Президент і Уряд
(В механізмі державної влади)
Існує думка, що Президент не тільки керує Урядом, будучи як би його верховним керівником, але й поряд з цим здійснює через Уряд управлінські функції.
При всій привабливості тези про монократіческом президентському керівництві виконавчою владою і безлічі аргументів на його користь варто все ж визнати, що реальні важелі влади знаходяться одночасно у кількох державних органів і посадових осіб, які мають по відношенню до глави держави не тільки відносну самостійність.
Звернемося до подій, пов'язаних з початком фінансової кризи в серпні 1998 року. Можна з великою мірою впевненості стверджувати, що рішення про дефолт приймав не Президент, а три-чотири керівники рангом нижче (Голова Уряду, глава Центробанку і Мінфіну). Президент Б. Єльцин "був у курсі", але рішення формувалося і здійснювалося іншими фігурантами. Разом з тим відставка їм Уряду, очолюваного Є. Примаковим, а потім В. Степашиним, показала, "хто є хто" на російському політичному олімпі. У цьому сенсі конституційні прерогативи щодо формування та відставку Уряду Б. Єльцин використовував в 1999 році на сто відсотків.
В обстановці неясності політичного вибору та перспективи економічного розвитку необхідні неординарні підходи, які дозволяли б оптимально будувати взаємини в тріаді влади. Не можна випускати з уваги ймовірність і інших, не менш серйозних потрясінь, ніж фінансова криза 1998 року. І тоді може статися так, що вся виконавча влада під вагою вад безвідповідальності, корумпованості та некомпетентності затріщить і обрушиться - як влада партійно-радянської номенклатури при розвалі Союзу РСР в 1991 році. Особливо якщо федеральний Уряд, міністерства і відомства будуть не готові до прийняття самостійних рішень без указки "зверху". Досить згадати історію відставки Президента Франції Ш. де Голля, який явно переоцінив свої сили і можливості авторитарного керівництва - без активної опори на Уряд. Може бути, і дострокова відставка Б. Єльцина також пов'язана з усвідомленням вичерпання особистого ресурсу, розчаруванням від підсумків восьмирічного правління ... У всякому разі, литаври слави не дзвеніли.
Взагалі період президентства Б. Єльцина представляється яскравим прикладом контрасту між змістом конституційних повноважень Президента з управління державними справами і вкрай слабкими результатами їх реалізації. Одне з пояснень цьому в російській моделі організації влади - повноваження дані, а відповідальності практично ніякої, ні правової, ні політичної. В умовах безконтрольності та відсутності санкцій багато прерогативи набувають характеру вседозволеності.
Як відомо, інститут Президента вводився в Росії перш за все для зміцнення виконавчої влади. Чи досягнута ця мета за роки президентства Б. Єльцина? Відповідь не така очевидна, як це здається на перший погляд, оскільки чинна Конституція не закріплює за Президентом статус глави виконавчої влади, він - де-юре глава держави (ст.80 Конституції). Вищим виконавчим органом державної влади є федеральне Уряд (ст.110, 114 Конституції і ст.1 Федерального конституційного закону "Про Уряді Російської Федерації").
Разом з тим статус і повноваження Президента сформульовані в Основному законі Росії так, що на перше місце висунуті цілі і завдання зміцнення держави, забезпечення конституційного правопорядку, узгодженої роботи всіх органів державної влади, а не лише виконавчої вертикалі влади. Це зумовлює особливе значення для Президента функцій глави держави, вони вагоміше і об'ємніший, ніж у федерального Уряду. Безумовно, одним з головних за значимістю повноважень Президента є формування політичного курсу держави * (1).
Своє розуміння ролі й місця Президента у визначенні державної політики В. Путін висловив у посланні Федеральним Зборам (2000 року): "Тільки чинний глава держави має право ставити перед органами влади програмні завдання, і лише у нього є реальна можливість організувати їх ефективне виконання". У цих словах роль Президента як політичного лідера виражена гранично ясно. У той же час акцент на винятковість прерогативи глави держави у визначенні основних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики та організації її виконання може створити хибне уявлення про відсутність кордонів зазначеного повноваження. Тим часом ця сфера діяльності здійснюється "відповідно до Конституції Російської Федерації і федеральними законами", тобто носить чітко виражений підзаконний характер. На правовій оцінці інституту Президента негативно позначається його культове значення в суспільній свідомості. Глава держави (у різних іпостасях: царя, партійного вождя - генсека правлячої партії) завжди мав в Росії, харизму політичного лідера, що захищає народ від зловживань чиновництва, що дбають за Вітчизну. Власне, така ілюзія мала важливе значення при визначенні статусу Президента в Конституції 1993 року. Відома характеристика харизматичного лідера типу плебісцитарної володаря; такий лідер, на думку М. Вебера, стоїть поза класів, він не інтегрований в бюрократичні і кланові структури, а тому може об'єднати навколо себе народ, запобігти бюрократизацію влади. Стан затребуваності політичного лідера призвело в кінцевому рахунку до ослаблення ролі парламенту, відсутності громадських рухів, масових політичних партій та інших інститутів громадянського суспільства. Вибори Президента сприяли зміцненню його позицій в управлінні державними справами.
