Зміст
Введення ................................................. .................................................. .......... 2
1. Теоретичні основи вивчення федералізму в Росії. 5
1.1 Проблеми федеративних відносин очима дослідників. 5
1.2 Федералізм і федеративну державу. 7
2. Аналіз актуальних проблем федеративних відносин у Росії. 9
2.1 Російська Федерація як демократична федеративна держава та її конституційно-правова основа. 9
2.2 Постановка проблем сучасного федералізму. 11
2.3 Шляхи вирішення проблем. 13
Висновок. 31
Список використаної літератури .. 34
Введення
15-річний досвід формування якісно нових федеративних відносин у Російській Федерації переконує в тому, що всебічна інтеграція - це об'єктивно необхідний для будь-якої Федерації процес. Слід удосконалювати федеративний устрій Росії законодавчими заходами, з урахуванням необхідних і законних потреб усіх суб'єктів Федерації. Для цього необхідне дослідження правових основ російського федералізму, що існують у сучасному світі практик розподілу повноважень, бюджетних коштів та інших ресурсів між федеральним центром і суб'єктами федерації, а також інших проблем федеративних відносин.
Федералізм, як демократичний принцип державного облаштування соціуму і засіб забезпечення стабільності і злагоди у відносинах між федеральним Центром і регіонами, сьогодні стоїть на порядку денному зміцнення російської державності. Не викликає сумнівів необхідність формування такого типу федералізму, який передбачає організацію відносин між федеральним Центром і регіонами на основі партнерства, розмежування предметів ведення і повноважень. Федеральний Центр і регіони повинні мати тими правами і обов'язками, які адекватні їхньому історичному та політичному призначенню, а також завданням зміцнення могутності й територіальної цілісності Російської Федерації. Особливо слід відзначити, що зазначена мета не може досягатися будь-якими засобами (через губернізаціі республік або республиканизации країв та областей).
З урахуванням усіх названих обставин, обрана тема дослідження потребує вивчення та аналізу.
Актуальність теми визначається складністю і суперечливістю сучасного періоду становлення російської державності, кризовими проявами у всіх сферах російської дійсності, загостренням політичної боротьби за вплив на інститути влади і контроль за діяльністю урядових структур.
Актуальність теми дослідження також полягає в тому, що проблема формування якісно нових федеративних відносин в нинішній Російській Федерації поставлений на порядок денний самою історією нашої держави. Сучасний етап становлення федералізму в чому виявив основні тенденції цього складного і суперечливого процесу. У дослідженнях, присвячених різним аспектам федералізму в нинішній Російській Федерації, існує безліч підходів в оцінці що відбуваються в суспільстві змін, які потребують глибокого наукового осмислення.
Об'єктом дослідження є складний і динамічно розвивається процес становлення і розвитку якісно нових федеративних відносин у Російській Федерації як системної цілісності.
Предметом дослідження є специфіка федеративних відносин як чинника соціально-політичних процесів в Російській Федерації протягом останніх 15 років (1992-2006 рр.)..
Мета дослідження - виявити проблеми федеративних відносин у Росії
Для досягнення поставленої мети необхідно вирішити ряд завдань:
- Визначити ступінь вивченості заявленої теми в літературі;
- Проаналізувати дефініцію понять «федералізм» і «федеративну державу»;
- Розглянути конституційно-правову основу федеративної держави, яким заявляє себе Росія;
- Виявити актуальні проблеми федеративних відносин у Росії і розглянути запропоновані шляхи їх вирішення.
Інформаційною базою дослідження є навчальна література по темі, авторські роботи відомих політологів, соціологів, істориків та правознавців, а також статті у пресі та на сайтах мережі Інтернет.
Проблеми розвитку федеративних відносин, питання, пов'язані з визначенням їх сутності, характеру, можливостей, стали предметом уваги багатьох зарубіжних дослідників. Концептуальні проблеми сучасного федералізму висвітлюються в дослідженнях Д. Елазар, П. Лабанда, В. Уїллоубі, Г Еллінека, М. Зайделя, Д. Кальхауна, П. Кінга, Р. Деніелса, Д. Кола, X. Лінца, В. Острома, Ч. Регіна, К. Росса, А. Степана, Р. Уотс, Т. Флейнера, П. Хене, Е. Яна та ін
У дореволюційній російській і радянській науці проблеми федералізму також були предметом всебічного вивчення. Вітчизняна федералістіка спирається на міцну теоретичну базу, яка представлена дослідженнями Л.А. Камаровский, Н.А. Костомарова, Ф.Ф. Мартенса, А.С. Ященко та інших вчених. Фундаментальний аналіз федеративних елементів і процесів в історії дореволюційної Росії було дано професором А.С. Ященко в його монографії «Теорія федералізму» (1912). Інший відомий російський дослідник Н.А. Костомаров блискуче проаналізував погляди декабристів і панславістів на федералізм. Дана проблематика була також досліджена в працях з міжнародного права (Мартенс Ф. Ф. Сучасне міжнародне право цивілізованих народів (1895); Камаровский Л. А. Основні питання науки міжнародного права (1895)).
Радянський період федералізму є однією з найважливіших його сторінок. Він відрізняється детальним висвітленням етнополітичних і міжнаціональних проблем, ідеологізованість багатьох концептуальних положень, що стосуються федеративних відносин, і в СРСР, і в РРФСР (характерні роботи І. В. Сталіна, О. І. Чистякова, Д. Л. Златопільського, Е.В. Тадевосяна та ін.) Відомий політолог В.М. Лисенко підкреслює, що «Росія в XX столітті пройшла три основних етапи з точки зору територіального устрою: від імперії початку XX століття до радянської псевдофедераціі, побудованої за національно-територіальним принципом (а фактично унітарної держави), і від нього до федерації, що поєднує в собі національний і територіальний принцип побудови суб'єктів ». Радянські фахівці розглядали федералізм через його класовий характер. З 1990-х років в російській політичній науці чітко простежуються тенденції наростання дослідницької активності, освоєння досягнень світової федералістікі, становлення нових наукових шкіл (політичної регіоналістики, етнополітології).
Історичні, правові, філософські та політичні аспекти сучасних федеративних відносин у Російській Федерації досліджуються Р.Г. Абдулатіповим, О.М. Арініна, М.В. Баглай, Е.A. Баграмова, Л.Ф. Болтенковой, Т.М. Балікоевим і Є.О. Медоєва, Д. Валентеем, В.Д. Дзідзоевим, Т.В. Зонової, І.П. Ільїнським, С.І. Каспе, А.І. Ковлером, Г.І. Королевою-конопляний, І.Г. Косікова, А.Є. Левінтовим, В.М. Лисенка, Г.В. Марченко, А.А. Мацневим, Н.П. Медведєвим, Б.С. і І.М. Модель, Д.В. Ольшанським, В.В. Пустогарова, PM Романовим, М.В. Столяровим, І.А. Умнової, М.Х. Фарукшина, В.Є. Чіркіна, В.М. Юрченко та іншими. Більшість з них розглядає федералізм як оптимальний шлях розвитку державного устрою Російської Федерації. При цьому ряд вчених дотримується поглядів, що відображають необхідність конституційного зміцнення російського федералізму. Інші відстоюють конституційно-договірні відносини.
Федералізм у XX ст. грав ту ж роль, яку лібералізм у XVIII столітті, марксизм у середині XIX столітті - тобто він відповідає ідеям нашого часу, дозволяючи їх використовувати в теорії і на практиці, як «принцип, режим і форма державного устрою, що дозволяють забезпечити єдність і плюралізм державної організації на декількох рівнях». Сучасні дослідники в теорію федералізму вкладають нове, більш широкий зміст. Федералізм розглядається в першу чергу не як сукупність структур і норм, а як процес, покликаний заглушати конфлікти центру і місць, встановлювати їх взаємодія, забезпечити найбільш доцільні в умовах методи управління.
Федералізм - це, перш за все, принцип політико-територіальної організації держави. В основному він виступає як принцип державності, під яким багато автори розуміють цілий комплекс різних постулатів. Федералізм являє собою фундаментальну ідею побудови багатонаціональної держави у відповідності з певними принципами. Саме поняття федералізму носить збірний характер і охоплює не тільки характеристику федерації, а й теоретичну основу побудови федерації. Це сприяє перетворенню федералізму в основу державного ладу, внутрішня структура концепції якої охоплює політичну свідомість (філософія федералізму), макрополітичних структуру федералізму (на рівні федерації), мікроструктуру (на рівні суб'єктів федерації) і самі федеративні відносини.
2. Аналіз актуальних проблем федеративних відносин у Росії
- Суверенітет РФ на всій її території;
- Державна цілісність країни;
- Єдність системи державної влади;
- Верховенство на всій території країни федеральної 'Конституції і федеральних законів з предметів виконавчого ведення Російської Федерації і повноважень спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації;
- Розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів РФ;
- Рівноправність і самовизначення народів в Російській Федерації;
- Юридична рівноправність суб'єктів федерації, незалежно від їх найменування (усі суб'єкти рівні в правах, і всі суб'єкти рівні між собою у відносинах з федеральними органами державної влади; нікому з суб'єктів федерації федеральна Конституція і федеральний центр не дають переваг).
З прийняттям Конституції 1993 р. процес формування державного устрою РФ не завершився. Можливо, тому Конституцією була передбачена необхідність підготовки загальних законів, що регламентують різні умови побудови федерації і федеративних відносин. З початку 90-х рр.. Росія увійшла в тривалий перехідний період, в рамках якого ведеться пошук оптимальних форм взаємодії національних аспектів державного устрою з чисто економічними та територіальними.
Останні 15 років суспільство шукає відповіді на історичний виклик часу, освоює нове правове поле федеративних відносин, на якому поруч продовжують уживатися паростки прогресивного демократичного мислення і консерватизму унітарного типу, колишні авторитарно-централістські відносини і незавершеність процесу становлення російської державності як такої. «Російська держава, - як стверджує СІ. Каспе, - хоча і просунулося на шляху свого перетворення до федерації, але поки нею не стало - федерація залишається проблемою, а не даністю. Російська держава зберігає ще дуже багато рис традиційної для себе етнополітичної форми .... Мова йде, звичайно, про імперію ». У свою чергу, А.Є. Левинтов підкреслює, що відносини між суб'єктами Федерації і Центром зараз багато в чому нагадують «феодальні», а не федеральні відносини.
Проте все більше число вчених і політиків починають реально усвідомлювати, що для РФ на рубежі століть є єдина альтернатива: або вона буде як і раніше централізованим унітарною державою, що тяжіє до диктатури авторитарного типу, або ж перетвориться на справді демократичне федеративну державу. Федералізм тут виступає природним засобом забезпечення соціальної стабільності російського суспільства і найважливішою умовою саморозвитку держави як єдиної цілісності, так і складових його структурних утворень. Саме реальний федералізм дозволяє направити енергію суб'єктів соціального процесу в конструктивне русло вирішення багатьох проблем і цивілізованого зняття виникаючих між ними протиріч.
