб. У державному регулюванні економіки адміністрування здійснюється в ліцензуванні діяльності, квотування експорту, імпорту і в інших випадках.
У ринковій економіці є не мало проблем, що залишаються у сфері компетенції державних органів і розв'язуваних адміністративними методами. При цьому вони можуть поєднуватися чисто ринковими: розміщення інвестицій, підрядних робіт на конкурсній основі та інше.
Економічне управління впливає на інтереси об'єктів управління опосередковано, тобто через господарське законодавство, фінансову, грошову і кредитною державну політику. Відсутній прямий примус або заохочення. Об'єкт управління вільний у виборі варіанта дій, але у випадку якщо їх законодавством він відшкодовує збиток державі. Наприклад, за несплату податків стягується штраф і застосовуються інші санкції.
▪ В залежності від терміну виконання прийнятих рішень управління підрозділяється на оперативне, тактичне і стратегічне.
Оперативне управління покликане вирішувати поточні або виникають в результаті небажаних відхилень завдання. Воно ставить конкретні, кількісно вимірювані орієнтири і використовує ситуаційний підхід, при якому вибирається прийнятний варіант виходячи зі сформованих умов.
Стратегічне управління визначає цілі та завдання розвитку країни в цілому лив по окремих сферах, об'єктам, територіям, задає напрями діяльності кожної ланки управління. Стратегічне управління має глибоке обгрунтування і ув'язується із загальним політичним курсом держави або доктриною того чи іншого його напрямку, реалізує обраний курс.
Розрізняють стратегії: загальноекономічні - зростання, стабілізації, подолання кризи (виживання), структурних перебудов; галузеві - використання матеріально-сировинних запасів, космосу та інше; функціональні - придушення інфляції, залучення інвестицій та інше.
Основою стратегічного управління є стратегічний план, концепції розвитку та інші документи, що відображають постановку і методи досягнення довгострокових цілей. Стратегія повинна бути максимально ясної і переконливою. Вона вибирається, тому з декількох можливих варіантів і формується за видами діяльності, які забезпечують переваги в порівнянні з іншими напрямками.
Тактичне управління виражається в конкретних діях для реалізації стратегічних установок. Важливо постійно стежити за результатами, правильно вибирати момент для коректування дій, стимулювати гнучкість, масштабність мислення, ініціативність всіх що у тактичному управлінні.
▪ Антикризове управління вводиться для попередження та проведення процедури банкрутства підприємств, він охоплює управління через арбітражних керуючих, а також керуючих підприємствами - боржниками за договором підряду. Антикризове управління є примусовим і зовнішнім, тому що здійснюється органами, що входять в іншу, ніж підприємство, систему. Для попередження банкрутства при арбітражному управлінні можуть бути використані селективні методи, тобто виділення пріоритетних напрямків з застосуванням ресурсної та інших видів підтримки.
▪ довірче управління здійснюється на підставі договору, сторонами якого виступають засновник управління (власник майна) і довірчий керуючий (комерційна організація або індивідуальний підприємець). Проводиться конкурс на право укладення договору довірчого управління і має найкращі професійні можливості для його реалізації.
Довірчий керуючий управляє за дорученням і в інтересах власника, за рахунок доходів від використання майна він відшкодовує витрати з довірчого управління і отримує винагороду.
Висновок.
Державне управління як керуюча система має набути характеру випереджаючого стану, запропонувати суспільству нову стратегію та підходи розвитку. ХХ століття пройшов під знаком індустріального розвитку, науково-технічної революції. Багато було досягнень - наукових, матеріальних, військово-технічних, в освоєнні космосу і інших, але багато що було і втрачено - у сфері духовності, культури, гуманізму, віддані забуттю ідеї, які надихали людей у колишні епохи. Прийшов час не розкидати, а збирати каміння, вибудовувати нову систему цінностей в ім'я Людини.
У Росії не можна будувати систему управління умоглядно, згідно чиїмось уявленням про ідеальну демократії, покладаючись на стихійне пробудження ініціативи.
У країні 2 / 3 території - Північ і зони ризикованого землеробства, громіздкі витратні інфраструктури, транспортна мережа, вразливі кордону. Надійне функціонування та відтворення господарства країни, навіть тільки того, що є, вимагає ефективної системи державного управління по вертикалі і горизонталі, жорстка централізація збіднілих бюджетних коштів, консолідації суспільства на базі рішення конкретних завдань. Державне управління повинне забезпечити функціонування господарського механізму; розвиток соціальної, екологічної та інших сфер, де застосування ринкових відносин недоцільно і неефективно; зміцнення російської державності і позиції країни у світі.
Використана література:
1. Атаманчук Г.В.
Теорія державного управління. Курс лекцій. Вид. 2-е, додатк. - М.: Омега - Л, 2004.
2.Афанасьев В.Я., Глазунова Н.І.
Система державного управління: Кн. 1. Управління і право. - М.: ГУУ, 2000.
3.Глазунова Н.І.
Система державного управління: Підручник для вузів. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003.
4.Гуторова А.Л.
Система державного управління: У 5 кн. Кн. 2. Держава і політика. - М., ГУУ, 2000.
5.Пікулькін А.В.
Система державного управління: Підручник для вузів. - 2-е вид., Перераб. і доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000.
6.Россійская Федерація сьогодні, № 19, жовтень 2005 р.
Стор. 24, рубрика «Місцева влада», Юлія Захватова «Щоб не пропасти поодинці».
[1] У демократії і анархії один корінь - свобода, але при демократії діють закони, що захищають і гарантують свободу для всіх. Державне управління 90-х років ХХ ст. в Росії допускало симбіоз демократії, авторитаризму і анархізму.
[2] Див: журнал «Російська Федерація сьогодні» № 19, жовтень 2005 р.