Актуальні питання управління автономним установою

Федеральне агентство з освіти

Державна освітня установа

вищої професійної освіти

Башкирський державний педагогічний університет ім. М. Акмулли

Інститут Історичного та правової освіти

Кафедра права та суспільствознавства

Спеціальність "Юриспруденція" з додатковою спеціальністю "Історія"

Випускна кваліфікаційна робота

Актуальні питання управління автономним установою

УФА 2010

ЗМІСТ

ВСТУП

ГЛАВА I. ПРАВОВЕ ПОЛОЖЕННЯ АВТОНОМНОГО УСТАНОВИ

1.1 Огляд Федерального Закону № 174 "Про автономні установи"

1.2 Автономне установу як вид установ

РОЗДІЛ II. СТРУКТУРА УПРАВЛІННЯ автономних установ

2.1 Засновник автономного установи

2.2 Органи автономного установи

ГЛАВА III. УПРАВЛІННЯ автономності освітньої установи

3.1 Автономне освітній заклад

3.2 Система управління автономним освітнім закладом

ВИСНОВОК

БІБЛІОГРАФІЯ

ВСТУП

Збільшення різноманітності організаційно-правових форм, в яких можуть створюватися і функціонувати державні та муніципальні установи - один з центральних питань численних дискусій, які ведуться впродовж ряду років, зачіпаючи питання модернізації соціальної сфери. Це закономірно, оскільки мова йде про співвідношення прав і обов'язків установ, зокрема, у сфери освіти, яка характеризують положення даних установ в економічній сфері.

Ситуація складається таким чином, що з метою підвищення якості та збільшення обсягів надання послуг виникла необхідність у реформуванні соціальної сфери. Не дивлячись на це, в даний час як і раніше залишається високою частка державного сектора у сфері соціальних послуг з низьким рівнем конкуренції у зв'язку з триваючою патерналістської політикою держави, що є гальмом у досягненні сучасної якості наданих соціальних послуг населенню.

Обрана тема випускної кваліфікаційної роботи "Актуальні питання управління автономним установою" як вже було зазначено вище, є дискусійною і найбільш обговорюваною на сьогоднішній день. Ще в 2004 році Президент РФ Володимир Путін поставив питання про те, наскільки погано кількість і склад бюджетних установ задовольняють потребам суспільства. На поставлене питання Уряд шукало шляхи створення таких механізмів, за яких бюджетні послуги могли б надаватися установами різних організаційно-правових форм, однією з яких стали автономні установи.

Перетворення значної частини установ сфери освіти, медицини, культури у нові організаційно-правові форми: державні (муніципальні) автономні установи передбачає Федеральний закон від 3 листопада 2006 р. № 174-ФЗ "Про автономні установах (далі - Закон № 174-ФЗ), схвалений Радою Федерації на 186-му пленарному засіданні. Палата схвалила також Федеральний закон № 175-ФЗ "Про внесення змін до законодавчих актів Російської Федерації у зв'язку з прийняттям Федерального закону" Про автономні установи "(далі - Закон № 175-ФЗ).

У зв'язку з прийняттям Закону № 174-ФЗ у сфері освіти, на яку припадає переважна кількість цих видів юридичних осіб, виявилася недостатня розробленість правового регулювання статусу цього виду установ, наявність безлічі колізій та прогалин у законодавстві, пов'язаних з правовим режимом органів управління цієї юридичної особи . Така ситуація призводить на практиці до панування позаправових механізмів регулювання, а також прийняттю рішень, укладанню угод з майном автономного установи із застосуванням законодавства за аналогією.

Ідея створення автономних установ давно витала в умах законодавців. Не секрет, що досить значна кількість бюджетних установ додаткової освіти веде успішну підприємницьку діяльність. При цьому частка бюджетного фінансування, що виділяються таким установам, набагато менше, ніж розмір одержуваних ними доходів. Тому передбачалося, що бюджетні установи, які "твердо стоять на ногах" за рахунок доходів від підприємницької діяльності, повинні бути "відлучені" від державних фінансів і перетворені в іншу організаційно-правову форму. Таким чином, законодавці планували значно скоротити витрати бюджету, не ризикуючи при цьому порушити сформовану інфраструктуру надання такими установами соціально значущих послуг населенню. На думку противників закону, його прийняття могло призвести до комерціалізації науки, культури і освіти та до зростання корупції в соціальній сфері. Прихильники ж законопроекту, зі свого боку, проголошували, що:

- Перехід державних установ у статус автономних забезпечить їм більшу фінансову свободу, а працівникам - гідну заробітну плату;

- Новий статус бюджетних установ дозволить підвищити ефективність витрачання бюджетних коштів.

Вони стверджували, що фінансування з бюджету автономних установ буде замінено державним або муніципальним замовленням на надання державних або муніципальних послуг. Іншим аргументом прихильників було те, що кошти ж, отримані від додаткової діяльності таких установ, перейдуть у повне розпорядження автономних установ, які зможуть відкривати власні рахунки, брати банківські кредити, а їх керівникам представиться можливість самостійно формувати штатний розклад і план господарської діяльності.

У зв'язку з цим повинна була бути передбачена можливість не створення нових бюрократичних структур, а можливість перетворення вже наявних державних (муніципальних) установ, здатних функціонувати в ринковому середовищі. У свою чергу держава при цьому звільнило б себе від обов'язку повного фінансового забезпечення на основі кошторису доходів і витрат і, також, звільнило б себе від відповідальності за зобов'язаннями цих установ.

Система сфери соціальних послуг в Росії, будучи одним з найважливіших елементів соціально-економічного розвитку країни, повинна перетворитися на сферу, привабливу і відкриту для різного роду інвестицій. Для цього необхідні ефективність діяльності, прозорість фінансових потоків, участь громадськості в управлінні сфер освіти і культури, а також незалежна оцінка якості надання послуг у цих галузях.

Випускна кваліфікаційна робота складається з трьох розділів, розбитих на параграфи. Перший розділ "Правове становище автономного установи", складається з наступних параграфів, "Огляд Федерального Закону" Про автономні установи "," Автономне установу як вид установ ". У даній главі йдеться про Федеральному Законі" Про автономні установи ", специфічних рисах автономного установи як нової організаційно-правовій формі, відміну автономного установи від бюджетного сектора. Другий розділ "Структура управління автономним установою" складається з частин, таких як "Засновник автономного установи", "Органи автономного установи", присвячена питанням управління автономним установою. Також в розділі характеризуються певні органи управління автономним установою, такі як засновник, керівник та спостережна рада, розгляд їхніх компетенцій і специфічних рис. Третя глава присвячена управлінню автономним освітньою установою, яка так і називається "Управління автономним освітньою установою". Глава складається із структурних частин: "Автономне освітній установа "і" Система управління автономним освітньою установою ".

У даній роботі визначені наступні цілі:

- Проаналізувати правове становище автономного установи;

- Порівняти автономне установа поряд з бюджетними установами;

- Вивчити структуру управління автономним установою.

Завданнями, за допомогою яких будуть вирішені поставлені цілі такі:

- Розгляд Закону № 174-ФЗ;

- Виявлення специфічних рис автономного установи від бюджетного сектору, дискусій у ході прийняття Законопроекту про автономні установах, відміну автономного установи від інших організаційно-правових форм;

- Виявлення прогалин у законодавстві про автономні установах;

- Розгляд органів управління автономним установою на прикладі автономного освітнього закладу.

Об'єктом дослідження виступає правове становище автономного установи, регулювання інститутом управління автономним установою. Предметом є автономні установи, структура і специфіка органів управління автономного установи.

Методологічну основу дослідження становлять наукові праці в галузі цивільного права. У роботі використані загальні та приватні методи дослідження, в тому числі, історико-юридичний, системно-правовий та інші, системний аналіз досліджуваних явищ і результатів. У процесі дослідження використовувалися такі загальнонаукові методи і прийоми як наукова абстракція, аналіз і синтез, порівняння та ін

За ступенем вивченості даної проблематики можна сказати, що дана тема в силу своєї новизни, не достатньо розроблена в науковій літературі і потребує подальшого розвитку і обгрунтування. Що стосується питань управління автономним установою, то дана проблематика залишається дискусійною та даний момент, тому що законодавство про автономні установах має свої прогалини і недоробки в даній сфері.

При написанні дипломної роботи були використані наукові праці вчених-фахівців у галузі цивільного права: Т.В. Абанкина, Є. Арсюхіна, А.Л. Бердашкевіч, Н.І. Булаева, С.А. Бурлакова, Є.М. Бурундуковой, А. Б. Вифлеємського, Н.С. Григор'євої, Т.А. Гусєвої, В.В. Залеського, Л. Зуйкова, В.В. Кванін, А.А. Кирилова, А.К. Клюєва, С.В. Курова, М. О. Лукашенко, Г.В. Манасян, Л.А. Новосьолова, Н.Б. Озеровою, В.Ю. Панченко, Е.А. Пихова, І.М. Токарєва, К.Г. Чагіна, С.І. Фекліна та багатьох інших авторів.

ГЛАВА I. ПРАВОВЕ ПОЛОЖЕННЯ АВТОНОМНОГО УСТАНОВИ

1.1 Огляд Федерального Закону "Про автономні установи"

Відповідно до чинного законодавства одним із принципів державної політики в соціальній сфері є наявність автономії юридичних осіб. Під автономією, перш за все, розуміється незалежність в управлінні, якою держава наділяє некомерційні організації для здійснення ними соціальних функцій і, в свою чергу, інвестуючи в дану сферу, закладає основи стабільного економічного і культурного розвитку суспільства. Однак нормативи фінансування, встановлені законодавством, державою систематично не виконуються.

На початку 90-х років XX століття метою збереження існуючої системи некомерційним організаціям в Росії було дозволено здійснювати підприємницьку діяльність. Наступним кроком у цьому напрямі став пошук нової організаційно-правової форми та її заснування, з одного боку, шляхом наділення більшими фінансовими та господарсько-розпорядчими повноваженнями, а з іншого - шляхом відмови від її фінансування. Даний пошук закінчився прийняттям Федерального закону від 3 листопада 2006 р. № 174-ФЗ "Про автономні установи" та № 175-ФЗ "Про внесення змін до законодавчих актів Російської Федерації у зв'язку з прийняттям Федерального закону" Про автономні установи ", а також у метою уточнення правоздатності державних і муніципальних установ "[25, с.16].

Закони ці викликали величезну кількість дискусій, були організовані кампанії і мітинги протесту. У зв'язку з цим виникає закономірне питання, чи вигідно поява автономних установ суспільству, освітній системі, як це позначиться на управлінні, фінансуванні, процес навчання, працівників та учнів.

Спочатку проекти законів про державні (муніципальних) автономних некомерційних організаціях були ініційовані в надрах Центру стратегічних розробок у відомстві Г. Грефа, і їх автори виходили з двох кілька суперечливих передумов. Перша полягає в тому, що якщо, наприклад, освітні установи надають "послуги" і комерційна складова досить велика, то нехай вони будуть чистими суб'єктами ринку, а державі за їх діяльність відповідати не треба. Заодно і бюджетні кошти можна зекономити. І, нарешті, друга думка, яку часто висловлював, міністр освіти, А.А. Фурсенко: "Недобре заробляти гроші на державній власності". Але на цей вислів слід було дуже логічне заперечення керівників освітніх установ, особливо ректорів, про те, що вони готові відмовитися від комерційного прийому, але за умови, що вони будуть фінансуватися повністю, а не на рівні 40-45% від необхідної потреби забезпечення бюджетного прийому [12].

Автори проектів стверджували, що основна мета введення автономного установи полягає в тому, щоб збільшити свободу, наприклад, освітніх установ у розпорядженні власністю і засобами, але за це органи влади зменшують свою відповідальність за результати діяльності автономного установи, тобто знімається субсидіарну відповідальність держави.

Законопроект, справедливо охрещений "троянським конем приватизації", передбачає перетворення в автономні установи організацій освіти, науки, культури та соціального захисту, що можливо призведе до наступних результатів. Так, по-перше, втрата збереглися в законодавстві податкових пільг для організацій соціальної сфери та цілого ряду соціальних гарантій для громадян, зокрема, відстрочки від призову на військову службу, дострокові пенсії для педагогів і медиків і т. д. Всі ці пільги і гарантії не поширюються на автономні установи. По-друге, новий виток комерціалізації соціальної сфери, масове витіснення бюджетних, тобто безкоштовних для громадянина, соціальних послуг та заміна їх платними. По-третє, фактична ліквідація конституційного права громадян на бюджетну освіту. Конституція Росії гарантує це право лише тим, хто навчається (виховується) або лікується в державних або муніципальних установах, але аж ніяк не в автономних установах. По-четверте, зняття заборони на приватизацію, який встановлений законом для державних і муніципальних освітніх установ. У законопроекті про автономні установах прямо прописаний і один із шляхів такої приватизації - банкрутство. Приватизація ж освіти негайно зробить його повністю платним і позбавить майбутнього багато мільйонів дітей з сімей з низькими та середніми доходами. І, нарешті, стрибкоподібне зростання корупції у соціальній сфері. Відповідно до законопроекту, саме чиновники будуть вирішувати: перетворювати державна установа в автономне установа або залишити його в колишньому статусі; яке майно державного або муніципального установи віднести до розряду особливо цінного, а яке дозволити продавати [41].

Однак, незважаючи на всі невдоволення з боку суспільства, з 8 січня 2007 р. Закон вступили в силу (деякі зміни до інших законодавчих актів - з 1 січня 2007 р.). Не залишилися без уваги, такі важливі правові акти, як Цивільний кодекс РФ, Бюджетний кодекс РФ, Податковий кодекс РФ, Закон від 10 липня 1992 р. № 3266-1 "Про освіту", Закон від 12 січня 1996 р. № 7-ФЗ "Про некомерційні організації", Закон від 22 серпня 1996 р. № 125-ФЗ "Про вищу і післявузівську професійну освіту".

Одна з особливостей прийнятого Закону № 174-ФЗ полягає в наявності в його тексті численних посилань, відповідно до яких Уряду Російської Федерації пропонується розробити додаткові нормативні правові акти, що встановлюють різні правила (порядки, норми і нормативи), які регламентують створення і функціонування державних (федеральних і суб'єктів Російської Федерації) і муніципальних автономних установ.

На сьогоднішній день формування нормативного та методичного забезпечення процесу створення автономних установ в основному знаходиться в стадії завершення.

Так, Урядом Російської Федерації прийнято шість підзаконні акти (в хронологічному порядку):

- Постанова від 28 травня 2007 р. № 325 "Про затвердження форми пропозиції про створення автономного установи шляхом зміни типу існуючого державного або муніципального закладу";

- Постанова від 31 травня 2007 р. № 337 "Про порядок визначення видів особливо цінного рухомого майна автономного установи";

- Постанова від 10 жовтня 2007 р. № 662 "Про затвердження Положення про здійснення федеральними органами виконавчої влади функцій і повноважень засновника федерального автономного установи";

- Постанова від 18 жовтня 2007 р. № 684 "Про затвердження Правил опублікування звітів про діяльність автономного установи та про використання закріпленого за ним майна";

- Постанова від 24декабря 2007 р. № 924 "Про затвердження Правил підготовки пропозицій про створення федеральних автономних установ шляхом зміни типу існуючих федеральних державних установ";

- Постанова від 18 березня 2008 р. № 182 "Про умови та порядок формування завдання засновника щодо автономного установи, створеного на базі майна, що знаходиться у федеральній власності, і порядок фінансового забезпечення виконання завдання".

У результаті отримана нова правова конструкція, яка передбачає:

1. Об'єднати переваги державної установи з можливостями комерційних організацій.

2. Зберегти податковий статус установ при веденні ними підприємницької й інший що приносить доходи діяльності.

3. Встановити пряму залежність між одержуваним установами обсягом бюджетних ресурсів і конкретним ефектом, одержуваних від їх діяльності.

4. Конкретизувати правомочності і можливості установ на основі економічних підходів до управління ними і, тим самим, реалізувати принцип автономії установ, позбавивши їх від надмірного адміністративного тиску.

5. Дистанціювати установи від невідповідно громіздкою керуючої надбудови за рахунок створення управлінського буфера між власником майна та установою.