Для подолання конфліктних ситуацій федералізм пропонує більш широку палітру засобів, ніж та, яка існує в умовах унітарної держави. Жорсткий централізм передбачає подолання більшості протиріч і виникаючих конфліктних ситуацій тільки «згори», з позиції адміністративного диктату і придушення «інакомислення» - з усіма наслідками, що випливають звідси негативними витратами. Що стосується федералізму, то він, з одного боку, розвантажуючи центр від функції зайвої опіки, дозволяє суб'єктам федерації відповідально і зважено вирішувати свої проблеми. Поглиблення самостійності останніх передбачає органічне входження суспільства в демократичне соціально-політичний вимір і в цілому гарантує стійкість соціального реформування. З іншого боку, саме федеративна система влади (як невід'ємна частина демократичного режиму) повинна сприяти стабілізації відносин між владою всіх рівнів і бути своєрідним «запобіжником» від їхнього свавілля по відношенню один до одного.
Введення ................................................. .................................................. .......... 2
1. Теоретичні основи вивчення федералізму в Росії. 5
1.1 Проблеми федеративних відносин очима дослідників. 5
1.2 Федералізм і федеративну державу. 7
2. Аналіз актуальних проблем федеративних відносин у Росії. 9
2.1 Російська Федерація як демократична федеративна держава та її конституційно-правова основа. 9
2.2 Постановка проблем сучасного федералізму. 11
2.3 Шляхи вирішення проблем. 13
Висновок. 31
Список використаної літератури .. 34
Введення
15-річний досвід формування якісно нових федеративних відносин у Російській Федерації переконує в тому, що всебічна інтеграція - це об'єктивно необхідний для будь-якої Федерації процес. Слід удосконалювати федеративний устрій Росії законодавчими заходами, з урахуванням необхідних і законних потреб усіх суб'єктів Федерації. Для цього необхідне дослідження правових основ російського федералізму, що існують у сучасному світі практик розподілу повноважень, бюджетних коштів та інших ресурсів між федеральним центром і суб'єктами федерації, а також інших проблем федеративних відносин.
Федералізм, як демократичний принцип державного облаштування соціуму і засіб забезпечення стабільності і злагоди у відносинах між федеральним Центром і регіонами, сьогодні стоїть на порядку денному зміцнення російської державності. Не викликає сумнівів необхідність формування такого типу федералізму, який передбачає організацію відносин між федеральним Центром і регіонами на основі партнерства, розмежування предметів ведення і повноважень. Федеральний Центр і регіони повинні мати тими правами і обов'язками, які адекватні їхньому історичному та політичному призначенню, а також завданням зміцнення могутності й територіальної цілісності Російської Федерації. Особливо слід відзначити, що зазначена мета не може досягатися будь-якими засобами (через губернізаціі республік або республиканизации країв та областей).
З урахуванням усіх названих обставин, обрана тема дослідження потребує вивчення та аналізу.
Актуальність теми визначається складністю і суперечливістю сучасного періоду становлення російської державності, кризовими проявами у всіх сферах російської дійсності, загостренням політичної боротьби за вплив на інститути влади і контроль за діяльністю урядових структур.
Актуальність теми дослідження також полягає в тому, що проблема формування якісно нових федеративних відносин в нинішній Російській Федерації поставлений на порядок денний самою історією нашої держави. Сучасний етап становлення федералізму в чому виявив основні тенденції цього складного і суперечливого процесу. У дослідженнях, присвячених різним аспектам федералізму в нинішній Російській Федерації, існує безліч підходів в оцінці що відбуваються в суспільстві змін, які потребують глибокого наукового осмислення.
Об'єктом дослідження є складний і динамічно розвивається процес становлення і розвитку якісно нових федеративних відносин у Російській Федерації як системної цілісності.
Предметом дослідження є специфіка федеративних відносин як чинника соціально-політичних процесів в Російській Федерації протягом останніх 15 років (1992-2006 рр.)..
Мета дослідження - виявити проблеми федеративних відносин у Росії
Для досягнення поставленої мети необхідно вирішити ряд завдань:
- Визначити ступінь вивченості заявленої теми в літературі;
- Проаналізувати дефініцію понять «федералізм» і «федеративну державу»;
- Розглянути конституційно-правову основу федеративної держави, яким заявляє себе Росія;
- Виявити актуальні проблеми федеративних відносин у Росії і розглянути запропоновані шляхи їх вирішення.
Інформаційною базою дослідження є навчальна література по темі, авторські роботи відомих політологів, соціологів, істориків та правознавців, а також статті у пресі та на сайтах мережі Інтернет.
1. Теоретичні основи вивчення федералізму в Росії
1.1 Проблеми федеративних відносин очима дослідників
Ступінь наукової розробленості проблеми формування якісно нових федеративних відносин в нинішній Російській Федерації продовжує залишатися недостатньою. Це пояснюється самою специфікою політичного процесу в Росії, новизною тематики і складними обставинами економічної обстановки розвитку сучасного російського федералізму. Проблеми якісно нових федеративних відносин виступають предметом дослідження вітчизняних політологів, конфліктологів, істориків, соціологів, правознавців і вчених інших напрямів. Осмислення та аналіз даної проблематики відображається в сумі багатопланових наукових праць. Найважливіші методологічні аспекти глибокого і всебічного вивчення становлення справді федеративного типу державності (на федеральному і регіональному рівнях) вимагають постійної уваги. Таке положення пов'язане з тим, що цей процес носить тривалий характер і в Російській Федерації він поки не завершений. Мало спеціальних робіт, присвячених дослідженню 15-річного досвіду нових федеративних відносин у Російській Федерації і перспектив їх розвитку.Проблеми розвитку федеративних відносин, питання, пов'язані з визначенням їх сутності, характеру, можливостей, стали предметом уваги багатьох зарубіжних дослідників. Концептуальні проблеми сучасного федералізму висвітлюються в дослідженнях Д. Елазар, П. Лабанда, В. Уїллоубі, Г Еллінека, М. Зайделя, Д. Кальхауна, П. Кінга, Р. Деніелса, Д. Кола, X. Лінца, В. Острома, Ч. Регіна, К. Росса, А. Степана, Р. Уотс, Т. Флейнера, П. Хене, Е. Яна та ін
У дореволюційній російській і радянській науці проблеми федералізму також були предметом всебічного вивчення. Вітчизняна федералістіка спирається на міцну теоретичну базу, яка представлена дослідженнями Л.А. Камаровский, Н.А. Костомарова, Ф.Ф. Мартенса, А.С. Ященко та інших вчених. Фундаментальний аналіз федеративних елементів і процесів в історії дореволюційної Росії було дано професором А.С. Ященко в його монографії «Теорія федералізму» (1912). Інший відомий російський дослідник Н.А. Костомаров блискуче проаналізував погляди декабристів і панславістів на федералізм. Дана проблематика була також досліджена в працях з міжнародного права (Мартенс Ф. Ф. Сучасне міжнародне право цивілізованих народів (1895); Камаровский Л. А. Основні питання науки міжнародного права (1895)).
Радянський період федералізму є однією з найважливіших його сторінок. Він відрізняється детальним висвітленням етнополітичних і міжнаціональних проблем, ідеологізованість багатьох концептуальних положень, що стосуються федеративних відносин, і в СРСР, і в РРФСР (характерні роботи І. В. Сталіна, О. І. Чистякова, Д. Л. Златопільського, Е.В. Тадевосяна та ін.) Відомий політолог В.М. Лисенко підкреслює, що «Росія в XX столітті пройшла три основних етапи з точки зору територіального устрою: від імперії початку XX століття до радянської псевдофедераціі, побудованої за національно-територіальним принципом (а фактично унітарної держави), і від нього до федерації, що поєднує в собі національний і територіальний принцип побудови суб'єктів ». Радянські фахівці розглядали федералізм через його класовий характер. З 1990-х років в російській політичній науці чітко простежуються тенденції наростання дослідницької активності, освоєння досягнень світової федералістікі, становлення нових наукових шкіл (політичної регіоналістики, етнополітології).
Історичні, правові, філософські та політичні аспекти сучасних федеративних відносин у Російській Федерації досліджуються Р.Г. Абдулатіповим, О.М. Арініна, М.В. Баглай, Е.A. Баграмова, Л.Ф. Болтенковой, Т.М. Балікоевим і Є.О. Медоєва, Д. Валентеем, В.Д. Дзідзоевим, Т.В. Зонової, І.П. Ільїнським, С.І. Каспе, А.І. Ковлером, Г.І. Королевою-конопляний, І.Г. Косікова, А.Є. Левінтовим, В.М. Лисенка, Г.В. Марченко, А.А. Мацневим, Н.П. Медведєвим, Б.С. і І.М. Модель, Д.В. Ольшанським, В.В. Пустогарова, PM Романовим, М.В. Столяровим, І.А. Умнової, М.Х. Фарукшина, В.Є. Чіркіна, В.М. Юрченко та іншими. Більшість з них розглядає федералізм як оптимальний шлях розвитку державного устрою Російської Федерації. При цьому ряд вчених дотримується поглядів, що відображають необхідність конституційного зміцнення російського федералізму. Інші відстоюють конституційно-договірні відносини.
1.2 Федералізм і федеративну державу
Останнім часом федералізм перетворився в найважливішу проблему світової політики і політичної науки. У спеціальних дослідженнях, присвячених федералізму, як у вітчизняній, так і в зарубіжній літературі, федералізм визначається як «процес розв'язання конфліктів», як форма, яка дозволяє в межах великого державного утворення зберегти історично склалося різноманіття традицій, звичаїв, культури різних груп і верств народу і націй, як «організоване співтовариство, покликане задовольняти" потреби людей і інтереси державних інститутів, територіально поширюють політичну владу в ім'я свободи і одночасно концентрує її від імені єдиного уряду », як« засіб розв'язання національного питання і форма демократизації управління державою », як« єдине цільне зусилля, щоб вийти з глухого кута і налагодити порядок ».Федералізм у XX ст. грав ту ж роль, яку лібералізм у XVIII столітті, марксизм у середині XIX столітті - тобто він відповідає ідеям нашого часу, дозволяючи їх використовувати в теорії і на практиці, як «принцип, режим і форма державного устрою, що дозволяють забезпечити єдність і плюралізм державної організації на декількох рівнях». Сучасні дослідники в теорію федералізму вкладають нове, більш широкий зміст. Федералізм розглядається в першу чергу не як сукупність структур і норм, а як процес, покликаний заглушати конфлікти центру і місць, встановлювати їх взаємодія, забезпечити найбільш доцільні в умовах методи управління.
Федералізм - це, перш за все, принцип політико-територіальної організації держави. В основному він виступає як принцип державності, під яким багато автори розуміють цілий комплекс різних постулатів. Федералізм являє собою фундаментальну ідею побудови багатонаціональної держави у відповідності з певними принципами. Саме поняття федералізму носить збірний характер і охоплює не тільки характеристику федерації, а й теоретичну основу побудови федерації. Це сприяє перетворенню федералізму в основу державного ладу, внутрішня структура концепції якої охоплює політичну свідомість (філософія федералізму), макрополітичних структуру федералізму (на рівні федерації), мікроструктуру (на рівні суб'єктів федерації) і самі федеративні відносини.
2. Аналіз актуальних проблем федеративних відносин у Росії
2.1 Російська Федерація як демократична федеративна держава та її конституційно-правова основа
Прийняття Конституції Російської Федерації в 1993 р. стало початком нового етапу побудові федералізму як форми реальної демократизації влади. Конституція 1993 р. закрила дискусію про природу РФ, чітко визначивши її конституційно-правовий статус, проголосила рівноправність суб'єктів Федерації. Позначивши певну «асиметричність» входять до її складу суб'єктів (республіки, краю, області, автономні області, автономні округи, міста федерального значення), Конституція заклала базові принципи і основні рамки побудови справжньої федерації (ст. 4 і 5):- Суверенітет РФ на всій її території;
- Державна цілісність країни;
- Єдність системи державної влади;
- Верховенство на всій території країни федеральної 'Конституції і федеральних законів з предметів виконавчого ведення Російської Федерації і повноважень спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації;
- Розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів РФ;
- Рівноправність і самовизначення народів в Російській Федерації;
- Юридична рівноправність суб'єктів федерації, незалежно від їх найменування (усі суб'єкти рівні в правах, і всі суб'єкти рівні між собою у відносинах з федеральними органами державної влади; нікому з суб'єктів федерації федеральна Конституція і федеральний центр не дають переваг).
З прийняттям Конституції 1993 р. процес формування державного устрою РФ не завершився. Можливо, тому Конституцією була передбачена необхідність підготовки загальних законів, що регламентують різні умови побудови федерації і федеративних відносин. З початку 90-х рр.. Росія увійшла в тривалий перехідний період, в рамках якого ведеться пошук оптимальних форм взаємодії національних аспектів державного устрою з чисто економічними та територіальними.
Останні 15 років суспільство шукає відповіді на історичний виклик часу, освоює нове правове поле федеративних відносин, на якому поруч продовжують уживатися паростки прогресивного демократичного мислення і консерватизму унітарного типу, колишні авторитарно-централістські відносини і незавершеність процесу становлення російської державності як такої. «Російська держава, - як стверджує СІ. Каспе, - хоча і просунулося на шляху свого перетворення до федерації, але поки нею не стало - федерація залишається проблемою, а не даністю. Російська держава зберігає ще дуже багато рис традиційної для себе етнополітичної форми .... Мова йде, звичайно, про імперію ». У свою чергу, А.Є. Левинтов підкреслює, що відносини між суб'єктами Федерації і Центром зараз багато в чому нагадують «феодальні», а не федеральні відносини.
Проте все більше число вчених і політиків починають реально усвідомлювати, що для РФ на рубежі століть є єдина альтернатива: або вона буде як і раніше централізованим унітарною державою, що тяжіє до диктатури авторитарного типу, або ж перетвориться на справді демократичне федеративну державу. Федералізм тут виступає природним засобом забезпечення соціальної стабільності російського суспільства і найважливішою умовою саморозвитку держави як єдиної цілісності, так і складових його структурних утворень. Саме реальний федералізм дозволяє направити енергію суб'єктів соціального процесу в конструктивне русло вирішення багатьох проблем і цивілізованого зняття виникаючих між ними протиріч.
Для подолання конфліктних ситуацій федералізм пропонує більш широку палітру засобів, ніж та, яка існує в умовах унітарної держави. Жорсткий централізм передбачає подолання більшості протиріч і виникаючих конфліктних ситуацій тільки «згори», з позиції адміністративного диктату і придушення «інакомислення» - з усіма наслідками, що випливають звідси негативними витратами. Що стосується федералізму, то він, з одного боку, розвантажуючи центр від функції зайвої опіки, дозволяє суб'єктам федерації відповідально і зважено вирішувати свої проблеми. Поглиблення самостійності останніх передбачає органічне входження суспільства в демократичне соціально-політичний вимір і в цілому гарантує стійкість соціального реформування. З іншого боку, саме федеративна система влади (як невід'ємна частина демократичного режиму) повинна сприяти стабілізації відносин між владою всіх рівнів і бути своєрідним «запобіжником» від їхнього свавілля по відношенню один до одного.
2.2 Постановка проблем сучасного федералізму
Новітній період російської державності пов'язаний з пошуком відповідей на багато питань політичного, економічного, соціально-психологічного, етнічного характеру. Багато з цих проблем мають фундаментальний сенс, як, наприклад, класифікація федеральних систем: спілки, конституційно-децентралізовані спілки, федерації, конфедерації, федеративні союзи, асоційовані держави, кондомініуми, ліги і різні форми спільного управління і т.д. Інші - володіють великим запасом новизни: зміст поняття «суб'єкт федерації», співвідношення демократії та федералізму, оптимізація параметрів федеративність: автономія, участь у справах, кооперація і т.д. На думку Р.Г. Абдулатіпова і Л.Ф. Болтенковой, основний зміст федералізму з неминучістю має включати в себе наступні елементи: «визначення державності як федеративної, здійснення влади на основі договірного або договірно-конституційного розподілу повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Федерації; самостійність суб'єктів федеративних відносин у здійсненні належать їм повноважень; формальне рівноправність суб'єктів Федерації по відношенню до федеральних органів державної влади; право вибору суб'єктом федерації своєї політичної організації; системообразующее єдність і нерозривний зв'язок суб'єктів федерації; обов'язок суб'єктів федерації зберігати цілісність її історично сформованої території; непорушність права виключно федерації вступати в більш великі союзи ; неможливість для суб'єктів Федерації вступати в які-небудь державні союзи за її межами ».Час іде, проблеми виникають і вирішуються, і на сучасному етапі залишаються невирішеними багато проблем російського федералізму:
1. територіальна нерівномірність, відмінності в темпах і якості розвитку федерального і регіонального законодавства, що створює конфліктогенний потенціал в єдиному правовому полі держави;
2. рівні в правах суб'єкти федерації далеко не рівні в економічному відношенні, а значить, - залишається актуальною проблема забезпечення рівних соціальних стандартів та рівня життя населення в різних регіонах;
3. недосконалість діючої моделі бюджетного федералізму;
4. незавершеність і суперечливість процесів розмежування повноважень із предметів спільного ведення;
5. перспективи інституту Повноважних представників Президента РФ у федеральних округах і ін
2.3 Шляхи вирішення проблем
Перша проблема, мабуть, найбільш важко вирішувана в силу своєї об'ємності. Причому її специфіка в тому, що з цієї першої проблеми випливають і всі проблеми наступні. 13 років Російська Федерація жила у згоді з ідеалами та політико-правовими засадами, закладеними Конституцією 1993 року. За цей час відбулася глибока трансформація всього суспільного укладу, змінилося державно-правове та соціально-економічне облаштування країни. Але незважаючи ні на що, саме цей час видався щедрим на законодавчі новели. У найкоротші терміни була буквально відтворена конституційно-правова база Федерації, були прийняті практично всі передбачені Конституцією федеральні конституційні закони, а також значне число федеральних законів, не кажучи вже про численні підзаконних актах, судових рішеннях та актах договірного права. Однак кількість у повній згоді з універсальними законами розвитку зіграло злий жарт з якістю: законодавча база федеративних відносин недосконала, безсистемна, суперечлива і містить безліч прогалин. На такому «плаваючому» законодавчому фундаменті непросто звести міцний будинок Федерації. Повноцінна федеративна реформа, сполучена з упорядкуванням регіонального законодавства, навряд чи принесе бажані результати без перетворення самого федерального законодавства у струнку систему, що не містить суперечностей як внутрішнього характеру, так і більш грунтовних - суперечностей Конституції Росії.Дані моніторингу законодавчої бази федеративних відносин показують, що спільними моментами вітчизняного стилю нормотворчості, як і раніше залишаються недостатня проробка і, отже, непрацездатність багатьох прийнятих актів. Якість законів та інших актів залишається низьким. Вони значною мірою декларативні, політично ангажовані, відірвані від реального життя і не забезпечені відповідним ресурсним наповненням. Багато прийняті сьогодні закони містять норми, дефектні з точки зору відповідності Конституції. Серйозно стоїть питання також про узгодженість прийнятих законів з уже чинним законодавством, - переважна більшість актів містить положення, що не відповідають вже діючих. Норми про «приведення у відповідність», зрозуміло, присутні практично у всіх знову прийнятих законах, але вони, як правило, абстрактні і практично не реалізовуються. Є й інша негативна тенденція - спочатку приймаються «сирі», неякісні акти з видом на їх подальше «доведення до розуму» в процесі правозастосовчої діяльності. У результаті, як вважає М.В. Глігіч-Золотарьова, практика йде в одному напрямку, а законотворчість - в іншому, і при цьому ні те, ні інше спрямування не збігаються з конституційним руслом.
Внаслідок цілого комплексу чинників законодавча база Федерації сьогодні вкрай нестабільна. З цілої низки характеристик вона нагадує знаменитий «тришкин каптан». Закони міняють, навіть не чекаючи їх вступу в силу. Широке поширення набуло і «клаптева» нормотворчість, коли до закону вноситься громаддя поправок, за своїм обсягом порівнянне із самим законом і корінним чином змінює його зміст і предмет правового регулювання. Закони буквально напхані відсильними нормами, що поступово нівелює їх ключову характеристику саме як акти прямої дії, причому поширені відсилання не тільки до реально діючих, а й до неіснуючих актам, а також до абстрактного поняття «законодавство Російської Федерації». Всупереч положенням ч. 3 ст. 15 Конституції РФ про те, що неопубліковані закони не застосовуються, переважна більшість з нині діючих редакцій федеральних законів офіційно не опубліковані. Ситуація з підзаконними актами і законодавством регіонального рівня ще більш невтішна.
Керівництвом країни неодноразово робилися спроби виправити ситуацію, що склалася. Як приклад можна привести діяльність Комісії при Президентові РФ з підготовки пропозицій про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади, органами державної влади суб'єктів РФ і органами місцевого самоврядування. Комісія виконала величезну роботу, їй було детально розглянуто близько трьохсот федеральних законів. Результатом роботи Комісії стало прийняття оновленої редакції федерального закону «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» № 184-ФЗ, а також цілої низки інших законодавчих актів.
Таким чином, справжня Конституція РФ є документом суперечливим і половинчастим, в повній мірі втілив собою всі реалії перехідного періоду, і реальне державний устрій Росії як і раніше погано вписується навіть у вельми умовні конституційні рамки. Результатом реалізації конституційних норм не стало створення динамічно розвивається в сучасних умовах федеративної держави, що обернулося наслідком не тільки правозастосовчої практики, а й недосконалість самих конституційних установлень. Конституція Російської Федерації несе в собі чималий вантаж як спочатку закладених в ній, так і нововиявлених протиріч, стратегія подолання яких на сьогоднішній момент не може обмежуватися рутинним упорядкуванням федерального і регіонального законодавства.