6. Реалізувати на ділі нові підходи до організації громадського управління державною установою, коли роль цих органів не зводиться до факультативним повноважень, але вписана в технологію прийняття управлінських рішень, обов'язкових не лише для установи, а й (вперше з моменту прийняття закону "Про освіту) - для його власника [24, с. 61].

Які ж ключові норми щодо автономного установи вдалося закріпити у правових актах?

Відповідно до п. 1 ст. 2 Закону № 174-ФЗ автономне установа є некомерційною організацією, яка створюється Російською Федерацією, суб'єктом РФ чи муніципальній освітою з метою здійснення повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування у сферах науки, освіти, охорони здоров'я, культури, соціального захисту, зайнятості населення, фізичної культури і спорту. Фактично ці сфери охоплюють весь так званий соціальний блок.

Автономні установи можуть бути створені або шляхом зміни типу існуючого державного (муніципального) установи, або з створення автономного установи. Передбачається, що основна маса автономних установ, особливо на початкових етапах, з'явиться за допомогою зміни типу, що дозволить зберегти у автономного установи всі дозвільні документи (ліцензії, свідоцтва про акредитацію тощо), наявні у існуючого установи (п. 12 ст. 5 Закону № 174-ФЗ). Зміною типу ніяких інших організацій, крім державних (муніципальних) установ, автономні установи створити не можна.

У п. 2 ст. 20 Закону № 174-ФЗ передбачено, що зміна типу існуючих державних і муніципальних установ охорони здоров'я не допускається. Отже, для здійснення діяльності в сфері охорони здоров'я автономні установи повинні створюватися заново. Ймовірно, подібна норма була введена для запобігання гіпотетичної загрози зменшення кількості безкоштовних послуг, що надаються населенню, і заміни їх платними. Разом з тим вона позбавляє можливості прямого переходу в автономне установа, а саме шляхом зміни типу установи сфери охорони здоров'я, здатні надавати затребувані населенням платні послуги. Інший же варіант створення автономного установи передбачає переоформлення всіх дозвільних документів, тобто більш трудомісткий процес.

Останнім часом часто можна чути, що з прийняттям пакету законів про автономні установах більшість існуючих бюджетних установ віддадуть перевагу стати автономними - без урахування готовності до цього та інтересів споживачів послуг. Проте дані побоювання не мають під собою підстав. Як встановлено п. 4 ст. 5 Закону № 174-ФЗ, рішення про створення автономного установи шляхом зміни типу, існуючого державного або муніципального установи має прийматися Урядом РФ, вищим виконавчим органом державної влади суб'єкта РФ або місцевою адміністрацією, але лише за ініціативою самої установи або з його згоди. Більш того, це рішення буде прийматися лише в тому випадку, якщо воно не потягне за собою порушення конституційних прав громадян, включаючи права на отримання безкоштовної освіти, на участь у культурному житті. Крім того, пропозиція про створення автономного установи має містити обгрунтування його створення з урахуванням можливих соціально-економічних наслідків, доступності для населення і якості виконуваних робіт, послуг, що надаються. У подібних умовах мова про повну безконтрольність переведення існуючих установ в автономні установи без урахування потреб населення та стану існуючих установ йти не може.

Зауважимо, що органи, відповідальні за стан справ у відповідних сферах, як правило, зацікавлені в підтримці в них порядку і збереження обсягу перерозподілених через ці органи бюджетних ресурсів, а з переходом на принципи бюджетування, орієнтованого на результат, - і у виконанні запланованих цільових показників діяльності. Таким чином, непродуманих рішень з переводу існуючих державних (муніципальних) установ в автономні установи найімовірніше не буде. Навпаки, варто очікувати, що надані законодавством можливості щодо створення автономного установи стануть використовуватися з крайньою обережністю [28, с. 25].

Чи стимулюють нові закони до більш активному здійсненню автономними установами підприємницької діяльності? Доцільно розглянути два аспекти: по-перше, підтримка матеріальної зацікавленості автономного установи в здійсненні підприємницької діяльності, по-друге, створення (збереження) можливостей для здійснення такої діяльності, включаючи підтримку готовності інших організацій співпрацювати з автономними установами.

Законодавство надає автономному установі свободу використання отриманих доходів. Згідно з п. 8 ст. 2 Закону № 174-ФЗ вказані доходи надходять у розпорядження автономного установи та можуть бути залучені ним для досягнення власних цілей. Дані норми схожі з регулюванням використання наявними бюджетними установами доходів від підприємницької й інший що приносить дохід діяльності. Однак на відміну від ситуації з бюджетними установами власник майна автономного закладу не має права на отримання доходів від діяльності автономного установи та використання закріпленого за автономним установою майна (п. 9 ст. 2 Закону № 174-ФЗ). Це означає, що автономне установа порівняно вільно витраті отриманих доходів. На всіх рівнях бюджетної системи стосовно до доходів від підприємницької й інший що приносить дохід діяльності широко використовуються особливі процедури обліку надходження і витрачання, які хоча і не порушують прав бюджетних установ на самостійне розпорядження доходами, однак досить складні, трудомісткий і передбачають проведення погоджень з органами державної влади (місцевого самоврядування).

Згідно з п. 2 ст. 4 Закону № 174-ФЗ автономні установи має право здійснювати діяльність у відповідності до завдань засновника безкоштовно або за часткову плату. Крім того, автономні установи можуть поза завдань засновника виконувати роботи, пов'язані з його основної діяльності, і надавати послуги за плату на однакових при наданні однорідних послуг умовах - але лише в порядку, встановленому федеральними законами (п. 6 ст. 4 Закону № 174 - ФЗ). Якщо такий порядок відсутній, дії, що відносяться до основної, поза завдання засновника автономне установа здійснювати не може.

За автономним установою закріплено право виконувати і іншу діяльність, але лише остільки, оскільки це служить досягненню цілей, заради яких установа створена, і лише за умови, що такі види діяльності зазначені в статуті автономного установи.

Крім цього, в Законі № 174-ФЗ введено низку норм, що дозволяють автономному установі здійснювати свою діяльність і управляти майном в більш сприятливих умовах. Так, за автономними установами закріплено широкі права щодо розпорядження майном: згода власника потрібно лише для розпорядження нерухомим та особливо цінним рухомим майном, іншим майном автономне установа має право розпоряджатися самостійно. Разом з тим управління майном автономне установа має певні фінансові обмеження. Так, якщо в якості способу отримання додаткових фінансових ресурсів автономне установа вибере здачу в оренду нерухомого, або особливо цінного рухомого майна, кошти на утримання цього майна засновником виділятися не будуть. Розглянута норма спрямована на припинення такого поширеного в даний час негативного явища, як утримання майна, переданого в оренду, за рахунок бюджету [10, с. 22].

Автономне установа має право залучати позикові кошти. У випадку якщо ціна угоди перевищує 10% балансової вартості активів автономного установи, а, отже, угода вважається великою, для її здійснення потрібно схвалення наглядової ради автономного установи [16, с. 35].

Виникає питання, чи будуть готові інші організації співпрацювати з автономними установами? Згідно з п. 5 ст. 2 Закону № 174-ФЗ власник майна автономного установи не несе відповідальності за зобов'язаннями такого закладу. У п. 2 ст. 120 ЦК РФ і в п. 4 ст. 2 Закону № 174-ФЗ передбачено, що автономне установа відповідає за своїми зобов'язаннями всім закріпленим за нею майном, за винятком нерухомого та особливо цінного рухомого. Однак основну частину майна, закріпленого за автономним установою, очевидно, буде складати якраз нерухоме та особливо цінне рухоме майно, а інше майно, яким автономне установа повинна відповідати за своїми зобов'язаннями, виявиться незрівнянно мало. При цьому відповідно до п. 10 ст. 5 Закону № 174-ФЗ оцінка достатності закріплюється майна для несення відповідальності за зобов'язаннями здійснюється лише відносно зобов'язань державного (муніципального) установи, які виникли до зміни його типу, без урахування потенційних зобов'язань автономного установи в майбутньому. Для порівняння: приватне або бюджетна установа відповідає за своїми зобов'язаннями які у його розпорядженні грошовими коштами, а за їх недостатності субсидіарну відповідальність за зобов'язаннями такого установи несе власник його майна [33, с. 176].

Зазначені норми знімають з власника ризики, пов'язані із здійсненням автономним установою підприємницької діяльності, перекладаючи їх виключно на автономне установа, а значить, на їх постачальників, кредиторів і споживачів послуг.

Таким чином, хоча автономне установа має більше прав для розподілу отриманих доходів на власний розсуд, можливості для їх отримання обмежені в силу обмеження напрямків діяльності, які воно може здійснювати на платній основі, а також обмеження складу майна, яким автономне установа відповідає по своїм зобов'язанням при відсутності субсидіарної відповідальності держави.

З бюджету будуть виділені кошти на виконання автономним установою завдання засновника з урахуванням витрат на утримання нерухомого та особливо цінного рухомого майна автономного установи, на сплату податків, за якого об'єктом оподаткування є таке майно, а також на фінансове забезпечення розвитку автономного установи в рамках затверджених програм. Дане фінансування буде здійснюватися у вигляді субсидій або субвенцій, що перераховуються на рахунки автономних установ у банках. Отримані кошти автономне установа має право витрачати без контролю за їх цільовим використанням з боку органів казначейства [22, с. 20].

У заключних положеннях до Закону № 174-ФЗ є застереження про те, що обсяг фінансового забезпечення виконання завдання, встановленого засновником для державного або муніципального установи бюджетного або автономного, не може залежати від типу останнього. Дана норма створює певні гарантії уніфікованого підходу до встановлення процедур фінансового забезпечення виконання завдання засновника для державних і муніципальних установ обох типів і, отже, обгрунтованого визначення обсягів фінансування для автономного установи. У той же час існує ймовірність того, що засновник не сформулює завдання для автономного установи, яке в результаті втратить право на бюджетне фінансування в тому чи іншому фінансовому році.

1.2 Автономне установу як вид установ

До видання Федерального закону від 3 листопада 2006 р. № 175-ФЗ "Про внесення змін до законодавчих актів Російської Федерації у зв'язку з прийняттям Федерального закону" Про автономні установи ", а також з метою уточнення правоздатності державних і муніципальних установ" в законодавстві використовувалося одне поняття - "установа" з вказівкою на деякі види установ, які відрізняються один від одного в залежності від того, яким власником воно було створено. Допускалося створення наступних різновидів некомерційних організацій у формі установ:

1) державних установ, створених Російською Федерацією за рахунок коштів відповідного бюджету;

2) муніципальних установ, створених муніципальними утвореннями і фінансуються за рахунок коштів місцевого бюджету;

3) приватних установ, створених та фінансованих за рахунок майна та коштів громадян і (або) юридичних осіб - власників (ст. 13.1 Закону про некомерційні організації).

Родове поняття установи характеризується ознаками, спільними для всіх видів установ. Кожна установа користується правами юридичної особи. Особливістю закладу є те, що воно завжди створюється зовнішнім засновником, що залишаються за його межами. Засновник визначає цілі діяльності установи, які відповідають його загальній характеристиці як некомерційної організації та конкретизуються у статутних документах в рамках вказівки закону - установи створюються для здійснення управлінських, соціально-культурних чи інших функції некомерційного характеру (п. 1 ст. 120 ЦК РФ).

У результаті прийняття нового закону у Цивільному кодексі України з'являються три типи установ: державне і муніципальне бюджетна установа, державне і муніципальне автономне установа і приватна установа. Вони відрізняються за засновництва, взаєминам із засновником і деяким чином за розпорядженням що знаходяться в їхньому віданні майном і коштами.

У числі найважливіших задач, які намагалися вирішити за допомогою введення закладів нового типу, а саме автономних, - створення умов для тих установ, які здатні заробляти самостійно, що дозволить зменшити покладене на державу тягар їх утримання та підвищити якість послуг [32, с. 75].

Автономні установи на сьогоднішній день покликані частково замінити собою існуючі державні бюджетні установи, чисельність яких представляється явно надмірною. Надання федеральним органам виконавчої влади права самостійно формувати бюджетні установи призвело до лавиноподібного наростання чисельності останніх. При цьому нові установи найчастіше створювалися органами влади зовсім не в інтересах здійснення функцій та вирішення завдань держави, а з однією лише метою отримання додаткового бюджетного фінансування. За даними Міністерства майна в період 2003-2008 років кількість бюджетних установ на федеральному рівні збільшилася більш ніж у півтора рази, досягнувши 37 тис. Держава вже не мало можливості реально контролювати весь "масив" установ, що давало останнім можливість фактично безконтрольно розпоряджатися переданим їм державою майном та відповідними фінансовими потоками.

За даними Міністерства економічного розвитку на цей момент неконтрольоване зростання кількості федеральних державних установ зупинений, їх чисельність становить 36,4 тис. Держава змушена витрачати істотні обсяги організаційних і фінансових ресурсів для контролю за діяльністю установ та їх фінансування за кошторисом. При цьому тільки за офіційною оцінкою в Росії зараз діє не менше 6,5 тис. федеральних державних установ, зайвих з позицій виконання державних функцій.

У той же час, істотне скорочення чисельності державних установ шляхом їх приватизації або ліквідації в найближчому майбутньому представляється малореальним вже хоча б тому, що для цього спершу необхідно провести масштабну і вельми тривалу роботу з формування та узгодження з усіма зацікавленими сторонами переліків підприємств, що приватизуються та ліквідованих установ. У зв'язку з цим, незважаючи на всі недоліки автономного установи, здатного "поглинути" частина існуючих бюджетних установ і трохи знизити витрати держави, пов'язані з їх функціонуванням, можна тільки вітати [34, с. 16].

Засновниками як бюджетних, так і автономних установ є органи влади, засновниками приватних установ - фізичні та юридичні особи. За своїм взаєминам з засновниками бюджетні і приватні установи однакові, у разі нестачі у них коштів для виконання прийнятих на себе зобов'язань субсидіарну відповідальність за них несе засновник. Автономне установа має тих самих засновників, що і бюджетне, але засновник не несе субсидіарної відповідальності за їхніми зобов'язаннями і, якщо в них недостатньо коштів, то вони будуть змушені відповідати за своїми зобов'язаннями наявною у їхньому розпорядженні власністю, тобто майном.

У відношенні інституту автономного установи представляється необхідним відзначити наступні моменти: так, подібно унітарним підприємствам, автономні установи можуть створюватися і функціонувати виключно у державній або муніципальній формі власності. Виправданість винятку юридичних осіб і громадян з числа можливих засновників автономного установи представляється беззаперечна, особливо в світлі того, що цивільне законодавство передбачає можливість існування недержавних установ. Зауважимо також, що роздержавлення автономного установи може бути здійснено шляхом його перетворення в юридичну особу іншої організаційно-правової форми або ж має передбачати його припинення як юридичної особи. Важливою особливістю автономного установи слід вважати їх початкову орієнтованість на реалізацію законодавчо встановлених функцій держави в галузях "сектору соціальних послуг", а саме науки, освіти, охорони здоров'я - здійснення таких функцій зазначено в якості мети створення автономних установ. Втім, на сьогоднішній день державні функції в ряді "соціальних" галузей сформульовані настільки нечітко, що даній вимозі з тією чи іншою натяжкою може задовольняти практично будь-яку установу [36, с. 5].

Введене Законом № 174-ФЗ розподіл всіх державних і муніципальних установ на бюджетні і автономні передбачає необхідність ознайомлення з основними відмінностями, які є між ними.

1) майно і бюджетного, і автономного установи закріплюється за ним на праві оперативного управління. Власником майна є відповідно Російська Федерації, суб'єкт РФ, муніципальне утворення. При цьому бюджетна установа не має права відчужувати або іншим способом розпоряджатися майном, закріпленим за ним власником або придбаним цією установою за рахунок коштів, виділених йому власником на придбання такого майна. Якщо майно було придбано за рахунок коштів, отриманих від дозволеної приносить дохід діяльності, воно вступає у самостійне розпорядження.

Автономне ж установа без згоди засновника не вправі розпоряджатися тільки:

- Нерухомим майном, закріпленим за ним засновником або придбаним автономним установою за рахунок коштів, виділених йому засновником на придбання цього майна;

- Особливо цінним рухомим майном, закріпленим за ним засновником або придбаним автономним установою за рахунок коштів, виділених йому засновником на придбання цього майна.