Все це в черговий раз породило широку хвилю суспільно-політичної дискусії про ефективність існуючої моделі конституційного закріплення основ федеративного устрою, а також про перспективи модернізації всієї системи здійснення публічної влади за такими напрямами:
- Суверенітет в Російській Федерації (у т.ч. проблема статусу суб'єктів РФ і представництва їх інтересів на федеральному рівні);
- Рівноправність суб'єктів Російської Федерації (проблема асиметрії у структурі Федерації);
- Місце і роль договорів у правовій системі Російської Федерації;
- Розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади, органами державної влади суб'єктів РФ і органами місцевого самоврядування;
- Суб'єктний склад Російської Федерації (в т.ч. проблема укрупнення суб'єктів Федерації);
- Єдність системи державної влади;
- Відповідальність в системі федеративних відносин.
Для вирішення другої і третьої проблем з зазначених вище потрібно, на думку Столярова М.В., зробити «вирівнювання регіонів». Що під цим мається на увазі?
Справа в тому, що повна і послідовна реалізація принципів бюджетного федералізму ускладнена загальним браком бюджетних коштів у країні в цілому і в окремих регіонах. Стрімко наростають горизонтальні диспропорції. На тлі загального тиску на федеральний бюджет з метою збільшення надається суб'єктам Федерації фінансової допомоги поглиблюється диференціація регіонів за бюджетними можливостям і потребам. Це вимагає вироблення підходів до вирішення проблем горизонтального вирівнювання різних ланок бюджетної системи.
Тенденції наростання горизонтальної диференціації бюджетної забезпеченості регіонів зумовлюють необхідність не тільки загальнодержавного підходу до вирішення регіональних проблем, а й облік специфічних інтересів регіонів. Не випадково в Росії регіональна політика за останнім часом перетворилася на одну з найбільш гострих і напружених проблем суспільного розвитку. Вона пронизує всі сторони російської економічної та політичної життя: ускладнює економічні реформи, посилює гостроту національного питання, загострює політичні протиріччя. Вітчизняна новітня історія не раз доводила, що регіональні особливості Російської Федерації з чинника потенційного могутності держави можуть перетворитися на чинник дезінтеграції. Багато що говорить про те, що сьогоднішня ситуація близька до порога, за яким необхідно докорінно переглянути підходи до вирішення територіальних проблем, формувати державну регіональну політику, адекватну сьогоднішньої ситуації.
Відмінності в положенні регіонів ускладнюють вирішення проблем бюджетного вирівнювання, вимагають вироблення нового, комплексного підходу та використання цілої сукупності інструментів. При цьому оптимізація практики бюджетного вирівнювання безпосередньо залежить від характеру обраної країною моделі бюджетного федералізму.
Одного тільки бюджетного перерозподілу недостатньо для протидії негативним тенденціям. Необхідні також активні заходи федерального Центру з реалізації пріоритетів економічного зростання та структурної політики в регіональному аспекті. Причому в цій ситуації особливо важливим стає розуміння того, що основні принципи державної регіональної політики формуються саме на федеральному рівні. Державна регіональна політика не є простою сукупністю окремих «політик» регіонів країни точно так само, як справжня федерація не є арифметичною сумою складових територій.
Впливаючи на формування бюджетних відносин шляхом зміни принципів, методів і способів формування бюджетних доходів і витрат, держава коректує сформовані бюджетні взаємозв'язку.
Скорочення «федеральних мандатів» - обов'язкова умова не тільки для успіху, але й самого початку реформи міжбюджетних відносин. Необхідний пряма заборона на прийняття законів, інших важливих нормативно-правових актів, що покладає на бюджети більш низьких рівнів додаткові витрати, що не входять до їхньої компетенції, а також на прийняття відсильних норм про облік такого роду витрат при формуванні міжбюджетних відносин та / або бюджетному вирівнюванні . Фінансові зобов'язання, безпосередньо встановлені правовими актами федерального, регіонального, місцевого рівнів, повинні автоматично закріплюватися за відповідним бюджетом і повністю фінансуватися за рахунок їх власних доходів, або безпосередньо з цього бюджету, або у формі прямої фінансової допомоги (компенсацій) бюджетам нижчих рівнів.
В даний час існують різні типи «федеральних мандатів", які вимагають окремого регулювання. У той же час, як показує міжнародний досвід, повна ліквідація «федеральних мандатів» неможлива. У багатьох сферах (насамперед, в соціальній і екологічній політиці) за федеральними властями в будь-якому випадку буде закріплено встановлення загальнонаціональних норм та стандартів, а за регіональними (місцевими) - виробництво та фінансування відповідних послуг. Підвищення загальнонаціональних вимог тягне за собою зростання витрат субнаціональних бюджетів і тому повинно супроводжуватися включенням до схеми бюджетного вирівнювання (за адекватного підвищення обсягів фінансової допомоги), скороченням (скасуванням) інших федеральних норм або, в крайньому випадку, розширенням їх податкових повноважень (якщо встановлено загальний межа рівня оподаткування-то при одночасному зниженні ставок по федеральних податків).
Законодавчою базою діяльності всіх бюджетних фондів є щорічно приймається закон про федеральний бюджет. У ньому закріплюються дохідні джерела і розмір доходів для бюджетних фондів, а також їхні витрати й цільові завдання. У федеративній державі особливе місце займають фонди, що забезпечують фінансове вирівнювання регіонів і, зокрема, фонди міжбюджетного регулювання.
Фонди в російській і світовій практиці - досить різноманітне явище. Існують фонди державні і недержавні, бюджетні та позабюджетні, національні та міжнародні, федеральні, територіальні, місцеві, галузеві, міжгалузеві, спеціальні, благодійні, пайові, інвестиційні і т.д. В основі діяльності фондів, що діють в даний час в Росії, закладені самі різні критерії та їх поєднання: за належністю (державні і недержавні, приватні); за територіальним принципом (федеральні, регіональні, міжрегіональні, місцеві); за галузевим принципом (галузеві та міжгалузеві ); за місцем у федеральній системі (бюджетні та позабюджетні); по конкретному призначенням - під цільову програму (екологічні, дорожні), для конкретної категорії громадян (допомога малозабезпеченим, інвалідам, спортсменам) і т.д. Як відомо, бюджетні фонди, у свою чергу, поділяються на цільові, резервні та фонди міжбюджетного регулювання.
Завершальним елементом механізму реалізації повноважень регіональними та місцевими органами влади є вирівнювання бюджетної забезпеченості та надання цільової фінансової допомоги з бюджетів вищого рівня. Відповідно до Програми розвитку бюджетного федералізму в Російській Федерації в середньостроковій перспективі фінансову допомогу з федерального бюджету суб'єктам Російської Федерації планується надавати через 5 фондів: Фонд фінансової підтримки суб'єктів Російської Федерації, Фонд компенсацій, Фонд співфінансування соціальних витрат, Фонд регіонального розвитку та Фонд реформування регіональних фінансів .
Аналогічні форми можуть використовуватися для організації фінансової підтримки місцевих бюджетів з бюджетів суб'єктів Російської Федерації.
Основна проблема в розподілі доходних джерел між рівнями бюджетної системи - визначення доходних джерел місцевих бюджетів, що вимагає уточнення сфери питань місцевого значення та форм і масштабів делегування органам місцевого самоврядування окремих державних повноважень.
Власні доходи місцевих бюджетів (встановлені Податковим кодексом надходження по місцевих податках і місцевим надбавок до регіональних податків) повинні, в основному, відповідати витратам, необхідним для вирішення питань місцевого значення, за якими всі видаткові повноваження закріплені за органами місцевого самоврядування.
Бюджетним кодексом за місцевими бюджетами також можуть бути закріплені мінімально гарантовані нормативи відрахувань від федеральних податків для вирішення питань місцевого значення. Частково - для реалізації конституційних гарантій, фінансове забезпечення та фінансування яких закріплено федеральними законами за органами місцевого самоврядування.
Законами суб'єктів Російської Федерації за місцевими бюджетами можуть, а у встановлених федеральним законодавством випадках і порядку повинні закріплюватися відрахування від федеральних податків (в тому числі по подушного принципом) для реалізації конституційних гарантій, фінансове забезпечення та фінансування яких закріплено федеральними законами за органами місцевого самоврядування.
Повна та послідовна реалізація принципів бюджетного федералізму ускладнена загальним браком бюджетних коштів, обумовленої важкими наслідками економічної та фінансової криз.
Як варіант одного з методів «вирівнювання регіонів» може стати їхніми «укрупнення», тобто створення нових суб'єктів шляхом об'єднання існуючих. Звичайно, унікальну різноманітність регіонів - це потенціал розвитку Росії, основа її реальних конкурентних переваг перед іншими державами. У той же час з позицій ефективності укрупнення в якійсь мірі виправдано, і тому необхідно продовжити роботу з об'єднання та укрупнення суб'єктів Федерації. Відбуватиметься це має з урахуванням всієї сукупності факторів, що впливають на даний процес. Нові суб'єкти повинні характеризуватися стабільними демократичними режимами, бо ні їх населенню, ні Федерації в цілому невигідно розтаскування країни на фрагменти, сотрясаемое політичної та соціально-економічною нестабільністю, національними і релігійними конфліктами. Кращий спосіб контролю над що складається в регіонах ситуацією - контроль громадянського суспільства. З цього випливає ще одна з найважливіших завдань поточного моменту - створення умов для формування в Росії елементів громадянського суспільства. Саме укрупнення не вирішить тих завдань, які ставляться перед країною сьогодні в області державного устрою, якщо в нових суб'єктах Федерації не з'явиться розвинене громадянське суспільство з усіма атрибутами (поділ влади, місцеве самоврядування та ін.) Згадаймо, що політична карта Росії початку зазнавати зміни ще до закінчення першого терміну президентства В.В. Путіна, коли був прийнятий Федеральний закон про злиття Пермської області та Комі-Пермяцького автономного національного округу. Про об'єднання суб'єктів РФ почали говорити з початку 2002 р. Ярославський губернатор А. Лісіцин першим заговорив про можливість об'єднання з Костромської областю. Центральна ідея такого об'єднання - «щоб не було багато-багато бідних регіонів, а було кілька багатих». Депутати Законодавчих зборів Іркутській області також обговорювали питання об'єднання Іркутської області і Усть-Ординського Бурятського автономного округу. Неодноразово мова заходила про проекти об'єднання Архангельської області і Ненецького автономного округу, Красноярського краю з Таймирським і Евенкійський автономний округ, Іркутської області з Усть-Ординський автономним округом, Хабаровського краю з Єврейською автономною областю, міста Санкт-Петербург з Ленінградською областю і ін Щоб змінити статус суб'єкта або його адміністративні кордони, досить референдуму (у разі злиття двох суб'єктів - референдумів в обох регіонах). Якщо об'єднання влаштовує громадян, то влада приступлять до вироблення федерального конституційного закону, в якому предпішут схему об'єднання, порядок і строки завершення даної процедури. Потім закон буде затверджений у Держдумі, Раді Федерації, підписаний Президентом. По завершенні об'єднання потрібно відобразити фактична зміна в конституції держави.
Конституція РФ містить вичерпний перелік суб'єктів Федерації. У ст. 65 Конституції 89 суб'єктів Федерації перераховані в алфавітному порядку по підгрупах, в основі виділення яких лежить різновидових суб'єктів (сепаратно республіки, краю, області, міста федерального значення, автономна область і автономні округи). Дана стаття демонструє основні недоліки суб'єктного складу Російської Федерації, серед яких:
- Велика кількість суб'єктів РФ,
- Разностатусность суб'єктів РФ,
- Невизначеність в правовому становищі суб'єктів РФ (зокрема, автономних утворень),
- Фінансово-економічна і політична недієздатність значного числа суб'єктів РФ.
Російська Федерація є лідером за кількістю суб'єктів Федерації, взаємодія з якими малоефективно як з економічної, так і з управлінської точок зору. Існуючий підхід до формування суб'єктного складу в Російській Федерації не можна вважати оптимальним. Тому основною метою укрупнення, як видається, є скорочення числа суб'єктів Федерації. При цьому суб'єкти повинні бути більш-менш рівноцінними і економічно самодостатніми. Управління існуючим сьогодні кількістю суб'єктів Федерації малоефективно. Стала звичною, пробуксовка російських реформ мала місце в тому числі і внаслідок перевищує всі розумні межі кількості регіонів. Тому одним з основних обгрунтувань необхідності укрупнення є забезпечення більшої ефективності управління великими територіями Росії.
Одночасно з цим постає питання про оптимальну кількість суб'єктів федерації. Зарубіжний досвід щодо суб'єктного складу не пропонує вичерпних рішень, оскільки до складу сучасних федерацій входить різне число суб'єктів, яка не є сталою. Проте Російська Федерація в питанні кількості суб'єктів Федерації виявилася «попереду планети всієї», бо немає в світі федеративної держави, обтяженого такою кількістю суб'єктів. Беручи до уваги проблематичність управління як занадто великим, так і занадто малою кількістю суб'єктів Федерації, кращий усереднений підхід до кількісних характеристик суб'єктного складу федеративної держави, що припускає укрупнення суб'єктів Федерації і, відповідно, скорочення їх числа виходячи з економічних критеріїв оптимальності.
Таким чином, у наявності відсутність юридичних критеріїв оптимальної чисельності суб'єктів федерації, бо правовим інструментарієм можна тільки оформити критерії чисельності, взяті з інших наукових дисциплін. Теорія управління, наприклад, говорить про оптимальну кількість «одиниць управління», яке коливається між п'ятьма і дев'ятьма (при числі керованих більше дев'яти управлінські рішення перестають бути оптимальними). Можна уявити, який управлінський дисбаланс відчуває російський федералізм зважаючи десятикратного перевищення оптимальної кількості суб'єктів Федерації.
Тому пропозиції про укрупнення суб'єктів Федерації, тобто про зменшення їх кількості з цієї точки зору цілком правомірні і знаходять широкий відгук. Різняться тільки масштаби можливого укрупнення: від радикальних 7-10 губерній В. Жириновського до 35-40 оновлених «земель». Є проекти майбутнього територіального побудови Росії за моделлю семи федеральних округів. Очевидно, що влада сама ще не визначилася, в якому напрямку буде здійснюватися не тільки укрупнення суб'єктів Федерації, а й взагалі подальше державне будівництво.
Саме по собі вдосконалення суб'єктного складу Російської Федерації є всього лише «верхівкою айсберга» на тлі рішення проблем модернізації федералізму в цілому. Тут слід враховувати, що укрупнення суб'єктів Федерації неминуче викличе ломку всієї структури федеративного устрою і вимагатиме створення нової, більш життєздатною в сучасних умовах. Реалізація суб'єктами Федерації конституційного права на об'єднання передбачає, по суті, радикальну реформу всієї державності і великомасштабну конституційну реформу, яка буде супроводжуватися новим витком переділу влади і власності, - ось реальна ціна модернізації федеративних відносин у Росії.
Для подальшого поступального руху в цьому напрямку необхідно створення цілісної концепції модернізації федеративних відносин, яка включала б у тому числі і питання, що виникають в процесі зміни суб'єктного складу Російської Федерації. У концепції повинні бути закріплені основні цілі і завдання укрупнення регіонів, його пріоритети, етапи та межі з урахуванням концептуальної опрацювання всього комплексу проблем модернізації. Початкові етапи укрупнення можуть протікати на базі діючої Конституції РФ, проте, суспільно-політичні процеси, викликані укрупненням, в перспективі здатні спричинити за собою необхідність зміни ряду конституційних норм, у тому числі і перегляду Конституції. Крім того, укрупнення може спричинити необхідність зміни порядку формування Ради Федерації.
Четверта в черзі, але не остання по значущості проблема - розмежування повноважень із предметів спільного ведення.
У федеративних державах проявляються два аспекти принципу поділу влади - горизонтальний і вертикальний. Горизонтальний зріз означає поділ влади на федеральному рівні. Вертикальний зріз означає, що при єдності системи державної влади здійснюється розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади федерації та органами державної влади її суб'єктів , а також між ними та органами місцевого самоврядування.
Характерна особливість правової бази регулювання поділу предметів ведення і повноважень Російської Федерації і її суб'єктів полягає в тому, що спочатку ця база не формувалася як єдиний, цілісний масив нормативних правових актів. По суті, спочатку законодавча діяльність не грала активної ролі в становленні нових федеративних відносин. Вона лише у правовій формі фіксувала практично сформовані баланси політичних сил та інтересів Центру і регіонів. По суті, реформування політичної та правової системи здійснювалося без продуманої системи оптимізації федеративних відносин.
У Конституції Російської Федерації стосовно до органів виконавчої влади утримуються норми двох видів: застосовувані як загальні початку і використовувані як спеціалізованих. Серед норм першої групи необхідно виділити ті положення Конституції, які складають основи конституційного ладу. Серед норм другої групи положення: про пристрій державної влади та поділ влади (ст. 3-5, 10-12); про участь громадян в управлінні державою (ст. 31, п. 4 ст. 29, ст. 46); про сфери діяльності органів Федерації та її суб'єктів (ст. 71-78); про компетенцію Президента РФ (ст. 83, 85-87); про повноваження та актах Уряду РФ (ст. 110-117).
Конституція РФ заклала правову основу розмежування предметів ведення і повноважень, позначила рамки здійснення державної влади Федерацією та її суб'єктами. Конституція встановила, що розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації здійснюється також Федеративним та іншими договорами про розмежування предметів ведення і повноважень (п. 3 ст. 11).
Виходячи із змісту Конституції РФ, можна вести мову про два способи розмежування повноважень. Перший спосіб - видання федеральних законів, нормативних актів з реалізації кожного з предметів відання, зазначених у ст. 71 і 72 Конституції Російської Федерації. Другий спосіб розмежування предметів ведення і повноважень здійснюється відповідними договорами, які в силу цього стають джерелами права.
Поділ влади «по вертикалі» передбачає, що на кожному рівні влади є свої ключові органи і певні фінансові кошти, достатні для здійснення поставлених перед ними завдань. Повноваження Центру і суб'єктів Федерації, незалежно від їх природи, встановлюються двома способами: з одного боку, за допомогою механізму наділення ними, з іншого - визнанням залишкових повноважень.
Оскільки завдання, що стоять перед органами влади, постійно оновлюються, зафіксувати раз і назавжди повноваження різних рівнів влади у вичерпному переліку неможливо. Через систематичне оновлення державних завдань завжди залишаються питання, не віднесені до чиєї-небудь відання.
Важливими напрямками діяльності щодо вдосконалення розмежування та подальшого оптимального здійснення повноважень є:
- Більш чітке закріплення в Федеральному законі моделі взаємовідносин Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації з предметів спільного ведення;
- Проходження цієї моделі в галузевому законодавстві;
- Скорочення суміщення регулятивних, виконавчо-розпорядчих і контрольних функцій в одному органі.
Необхідно також розглянути можливість поширення дії найбільш вдалих законів суб'єктів Федерації у федеральному масштабі.
Зокрема, можливі такі шляхи вирішення цієї проблеми:
- Найбільш вдалі закони суб'єктів Російської Федерації, прийняті в випереджаючому порядку, можуть бути рекомендовані відповідним федеральним актом (у тому числі указом Президента) як «модельних» для інших суб'єктів федерації;
- Федеральних Зборів Російської Федерації, прийнявши спеціальний закон, може поширити дію закону суб'єкта Російської Федерації на всю територію країни надалі до прийняття докладного федерального закону з відповідного питання;
- Закон суб'єкта Російської Федерації може бути прийнятий як концепції відповідного федерального закону.
Розмежування компетенції між центральною владою і владою в суб'єктах федерації є ключовою і найскладнішою проблемою федералізму. Розмежування компетенцій між центральною владою та членами федерації - основа і умова нормального функціонування інституційних механізмів федерації. Завдання це є досить складною в умовах транзитного періоду, коли законодавча база як Федерації, так і суб'єктів залишається недосконалою. Потрібні роки терплячої роботи всіх рівнів публічної влади, щоб певний конституцією механізм став працювати бездоганно.
П'ята, актуальна сьогодні проблема федеративних відносин - перспективи інституту Повноважних представників Президента РФ у федеральних округах.
Посади повноважних представників президента Росії в семи федеральних округах, можливо, будуть скорочені. Щоправда, це відбудеться не завтра, а року в 2009-му, коли закінчиться термін повноважень останнього всенародно обраного губернатора. З такою заявою виступав голова ЦВК Олександр Вешняков. Експерти з Вешнякова згодні: «Інститут повпредів зжив себе». Самі ж повпреди посилаються на Володимира Путіна - президент нібито обіцяв повне збереження їх посади і навіть розширення повноважень.
Інститут повноважних представників президента з'явився в Росії за указом Володимира Путіна 13 травня 2000. Інститут повпредства мав посилити контроль над регіонами, не випадково на пости повпредів були призначені в загальній масі генерали. Повпреда ставилося в обов'язок «підвищувати ефективність діяльності федеральних органів державної влади та вдосконалювати систему контролю за виконанням їхніх рішень». Деякі політологи вказували тоді, що інститут повпредства нелегітимний, оскільки не прописаний в Конституції. Пік діяльності повпредів припав на 2001-2002 роки, коли статути багатьох регіонів були приведені у відповідність з російською Конституцією. Після цього політична вага повпредів пішов на спад. Не маючи реальних важелів управління економікою підвідомчих регіонів, вони залишалися лише «всевидячим оком президента».
Перший дзвінок продзвенів, коли Валентина Матвієнко була обрана на пост губернатора Санкт-Петербурга, а її місце повпреда в Північно-Західному федеральному окрузі дісталося одному з не самих впливових міністрів - Іллі Клебанову. У цьому році посаду повпреда девальвувалася настільки, що на неї почали призначати, як в почесне заслання, колишніх губернаторів і відставних військових - колишній начальник Генштабу Анатолій Квашнін призначений в Сибірський федеральний округ, а колишній губернатор Санкт-Петербурга Володимир Яковлєв став повпредом у Південному федеральному окрузі і був замінений на цій посаді керівником апарату уряду Дмитром Козаком тільки у зв'язку з надзвичайними обставинами - терактом у Беслані.