Іншим майном автономне установа має право розпоряджатися самостійно. До нього належать:

- Будь-яке майно, в тій частині й нерухоме, яке було придбано за рахунок доходів від дозволеної підприємницької й інший що приносить дохід діяльності;

- Майно, закріплене за ним засновником або придбане автономним установою за рахунок коштів, виділених йому засновником на придбання цього майна, якщо це майно не є нерухомим або особливо цінним.

2) бюджетна установа окремо враховує грошові кошти, отримані від дозволеної приносить дохід діяльності, і придбане за їх рахунок майно. Автономне установа повинна відокремлено враховувати нерухоме майно, закріплене за автономним установою або придбане автономним установою за рахунок коштів, виділених йому засновником на придбання цього майна, а також перебуває у автономного установи особливо цінне рухоме майно.

3) фінансування бюджетної установи проводиться засновником з відповідного бюджету з розрахунку встановлених нормативів на учня відповідно до затвердженої ним кошторисом доходів і витрат. Установа отримує виділяються йому за кошторисом грошові кошти відповідно до процедури, встановленої бюджетним законодавством, тобто шляхом регулярних асигнувань, що надходять на особовий рахунок установи в казначействі.

Стосовно ж автономного закладу засновник здійснює тільки фінансове забезпечення виконання заздалегідь сформульованого завдання засновника з урахуванням витрат на утримання нерухомого майна та особливо цінного рухомого майна, закріплених за автономним установою. При цьому фінансування здійснюється у вигляді субсидій і субвенцій, тобто цільових грошових надходжень.

4) закон встановлює, що крім завдань засновника і зобов'язань перед страховиком автономне установа на свій розсуд має право виконувати роботи, надавати послуги, пов'язані з його основної діяльності, для громадян та юридичних осіб за плату і на однакових при наданні однорідних послуг умовах у порядку, встановленому федеральними законами. Таким чином, автономне установа має право брати плату за послуги, пов'язані з своєї основної діяльності, якщо порядок встановлено законом.

5) і бюджетне, і автономне установа може отримувати доходи від дозволеної підприємницької й інший що приносить дохід діяльності. Дані доходи при цьому формально є власністю відповідного публічного освіти, так як установа може мати майно лише в оперативному управлінні (на праві самостійного розпорядження), але не у власності. У випадку з автономним установою додатково обумовлюється, що власник майна автономного закладу не має права на отримання доходів від здійснення автономним установою діяльності та використання закріпленого за автономним установою майна. Отже, автономне установа має можливість повністю і самостійно використовувати ці доходи в своїх цілях.

6) автономне установа у встановленому порядку має право відкривати рахунки в кредитних організаціях, в той час як бюджетні установи можуть мати лише особові рахунки в казначействі.

7) бюджетна установа відповідає за своїми боргами лише наявними коштами: виділеними засновником і заробленими установою самостійно, але не майном в овеществленном вигляді (відповідно до роз'яснення Вищого Арбітражного Суду РФ і майна, придбаного з позабюджетних джерел). Якщо грошових коштів на особових рахунках у казначействі не вистачає, то до субсидіарної відповідальності буде притягнутий власник майна, а діяльність бюджетної установи буде як і раніше фінансуватися за кошторисом. Автономне ж установа відповідає за своїми зобов'язаннями закріпленим за нею майном. При цьому законодавець зробив застереження про те, що за борги автономного установи стягнення не може бути звернено на нерухоме майно та особливо цінне рухоме майно, закріплені за ним засновником або придбані автономним установою за рахунок коштів, виділених йому засновником на придбання цього майна.

8) для бюджетних установ не передбачено публікації звітів про свою діяльність. Вони мають право публічно розміщувати таку інформацію, проте такий обов'язок не встановлена ​​федеральним законодавством. Автономне ж установа зобов'язана щорічно опубліковувати звіти про свою діяльність та про використання закріпленого за ним майна у визначених засновником автономного установи засобах масової інформації. Крім того, автономне установа зобов'язана забезпечити відкритість і доступність документів, до яких відносяться:

- Статут автономного установи, в тій частині внесені до нього зміни;

- Свідоцтво про державну реєстрацію автономного установи;

- Рішення засновника про створення автономного установи;

- Рішення засновника про призначення керівника автономного установи;

- Положення про філії, представництва автономного установи;

- Документи, що містять відомості про склад наглядової ради автономного установи;

- План фінансово-господарської діяльності автономного установи;

- Річна бухгалтерська звітність автономного установи;

- Аудиторський висновок про достовірність річної бухгалтерської звітності автономного установи.

9) автономне установа буде змушене щороку проводити обов'язковий аудит, у той час як для бюджетних установ подібна обов'язок не передбачена.

10) керівник автономного установи не має права самостійно укладати всі угоди від імені установи. Велика угода або угода із зацікавленістю відбувається з попереднього схвалення наглядової ради. Наглядова рада зобов'язана розглянути пропозицію керівника про здійснення великої угоди протягом п'ятнадцяти календарних днів з моменту надходження такої пропозиції голові наглядової ради, якщо статутом автономного установи не передбачено більш короткий термін [37, с. 30].

З усього вищесказаного, виділимо деякі переваги автономного установи: по-перше, "нереорганізаціонний" характер трансформації бюджетної установи в автономне, по-друге, неможливість неконтрольованої втрати державою нерухомого та найбільш цінного рухомого майна, що належить установі, по-третє, відсутність необхідності здійснювати бюджетне фінансування автономного установи в межах кошторису доходів і витрат. Простежуються в свою чергу і недоліки автономного установи: по-перше, необхідність ув'язування діяльності установи до встановлених законом функціями держави, по-друге, необхідність створення і функціонування в установі наглядової ради, не наділеного реальними управлінськими повноваженнями, по-третє, нераціональність схеми відповідальності установи , яка ускладнює залучення позабюджетного фінансування.

У рамках вже сформованої нормативно-правової бази розгорнута велика робота, як на федеральному рівні, так і на рівні суб'єктів Російської Федерації, насамперед, з переходу діючих бюджетних установ у статус автономних.

За інформацією Міністерства економічного розвитку Росії, за станом на середину липня 2008 року, отриманої від 41 федерального органу виконавчої влади в переліку федеральних державних установ, пропонованих до зміни типу на федеральне автономне установа, включено 231 федеральне бюджетна установа.

З них у 2009 році - 86; в 2010 році - 80; в 2011 році - 22 бюджетних установи.

Передбачається зміна типу бюджетних установ у сферах: освіти - 34, культури - 4, енергетики -10, технічного регулювання та метрології - 91, автомобільного і річкового транспорту - 66, науки - 23 і т.д. За інформацією Міністерства економічного розвитку Росії, отриманої від суб'єктів Російської Федерації, передбачається зміна типу на автономні установи більше 1000 бюджетних установ.

З них у 2009 році - 285; в 2010 році - 259; в 2011 році - 8 бюджетних установи. При цьому в 2007 році вже змінили статус 78 бюджетних установ. Створення автономних установ суб'єктами Російської Федерації передбачається здійснити у сферах освіти, охорони здоров'я, культури, соціального обслуговування, фізкультури і спорту, видавничої діяльності та ін

Що стосується Республіки Башкортостан, то можна відзначити результати моніторингу створення автономних установ. З метою реалізації Плану заходів з реструктуризації бюджетної мережі закладів освіти ведеться робота з апробації нового для Республіки Башкортостан типу державних установ, а саме, автономних установ. Першими володарями статусу автономних установ стали Башкирський будівельний, Стерлітамацький і Туймазінський медичні коледжі, що призведе до оптимізації субвенцій і субсидій бюджету Республіки Башкортостан, підвищенню якості послуг, що надаються самими установами та ефективності управління бюджетними ресурсами. У реструктуризацію бюджетної мережі сьогодні залучений ще цілий ряд установ середньої професійної освіти технічного та медичного профілів. На муніципальному рівні ведеться робота з перекладу частини дошкільних освітніх установ на автономну форму функціонування. Робота з перекладу бюджетних освітніх установ Уфи в автономні була почата в 2008 р. на базі досвіду російських регіонів, зазначив у доповіді Азамат Сайфуллін, начальник управління освіти Адміністрації ГО м. Уфа РБ, який виступив з доповіддю про роботу дошкільних освітніх установ в статусі автономних [ 47].

Статус автономного установи відкриває перед дитячим садом більш широкі можливості в плані розпорядження коштами, отриманими від надання додаткових платних освітніх послуг, також припускаючи розширення спектру даних послуг. У ході проведеного анкетування батьків були визначені найбільш затребувані з них: англійська мова, хореографія, заняття в басейні, школа першокласника, послуги логопеда, фізкультурно-оздоровча робота, образотворча діяльність. Крім того, батьки хотіли б користуватися послугами гувернерской служби, навчання грі в шахи та математики, групи вихідного дня, організація гуртків "Умілі руки", "Школа для дбайливих батьків". Практика показує, що батьки готові платити за додаткові послуги, що сприяють розвитку їх дітей. Особливим схваленням зазначено відвідування дитиною гуртків у стінах дитячого саду без "походів" в інші освітні установи, що оберігає дитину від проблем соціально-психологічної адаптації до нового колективу однолітків. На сьогоднішній день у столиці створено 31 муніципальне автономне дошкільний навчальний заклад. У Демском районі - 3, Калінінському - 4, Кіровському - 3, Ленінському - 5, Жовтневому - 10, Орджонікідзевському - 2 і Радянському - 4. У планах Управління освіти міської Адміністрації розширення мережі автономних установ. З січня 2010 р., крім дошкільних освітніх установ, планується переведення в статус автономних заклади додаткової освіти дітей [47]. Таким чином, підводячи підсумок першого розділу, слід зробити такі висновок: для успішного "впровадження" автономних установ необхідно усунути ряд наявних у них недоліків. А саме, слід пом'якшити обов'язкову вимогу про створення наглядової ради, а також ввести норму про розкриття установою інформації про склад і вартість майна, на яке не може бути звернено стягнення.

РОЗДІЛ II. СТРУКТУРА УПРАВЛІННЯ автономних установ

2.1 Засновник автономного установи

Згідно зі статтею 6 Закону № 174-ФЗ, засновником автономного установи є:

1) Російська Федерація щодо автономного установи, яка створена на базі майна, що знаходиться у федеральній власності;

2) суб'єкт РФ відносно автономного установи, яка створена на базі майна, що перебуває у власності суб'єкта;

3) муніципальне утворення відносно автономного установи, яка створена на базі майна, що знаходиться в муніципальній власності.

Автономне установа може мати тільки одного засновника, який затверджує статут, змістом якого є наступне: 1) найменування установи, що включає слова "автономне установа" та вказівку на характер його діяльності, а також власника його майна; 2) місце знаходження установи; 3) предмет і цілі діяльності установи; 4) вичерпний перелік видів діяльності, які установа має право здійснювати відповідно до цілей, для досягнення яких воно створене; 5) відомості про філії та представництва установи; 6) структуру, компетенцію, порядок формування, терміни повноважень і порядок діяльності органів установи; 7) інші передбачені законом відомості [11, с. 29].

З 1 січня 2009 року бюджетним кодексом (ст. 69.2) введено планування бюджетних асигнувань на основі завдання засновника. Завдання можуть бути або державними, або муніципальними. Поряд з бюджетними установами завдання засновника встановлюються автономним установам. Оскільки в даний час нормативне забезпечення для формування завдання визначено лише для автономних установ, поговоримо про них.

Найбільш складним при зміні статусу бюджетної установи є процес формування відомостей про майно існуючого державного (муніципального) установи. Перелік майна із зазначенням вартості затверджується відповідним федеральним органом виконавчої влади, органом виконавчої влади суб'єкта Російської Федерації або органом місцевого самоврядування. До форми додається копія свідоцтва про внесення майна до реєстру федерального майна, а також відомості про інше майно, що підлягає передачі в оперативне управління створюваного автономного установи [16, с. 96].

Рішення про зміну типу існуючого закладу приймається вищим колегіальним органом цієї установи (за наявності такого органу) або його керівником.

Успішність діяльності автономного установи, створених шляхом зміни типу бюджетних установ, залежить від двох складових: обгрунтованості завдання автономному установі, що дозволяє йому, з одного боку, забезпечувати гарантії населенню в наданні послуг, а з іншого боку, зберігати раціональне завантаження і, отже, фінансування установи ; наявності раціональних нормативів фінансування надання послуг, визначених завданням [17, с. 12].

Державне (муніципальне) завдання - це документ, що встановлює вимоги до складу, якості, обсягу (змісту), умов, порядку і результатами надаються державних (муніципальних) послуг (виконання робіт) (ст. 6 БК РФ).

Метою розробки та встановлення завдань є надання послуг (виконання робіт) для виконання передбачених законодавством Російської Федерації функцій держави в галузі науки, освіти, охорони здоров'я, культури, соціального захисту, зайнятості населення, фізичної культури і спорту.

З використанням завдання засновник зможе більш раціонально здійснювати фінансування надання послуг населенню, збільшуючи завдання тим установам, які забезпечують надання послуг більш високої якості. Введення конкурентних засад у розподіл завдання на надання бюджетних послуг буде стимулювати установи до підвищення якості своєї діяльності.

Доведення завдань, фінансове забезпечення яких розраховано на нормативній основі, дозволяє зв'язати фінансування установ з конкретними, реально вимірними показниками, стимулюючими до підвищення якості надаваних послуг (виконуваних робіт) [18, с. 50].

Бюджетним кодексом (п. 1 ст. 69.2) з урахуванням останніх змін і Постановою № 182 визначено, що державне завдання повинне містити: виписку з реєстру видаткових зобов'язань; показники, що характеризують склад, якість і об'єм (зміст) надання послуг (виконання робіт); порядок контролю за виконанням державного (муніципального) завдання; вимоги до звітності, порядок надання послуг (виконання робіт); категорії фізичних (юридичних) осіб - споживачів послуг; граничні ціни (тарифи) на оплату послуг або порядок їх встановлення.

Виконавцями завдань засновників можуть бути державні установи (бюджетні та автономні) і інші некомерційні організації.

У силу того що для бюджетних установ процедура доведення завдань засновника нормативними документами практично не регламентована, розглянемо докладно процедури доведення та виконання завдань автономного установі.

Перш за все, слід відзначити, що з числа автономних установ виконавцями державних (муніципальних) завдань можуть бути тільки ті, які утворилися в результаті зміни статусу бюджетних установ.

Умови і порядок формування та фінансового забезпечення виконання завдання автономним установою федерального рівня регламентований Постановою № 182. Даною постановою, зокрема, визначено, що завдання встановлюються у відповідності з основною діяльністю, передбаченої статутом автономного установи з урахуванням пропозицій установи про потребу у відповідних послугах, які оцінюються на підставі: прогнозованої динаміки кількості споживачів послуг; рівня задоволеності існуючим обсягом і якістю послуг; можливостей федерального автономного заклади з надання послуг; зданого в оренду за згодою засновника нерухомого майна або особливо цінного рухомого майна, закріпленого за федеральним автономним установою засновником або придбаного цією установою за рахунок коштів, виділених йому засновником на придбання такого майна, фінансове забезпечення утримання якого засновником не здійснюється ; показників виконання федеральним автономним установою завдання у звітному фінансовому році [19, с. 17].

Наприклад, формування завдання засновника автономного освітнього закладу на основі нормативного фінансування покликане забезпечити навчальні заклади обсягом бюджетних ресурсів, достатнім для відшкодування постійних і змінних витрат з надання державних освітніх послуг. Загальний обсяг бюджетних коштів, що надаються навчального закладу, визначається рівнем нормативу подушного фінансування та чисельністю учнів в освітньому закладі.

Умови і порядок формування завдання засновника для державних (муніципальних) автономних установ визначаються:

1) Урядом РФ відносно автономних установ, створених на базі майна, що знаходиться у федеральній власності;

2) вищим виконавчим органом державної влади суб'єкта РФ відносно автономних установ, створених на базі майна, що перебуває у власності суб'єкта РФ;

3) місцевою адміністрацією щодо автономних установ, створених на базі майна, що знаходиться в муніципальній власності.

Завдання засновника на надання послуг або виконання робіт затверджується на строк до одного року у разі затвердження бюджету на черговий фінансовий рік і на строк до трьох років у разі затвердження бюджету на черговий фінансовий рік і плановий період.

Відповідно до затверджених умов та порядку встановлюється зміст завдання засновника, обумовлене необхідністю виконання витратних зобов'язань Російської Федерації. Так, наприклад, у сфері освіти встановлюється завдання, яке забезпечує конституційне право громадян на безкоштовне і загальнодоступне загальну освіту, початкову і середню професійну освіту, а також право на вищу професійну освіту на конкурсній основі [21, с. 51].

Відповідно до Закону № 174-ФЗ засновник встановлює завдання для автономного установи відповідно до передбаченої його статутом основною діяльністю. Сучасний підхід до визначення змісту завдання засновника автономному установі випливає з характеристик якості і параметрів послуги. Відповідно до чинного законодавства передбачається виділення коштів не на утримання автономних установ як таких, а на фінансування виконання завдання засновника, тобто фінансування їх діяльності з надання послуг населенню, визначених на основі нормативів витрат.

Так, наприклад, під освітньої послугою розуміється послуга, що надається вихованцю (навчається) на безоплатній основі освітньою установою, пов'язана з формуванням у нього знань, умінь і навичок (у тому числі професійної діяльності) у ході освоєння освітніх програм, які відповідають вимогам державного освітнього стандарту, й оплачується за рахунок коштів бюджетів [30, с. 65].

Визначення змісту завдання засновника автономного освітнього закладу націлене на: мотивацію освітніх установ до ефективного використання бюджетних ресурсів і підвищення ефективності освітньої діяльності та поліпшення якості освітніх послуг відповідно до сучасних вимог ринку праці та міжнародними стандартами; надання бюджетних ресурсів освітнім установам виходячи з оцінки якості освітніх послуг та інших показників оцінки ефективності освітньої діяльності навчального закладу; забезпечення навчальних закладів обсягом бюджетних ресурсів, достатнім для здійснення освітньої діяльності та фінансування програм розвитку, забезпечення самостійності навчальних закладів у розподілі бюджетних асигнувань між кодами бюджетної класифікації [35, с. 11].

Порядок формування завдання федеральним органом виконавчої влади, що здійснює функції та повноваження засновника федерального автономного установи, визначається з урахуванням вимог Положення, затвердженого Постановою № 182. Згідно з Положенням про формування завдання засновника щодо федерального автономного закладу засновник, який здійснює функції з вироблення державної політики та нормативно-правового регулювання у відповідній сфері, визначає види послуг, показники, що характеризують склад, якість і об'єм (зміст) послуг (виконання робіт), а також порядок, умови і результати державних послуг (робіт), які надають федеральним автономним установою.

Стаття 69.2 Бюджетного кодексу передбачає різноманітний характер змісту державного завдання. Передбачається, що такий же різноманітний характер повинен носити і механізм бюджетного фінансування державного завдання, встановленого для автономних і бюджетних установ.

Обсяг фінансового забезпечення завдання засновника не повинен ставитися в залежність від типу відповідного державного або муніципального установи за умови, що автономне установа створена шляхом зміни типу існуючого державного або муніципального установи. Виходячи з цього положення порядок формування завдання та визначення розмірів його фінансового забезпечення на надання послуг (виконання робіт) для автономного установи діють і для бюджетних установ.

Зовсім по-різному для кожного з цих типів закладів вирішуються питання щодо фінансового забезпечення утримання майна, розвитку установ і т. д.

Фінансове забезпечення утримання федерального майна, що перебуває в оперативному управлінні федеральних бюджетних установ, повинно здійснюватися в чинному порядку, оскільки встановлена ​​нормативними документами регламентація порядку фінансового забезпечення утримання нерухомого та особливо цінного рухомого майна стосується лише автономних установ [38, с. 17].

У відношенні автономного установи відповідно до Закону № 174-ФЗ (п. 3 ст. 4) засновник здійснює: фінансове забезпечення виконання завдання з урахуванням витрат на утримання нерухомого майна та особливо цінного рухомого майна, закріплених за автономним установою засновником або придбаних автономним установою за рахунок коштів, виділених йому засновником на придбання такого майна, витрат на сплату податків, в якості об'єкта оподаткування за яким визнається відповідне майно, в тому числі земельні ділянки, фінансове забезпечення розвитку автономного установи в рамках програми, затвердженої в установленому порядку.

На відміну від бюджетних установ, яким бюджетні асигнування на виконання завдання з надання послуг доводяться в складі затвердженого бюджетного кошторису, автономного установі бюджетні асигнування на виконання завдання виділяються засновником єдиними сумами у формі наступних субсидій: на відшкодування витрат з надання послуг (виконання робіт); на відшкодування витрат на утримання нерухомого та особливо цінного рухомого майна, закріпленого за автономним установою або придбаного за рахунок коштів, виділених засновником, а також витрат на сплату податків, в якості об'єкта оподаткування за яким визнається відповідне майно, в тому числі земельні ділянки; на забезпечення програм розвитку автономного установи; з метою вирівнювання фінансового забезпечення виконання завдання. Розмір субсидії визначається як різниця між розміром бюджетних асигнувань, наданих федеральному бюджетній установі на поточний рік і плановий період, і розміром субсидії на відшкодування нормативних витрат на надання федеральним автономним установою послуг і на утримання відповідного нерухомого майна та особливо цінного рухомого майна [37, с. 40].

Понад обсяги завдань і зобов'язань автономне установа має право також на свій розсуд надавати послуги (виконувати роботи), відносяться до основної діяльності, возмездно і на однакових при наданні послуг умовах для громадян і юридичних осіб відповідно до порядку, встановленого законодавством.

Фінансове забезпечення завдання засновника з надання державних (муніципальних) послуг

Фінансове забезпечення завдання засновника з надання державних (муніципальних) послуг повинно здійснюватися на нормативній основі.

Так, наприклад, формування завдання засновника федеральним автономним установам професійної освіти на основі нормативного фінансування покликане забезпечити навчальні заклади обсягом бюджетних ресурсів, достатнім для відшкодування постійних і змінних витрат з надання державних освітніх послуг. Загальний обсяг бюджетних коштів, що надаються навчального закладу, визначається рівнем нормативу подушного фінансування та чисельністю учнів в освітньому закладі.

У міру зростання середньорічного контингенту автономного освітнього закладу рівень витрат на одного студента скорочується за рахунок зниження рівня умовно постійних і постійних витрат, що в умовах застосування єдиного нормативу фінансування забезпечує автономним освітнім установам формування чистого доходу за рахунок економії бюджетних коштів. Визначення обсягу завдання засновника на основі нормативу подушного фінансування пов'язане з відповіддю на питання, яка нормативна чисельність контингенту, при якій нормативне подушне фінансування дозволяє забезпечити беззбитковість діяльності федерального автономного освітнього закладу в частині надання державних освітніх послуг початкової, середньої, вищої і додаткової професійної освіти. Під нормативної чисельністю учнів розуміється середньорічна чисельність базового контингенту (середньорічна чисельність студентів, що навчаються очно за освітніми програмами початкової, середньої, вищої і додаткової професійної освіти), підготовка яких здійснюється відповідно до державного завданням [46].

Обсяг фінансового забезпечення виконання завдання, встановленого засновником державному або муніципальному установі (бюджетному або автономному), не може залежати від типу такої установи (п. 1 ст. 20 Закону 174-ФЗ). Отже, затверджений головним розпорядником коштів федерального бюджету порядок визначення нормативних витрат на надання послуги одного виду не можуть відрізнятися федеральних бюджетних установ та федеральних автономних установ. У зв'язку з цим нормативно-правовим актом федерального органу виконавчої влади має затверджуватися єдиний порядок визначення нормативних витрат на надання послуг.

Бюджетним кодексом (стаття 69) передбачається виділення бюджетних асигнувань на надання державних (муніципальних) послуг, в тому числі асигнувань на оплату державних (муніципальних) контрактів на постачання товарів, виконання робіт, надання послуг для державних (муніципальних) потреб. Найбільший інтерес при формуванні та фінансовому забезпеченні завдання засновника представляє питання включення до складу завдання науково-дослідних робіт.

Складовою частиною завдання засновника може бути виконання науково-дослідних робіт, оскільки згідно із Законом № 174-ФЗ засновник встановлює завдання для автономного установи відповідно до передбаченої його статутом основною діяльністю, до складу якої входить і науково-дослідна діяльність. Структура завдання засновника має включати крім надання послуг та утримання майна ще й додаткову частину "виконання робіт", яка формується відповідно до переліку таких робіт, що затверджуються федеральними органами виконавчої влади, що здійснюють функції з вироблення політики та нормативно-правового регулювання у встановленій сфері, в встановленому засновником порядку.

При цьому порядок фінансового забезпечення витрат на виконання науково-дослідних робіт як автономними установами, так і бюджетними установами, наприклад, освітніми, в рамках державного завдання засновника повинен бути єдиним.

Як вже було зазначено, засновник здійснює фінансове забезпечення виконання завдання з урахуванням витрат на утримання нерухомого майна та особливо цінного рухомого майна. Законом про автономні установах передбачено, що при створенні автономного установи шляхом зміни типу, існуючого державного (муніципального) установи не допускається вилучення або зменшення майна і грошових коштів, що знаходяться у державного (муніципального) установи. Майно, у тому числі грошові кошти, що передається автономному установі при його створенні, має бути достатнім для забезпечення можливості здійснювати передбачену його статутом діяльність і нести відповідальність за зобов'язаннями, що виникли у державного (муніципального) закладу до зміни його типу [45].

Обсяг фінансового забезпечення утримання нерухомого майна та особливо цінного рухомого майна, закріплених за автономним установою засновником або придбаних за рахунок коштів, виділених засновником, визначається з урахуванням витрат автономного установи на сплату податків, в якості об'єкта оподаткування за яким визнається відповідне майно, в тому числі земельні ділянки. У разі здачі в оренду за згодою засновника нерухомого майна або особливо цінного рухомого майна, закріплених за автономним установою засновником або придбаних ним за рахунок коштів, виділених засновником, фінансове забезпечення утримання такого майна засновник не здійснює.

Фінансове забезпечення утримання нерухомого та особливо цінного рухомого майна автономного установи здійснюється на основі: нормативів витрат на утримання нерухомого майна; нормативів витрат на утримання особливо цінного рухомого майна; нормативів витрат на сплату податків.

Засновник, встановлюючи завдання для автономного закладу відповідно до його статутною діяльністю, здійснює і фінансове забезпечення розвитку автономних установ у рамках програм, затверджених у встановленому порядку. Фінансування витрат на розвиток автономного установи має здійснюватися у вигляді субсидій з відповідного бюджету [43].

Завдання засновника відображає обсяг діючих видаткових зобов'язань Російської Федерації з надання державних освітніх послуг і діючих видаткових зобов'язань Російської Федерації з надання окремих трансфертів населенню.

Таким чином, діяльність автономного установи повинна бути визначена за допомогою детального переліку надаваних послуг і виконуваних робіт, що забезпечить об'єктивність оцінювання засновником виконання завдання. Це повною мірою відповідає вимозі про надання високого ступеня фінансової самостійності автономного установи зі збереженням його відповідальності перед засновником за результати своєї діяльності з виконання завдання.

До компетенції засновника в області управління автономним установою відносяться, зокрема, затвердження його статуту і змін до нього, реорганізація та ліквідація, а також зміна типу установи, призначення керівника автономного установи та припинення його повноважень, розгляд і схвалення пропозицій керівника про створення та ліквідацію філій автономного установи, про відкриття та про закриття його представництв (стаття 9 Закону № 174-ФЗ).

2.2 Органи автономного установи

Відповідно до частини 1 статті 8 Закону № 174-ФЗ структура, компетенція органів автономного установи, порядок їх формування, терміни повноважень і порядок діяльності таких органів визначаються статутом автономного установи відповідно до цього федеральним законом і іншими федеральними законами. Отже, в статуті автономного установи на основі положень як цього закону, так і базових федеральних законів повинні бути визначені органи управління автономним установою, їх компетенція і терміни повноважень, встановлений порядок їх створення та діяльності, тобто необхідно чітко і максимально повно зафіксувати у статуті всі позиції, пов'язані з регламентацією порядку управління автономним освітньою установою, що зажадає серйозної опрацювання цієї частини статуту.

Органами автономного установи є наглядова рада, керівник, а також інші передбачені федеральними законами і статутом автономного установи органи (загальні збори (конференція) працівників, вчена рада, художня рада та інші). При цьому вказівка ​​на загальні збори (конференцію) працівників у числі органів автономного установи з'явилося в тексті закону за наполяганням Профспілки і необхідно забезпечити збереження цього органу управління в автономному освітньому закладі [44].

Для забезпечення дотримання відповідності діяльності автономного установи цілям, вказаним в його статуті, створюється наглядова рада. Наявність наглядової ради в організації управління установами - явище нове і припускає воно, зокрема, що найбільш значимі рішення будуть ухвалюватися не одноосібно керівником, а колегіально, з тим, щоб захистити автономне установа від негативних наслідків прийнятого рішення. Наглядова рада - це колегіальний орган. До його складу відповідно до статті 10 може входити не менше п'яти і не більше одинадцяти членів.

До складу наглядової ради входять представники засновника, виконавчих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, представники громадськості, в тому числі особи, які мають заслуги і досягнення у відповідній сфері діяльності. До наглядової ради можуть також входити представники інших державних органів та органів місцевого самоврядування, представники працівників автономного установи.

Законом № 174-ФЗ встановлені наступні додаткові вимоги до представництва й обмеження щодо участі окремих категорій осіб в наглядовій раді автономного установи: 1) кількість представників державних органів та органів місцевого самоврядування, включаючи представників засновника, у складі наглядової ради повинна перевищувати одну третину від загального числа членів наглядової ради; 2) кількість представників працівників автономного установи не може перевищувати одну третину від загального числа членів наглядової ради; 3) керівник автономного закладу та його заступники не можуть бути членами наглядової ради.

Одне і те ж особа може бути членом наглядової ради необмежену кількість разів. Особи, які мають незняту або непогашену судимість, не можуть входити до складу наглядової ради. Автономне установа не має права виплачувати членам наглядової ради винагороду за виконання ними своїх обов'язків, за винятком компенсації документально підтверджених витрат, безпосередньо пов'язаних з участю в роботі наглядової ради. Члени наглядової ради можуть користуватися послугами автономного установи тільки на рівних умовах з іншими громадянами.

Рішення про призначення членів наглядової ради або дострокове припинення їх повноважень приймається засновником. Рішення про призначення представника працівників автономного установи членом наглядової ради або дострокове припинення його повноважень приймається в порядку, передбаченому статутом автономного установи.

Повноваження члена наглядової ради можуть бути припинені достроково:

1) на прохання члена наглядової ради;

2) у разі неможливості виконання членом наглядової ради своїх обов'язків за станом здоров'я або через його відсутність у місці знаходження автономного установи протягом чотирьох місяців;

3) у разі залучення члена наглядової ради до кримінальної відповідальності.

Повноваження члена наглядової ради, яка є представником державного органу або органу місцевого самоврядування і який перебуває з цим органом у трудових відносинах, також можуть бути припинені достроково у разі припинення трудових відносин.

Вакантні місця, що утворилися в наглядовій раді в зв'язку зі смертю або достроковим припиненням повноважень його членів, заміщуються на термін повноважень наглядової ради автономного установи.

Голова наглядової ради обирається на термін повноважень наглядової ради із числа її членів простою більшістю голосів. Представник працівників автономного установи не може бути обраний головою наглядової ради. Голова організує роботу спостережної ради, скликає її засідання, головує на них та організує ведення протоколу. У відсутність голови його функції виконує старший за віком член наглядової ради, за винятком представника працівників автономного установи.