На тлі падіння авторитету інституту повпредства заяву глави ЦВК Олександра Вешнякова про можливе скасування посади повпреда президента здається цілком логічним. «Не виключаю, що з часом в цьому виді інститут повпредів президента вже не буде вимагатися», - заявив Вешняков у Вологді на семінарі з реформування виборчої системи. Голова ЦВК уточнив і термін, в який імовірно відімре інститут повпредів: це, за словами Вешнякова, станеться тоді, коли закінчаться повноваження обраних губернаторів-тобто до 2009 року. На думку експертів, інститут повпредів справді зжив себе. «В умовах фактичного призначення губернаторів немає сенсу залишати ще й повпредів, - сказав заступник гендиректора Центру політичних технологій Олексій Макаркін. - Повпреди - зникаюча натура, вони зробили свою справу - "побудувати" губернаторів, підігнали регіональні закони під федеральні, тепер вони можуть піти ». Тим часом в самому таборі повпредів коментарі голови ЦВК викликали явне невдоволення: «Цього разу Вешняков не вгадав. На виїзному засіданні президії Держради в Саратові президент пообіцяв не тільки зберегти своїх повпредів до 2008 року, але й надати їм більше повноважень. Президент навів таку аналогію: глава держави - це як начальник цеху, повпред - виконроб, а губернатор - майстер, в тому сенсі, що без виконробів не можна. А ось державних федеральних інспекторів дійсно скоротять ».
На підтвердження своєї правоти у полпредстве - наприклад, Приволзького федерального округу - посилаються на думку ще більш авторитетне, ніж думка голови ЦВК, - заступник голови адміністрації президента Владислава Суркова, який, представляючи в Думі президентську ініціативу щодо заміни всенародних виборів губернаторів на їх фактичне призначення з центру , сказав, що повпреди «залишаться координаторами діяльності губернаторів».
Як будуть розвиватися події - покаже час, але можна припустити, що скоро інститут повпредів може бути й зовсім ліквідовано - утримувати його виключно для відставних федеральних політиків, напевно, нераціонально. А щоб відновити дієздатність даного інституту, довелося б повністю оновлювати його керівний склад.
У Росії історично складалися передумови для формування федерації: поліетнічний характер держави; існування в минулому різноманітних форм взаємодії центру і регіонів, що мали переважно інтеграційний характер; протяжність території і різноманітність територіальних умов, життєвих укладів. При будівництві федеративної держави, виходячи з політичних цілей та історичної обумовленості, необхідне поєднання територіального та національно-територіального підходів.
Федералізм являє собою концепцію територіального розподілу політичної влади, на основі якої інституалізується федеративну державу. Найважливішою ознакою федеративної держави є певна ступінь автономії та незалежності його суб'єктів, що не виходить за рамки, визначені конституційним пристроєм.
Федеративний устрій закріплено Конституцією РФ і, крім того, на практиці показало свою стратегічну значимість саме для російської державності.
Удосконалення федералізму - це досить тривалий процес, і Росія знаходиться в його початковій фазі, зумовленої необхідністю розвитку і поглиблення економічних аспектів федеративних відносин, заснованих на особливостях суб'єктів Федерації і розвитку міжрегіональних господарських зв'язків.
Головні завдання розвитку федералізму бачаться у зміцненні конституційних принципів російської держави, таких як державна цілісність, єдність системи державної влади, розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, рівноправність і самовизначення народів в Російській Федерації. Однак подібні конституційні основи російського федералізму виявлялися нереалізованими, в силу наявності соціально-економічного та правового асиметрії у федеративних відносинах, а так само безлічі протиріч в конституційній моделі сучасного російського федералізму. Зокрема, суперечливі принципи структурування федерації, невирішена проблема розмежування повноважень і власності між центральними і регіональними органами влади, невідповідності між федеральної Конституцією і основними законами суб'єктів федерації, наявність стереотипів «соціалістичного» радянського федералізму з тенденціями етнізаціі держави і одержавленні етнічності. Крім згаданих, серед найбільш актуальних проблем федеративних відносин сьогодні виділяються: конституційні суперечності в федеральної та регіональної законодательской базі, нерівність в економічному потенціалі регіонів, недосконалість діючої моделі бюджетного федералізму, незавершеність і суперечливість процесів розмежування повноважень із предметів спільного ведення, неясні перспективи інституту Повноважних представників Президента РФ у федеральних округах.
Удосконалення федеративних відносин входить до числа пріоритетних завдань внутрішньої політики держави і покликаний реалізувати на практиці конституційні принципи федералізму, особливо принцип рівноправності всіх суб'єктів Російської Федерації у відносинах з федеральними органами державної влади. Оптимізація федеративних відносин не переслідує мети «губернізаціі.» Республік або «республиканизации» країв і областей. «Своєрідність російського федералізму полягає в поєднанні національного і територіального фактора і їх консенсусне розвиток».
Сьогодні абсолютно очевидно, що від ходу і результатів вдосконалення федеративних відносин сьогодні значною мірою залежить майбутнє Росії як демократичної і процвітаючої держави.
2. Абдулатіпов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Досвід федералізму. - М.: СОЛДІС, 1994. - 203 с.
3. Актуальні проблеми розвитку федеративних відносин у Російській Федерації: Збірник матеріалів проекту. / Проект «Інституційний, правовий та економічний федералізм в Російській Федерації». / Под ред. П. Корсбі. - М.: Видавництво. будинок Едуарда Боброва, 2006. - 247 с.
4. Атаманчук Г.В. Державне управління: організаційно-функціональні питання: Навчальний особини. - М.: ВАТ НВО «Економіка», 2000. - 302 с. - (Енциклопедія управлінських знань)
5. Дементьєв О.М., Першин Є.В., Глігіч-Золотарьова М.В. Актуальні проблеми федеративних відносин у Росії. / / Аналітичний вісник Ради Федерації. № 21 (241), 2004 р.
6. Зубов А.Б. Унітаризм чи федералізм (До питання про майбутню організації державного простору Росії). / / Поліс. - 2000. № 5.
7. Іванов В.М. Російський федералізм: що далі? / / Социс. 1998. № 1.
8. Каспе Святослав Ігорович. Конструювати федерацію - renovatio imperii як метод соціальної інженерії. / / Поліс. 2000. № 5. С. 55-69.
9. Конституційно-правові проблеми розвитку російського федералізму. - М.: СОЛДІС, 2005. -122 С.
10. Левинтов А.Є. Пострадянська сатрапізація і можливості майбутньої регіоналізації Росії. Нові чинники регіонального розвитку. - М.: ПРІОР, 1999. - 218 с.
11. Лисенко В.М. Росія і Іспанія, досвід вирішення регіональних та національних проблем. - М.: Етносфера, 1999.
12. Медведєв Н.П. Інститут консенсусу і проблеми федералізму в сучасній Росії. / Конституційно-правові проблеми розвитку російського федералізму. - М.: ТДК «Москва», 2000. - 172 с.
13. Попов О.І. Регіональна політика в Росії: проблеми державного управління. - М.: Просвещение, 2006. - 130 с.
14. Родоман Б.Б. Росія - адміністративно-територіальний монстр.
15. Рижков В.А. Дивна федерація: проблеми і перспективи розвитку федералізму в Росії. / / Політія. - 2000. № 4 (14).
16. Столяров В.М. Компетенція влади: Розмежування предметів ведення і повноважень між Федерацією та її суб'єктами в умовах реформування. - М.: МАУП, 2005. - 166 с.
17. Стрельников Г.А. Федеративні відносини: становлення, розвиток, тенденції. - М.: ПРІОР, 2001. - 128 с.
18. Тангаличев Каміль. Основна мета - ефективна Федерація. / / Парламентський вісник, № 13 (2081) від 25 січня 2007
19. Федералізм: теорія та історія розвитку. / Под ред. М.М. Марченко. - М.: ПРІОР, 2005. - 204 с.
20. Федоров А.Ф. Російський федералізм: історичний досвід і сучасність. - М.: ТДК «Москва», 2006. - 146 с.
21. Юханом Н.С. Актуальні проблеми реформування федеративних відносин у Росії. / / Актуальні проблеми політології: Збірник наукових праць студентів та аспірантів Російського університету дружби народів. / Відп. ред.: д.ф.н., проф. В.Д. Зотов. - М.: МАКС Пресс, 2001. - С. 99-112.
22. www. Рада Федерації - Аналітичні матеріали - Аналітичні вісники - Актуальні проблеми вдосконалення федеративного устрою Россіі.htm. / За підсумками роботи «круглого столу» «Російський федералізм: проблеми модернізації» / 17 (148) липень 2001
23. www.council.gov.ru / / Аналітичне управління Апарату Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації
24. www.federalism.ru
Основна проблема в розподілі доходних джерел між рівнями бюджетної системи - визначення доходних джерел місцевих бюджетів, що вимагає уточнення сфери питань місцевого значення та форм і масштабів делегування органам місцевого самоврядування окремих державних повноважень.
Власні доходи місцевих бюджетів (встановлені Податковим кодексом надходження по місцевих податках і місцевим надбавок до регіональних податків) повинні, в основному, відповідати витратам, необхідним для вирішення питань місцевого значення, за якими всі видаткові повноваження закріплені за органами місцевого самоврядування.
Бюджетним кодексом за місцевими бюджетами також можуть бути закріплені мінімально гарантовані нормативи відрахувань від федеральних податків для вирішення питань місцевого значення. Частково - для реалізації конституційних гарантій, фінансове забезпечення та фінансування яких закріплено федеральними законами за органами місцевого самоврядування.
Законами суб'єктів Російської Федерації за місцевими бюджетами можуть, а у встановлених федеральним законодавством випадках і порядку повинні закріплюватися відрахування від федеральних податків (в тому числі по подушного принципом) для реалізації конституційних гарантій, фінансове забезпечення та фінансування яких закріплено федеральними законами за органами місцевого самоврядування.
Повна та послідовна реалізація принципів бюджетного федералізму ускладнена загальним браком бюджетних коштів, обумовленої важкими наслідками економічної та фінансової криз.