У залежності від встановлених статтею 11 Закону № 174-ФЗ повноважень наглядової ради можуть бути виділені чотири групи питань, що відносяться до компетенції наглядової ради автономного установи. Перша група питань передбачає: наглядова рада розглядає і дає рекомендації засновнику автономного установи з наступних питань:

1) пропозиції засновника або керівника про внесення змін до статуту автономного установи; 2) пропозиції засновника або керівника про створення та ліквідацію філій автономного установи, про відкриття та про закриття його представництв; 3) пропозиції засновника або керівника про реорганізацію автономного установи або про його ліквідацію ; 4) пропозиції засновника або керівника про вилучення майна, закріпленого за автономним установою на праві оперативного управління; 5) пропозиції керівника про участь автономного установи в інших юридичних особах, у тому числі про внесення грошових коштів та іншого майна в статутний капітал інших юридичних осіб або передачі такого майна іншим чином, в якості засновника або учасника; 6) пропозиції керівника про здійснення операцій з розпорядження майном, яким автономне установа має право розпоряджатися тільки за згодою засновника. Рішення по перерахованих питань приймає засновник автономного установи.

Друга група питань така: наглядова рада розглядає і дає висновок з наступних питань: 1) пропозиції керівника про вибір кредитних організацій, в яких автономне установа може відкрити банківські рахунки; 2) проект плану фінансово-господарської діяльності автономного установи (копія проекту плану направляється засновникові) . З перерахованих питань рішення приймає керівник автономного установи.

До третьої групи питань належать: наглядова рада розглядає і затверджує: 1) за поданням керівника проекти звітів про діяльність автономного установи та про використання його майна, про виконання плану його фінансово-господарської діяльності, річну бухгалтерську звітність автономного установи. Копії зазначених документів направляються засновнику.

І, нарешті, четверта група питань: наглядова рада розглядає і приймає рішення з таких питань: 1) пропозиції керівника про здійснення великих операцій; 2) пропозиції керівника про здійснення операцій, у вчиненні яких є зацікавленість; 3) питання проведення аудиту річної бухгалтерської звітності автономного установи та затвердження аудиторської організації.

Питання, які відносяться до компетенції наглядової ради автономного установи, не можуть бути передані на розгляд інших органів автономного установи.

На вимогу наглядової ради автономного установи або будь-якого з його членів інші органи автономного установи зобов'язані надати інформацію з питань, що належать до компетенції наглядової ради автономного установи.

Таким чином, введення в структуру управління автономного установи такого обов'язкового органу управління як наглядова рада з певними повноваженнями, що стосуються в основному питань організації статутної діяльності і здійснення фінансово-господарської діяльності автономного установи, є прямим наслідком розширення економічних прав і свобод цієї нового типу установи в порівнянні з бюджетною установою.

До компетенції керівника автономного установи, в залежності від виду його діяльності це може бути директор, ректор, головний лікар, художній керівник та інше, належать питання здійснення поточного керівництва, за винятком тих з них, які федеральними законами або статутом автономного установи віднесені до компетенції засновника автономного установи, наглядової ради автономного установи чи інших органів автономного установи (пункт 1 статті 13 Закону № 174-ФЗ).

Як було зазначено раніше, керівник автономного закладу та його заступники не можуть бути членами наглядової ради.

Керівник без доручення діє від імені автономного установи, в тому числі представляє його інтереси і робить угоди, затверджує штатний розклад, план його фінансово-господарської діяльності, його річну бухгалтерську звітність, внутрішні документи автономного установи, видає накази і дає вказівки, обов'язкові для виконання всіма працівниками автономного установи.

З усього вищесказаного слід зробити висновок, незважаючи на те, що новий тип установ названий автономним установою, можливість здійснення автономним установою своїх функцій безпосередньо залежить від волі засновника. Власником є Російська Федерації, суб'єкт РФ або муніципальне утворення, так як по більшості передбачених Законом № 174-ФЗ повноважень остаточні рішення приймає саме він. Засновник призначає і знімає керівника автономного установи, це може бути директор, генеральний директор, ректор, головний лікар, художній керівник, управляючий і ін залежно від сфери діяльності. Як відомо, чисельність спостережної ради від 5 до 11 членів, що складається з наступних представників, а саме представників засновника, виконавчих органів державної влади або органів місцевого самоврядування, громадськості, трудового колективу (не більше 1 / 3 членів ради). Інакше кажучи, і тут пріоритет віддається чиновникам, а також тим, кого вони рекомендують.

Засновник також має компетенцію призначення та дострокового припинення діяльності членів наглядової ради.

Так як здійснення функцій залежить від засновника автономного установи, тобто чиновників, на думку членів Центральної ради руху "Освіта - для всіх", це призведе до стрибкоподібного зростання корупції у соціальній сфері. Вони вважають, що саме чиновники будуть вирішувати, перетворювати державну установу в автономне установа або залишити його в колишньому статусі. Також, яке майно державного або муніципального установи віднести до розряду особливо цінного, а яке дозволити продавати.

Чиновник, зокрема, отримає можливість в "Автономному установі - музеї" віднести картини майстрів 17 століття до особливо цінного майна, а, наприклад, передвижників - до не особливо цінного, дозволяючи тим самим пустити їх з молотка. Те ж саме відноситься до обладнання наукових організацій або фондів бібліотек.

На думку членів Центральної ради руху "Освіта - для всіх", Закон № 174-ФЗ здатний завдати колосальної шкоди соціальним правам громадян і країні в цілому. Його лобіюють дві групи осіб: недобросовісні керівники державних установ, які мріють приватизувати майно в соціальній сфері, як у 90-х роках минулого століття це було зроблено в промисловості та сільському господарстві; недобросовісні бізнесмени, які сподіваються скупити або захопити це майно.

Вищевказане ще раз показує наявність прогалин у законі, що вимагає внесення відповідних поправок, а саме збільшити кількість представників громадськості та членів трудового колективу, що збільшить автономність автономного установи.

ГЛАВА III. УПРАВЛІННЯ автономності освітньої установи

3.1 Автономне освітній заклад

В умовах ринкової економіки освітні організації, зокрема державні вищі навчальні заклади, постають дуже важливими суб'єктами ринкових економічних відносин і в цій якості вони нерідко з протилежних позицій розглядаються представниками економічної науки, підприємницьким співтовариством, педагогічними працівниками, правознавцями, організаторами вищої освіти.

У великій мірі поляризація поглядів на освітню організацію обумовлюється суперечливою, певною мірою, природою самої освіти. З одного боку, освіта являє собою нематеріальне благо, а, з іншого боку, може розглядатися як економічний процес, продукт, частково суспільне благо і послуга. Цей висновок відноситься і до багатьох інших видів некомерційної діяльності, що не є підприємницькою, тобто не передбачає в якості своєї основою мети систематичне одержання прибутку. Певна розмитість, розпливчастість критеріїв розмежування підприємницької і непідприємницької діяльності стимулює як доктринальне, так і практичне уявлення некомерційних організацій, у той числі освітніх, як повноцінного джерела та учасника ринкових відносин [13, с. 15].

Одночасно і фактична відмова держави від повноцінної та належної підтримки освіти обумовлює необхідність "вільного плавання" освітніх організацій в ринку, що знайшло своє юридичне відображення і закріплення в порівняно недавно прийнятому Законі № 174-ФЗ. Як своєрідна організаційно-правова форма державних і муніципальних некомерційних організацій, автономне установа привертає увагу, перш за все правознавців.

Розглянемо окремі аспекти виступи державних ВНЗ у формі автономного установи. Відзначимо, що шляхи та форми здійснення вузом, в тому числі державним, економічної діяльності досить різноманітні.

Державний вуз має право, зокрема, здійснювати платну освітню діяльність, у тому числі в межах державних освітніх стандартів (п. 10 ст. 41 Закону РФ "Про освіту"), а також надавати інші передбачені його статутом послуги, і тим самим залучати додаткові фінансові кошти.

При цьому слід мати на увазі, що і в силу свого економічного характеру, і відповідно до законодавчих встановленнями основна - освітня і дослідницька - діяльність видається самостійної, притому що приносить певний прибуток на ринковій основі. До недавнього часу такий дохід залишався у державного вузу, відповідно до законів про освіту, в самостійному розпорядженні як кошти, отримані з позабюджетного джерела. У низки провідних вищих навчальних закладів їх обсяг значно перевищував розміри бюджетного фінансування, що виділяється їм. У той же час Бюджетний кодекс РФ (п. 2 ст. 42) передбачає надходження коштів, отриманих бюджетною установою від підприємницької та іншої діяльності, що приносить дохід, у повному обсязі в дохід відповідного бюджету [20, с. 16].

Таким чином, можна стверджувати, що академічна, зокрема освітня і науково-дослідна, автономія державного вищого навчального закладу обумовлює і його певну економічну самостійність, що повинно відбиватися у встановленні відповідного правового, перш за все цивільно-правового регулювання, що дозволяє вузу на власний розсуд розпоряджатися засобами, одержуваними від позабюджетної освітньої та дослідницької діяльності, у тому числі купувати необхідне майно.

Одночасно держава як засновник що знаходяться в його веденні ВНЗ здійснює явно в недостатньому обсязі їх бюджетне фінансування, зокрема не забезпечує вузи на належному рівні необхідним і сучасним обладнанням, приладами, препаратами; оплата праці викладачів з бюджетних джерел не відповідає рівню їх кваліфікації, затратам праці; стан вузівських приміщень вимагає ремонту.

Діючі до недавнього часу (до жовтня 2006 року) норми законодавства про освіту передбачали створення державних вузів в організаційно-правовій формі лише державних освітніх установ, що укупі з нормами цивільного законодавства значно обмежувало їх участь у майнових відносинах. До тих пір державні вузи, як державні освітні установи, мали досить широкою самостійністю, що в правовому аспекті не відповідало правовим статусом установи, встановленому ГК РФ. Насправді, державним вузам була надана практично нічим необмежена можливість отримувати прибуток від використання майна, закріпленого за ними державою на праві оперативного управління, зокрема від здачі в оренду вузівських приміщень, земельних ділянок. Це дало привід окремим керівникам державних вузів стверджувати, що вуз - це підприємство, а ректор - його менеджер. У цілому ряді економічних джерел висловлювалося твердження про надання вузам форми державного унітарного освітнього підприємства, про їх повноцінну участь в ринкових відносинах як господарюючого суб'єкта. Висловлювалися навіть думки, що вуз - це підприємство, що виробляє специфічний товар - молодих фахівців, а окремим його структурним підрозділом - кафедрам і лабораторіям слід надати широку підприємницьку автономію. В іншому джерелі висловлюється думка, що жорстка система управління в державних вузах не дозволяє реалізовувати підприємницьку стратегію, без якої фінансування вузу нібито стає проблематичним. Його автор закликає радикально змінити організаційну структуру вузу і бізнес - процесів з його участю, що має спричинити полегшення формування ринкової поведінки державного вузу як ділового підприємства [14, с. 4].

Більш того і закон РФ "Про освіту", а слідом за ним і Федеральний Закон "Про вищу і післявузівську професійну освіту" фактично дозволяли укладати, з використанням державного майна, будь-які угоди, в тому числі і великі, без здійснення контролю з боку засновника, проте з покладанням на нього субсидіарної відповідальності за зобов'язаннями державного вузу, в тому числі що виникли в результаті самостійної підприємницької діяльності.

Додання, нехай і досить обмеженою, майнової самостійності освітнім організаціям у вигляді освітніх установ було викликано прагненням законодавця забезпечити економічне виживання системи освіти, перш за все її державного сектора, в умовах жорстокої бюджетного недофінансування, а для недержавних освітніх установ тим самим була юридично закріплена власне економічна основа їх існування та розвитку.

Природно припустити, що, якщо в 90-і роки минулого століття і на початку цього подібне положення можна було виправдати відсутністю необхідної уваги з боку держави до підвідомчих йому вузам, а також неналежним контролем за використанням державного майна, то вже до 2004 року в органах влади країни склалося тверде переконання про необхідність жорсткого упорядкування відносин з державним майном, зокрема з організаціями, заснованими на праві оперативного управління. Після декількох років інтенсивних громадських обговорень було запропоновано ввести в цивільно-правове законодавство нову форму некомерційних організацій - автономне установа, яка за своїм майновим станом більшою мірою відповідає сформованим реаліям участі державних і муніципальних некомерційних організацій, у тому числі державних вищих навчальних закладів, в сучасній ринкової економіки [30, с. 67].

Юридичне встановлення некомерційного характеру освітньої організації обумовлена ​​необхідністю правової охорони освітньої діяльності, за допомогою якої забезпечується реалізація конституційного права громадян на освіту.

У свою чергу, назване властивість тягне, у цивільно-правовому аспекті, по-перше, надання спеціальної цивільної правоздатності освітнім організаціям, по-друге, створення їх тільки в певних організаційно-правових формах, притаманних класу некомерційних організацій, по-третє, обмеження заняття самостійної економічної діяльністю, що приносить дохід.

Характеристика спеціальної правоздатності освітньої організації означає, що вона має право брати участь у майновому, економічному обороті тільки в тій формі і в тому обсязі, наскільки це необхідно для забезпечення і здійснення статутної мети - проведення освітньої діяльності, і відповідає їй.

Тим самим вводиться обмеження на укладення цивільно-правових угод освітніх організацій та їх участь у підприємницькій діяльності, тобто, іншими словами, будь-яка освітня організація не має права, за загальним правилом, бути учасником угод, що носять, відповідно до норм ГК РФ, підприємницький характер , учасниками таких угод можуть бути лише підприємці, їх мета спрямована на систематичне отримання прибутку.

Вводячи в правову систему автономні установи, законодавець тим самим забезпечив юридичну можливість створення державних ВНЗ у формі не тільки федеральних і знаходяться у веденні суб'єктів РФ інших державних освітніх установ, але й у формі автономного установи.

Стосовно до сфери освіти визначення майна особливо цінним у федеральних освітніх установах відноситься до компетенції Міністерства Російської Федерації з освіти і науки та Федерального агентства з управління федеральним майном.

По-друге, вводиться вартісної критерій особливо цінного рухомого майна - 50 тис. руб., Тобто балансова вартість його повинна перевищувати названу величину.

Як виняток особливо цінним може бути визнано майно, вартість якого складає менше 50 тис. руб., Але без якого здійснення федеральним автономним установою своєї основної діяльності буде утруднено.

По-третє, до особливо цінного майна відноситься таке, відчуження якого здійснюється в спеціальному порядку, встановленому законами та іншими нормативними правовими актами Російської Федерації. До числа такого майна постановою Уряду належать музейні колекції і предмети, що знаходяться у федеральній власності і включені до складу державної частини Музейного фонду Росії, бібліотечні фонди, які становлять пам'ятки історії і культури, а також документи Архівного фонду Російської Федерації.

По-четверте, до складу особливо цінного майна не входить майно, не призначене для здійснення основної діяльності автономного установи, а також те, що придбане ним за рахунок доходів від здійснюваної відповідно до статуту діяльності. У даному випадку мається на увазі, що таке майно придбане автономним установою самостійно, а не закріплено за ним його засновником.

Таким чином, віднесення конкретного майна до особливо цінного проводиться в два етапи. Спочатку встановлюються види майна, характерного для певної сфери життєдіяльності, відповідно до прийнятих критеріїв, а вже потім засновник федерального автономного установи спільно з Федеральним агентством з управління федеральним майном приймає рішення про віднесення того або іншого майна до відповідного виду особливо цінного майна, виділеного на основі встановлених критеріїв на попередньому етапі. Для автономних установ, створюваних на основі майна, що знаходиться у власності суб'єктів Російської Федерації, а також в муніципальній власності, порядок визначення видів особливо цінного рухомого майна встановлюється відповідною вищою виконавчим органом державної влади суб'єкта Російської Федерації або, відповідно, органом місцевого самоврядування з урахуванням прийнятих справжнім постановою вимог до видів особливо цінного майна. Тим самим можна зробити висновок, що суб'єкти Російської Федерації та муніципальні освіти має право ввести на основі встановлених критеріїв додаткові вимоги до виділення майна як особливо цінного [29, с. 57].

Таким чином, юридично оформляється наступна схема економічних взаємовідносин держави (муніципальних утворень) зі створюваними та створеними ними державними і муніципальними установами.

1. Публічно-правова освіта - Російська Федерація, суб'єкт Російської Федерації, муніципальне утворення - одноосібно створює юридична особа - установа для здійснення певної діяльності у державних (муніципальних) інтересах, визначає і затверджує йому цілі, завдання, програму дій, закріплює те чи інше майно, в тій частині будівлі, споруди, обладнання.