Як варіант одного з методів «вирівнювання регіонів» може стати їхніми «укрупнення», тобто створення нових суб'єктів шляхом об'єднання існуючих. Звичайно, унікальну різноманітність регіонів - це потенціал розвитку Росії, основа її реальних конкурентних переваг перед іншими державами. У той же час з позицій ефективності укрупнення в якійсь мірі виправдано, і тому необхідно продовжити роботу з об'єднання та укрупнення суб'єктів Федерації. Відбуватиметься це має з урахуванням всієї сукупності факторів, що впливають на даний процес. Нові суб'єкти повинні характеризуватися стабільними демократичними режимами, бо ні їх населенню, ні Федерації в цілому невигідно розтаскування країни на фрагменти, сотрясаемое політичної та соціально-економічною нестабільністю, національними і релігійними конфліктами. Кращий спосіб контролю над що складається в регіонах ситуацією - контроль громадянського суспільства. З цього випливає ще одна з найважливіших завдань поточного моменту - створення умов для формування в Росії елементів громадянського суспільства. Саме укрупнення не вирішить тих завдань, які ставляться перед країною сьогодні в області державного устрою, якщо в нових суб'єктах Федерації не з'явиться розвинене громадянське суспільство з усіма атрибутами (поділ влади, місцеве самоврядування та ін.) Згадаймо, що політична карта Росії початку зазнавати зміни ще до закінчення першого терміну президентства В.В. Путіна, коли був прийнятий Федеральний закон про злиття Пермської області та Комі-Пермяцького автономного національного округу. Про об'єднання суб'єктів РФ почали говорити з початку 2002 р. Ярославський губернатор А. Лісіцин першим заговорив про можливість об'єднання з Костромської областю. Центральна ідея такого об'єднання - «щоб не було багато-багато бідних регіонів, а було кілька багатих». Депутати Законодавчих зборів Іркутській області також обговорювали питання об'єднання Іркутської області і Усть-Ординського Бурятського автономного округу. Неодноразово мова заходила про проекти об'єднання Архангельської області і Ненецького автономного округу, Красноярського краю з Таймирським і Евенкійський автономний округ, Іркутської області з Усть-Ординський автономним округом, Хабаровського краю з Єврейською автономною областю, міста Санкт-Петербург з Ленінградською областю і ін Щоб змінити статус суб'єкта або його адміністративні кордони, досить референдуму (у разі злиття двох суб'єктів - референдумів в обох регіонах). Якщо об'єднання влаштовує громадян, то влада приступлять до вироблення федерального конституційного закону, в якому предпішут схему об'єднання, порядок і строки завершення даної процедури. Потім закон буде затверджений у Держдумі, Раді Федерації, підписаний Президентом. По завершенні об'єднання потрібно відобразити фактична зміна в конституції держави.
Конституція РФ містить вичерпний перелік суб'єктів Федерації. У ст. 65 Конституції 89 суб'єктів Федерації перераховані в алфавітному порядку по підгрупах, в основі виділення яких лежить різновидових суб'єктів (сепаратно республіки, краю, області, міста федерального значення, автономна область і автономні округи). Дана стаття демонструє основні недоліки суб'єктного складу Російської Федерації, серед яких:
- Велика кількість суб'єктів РФ,
- Разностатусность суб'єктів РФ,
- Невизначеність в правовому становищі суб'єктів РФ (зокрема, автономних утворень),
- Фінансово-економічна і політична недієздатність значного числа суб'єктів РФ.
Російська Федерація є лідером за кількістю суб'єктів Федерації, взаємодія з якими малоефективно як з економічної, так і з управлінської точок зору. Існуючий підхід до формування суб'єктного складу в Російській Федерації не можна вважати оптимальним. Тому основною метою укрупнення, як видається, є скорочення числа суб'єктів Федерації. При цьому суб'єкти повинні бути більш-менш рівноцінними і економічно самодостатніми. Управління існуючим сьогодні кількістю суб'єктів Федерації малоефективно. Стала звичною, пробуксовка російських реформ мала місце в тому числі і внаслідок перевищує всі розумні межі кількості регіонів. Тому одним з основних обгрунтувань необхідності укрупнення є забезпечення більшої ефективності управління великими територіями Росії.
Одночасно з цим постає питання про оптимальну кількість суб'єктів федерації. Зарубіжний досвід щодо суб'єктного складу не пропонує вичерпних рішень, оскільки до складу сучасних федерацій входить різне число суб'єктів, яка не є сталою. Проте Російська Федерація в питанні кількості суб'єктів Федерації виявилася «попереду планети всієї», бо немає в світі федеративної держави, обтяженого такою кількістю суб'єктів. Беручи до уваги проблематичність управління як занадто великим, так і занадто малою кількістю суб'єктів Федерації, кращий усереднений підхід до кількісних характеристик суб'єктного складу федеративної держави, що припускає укрупнення суб'єктів Федерації і, відповідно, скорочення їх числа виходячи з економічних критеріїв оптимальності.
Таким чином, у наявності відсутність юридичних критеріїв оптимальної чисельності суб'єктів федерації, бо правовим інструментарієм можна тільки оформити критерії чисельності, взяті з інших наукових дисциплін. Теорія управління, наприклад, говорить про оптимальну кількість «одиниць управління», яке коливається між п'ятьма і дев'ятьма (при числі керованих більше дев'яти управлінські рішення перестають бути оптимальними). Можна уявити, який управлінський дисбаланс відчуває російський федералізм зважаючи десятикратного перевищення оптимальної кількості суб'єктів Федерації.
Тому пропозиції про укрупнення суб'єктів Федерації, тобто про зменшення їх кількості з цієї точки зору цілком правомірні і знаходять широкий відгук. Різняться тільки масштаби можливого укрупнення: від радикальних 7-10 губерній В. Жириновського до 35-40 оновлених «земель». Є проекти майбутнього територіального побудови Росії за моделлю семи федеральних округів. Очевидно, що влада сама ще не визначилася, в якому напрямку буде здійснюватися не тільки укрупнення суб'єктів Федерації, а й взагалі подальше державне будівництво.
Саме по собі вдосконалення суб'єктного складу Російської Федерації є всього лише «верхівкою айсберга» на тлі рішення проблем модернізації федералізму в цілому. Тут слід враховувати, що укрупнення суб'єктів Федерації неминуче викличе ломку всієї структури федеративного устрою і вимагатиме створення нової, більш життєздатною в сучасних умовах. Реалізація суб'єктами Федерації конституційного права на об'єднання передбачає, по суті, радикальну реформу всієї державності і великомасштабну конституційну реформу, яка буде супроводжуватися новим витком переділу влади і власності, - ось реальна ціна модернізації федеративних відносин у Росії.
Для подальшого поступального руху в цьому напрямку необхідно створення цілісної концепції модернізації федеративних відносин, яка включала б у тому числі і питання, що виникають в процесі зміни суб'єктного складу Російської Федерації. У концепції повинні бути закріплені основні цілі і завдання укрупнення регіонів, його пріоритети, етапи та межі з урахуванням концептуальної опрацювання всього комплексу проблем модернізації. Початкові етапи укрупнення можуть протікати на базі діючої Конституції РФ, проте, суспільно-політичні процеси, викликані укрупненням, в перспективі здатні спричинити за собою необхідність зміни ряду конституційних норм, у тому числі і перегляду Конституції. Крім того, укрупнення може спричинити необхідність зміни порядку формування Ради Федерації.
Четверта в черзі, але не остання по значущості проблема - розмежування повноважень із предметів спільного ведення.
У федеративних державах проявляються два аспекти принципу поділу влади - горизонтальний і вертикальний. Горизонтальний зріз означає поділ влади на федеральному рівні. Вертикальний зріз означає, що при єдності системи державної влади здійснюється розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади федерації та органами державної влади її суб'єктів , а також між ними та органами місцевого самоврядування.
Характерна особливість правової бази регулювання поділу предметів ведення і повноважень Російської Федерації і її суб'єктів полягає в тому, що спочатку ця база не формувалася як єдиний, цілісний масив нормативних правових актів. По суті, спочатку законодавча діяльність не грала активної ролі в становленні нових федеративних відносин. Вона лише у правовій формі фіксувала практично сформовані баланси політичних сил та інтересів Центру і регіонів. По суті, реформування політичної та правової системи здійснювалося без продуманої системи оптимізації федеративних відносин.
У Конституції Російської Федерації стосовно до органів виконавчої влади утримуються норми двох видів: застосовувані як загальні початку і використовувані як спеціалізованих. Серед норм першої групи необхідно виділити ті положення Конституції, які складають основи конституційного ладу. Серед норм другої групи положення: про пристрій державної влади та поділ влади (ст. 3-5, 10-12); про участь громадян в управлінні державою (ст. 31, п. 4 ст. 29, ст. 46); про сфери діяльності органів Федерації та її суб'єктів (ст. 71-78); про компетенцію Президента РФ (ст. 83, 85-87); про повноваження та актах Уряду РФ (ст. 110-117).
Конституція РФ заклала правову основу розмежування предметів ведення і повноважень, позначила рамки здійснення державної влади Федерацією та її суб'єктами. Конституція встановила, що розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації здійснюється також Федеративним та іншими договорами про розмежування предметів ведення і повноважень (п. 3 ст. 11).
Виходячи із змісту Конституції РФ, можна вести мову про два способи розмежування повноважень. Перший спосіб - видання федеральних законів, нормативних актів з реалізації кожного з предметів відання, зазначених у ст. 71 і 72 Конституції Російської Федерації. Другий спосіб розмежування предметів ведення і повноважень здійснюється відповідними договорами, які в силу цього стають джерелами права.
Поділ влади «по вертикалі» передбачає, що на кожному рівні влади є свої ключові органи і певні фінансові кошти, достатні для здійснення поставлених перед ними завдань. Повноваження Центру і суб'єктів Федерації, незалежно від їх природи, встановлюються двома способами: з одного боку, за допомогою механізму наділення ними, з іншого - визнанням залишкових повноважень.
Оскільки завдання, що стоять перед органами влади, постійно оновлюються, зафіксувати раз і назавжди повноваження різних рівнів влади у вичерпному переліку неможливо. Через систематичне оновлення державних завдань завжди залишаються питання, не віднесені до чиєї-небудь відання.
Важливими напрямками діяльності щодо вдосконалення розмежування та подальшого оптимального здійснення повноважень є:
- Більш чітке закріплення в Федеральному законі моделі взаємовідносин Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації з предметів спільного ведення;
- Проходження цієї моделі в галузевому законодавстві;
- Скорочення суміщення регулятивних, виконавчо-розпорядчих і контрольних функцій в одному органі.
Необхідно також розглянути можливість поширення дії найбільш вдалих законів суб'єктів Федерації у федеральному масштабі.
Зокрема, можливі такі шляхи вирішення цієї проблеми:
- Найбільш вдалі закони суб'єктів Російської Федерації, прийняті в випереджаючому порядку, можуть бути рекомендовані відповідним федеральним актом (у тому числі указом Президента) як «модельних» для інших суб'єктів федерації;
- Федеральних Зборів Російської Федерації, прийнявши спеціальний закон, може поширити дію закону суб'єкта Російської Федерації на всю територію країни надалі до прийняття докладного федерального закону з відповідного питання;
- Закон суб'єкта Російської Федерації може бути прийнятий як концепції відповідного федерального закону.
Розмежування компетенції між центральною владою і владою в суб'єктах федерації є ключовою і найскладнішою проблемою федералізму. Розмежування компетенцій між центральною владою та членами федерації - основа і умова нормального функціонування інституційних механізмів федерації. Завдання це є досить складною в умовах транзитного періоду, коли законодавча база як Федерації, так і суб'єктів залишається недосконалою. Потрібні роки терплячої роботи всіх рівнів публічної влади, щоб певний конституцією механізм став працювати бездоганно.
П'ята, актуальна сьогодні проблема федеративних відносин - перспективи інституту Повноважних представників Президента РФ у федеральних округах.
Посади повноважних представників президента Росії в семи федеральних округах, можливо, будуть скорочені. Щоправда, це відбудеться не завтра, а року в 2009-му, коли закінчиться термін повноважень останнього всенародно обраного губернатора. З такою заявою виступав голова ЦВК Олександр Вешняков. Експерти з Вешнякова згодні: «Інститут повпредів зжив себе». Самі ж повпреди посилаються на Володимира Путіна - президент нібито обіцяв повне збереження їх посади і навіть розширення повноважень.
Інститут повноважних представників президента з'явився в Росії за указом Володимира Путіна 13 травня 2000. Інститут повпредства мав посилити контроль над регіонами, не випадково на пости повпредів були призначені в загальній масі генерали. Повпреда ставилося в обов'язок «підвищувати ефективність діяльності федеральних органів державної влади та вдосконалювати систему контролю за виконанням їхніх рішень». Деякі політологи вказували тоді, що інститут повпредства нелегітимний, оскільки не прописаний в Конституції. Пік діяльності повпредів припав на 2001-2002 роки, коли статути багатьох регіонів були приведені у відповідність з російською Конституцією. Після цього політична вага повпредів пішов на спад. Не маючи реальних важелів управління економікою підвідомчих регіонів, вони залишалися лише «всевидячим оком президента».
Перший дзвінок продзвенів, коли Валентина Матвієнко була обрана на пост губернатора Санкт-Петербурга, а її місце повпреда в Північно-Західному федеральному окрузі дісталося одному з не самих впливових міністрів - Іллі Клебанову. У цьому році посаду повпреда девальвувалася настільки, що на неї почали призначати, як в почесне заслання, колишніх губернаторів і відставних військових - колишній начальник Генштабу Анатолій Квашнін призначений в Сибірський федеральний округ, а колишній губернатор Санкт-Петербурга Володимир Яковлєв став повпредом у Південному федеральному окрузі і був замінений на цій посаді керівником апарату уряду Дмитром Козаком тільки у зв'язку з надзвичайними обставинами - терактом у Беслані.
На тлі падіння авторитету інституту повпредства заяву глави ЦВК Олександра Вешнякова про можливе скасування посади повпреда президента здається цілком логічним. «Не виключаю, що з часом в цьому виді інститут повпредів президента вже не буде вимагатися», - заявив Вешняков у Вологді на семінарі з реформування виборчої системи. Голова ЦВК уточнив і термін, в який імовірно відімре інститут повпредів: це, за словами Вешнякова, станеться тоді, коли закінчаться повноваження обраних губернаторів-тобто до 2009 року. На думку експертів, інститут повпредів справді зжив себе. «В умовах фактичного призначення губернаторів немає сенсу залишати ще й повпредів, - сказав заступник гендиректора Центру політичних технологій Олексій Макаркін. - Повпреди - зникаюча натура, вони зробили свою справу - "побудувати" губернаторів, підігнали регіональні закони під федеральні, тепер вони можуть піти ». Тим часом в самому таборі повпредів коментарі голови ЦВК викликали явне невдоволення: «Цього разу Вешняков не вгадав. На виїзному засіданні президії Держради в Саратові президент пообіцяв не тільки зберегти своїх повпредів до 2008 року, але й надати їм більше повноважень. Президент навів таку аналогію: глава держави - це як начальник цеху, повпред - виконроб, а губернатор - майстер, в тому сенсі, що без виконробів не можна. А ось державних федеральних інспекторів дійсно скоротять ».
На підтвердження своєї правоти у полпредстве - наприклад, Приволзького федерального округу - посилаються на думку ще більш авторитетне, ніж думка голови ЦВК, - заступник голови адміністрації президента Владислава Суркова, який, представляючи в Думі президентську ініціативу щодо заміни всенародних виборів губернаторів на їх фактичне призначення з центру , сказав, що повпреди «залишаться координаторами діяльності губернаторів».
Як будуть розвиватися події - покаже час, але можна припустити, що скоро інститут повпредів може бути й зовсім ліквідовано - утримувати його виключно для відставних федеральних політиків, напевно, нераціонально. А щоб відновити дієздатність даного інституту, довелося б повністю оновлювати його керівний склад.
Висновок
Федералізм є однією з фундаментальних основ формування сучасної російської державності. У сучасній російській моделі федералізму взаємодіють один з одним централізоване і децентралізоване, дуалістичне і кооперативне початку, що дозволяє представити її як розвивається.У Росії історично складалися передумови для формування федерації: поліетнічний характер держави; існування в минулому різноманітних форм взаємодії центру і регіонів, що мали переважно інтеграційний характер; протяжність території і різноманітність територіальних умов, життєвих укладів. При будівництві федеративної держави, виходячи з політичних цілей та історичної обумовленості, необхідне поєднання територіального та національно-територіального підходів.
Федералізм являє собою концепцію територіального розподілу політичної влади, на основі якої інституалізується федеративну державу. Найважливішою ознакою федеративної держави є певна ступінь автономії та незалежності його суб'єктів, що не виходить за рамки, визначені конституційним пристроєм.
Федеративний устрій закріплено Конституцією РФ і, крім того, на практиці показало свою стратегічну значимість саме для російської державності.
Удосконалення федералізму - це досить тривалий процес, і Росія знаходиться в його початковій фазі, зумовленої необхідністю розвитку і поглиблення економічних аспектів федеративних відносин, заснованих на особливостях суб'єктів Федерації і розвитку міжрегіональних господарських зв'язків.
Головні завдання розвитку федералізму бачаться у зміцненні конституційних принципів російської держави, таких як державна цілісність, єдність системи державної влади, розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, рівноправність і самовизначення народів в Російській Федерації. Однак подібні конституційні основи російського федералізму виявлялися нереалізованими, в силу наявності соціально-економічного та правового асиметрії у федеративних відносинах, а так само безлічі протиріч в конституційній моделі сучасного російського федералізму. Зокрема, суперечливі принципи структурування федерації, невирішена проблема розмежування повноважень і власності між центральними і регіональними органами влади, невідповідності між федеральної Конституцією і основними законами суб'єктів федерації, наявність стереотипів «соціалістичного» радянського федералізму з тенденціями етнізаціі держави і одержавленні етнічності. Крім згаданих, серед найбільш актуальних проблем федеративних відносин сьогодні виділяються: конституційні суперечності в федеральної та регіональної законодательской базі, нерівність в економічному потенціалі регіонів, недосконалість діючої моделі бюджетного федералізму, незавершеність і суперечливість процесів розмежування повноважень із предметів спільного ведення, неясні перспективи інституту Повноважних представників Президента РФ у федеральних округах.
Удосконалення федеративних відносин входить до числа пріоритетних завдань внутрішньої політики держави і покликаний реалізувати на практиці конституційні принципи федералізму, особливо принцип рівноправності всіх суб'єктів Російської Федерації у відносинах з федеральними органами державної влади. Оптимізація федеративних відносин не переслідує мети «губернізаціі.» Республік або «республиканизации» країв і областей. «Своєрідність російського федералізму полягає в поєднанні національного і територіального фактора і їх консенсусне розвиток».
Сьогодні абсолютно очевидно, що від ходу і результатів вдосконалення федеративних відносин сьогодні значною мірою залежить майбутнє Росії як демократичної і процвітаючої держави.
Список використаної літератури
1. Конституція РФ. - М.: Юридична література, 1994.2. Абдулатіпов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Досвід федералізму. - М.: СОЛДІС, 1994. - 203 с.
3. Актуальні проблеми розвитку федеративних відносин у Російській Федерації: Збірник матеріалів проекту. / Проект «Інституційний, правовий та економічний федералізм в Російській Федерації». / Под ред. П. Корсбі. - М.: Видавництво. будинок Едуарда Боброва, 2006. - 247 с.
4. Атаманчук Г.В. Державне управління: організаційно-функціональні питання: Навчальний особини. - М.: ВАТ НВО «Економіка», 2000. - 302 с. - (Енциклопедія управлінських знань)
5. Дементьєв О.М., Першин Є.В., Глігіч-Золотарьова М.В. Актуальні проблеми федеративних відносин у Росії. / / Аналітичний вісник Ради Федерації. № 21 (241), 2004 р.
6. Зубов А.Б. Унітаризм чи федералізм (До питання про майбутню організації державного простору Росії). / / Поліс. - 2000. № 5.
7. Іванов В.М. Російський федералізм: що далі? / / Социс. 1998. № 1.
8. Каспе Святослав Ігорович. Конструювати федерацію - renovatio imperii як метод соціальної інженерії. / / Поліс. 2000. № 5. С. 55-69.
9. Конституційно-правові проблеми розвитку російського федералізму. - М.: СОЛДІС, 2005. -122 С.
10. Левинтов А.Є. Пострадянська сатрапізація і можливості майбутньої регіоналізації Росії. Нові чинники регіонального розвитку. - М.: ПРІОР, 1999. - 218 с.
11. Лисенко В.М. Росія і Іспанія, досвід вирішення регіональних та національних проблем. - М.: Етносфера, 1999.
12. Медведєв Н.П. Інститут консенсусу і проблеми федералізму в сучасній Росії. / Конституційно-правові проблеми розвитку російського федералізму. - М.: ТДК «Москва», 2000. - 172 с.
13. Попов О.І. Регіональна політика в Росії: проблеми державного управління. - М.: Просвещение, 2006. - 130 с.
14. Родоман Б.Б. Росія - адміністративно-територіальний монстр.
15. Рижков В.А. Дивна федерація: проблеми і перспективи розвитку федералізму в Росії. / / Політія. - 2000. № 4 (14).
16. Столяров В.М. Компетенція влади: Розмежування предметів ведення і повноважень між Федерацією та її суб'єктами в умовах реформування. - М.: МАУП, 2005. - 166 с.
17. Стрельников Г.А. Федеративні відносини: становлення, розвиток, тенденції. - М.: ПРІОР, 2001. - 128 с.
18. Тангаличев Каміль. Основна мета - ефективна Федерація. / / Парламентський вісник, № 13 (2081) від 25 січня 2007
19. Федералізм: теорія та історія розвитку. / Под ред. М.М. Марченко. - М.: ПРІОР, 2005. - 204 с.
20. Федоров А.Ф. Російський федералізм: історичний досвід і сучасність. - М.: ТДК «Москва», 2006. - 146 с.
21. Юханом Н.С. Актуальні проблеми реформування федеративних відносин у Росії. / / Актуальні проблеми політології: Збірник наукових праць студентів та аспірантів Російського університету дружби народів. / Відп. ред.: д.ф.н., проф. В.Д. Зотов. - М.: МАКС Пресс, 2001. - С. 99-112.
22. www. Рада Федерації - Аналітичні матеріали - Аналітичні вісники - Актуальні проблеми вдосконалення федеративного устрою Россіі.htm. / За підсумками роботи «круглого столу» «Російський федералізм: проблеми модернізації» / 17 (148) липень 2001
23. www.council.gov.ru / / Аналітичне управління Апарату Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації
24. www.federalism.ru