2. Створене автономне установа самостійно здійснює приписану статутними цілями і програмою діяльність на умовах самофінансування, використовуючи на свій розсуд закріплене за ним майно, зокрема нерухоме. Автономне установа має право самостійно укладати угоди з будь-яким рухомим майном, в тій частині закріпленим за ним його засновником в особі органу державної влади або органу місцевого самоврядування. За згодою засновника автономне установа має право здійснювати операції і з нерухомим та особливо цінним рухомим майном, наданим йому засновником - власником.

3. Весь отриманий дохід від здійснюваної самостійно економічної діяльності надходить у власність автономного установи і ніякі відрахування його засновнику не допускаються.

На відміну від правового регулювання бюджетних установ, яким не передбачається контроль засновника за самостійним розпорядженням такої установи коштами, отриманими від економічної діяльності, що приносить дохід, Закон № 174-ФЗ передбачає, що "великі угоди" (стаття 14) здійснюються з попереднього схвалення наглядової ради автономного установи. У той же час, незважаючи на вимоги, встановлені названою постановою Уряду РФ, вельми розпливчастим представляється критерій визнання майна особливо цінним. У будь-якому вузі завжди можна назвати досить великий комплекс речей, без яких його діяльність за окремими спеціальностями буде утруднена. Так само можна кваліфікувати і відсутність особливої ​​цінності для певного майна. Така нечіткість несе в собі основу для корупційних явищ [29, с. 59].

Внесені, у зв'язку з прийняттям Закону № 174-ФЗ, зміни в ГК РФ дозволяють розглядати фактично три різновиди права оперативного управління, зумовлені особливостями правомочності щодо розпорядження закріпленим за суб'єктом цього права майном. Це право оперативного управління казенного підприємства, право оперативного управління бюджетного або приватної установи, право оперативного управління автономного установи.

Характеризуючи в цілому вироблені законодавцем зміни в правовому регулюванні економічної діяльності державних (муніципальних) установ, слід зробити висновок, що пішовши назустріч наполегливим вимогам певних верств громадськості про серйозне розширення прав у самостійному використанні і розпорядженні державним (муніципальним) майном, при цьому, як правило, в умовах їх бюджетного недофінансування, закріпленим за відповідними установами, переважно культури, освіти, фізкультури і спорту, законодавець досить суб'єктивно трансформував заради цієї мети зміст як власне права власності, так і обмеженого речового права - права оперативного управління, яке і так представляє собою унікальну конструкцію , характерну лише для сучасної російської економіки і російського цивільного права. Тим самим сталося свого роду розмивання єдиної за своєю правовою природою конструкції права власності, встановлення законодавчо інших юридичних побудов, що не відповідають основним принципам ринкових відносин. Певною мірою навіть можна говорити про часткову формальної приватизації майна державних і муніципальних установ, так як рухоме майно, а нерухоме та особливо цінне рухоме - за погодженням із засновником вільно виводиться з власності держави або муніципального освіти і переходить у приватні руки за допомогою окремих угод.

На сьогоднішній день законодавцем не усунені в законах про освіту окремі внутрішні суперечності та протиріччя з ГК РФ. Так, нормою п. 4 ст. 39 Закону про освіту допускається можливість відчуження майна, закріпленого за освітньою установою його засновником, власником майна, в порядку і на умовах, що встановлюються не тільки законодавством Російської Федерації, а й законодавством суб'єктів Російської Федерації і правовими актами органів місцевого самоврядування.

Подібне відчуження майна, закріпленого за установою будь-якого виду на праві оперативного управління, допускається ГК РФ за встановленими ним підставами - невикористовуване, зайве, використовується не за призначенням. Таке відчуження може регламентуватися лише федеральними законами (п. 3 ст. 299 ГК РФ), а не законами та іншими нормативними правовими актами суб'єктів Російської Федерації і тим більше не правовими актами органів місцевого самоврядування, оскільки громадянське законодавство знаходиться у веденні Російської Федерації.

Названа норма суперечить положенню п. 6 тієї ж статті про те, що вилучення майна, закріпленого за освітньою установою, допускається тільки після закінчення терміну договору між власником і освітньою установою або між власником і засновником. Останнє правило взагалі не може ставитися до освітньої установи, так як обсяг речового права, зокрема обмеженого - права оперативного управління, визначається не договором, а федеральним законом, що і складає відміну речового права від зобов'язального. Норма п. 3 ст. 299 ЦК України встановлює, що право оперативного управління майном припиняється на підставах та в порядку, передбачених Цивільним кодексом, іншими федеральними законами та іншими правовими актами для припинення права власності, а також у випадках правомірного вилучення майна в установи за рішенням власника.

У протиріччя з нормами ЦК РФ набувають положення Закону про освіту про многоучредітельстве освітніх установ, так як установа створюється або публічно-правовою освітою (державне або муніципальне установа - бюджетне або автономне установа), або громадянином або юридичною особою. Закріпивши можливість многоучредітельства, законодавець не встановив правила взаємин засновників між собою і по відношенню до створеного ними освітнього закладу. Знову пішовши на приводу в економічній доцільності, законодавець приніс у жертву усталені, законодавчо закріплені цивільно-правові форми, свого роду конструкції майнових відносин. Допущення множинності подібних форм, їх пристосовність до особливостей конкретних суспільних відносин у певній сфері, будь то галузь освіти, культури, трансформація в цих цілях універсальних юридичних конструкцій заради сьогохвилинних економічних потреб, все це призводить до розмивання єдиної цивільно-правової основи, руйнування кодифікованою, уніфікованої засади регулювання ринкових майнових відносин. Специфічність сфери освіти не дає належних підстав, в умовах діючого Цивільного кодексу, на принципову зміну системи правового регулювання майнових відносин.

Чинне законодавство дає можливість створення державних вищих навчальних закладів в одній з двох форм державної установи - бюджетного або автономного, що пропонують, відповідно до закону, різного ступеня можливості для проведення самостійної економічної діяльності.

Вузи, які мають серйозної ресурсної та освітньої основою для проведення діяльності, що приносить дохід, здатні в достатньо великих обсягах здійснювати платну освітню діяльність належної якості за затребуваним на сучасному ринку праці спеціальностями, а також проводити актуальні наукові дослідження вправі, відповідно до Закону про некомерційні організації, прийняти рішення про своє перетворення в автономне установа. У цьому випадку вони позбавляються в значній мірі бюджетного фінансування. Однак знову вводиться форма автономного установи в найкращій мірі відповідає потребам тих державних вузів, які за допомогою саме своєї освітньої та дослідницької діяльності досить успішно існують і розвиваються в ринковій економіці. В інших випадках, за інших умов, зокрема забезпечення конституційного права на отримання вищої освіти, необхідності виконання державного замовлення на підготовку фахівців; необхідності підготовки за неринковими, слабо затребуваним, але суспільно необхідним напрямами (спеціальностями); неможливості повного переходу вузу освіти на платній основі ; необхідності збереження вузу в конкретному регіоні, місті в якості освітнього, культурного центру, а закриття вузу, або його різке скорочення призведуть до несприятливих соціальних наслідків, потрібні повноцінне державне (бюджетне) фінансування та забезпечення у встановлених нормативах. При цьому самостійна економічна діяльність у формі надання платних освітніх послуг, проведення наукових досліджень представляється обмеженою, що не приносить значущих доходів. У цьому випадку державний вуз продовжує своє існування у формі бюджетного освітньої установи.

Державні вузи існують і в розвинених ринкових країнах, їх економічне становище і, відповідно, його правове регламентування відрізняється досить широким розмаїттям. У країнах з централізованим державним управлінням системою освіти (Франція, Німеччина, Італія, Іспанія, пр.) економічна діяльність державних ВНЗ регулюється низкою законодавчих норм, причому загального характер [26, с. 43].

У країнах з широкою автономією вузів (Великобританія, Австралія, Нова Зеландія, ряд інших англомовних країн) правова регламентація їх економічної діяльності визначається юридичним статусом самого вищого навчального закладу.

Проте в усіх країнах економічна і фінансова компетентність вузу досить детально фіксується в його статуті, причому для централізованого порядку управління статутні положення формулюються у відповідності з нормативними та інструктивними приписів національних органів управління освітою. У країнах з широкою автономією вузів статутні норми лише узгоджуються з органами управління освітою.

У цілому фінансово-економічні правомочності закордонного вищого навчального закладу регулюються, перш за все, нормами загального законодавства.

Слід мати на увазі, що отримання вищої освіти в більшості країн здійснюється на безкоштовній основі. Плата береться лише за додатково надані освітні послуги.

Як правило, вузи самостійно укладають угоди про проведення на комерційній основі наукових досліджень, продажу їх результатів з зарахуванням отриманих засіб у свій дохід.

Так, Кодекс освіти Франції закріплює фінансову автономію державних вищих навчальних закладів, відповідно до якої ВНЗ на договірній основі надають платні послуги, створюють заради досягнення статутних цілей служби промислової та комерційної діяльності. Бюджетне фінансування становить близько 90% вузівської кошторису, до окремих джерел поповнення бюджетного вузу ставляться - проведення платних курсів; плата за контракти з наукових досліджень; доходи від сервісних служб; вступні внески студентів і аспірантів. Державні вузи Великобританії, а їх переважна більшість, мають досить широкою автономією, зокрема економічної; від 40 до 60 відсотків їх бюджетів складають позабюджетні надходження, зокрема від проведення прикладних досліджень на замовлення фірм, виконання робіт по замовленнях регіональних і місцевих властей; від оплати за навчання іноземних студентів, від спонсорських внесків і пожертвувань.

Університети мають право робити банківські вклади, інвестиції, управляти майном, придбати акції, здійснювати внески до фондів, продавати, купувати і здавати в оренду майно. Право власності практично на будь-яке майно державного університету належить йому самому [15, с. 132].

На сьогоднішній день державні вузи складають більшість освітніх організацій практично у всіх розвинених країнах. Незважаючи на ринкову основу їх економіки і переважна присутність в них приватних осіб, державний сектор вищої освіти займає стійке і досить значне місце в системі освіти багатьох держав. Це обумовлено, перш за все, завданням виконання державних, конституційних зобов'язань з подержанию належного рівня освіти та права особистості на освіту, як і на отримання вищої освіти.

У сучасній Росії наявність достатнього великого за обсягом державного сектора вищої освіти зумовлюється такими важливими факторами, як гарантування конституційного права громадян на отримання безкоштовної вищої освіти на конкурсній основі; переважання саме державних вузів з досить високим рівнем підготовки, що залишилися від СРСР; необхідність вирішення важливих державних завдань .

У той же час реформування російської економіки в напрямку створення ринку обумовлює об'єктивну необхідність впровадження ринкових механізмів і в економічну діяльність державних вищих навчальних закладів. При цьому повинні дотримуватися усталені ринкові інститути, в тій частині й правові, до яких слід віднести право власності, конкуренцію.

У зв'язку з цим введення в економічну практику автономних установ, на нашу думку, ще більше узаконює склалося нерівність, а саме, економічне, державних і недержавних вузів за допомогою надання державного майна в приватне користування.

Ринковий механізм у сфері державного вищої освіти може реалізовуватися, на наш погляд, у таких напрямках. По-перше, проведення підготовки в державних вузах на основі державного замовлення, що розміщується на конкурсній основі серед державних (муніципальних), а також недержавних вузів. По-друге, виділення зі складу вузів наукових підрозділів, що здійснюють прикладні розробки, інших комерційних структур, що приносять дохід; перетворення їх у самостійні економічні одиниці і юридичні особи. По-третє, перетворення державних ВНЗ у приватні юридичні особи з фундацією держави, РФ, суб'єктом РФ, або муніципального освіти, повна передача всього майна вузам. Бюджетне ж фінансування здійснюється тільки освітньої діяльності відповідно до визначених нормативами державним замовленням. По-четверте, залучення приватних інвестицій у розвиток регіональних державних вузів з поступовою ліквідацією філій та представництв державних і недержавних вузів у регіоні [39, с. 14].

На нашу думку, лише повноцінні вищі навчальні заклади, а не їх філії в регіонах, які не мають на сьогоднішній день ні належного матеріального забезпечення, ні кадрових ресурсів, ні відповідних методик навчання, здатні і зобов'язані підняти якість російської вищої освіти на принципово новий рівень.

3.2 Система управління автономним освітнім закладом

Як відомо, сучасна структура органів управління вузом визначається Законом України "Про освіту" (в ред. ФЗ від 10.07.1992 № 3266-I), Законом РФ "Про вищу і післявузівську освіту" (в ред. ФЗ від 22.08.1996 № 125 -ФЗ), Типовим положенням про освітній установі вищої професійної освіти. У даній главі розглядається управлінська конструкція вузу, яка складається з двох структур з розведенням зон відповідальності і компетенції на питання загального керівництва і безпосереднього управління. Аналіз практики університетського управління дозволяє авторам виділити ряд "больових точок" системи управління вузом, що дають збої вже зараз і прогнозованих у недалекому майбутньому.

Так, наприклад, Закон України "Про освіту" визначив систему управління в освітніх установах, як формується на принципах єдиноначальності та самоврядування, то пізніше Федеральний закон "Про вищу і післявузівську освіту", істотно ревізував концепцію організації управління у ВНЗ у бік зниження значимості вченого ради: з рівня органу самоврядування до рівня колегіального органу. Органи самоврядування мають чітко описаної сферою компетенції, у той час як колегіальність використовується для підвищення якості та легітимності управлінських рішень і поширюється, відповідно, тільки на сферу проблемних зон для даної організації. Самоврядування - це не тільки процедури і форми колективного прийняття рішень, але й наявність механізмів забезпечення їх реалізації. Самоврядування реалізується через безпосереднє або представницьке участь в управлінні, у той час як колегіальність забезпечується переважно через професійне або експертний представництво. Самоврядування реалізується з основних питань життєдіяльності організації, в той час як колегіальність затребувана в ситуаціях дефіциту управлінської волі. Самоврядування характеризується наявністю функцій на всіх етапах управлінського циклу, починаючи з планування і закінчуючи функціями контролю, а колегіальність пов'язана переважно з етапом прийняття управлінських рішень [27, с. 129].

Аналіз відмінностей може бути продовжений, проте істотним є те, що чинна нормативна база в плані розуміння місця і ролі вчених рад у системі управління вузами дає нечіткі та суперечливі орієнтири, що дозволяють проектувати досить істотно різняться системи управління.

Поряд з невиразністю чинного законодавства у визначенні вченої ради як органу самоврядування або ж, як колегіального органу, існує цілий ряд проблем із заявленим характером показності даного органу. Показність будь-якого виборного органу реалізується через дотримання принципів пріоритету представницького органу над виконавчими органами; виборності; представницького характеру виборних органів самоврядування; самостійності; відповідальності представницького органу самоврядування. Аналіз практики управління вузами показує, що дані принципи застосовуються дуже обмежено, залишаючи питання показності вчених рад у полі декларацій, благих намірів і управлінського популізму.

Складним і вкрай заплутаним є один з ключових питань організації управління - питання розподілу компетенцій і відповідальності між органами управління. Компетенція і відповідальність освітнього закладу визначена у статті 32 Закону РФ "Про освіту". Очевидно, що саме цей перелік повноважень і є об'єктом розмежування між радою освітнього закладу та керівником освітньої установи. Однак існуюча правова база не містить будь-яких норм, які наповнюють конкретним змістом поняття "загальне керівництво" і "безпосереднє управління", та Типове положення про вуз у пункті 56 передає рішення про розподіл повноважень вченої ради та ректора на рівень статуту вищого навчального закладу.

Формування органів управління вузом відбувається через процедуру виборів. У статті 12 Закону "Про вищу і післявузівську освіту" говориться: "Ректор державного або муніципального вищого навчального закладу в порядку, встановленому статутом вищого навчального закладу, обирається таємним голосуванням на загальних зборах (конференції) на строк до п'яти років і затверджується на посаді органом управління освітою, у віданні якого знаходиться вищий навчальний заклад ".

Виборність керівників вищої школи в Росії має давні традиції. Першим університетським статутом Росії був затверджений 12 (25) січня 1755 р. "Проект про заснування Московського університету", відповідно до якого університет підпорядковувався Сенату, управлявся кураторами, призначаються верховною владою. Колегія професорів становила дорадчий орган при кураторів. У зв'язку з відкриттям нових університетів у Вільні, Казані і Харкові 5 (18) листопада 1804 р. був виданий перший спільний університетський статут, відповідно до якого на чолі університету стояв Рада професорів, який обирав ректора. 26 липня (8 серпня) 1835 р. був введений новий університетський статут, у відповідності з яким управління університетами перейшло до піклувальникам навчальних округів, підпорядкованих міністерству народної освіти. Кандидатури ректорів затверджувалися царем, а професорів - піклувальником. Прийнятий 18 (30) червня 1863 університетський статут знову ввів виборність усіх адміністративних посад і професорів. 23 серпня (5 вересня) 1884 р. був введений статут, який знову ліквідував автономію університетів. На початку Революції 1905-1907 рр.. автономія університетів була відновлена ​​"Тимчасовими правилами", які фактично втратили силу після третьеиюньского державного перевороту 1907 р. Університетський статут 1884 р. діяв до лютого 1917 р. Мабуть, за інерцією посаду ректора вузу в ряді університетів продовжувала залишатися виборної аж до 30-х рр. . Потім, протягом десятиліть, ректори вузів призначалися. Лише Закон України "Про освіту" відновив виборність ректорів вищих навчальних закладів [26, с. 87].

Аналіз вітчизняної та зарубіжної історії і сучасної практики університетського управління дозволяє виділити ряд моделей організації управління вузом. Так, ректор вузу обирається не безпосередньо професурою і співробітниками вузу, а представницьким органом - вченою радою або з числа членів Ради, або з більш широкого кола осіб, не обмеженого членством в Раді. Обирається і вчена рада і керівник вузу. При цьому функції представницького органу та адміністрації чітко розділені: вчена рада здійснює функцію представлення інтересів професорсько-викладацького складу, функцію нормотворчості та контролю. Адміністрація вузу виступає виконавчо-розпорядчим органом загальної компетенції. Представницький орган і адміністрація організаційно самостійні і взаємодіють між собою за допомогою системи стримувань і противаг.

Ректор (президент) університету, обирається всім складом співробітників вузу, поєднує в собі повноваження вищої посадової особи вузу і керівника вченої ради. Функції глави адміністрації виконує інша особа, яка заміщує свою посаду за контрактом. У даній моделі ректор як керівник вузу певною мірою протиставляється адміністрації як виконавчому органу університету. Сильна сторона даної моделі полягає в тому, що тут має місце спроба встановлення гарантій від необгрунтованої концентрації всієї влади в руках однієї посадової особи. Але в цій моделі закладена можливість конфлікту адміністратора, який очолює реалізацію виконавчо-розпорядчих функцій, і ректора (президента), який даними функціями не володіє.

Ця модель усуває організаційну відокремленість представницьких органів вузу за рахунок розширення повноважень ректора, який виступає одночасно в трьох особах: а) як вища посадова особа освітнього закладу; б) як керівник виконавчого органу - адміністрації вузу, в) як керівник представницького органу, до складу якого він входить за посадою у якості голови організації. Функціональна спеціалізація представницьких і виконавчих органів у даній моделі зберігається. Розширення повноважень ректора своїм наслідком може мати і розширення форм його підзвітності, як перед обрали його колективом, так і перед самим вченою радою. Подібна модель склалася в російських університетах. При ряді позитивних моментів дана модель не позбавлена ​​низки небезпек, які були не такими очевидними на початку 90-х рр.., Але стали досить чітко проявлятися в останні роки. У рамках даної моделі ректор домінує над усіма іншими органами управління і самоврядування вузом, що створює можливості маніпуляції владними ресурсами вузу, монополізації влади. Модель найбільш оптимальна для вузів, які мають давні демократичні традиції, особливу університетську корпоративну культуру, в той час як більшість російських університетів - це дуже молоді вузи з короткою історією. Використання даної моделі має спиратися на опрацьовану і детальну правову базу, що запобігає всі ситуації некоректного перерозподілу влади, що створює механізми, що виключають монополізацію влади, зведення нанівець ролі органів самоврядування у вузі. Проте правове поле російської освіти практично не звідано, правові прогалини вельми значні. Функціонування систем управління у вузах значною мірою здійснюється на основі сформованих звичаїв і традицій [23, с. 4].

Уряд у своїх програмних документах з модернізації та реформування вищої школи неодноразово заявляло про перехід до нового принципу оцінки діяльності ВНЗ та його менеджменту за досягнутими результатами.

Разом з тим, дослідження організаційної культури вузів показують, що переважаючими є якраз не результатні типи організаційної культури, а бюрократична.

Ринковий тип організаційної культури, найбільш повно підтримує орієнтацію організації на досягнення поставлених цілей по максимально ефективному сценарієм, розвинений досить слабо навіть у відомих своєї підприємницької та інноваційної активністю університетах.

Необхідність удосконалення систем управління вузами досить добре усвідомлюється вузівським співтовариством. Разом з тим, очевидно, що фокуси змін визначаються інтересами тих чи інших груп, які формують відповідні експертні оцінки і рекомендації. У 2004 р. був опублікований проект "Концепції участі Російської Федерації в управлінні державними організаціями, що здійснюють діяльність у сфері освіти". Розробники Концепції дали дуже жорсткі оцінки освітній системі і управління нею і запропонували ряд механізмів управління освітою країни, радикально змінюють організацію управлінської діяльності, в тому числі і у вищій школі. Розробники Концепції пред'явили системі управління такі претензії такі, як погана керованість вузівських структур, включаючи їх філіальну мережу, яка призвела до втрат якості підготовки фахівців. Закостенілість і недостатня гнучкість організаційної структури ВНЗ, яка своїми наслідками має неефективне використання ресурсів і не дозволяє настроювати систему освітніх послуг відповідно до загальносвітовими тенденціями і вимогами споживачів. Самодостатня, слабо спирається на зворотний зв'язок система постановки цілей та оцінки результатів діяльності ВНЗ без основних замовників в особі роботодавців. Замкнутість вузівського менеджменту на вирішенні переважно внутрішніх завдань вузу, ігнорування нових реалій функціонування вузу, необхідності посилення управлінської діяльності в зовнішньому середовищі вузу, починаючи від розвитку зв'язків з бізнесом, науковими організаціями, закінчуючи виявленням реального попиту на ринку праці та працевлаштування випускників державних організацій сфери освіти з отриманим спеціальностями та розвитком систем професійної перепідготовки дорослих і неперервної професійної освіти в цілому.

Неефективне управління державною власністю, що характеризується тим, що в цілому по системі освіти ступінь зносу основних фондів становить понад 31%, коефіцієнт оновлення основних фондів (у порівнянних цінах) - 1,0%. Одним з механізмів подолання комплексу проблем організації управління вузами, на думку розробників Концепції, в перспективі може стати перетворення державних освітніх організацій, в управлінні якими бере участь Російська Федерація, в інші організаційно-правові форми.

В якості основних форм, в які можуть бути перетворені державні установи професійної освіти, розглядаються наступні: державне автономне установа (ГАУ); державна автономна некомерційна організація (освіти) - Гано.

Структура управління ГАУ представляється наступним чином, а саме, вищий орган Піклувальна рада. Виконавчий орган керівник одноосібний і колегіальний. Інші органи управління, передбачені федеральним законом та статутом установи (вчена рада, художня рада та ін.)

Дана структура управління є занадто універсальною і не враховує специфіку вузів. Потребує розвиненою нормативно-правовій базі. Законодавство про некомерційні організації є одним з найбільш слабко опрацьованих у загальній системі законодавства. В даний час на рівні законів сфери освіти реалізується абсолютно інша конструкція організації управління освітніми установами. Такий елемент системи управління вищою школою як піклувальна рада лише згадується в Законі РФ "Про освіту" та в Законі РФ "Про вищу і післявузівську професійну освіту". Цілком очевидно, що нова організація управління вищою школою потребує найбільш розгорнутому нормативному забезпеченні. Законодавство повинне гарантувати збереження і розвиток кращого в організації управління вузами, у тому числі досить широкі рамки вузівської автономії, даючи вузам можливість реалізації своєї моделі автономії, в залежності від виду ВНЗ, ступеня розвиненості академічних свобод і цінностей, традицій, організаційної культури, історії вузу, його здатності до самостійного здійснення ключових повноважень [29, с. 54].

Одномоментне впровадження нової системи управління вузами без попередньої експериментальної апробації загрожує значними негативними наслідками, включаючи досягнення протилежних, планованим результатам - зниження ефективності управління вузами. Досвід російських вузів і системи вищої освіти в цілому по організації управління вузами за участю опікунських рад є досить обмеженим. У зв'язку з цим доцільні експериментальні майданчики, реалізують різні моделі організації управління навчальним закладом для накопичення досвіду у цій сфері.

Дуже ймовірним наслідком ускладнення системи управління вузом є бюрократизація управління, пов'язана зі збільшенням обсягу звітних формальностей і процедур. Попереджувальними заходами в цьому контексті мають стати дії щодо створення та вдосконалення управлінських процедур, що мінімізують неминучі ефекти бюрократизації, в першу чергу з опорою на широке використання демократичних процедур узгодження думок, прийняття ключових управлінських рішень, активне застосування погоджувальних процедур, різноманітних форм підзвітності, прозорості і контролю діяльності ВНЗ. Ряд процедур, що забезпечують гласність і підзвітність, можуть бути перенесені з бізнес-практики: обов'язкова щорічна публікація звітів ВНЗ, обов'язковий щорічний незалежний аудит вузів і т. д.

Навряд чи виправданим є обмеження для ГАУ формувати тільки одноосібний виконавчий орган управління. Ключовим принципом розвитку систем управління вузами повинен стати принцип варіативності, можливості вибору різноманітних моделей адміністративних структур вузу, так як в умовах надання вузам повноважень незалежних організацій з необхідністю змінюють вимоги до управління на рівні вузу [31, с. 12].

Важливим питанням організації управління є розподіл управлінських повноважень. До компетенції піклувальної ради входять, перш за все, розгляд пропозицій про внесення змін і доповнень до статуту автономного установи, про реорганізацію та ліквідацію автономного установи, про створення філій та представництв, про заснування (участь) інших юридичних осіб; розгляд плану фінансово-господарської діяльності та звітів про його виконання, річного бухгалтерського балансу; схвалення пропозицій керівника автономного установи про здійснення великих операцій з майном установи, а також угод, щодо яких є конфлікт інтересів, керівника автономного установи про здійснення операцій з розпорядження нерухомим і особливо цінним рухомим майном [40, с. 12].

Визначення пріоритетних напрямків діяльності організації; внесення змін і доповнень до статуту організації або затвердження статуту організації в новій редакції; реорганізація та ліквідація організації, призначення і дострокове припинення повноважень членів колегіального виконавчого органу, одноосібного виконавчого органу, затвердження плану фінансово-господарської діяльності та порядку витрачання коштів організації, річного звіту та річного бухгалтерського балансу, прийняття рішень про створення філій та відкриття представництв організації; затвердження внутрішніх документів, що регламентують діяльність організації та її органів; розгляд і схвалення пропозицій виконавчого органу про здійснення великих угод і угод, щодо яких є конфлікт інтересів.

До компетенції керівника автономного установи (директора, ректора) відносяться всі питання поточного керівництва установою, за винятком питань, віднесених законом чи статутом автономного установи до компетенції засновника або опікунської ради. Керівник автономного установи організовує виконання рішень засновника та опікунської ради установи, без довіреності діє від його імені, в тому числі представляє його інтереси і робить угоди, затверджує штатний розклад та інші внутрішні документи, що регламентують діяльність автономного установи, видає накази і дає вказівки, обов'язкові для виконання всіма працівниками автономного установи [46].

Досвід діяльності опікунських рад на Заході показує, що практично повсюдно відносини між цією структурою і адміністративним управлінням носять вельми непростий характер. Для російських ВНЗ ця проблема буде однією з ключових, перш за все як результат відсутності досвіду управління вузом у рамках такої моделі.

Нездатність опікунської ради оперативно реагувати на зміни. Очевидно, що оскільки засідання опікунської ради будуть мати мінімальну регулярність (1 раз на 3 місяці), то оперативність реагування на зміни, якими рясніє наша в цілому нестабільна економічна система, буде досить низькою.

Нездатність опікунських рад забезпечити себе адекватної інформації, щоб виконати своє завдання з контролю і моніторингу діяльності ВНЗ. Складнощі інформаційного забезпечення членів опікунських рад виникають не тільки у зв'язку з тим, що будь-який вуз - це дуже складна і багаторівнева система, але й тому, що рідкісний вуз в Росії сьогодні має відбудовану систему відстеження, обробки, зберігання та аналізу управлінської інформації.

Недостатній рівень компетентності членів опікунської ради для прийняття кваліфікованих управлінських рішень. Ця проблема буде надзвичайно велику особливо на початкових етапах діяльності опікунських рад. У ряді країн існує спеціальна програма навчання членів опікунських рад.

Недостатня ясність у розподілі повноважень і відповідальності між керуючими органами вузу. Складнощі у цій області традиційно супроводжують усі подібні моделі управління. Досить новими для практики функціонування управлінських органів є пропозиції щодо порядку формування органів управління ГАУ.

Вищим органом автономного установи є піклувальна рада, утворюється строком на п'ять років, у складі не менше трьох і не більше одинадцяти членів. До складу опікунської ради входять представники федерального органу виконавчої влади, органу виконавчої влади суб'єкта Російської Федерації або органу місцевого самоврядування, у віданні якого знаходиться автономне установа, представники федеральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади суб'єкта Російської Федерації або органів місцевого самоврядування, на які покладено управління державним або муніципальним майном, і представники громадськості, в тому числі особи, які мають заслуги і досягнення у відповідній сфері діяльності. До складу опікунської ради можуть входити також представники інших державних органів та органів місцевого самоврядування [42, с. 104].

Рішення про призначення та дострокове припинення повноважень членів опікунської ради автономного закладу приймається його засновником. Повноваження члена опікунської ради ГАУ можуть бути продовжені на новий термін необмежену кількість разів. Голова опікунської ради обирається на термін повноважень опікунської ради членами опікунської ради з їх числа простою більшістю голосів від загального числа членів піклувальної ради. Піклувальна рада має право в будь-який час переобрати свого голову більшістю у дві третини голосів від загального числа членів піклувальної ради. Голова опікунської ради укладає від імені ГАУ трудовий договір з керівником автономного установи, якщо законом не передбачений інший порядок укладення такого договору. Незбалансований склад піклувальних рад: переважно представники влади. Якщо в ідеї опікунських рад закладено давно декларований, але практично не реалізований принцип державно-громадського характеру управління вищою школою, то це має підкріплюватися норм, які забезпечують баланс представництва між представниками держорганів і співтовариств, включаючи бізнес-спільноти.

Світова практика формування опікунських рад спирається не тільки на процедуру призначення, а й виборність представництв, закріпленого за деякими організаціями, квотовано представництво. Сильна залежність по вертикалі членів опікунських рад може впливати на їх позиції під час ухвалення рішень. Пропозиції проектів обмежують чисельність членів ради від 3 до 11 осіб, що викликає цілий ряд заперечень: по-перше, якщо нижня межа чисельності три людини, то кворум для ключових рішень тільки 2 людини, по-друге, навіть чисельність одинадцять осіб не забезпечить ефективне представництво потенційних зацікавлених піклувальників, особливо для великих багатопрофільних ВНЗ; по-третє, дана чисельність не створює критичної маси для широти підходів і думок, чревата домінуванням окремих особистостей [26, с. 96].

На наш погляд, не можна впадати в іншу крайність і максимізувати чисельність опікунських рад, однак для абсолютної більшості вузів склад ради повинен починатися від 9 осіб і не перевищувати 25 осіб.

Введення нових організаційно-правових форм є одним з механізмів модернізації вищої школи. Навряд чи має перспективу оспорювання ряду ключових ідей модернізації, закладених у Концепції: оптимізація мережі підвідомчих державних організацій сфери освіти, визначення принципів та критеріїв прийняття рішень про збереження участі Російської Федерації в управлінні організаціями сфери освіти і збереженні їх у федеральній власності; визначення організацій, переданих іншим рівнями державного або муніципального управління; організацій, що підлягають реструктуризації, підвищення ефективності діяльності державних організацій сфери освіти за рахунок вибору найбільш доцільних організаційно-правових форм, методів фінансування, оцінки результатів їх діяльності. Разом з тим, не можна не враховувати досвід інших країн у реформуванні вищої школи, не бачити власних обмежень і труднощів, які неминуче виникнуть в процесі реалізації варіативності організаційно-правових форм вузів, а також нових проблем, породжених цим процесом [46].

Підводячи підсумки аналізу нової моделі управління вузом, слід зазначити наступне, по-перше, позитивної є сама ідея необхідності різноманітності організаційно-правових форм ведення освітньої діяльності, так як однотипна конструкція освітньої установи давно не відповідає потребам розвитку вищої школи, обмежує організаційний розвиток вузів, перешкоджає появи нових форм навчальних закладів. По-друге, значна частина новацій у сфері організаційного проектування вузів відображає світовий досвід і практику управління вузами, "вбудовує" управлінську концепцію вищої освіти в загальний формат світового освітнього простору. По-третє, відсутність досвіду управління вузами в рамках нових організаційно-правових форм створює дуже великі ризики для вищої школи Росії, мінімізація яких можлива в результаті порівняно малої обробки даних моделей на обмеженій кількості вузів, розробки з урахуванням цього досвіду нормативно-правової бази та рекомендацій і тільки після цього застосування нових організаційно-правових форм ведення освітньої діяльності в цілому в масштабах вищої школи країни.

ВИСНОВОК

В даний час в руках держави зосереджені значні фінансові ресурси - надходження від податків і зборів, митні платежі, штрафи та інші обов'язкові платежі. Крім того, держава в особі своїх органів, а також створюваних ними структур веде підприємницьку діяльність - здає в оренду нерухоме майно, надає різні платні послуги населенню. Однією з форм, які можуть включати публічний капітал, поряд з державними і муніципальними унітарними підприємствами, виступають державні та муніципальні установи, як правило, є бюджетними.

Але суспільство не стоїть на місці, а розвивається і всю чергу вимагає задоволення соціальних потреб. Бюджетні установи, провідні патерналістську політику, виступають гальмом у досягненні сучасної якості наданих соціальних послуг населенню. Звідси виникла необхідність у реформуванні бюджетного сектора, тобто заміною його автономними установами. Бюджетне та автономне установи являють собою два самостійних типу державних і муніципальних установ. Слід зазначити, що такий поділ виникло порівняно недавно з прийняттям Федерального закону від 3 листопада 2006 р. № 174-ФЗ "Про автономні установи", яким і був введений новий тип установи - автономне установа.

Якщо говорити коротко, автономне установа відрізняється від бюджетного більшим ступенем економічної свободи, можливістю здійснення дій, які для бюджетних установ законодавчо обмежені або заборонені. Так, автономні установи має право залучати позикові кошти, відкривати рахунки в кредитних організаціях, самостійно розпоряджатися окремими видами майна, що неможливо у відношенні бюджетних установ. Крім того, автономне установа на відміну від бюджетного в значно більшою мірою має розраховувати на свою активність, адже засновник автономного установи фінансує певний обсяг його діяльності, що визначається завданням засновника. Також існують особливості відповідальності автономного установи за своїми зобов'язаннями, що відрізняють його від бюджетної установи.

Однак реальна можливість автономного установи самостійно здійснювати вищезазначені повноваження досить обмежена. Згідно з п. 2 ст. 8 Закону № 174-ФЗ основними органами автономного установи є наглядова рада і керівник. Що стосується керівника автономного установи, то він, по-перше, призначається засновником, по-друге, за винятком затвердження плану фінансово-господарської діяльності та вибору кредитних організацій для внеску грошових коштів, керівник не має право самостійно приймати рішення з важливих питань. По-третє, керівник не входить у колегіальний вищий орган автономного установи - спостережна рада. У той же час функції наглядової ради автономного установи з найважливіших питань, за винятком здійснення великих угод і угод, щодо яких є зацікавленість, носять лише рекомендаційний характер.

Таким чином, можливість здійснення автономним установою своїх функцій безпосередньо залежить від волі засновника автономного установи, так як по більшості передбачених Законом № 174-ФЗ повноважень остаточні рішення приймає саме він. До того ж керівник може впливати на діяльність автономного установи через спостережну раду, до якої обов'язково входять представники засновника автономного установи, а загальна чисельність державних посадових осіб повинна перевищувати 1 / 3 від загальної кількості членів.

Господарсько-розпорядча і фінансова самостійність автономного установи може не компенсувати відмову держави від його фінансування, тому питання про автономію автономного установи можна поставити під сумнів. Наслідки установи автономного установи можуть спричинити за собою прагнення автономного установи здійснювати невластиву йому підприємницьку діяльність, що, у свою чергу, може вплинути на якість надаваних робіт і послуг. Крім того, відсутність державного фінансування є порушенням цивільного законодавства, тому що фінансування є атрибутом установ, своєрідною гарантією для вступників з ним в правовідносини суб'єктів цивільного права.

Таким чином, підводячи підсумок випускний кваліфікаційної роботи, слід підкреслити, що законодавство про автономні установах носить досить розпливчастий характер і має свої прогалини, які вимагає доповнення і внесення поправок.

БІБЛІОГРАФІЯ

Нормативно-правові акти

1. Бюджетний кодекс Російської Федерації від 31 липня 1998 № 145-ФЗ (в редакції від 27 грудня 2009 р. № 374-ФЗ). / / Збори законодавства РФ. - 03.08.1998. - № 31. - Ст. 3823; Російська газета. - № 153-154. - 12.08.1998.

2. Цивільний кодекс Російської Федерації (частина перша) від 30 листопада 1994 № 51-ФЗ (в редакції від 27 грудня 2009 р. № 352-ФЗ). / / Збори законодавства РФ. - Збори законодавства РФ. - 05.12.1994. - № 32. - Ст. 3301; Російська газета. - № 238-239. - 08.12.1994.

3. Податковий кодекс Російської Федерації (частина перша) від 31 липня 1998 № 146-ФЗ (в редакції від 9 березня 2010 р. № 20-ФЗ). / / Збори законодавства РФ. - 03.08.1998. - № 31. - Ст. 3824; Російська газета. - № 148-149. - 06.08.1998.

4. Податковий кодекс Російської Федерації (частина друга) від 5 серпня 2000 р. № 117-ФЗ (в редакції від 5 квітня 2010 р. № 41-ФЗ). / / Збори законодавства РФ. - 07.08.2000. - № 32 - ст. 3340; Парламентська газета. - № 151-152. - 10.08.2000.

5. Федеральний закон "Про автономні установи" від 3 листопада 2006 р. № 174-ФЗ (в редакції від 18 жовтня 2007 р. № 230-ФЗ). / / Збори законодавства РФ. - 06.11.2006. - № 45. - Ст. 4626; Російська газета. - № 250. - 08.11.2006; Парламентська газета. - № 185-186. - 09.11.2006.

6. Федеральний закон "Про внесення змін до законодавчих актів РФ у зв'язку з прийняттям Федерального закону" Про автономні установи "" від 3 листопада 2006 р. № 175-ФЗ (в редакції від 10 лютого 2009 р. № 18-ФЗ). / / Збори законодавства РФ. - 16.02.2009. - № 7. - Ст. 786; Парламентська газета. - № 9. - 17.02.2009; Російська газета. - № 25. - 13.02.2009.

7. Федеральний закон "Про некомерційні організації" від 12 січня 1996 р. № 7-ФЗ (в редакції від 5 квітня 2010 р. № 40-ФЗ). / / Збори законодавства РФ. - 15.01.1996. - № 3. - Ст. 145; Російська газета. - № 14. - 24.01.1996.

8. Федеральний закон "Про освіту" від 10 липня 1992 № 3266-1 (у редакції від 17 липня 2009 № 148-ФЗ). / / Російська газета. - № 172. - 1992. - 31 липня; № 252. - 2009. - 29 грудня 2009.

9. Федеральний закон "Про вищу і післявузівську професійну освіту" від 22 серпня 1996 р. № 125-ФЗ (в редакції ФЗ від 2 серпня 2009 року № 217-ФЗ). / / Збори законодавства РФ. - 26 серпня 1996. - № 35. - Ст. 4135; Російська газета. - № 252. - 2009. - 29 грудня 2009.

Література

10. Автономне установа: правові та фінансові аспекти діяльності / / Автономні установи: економіка, оподаткування та бухгалтерський облік. - 2008. - № 6. - C. 17-22.

11. Автономні заклади / / Автономні установи: економіка, оподаткування та бухгалтерський облік. - 2008. - № 5. - С. 29-43.

12. Арсюхін, Є. Хто першим скаже "Автономне установа". Державні та муніципальні установи стануть автономними / Є. Арсюхін / / Російська газета. - 2006. - 18 травня (№ 4069).

13. Бердашкевіч, А.Л. Правовий і економічний статус суб'єктів освітньої діяльності. Слово про завтрашній день / / Закон. - 2006. - № 4. - С. 15-18.

14. Булаєв, Н. І., Бердашкевіч, А.П. Місце автономних установ у російській системі освіти / / Офіційні документи в освіті. - 2006. - № 33. - С. 4-19.

15. Бурлаков, С.А. Великі угоди та угоди із зацікавленістю автономних установ / С.А. Бурлаков / / Журнал російського права. - 2008. - № 9. - С. 132-141.

16. Бурундукова, Є.М. Автономні установи: правові, бухгалтерські та податкові аспекти / О.М. Бурундукова. - М.: ГроссМедіа, 2008. - 112 с.

17. Вифлеємський, А.Б. Зміни у фінансово-господарському механізмі функціонування бюджетних установ / / Бюджетні організації: бухгалтерський облік та оподаткування. - 2006. - № 10. - С. 12-19.

18. Питання порядку і наслідків перетворення бюджетних установ в автономні установи / / Автономні установи: економіка, оподаткування та бухгалтерський облік. - 2008. - № 5. - С. 49-55.

19. Питання застосування спрощеної системи оподаткування в автономних установах / / Автономні установи: економіка, оподаткування та бухгалтерський облік. - 2008. - № 5. - С. 16-28.

20. Григор'єва, Н.С. Автономні установи: створення, реорганізація та ліквідація / Н.С. Григор'єва / / Цивільне право. - 2008. - № 4. - С. 14-17.

21. Григор'єва, Н.С. Правовий режим майна автономних установ / Н.С. Григор'єва / / Юрист. - 2008. - № 8. - С. 51-58.

22. Григор'єва, Н.С. Правовий режим майна автономних установ / Н.С. Григор'єва / / Автономні установи: економіка, оподаткування та бухгалтерський облік. - 2009. - № 1. - С. 19-20.

23. Гусєва, Т.А. Концепція правового регулювання статусу автономних освітніх установ / Т.А. Гусєва / / Право і економіка. - 2006. - № 12. - С. 4-13.

24. Залеський, В.В. Нове юридична особа (автономне установа) / В.В. Залеський / / Журнал російського права. - 2007. - № 4. - С. 61-69.

25. Зуйкова Л. Автономні і дволикі / / Нова бухгалтерія. - 2007. - № 2. - С. 16-25.

26. Історія державного управління в Росії: підручник для вузів / під заг. ред. Ігнатова В. Г.: авт. колектив Ігнатов В.Г. Данилов О.Г., Кісліцин, С.А. - Вид. 4-е, перероб. і доп. - Ростов - на - Дону: Фенікс, 2005. - С. 640.

27. Кванін, В.В. Вищий навчальний заклад як суб'єкт права: проблеми приватного та публічного права. - Челябінськ: Вид-во ЮУрГУ, 2004. - 129 с.

28. Кирилова, А.А. Установи: деякі питання порядку і наслідків переходу в автономний статус / А.А. Кирилова / / Право і економіка. - 2007. - № 12. - С. 24-29.

29. Клюєв, А.К. Нові моделі управління вузом: крок вперед чи два назад? / А.К. Клюєв / / Університетське управління: практика і аналіз. - 2004. - № 5-6 (33). С. 53-61.

30. Курів С.В. Освіта і громадянське право. - М.: Готика, 2004. - С. 65-66.

31. Лукашенко, М.А. Вищий навчальний заклад на ринку освітніх послуг: актуальні проблеми управління. - М.: Маркет ДС, 2003. - С.12-13.

32. Манасян, Г.В. Автономні заклади в системі некомерційних організацій / Г.В. Манасян / / Юстиція. - 2009. - № 1. - С. 74-80.

33. Новосьолова, Л.А. Автономні заклади / Л.А. Новосьолова / / Корпорації та установи: зб. статей / відповідальний редактор М.А. Рожкова. - М.: Статут, 2007. - С. - 168-196.

34. Озерова, Н.Б. Автономне установа - нова організаційно-правова форма / / Радник бухгалтера в сфері освіти. - 2007. - № 1. - С. 16-32.

35. Панченко, В.Ю. Правовий режим задоволення потреб автономних установ у товарах, роботах, послугах (на прикладі федеральних автономних установ) / В.Ю. Панченко, А.А. Петров / / Відомості Верховної Ради. - 2008. - № 11. - С. 10-13.

36. Пихов, Е.А. Актуальні проблеми реалізації автономії автономними установами / Е.А. Пихов / / Цивільне право. - 2007. - № 3. - С. 5-6.

37. Утримання майна автономних установ / / Автономні установи: економіка, оподаткування та бухгалтерський облік. - 2008. - № 4. - С. 30-43.

38. Токарев, І.М. Автономне установа: між бюджетом і комерцією / / Фінансові та бухгалтерські консультації. - 2007. - № 1. - С. 17-21.

39. Чагін, К.Г. Автономні установи: "держкорпорації" у соціальній сфері або місток до ринку? / К. Чагін / / Законодавство і економіка. - 2008. - № 5. - C. 14-24.

40. Чагін, К.Г. Автономні установи: "державні корпорації" у соціальній сфері або місток до ринку? / К.Г. Чагін / / Майнові відносини в Російській Федерації. - 2009. - № 2 (89). - С. 12-26.

41. Члени Центральної ради руху "Освіта - для всіх" "Ні" руйнування людського потенціалу Росії / / Відкритий лист владі і громадянському суспільству. - 13.06.2006.

42. Феклін, С.І. Автономне установа - нова модель розвитку школи в Росії: методичний посібник. - М.: Арсенал освіти, 2008. - С. 104-123.

Електронні ресурси

43. Володіна, Т.Є. Автономні установи: початок покладений [Електронний ресурс] / Т.Є. Володіна / / Бюджетний облік. - 2007. - № 8 (серпень). - Режим доступу: http://b-uchet.ru/article/35640.php

44. Герзель, Ю. Актуальні питання змісту майна автономних установ [Електронний ресурс] / Ю. Герзель / / "МЦФЕР-консалтинг": [web-cайт]. - Режим доступу: http://www.mcfr-consulting.ru/ru/?content=main&id=26&bid=326 (14.05.2008).

45. Зуйкова, Л. Автономні і дволикі нова бухгалтерія [Електронний ресурс] / Л. Зуйкова / / Нова бухгалтерія. - 2007. - № 2. - Режим доступу: http://www.akdi.ru/BASE/nb/2007/043423nb.htm

46. Панченко, В.Ю. Автономне установа: використовувати можливості, мінімізувати ризики [Електронний ресурс] / В.Ю. Панченко / / Нова університетське життя: газета Сибірського федерального університету. - 2007. - 26 березня (№ 6). - Режим доступу: http://gazeta.sfu-kras.ru

47. Прес-реліз від 10 листопада 2009 р. начальник управління освіти Адміністрації ГО м. Уфа РБ А. Сайфуллін Сучасний дитячий сад [Електронний ресурс] / А. Сайфуллін / / доповідь про роботу дошкільних освітніх установ в статусі автономних. - Режим доступу: file: / / localhost / C: / Users / Ельза / Documents / Сучасний% 20детскій% 20сад.mht