На тлі тривалої економічної депресії і корумпованості держапарату в Росії турбує не стільки ця тенденція, скільки небезпека всевладдя глави держави, тихою узурпації державної влади, розмивання меж повноважень інших інститутів влади.
Реалії останнього десятиліття такі, що під керівництвом Президента Б. Єльцина виконавча влада в Росії прийшла в повну непридатність і потребувала капітального ремонту. Глибокий інституційна криза всієї системи, який відповідає сучасним вимогам до управління, багато в чому обумовлений бездіяльністю першого Президента. Представляється, що апологетика президентського єдиноначальності у виконавчій вертикалі не вирішує цієї проблеми і може стати "ведмежою послугою" всієї російської державності і Президенту В. Путіну. Серед авторів досліджень, присвячених цим питанням, лише деякі звертали увагу на серйозні дефекти у побудові нової системи влади, тоді як у більшості випадків презюміровалось, що саме російська модель президентства дозволяє створити ефективну державну владу, що забезпечує права і свободи особистості. Виключно як позитивний фактор зазначалося, що згідно з Конституцією (ст.78, 86, 87, 112) Президент керує і приймає рішення у сфері виконавчої влади: формування Уряду, визначення політичного курсу, організації і структури федеральних органів виконавчої влади, контроль за їх діяльністю. Тільки позитивну сторону бачили в тому, що він здійснює пряме керівництво багатьма федеральними міністерствами та відомствами (серед яких МЗС, МВС та ін), як би минаючи Уряд. За Урядом - робився висновок - зберігаються лише функції керівництва соціально-економічним блоком федеральних органів управління, а також досить неясна координація тих органів управління, які знаходяться в прямому віданні Президента. До чого практично наводить такий підхід?
По-перше, на конституційному рівні фактично створено два центри керівництва органами федеральної виконавчої влади при лідируючої ролі Президента. З цього випливає, що в якому б співвідношенні і субординації вони не знаходилися (де-юре і де-факто), завжди буде гостро стояти проблема розмежування їх повноважень. Не можна забувати і про роль Адміністрації Президента, Ради Безпеки і інших органів, покликаних допомагати Президентові у здійсненні його функцій * (2). Разом з тим - і це неодноразово зазначалося - вона часто діє як самостійна політична сила під егідою президентського заступництва, як "друге Уряд". Зауважимо, що останнім часом знову загострилося питання про роль Адміністрації Президента у політичному житті країни у зв'язку з істотними змінами у виконавчій вертикалі. На наш погляд, політична планка цього органу необгрунтовано завищена. У правовому відношенні представляється в принципі неправильним ставити на один рівень Уряд як вищий виконавчий орган державної влади і Адміністрацію Президента, виконує хоча і важливі, але якісно інші функції * (3).
По-друге, досить спірною представляється практика штучного "виокремлення" з прямого ведення Уряди багатьох федеральних міністерств і відомств. У кінцевому підсумку це може призвести до ослаблення колегіального начала в роботі Уряду та до безконтрольності "силових відомств". Кому-то подібний висновок здасться гіпотетичним. Але саме в цій уявній "нереальність" і таїться серйозна загроза демократії. Пряме підпорядкування силових структур Президентові при слабкому контролі з боку парламенту сприяє самозростання значенням у житті держави. У таких умовах цілком вірогідні ексцеси силового тиску на інститути громадянського суспільства. Зауважимо, що Уряд не має права здійснювати адміністративне керівництво МВС, ФСБ та іншими подібними відомствами, а його повноваження з координації досить невизначені. У той же час у Президента при настільки широкому обсязі функцій і повноважень не завжди достатньо часу постійно і особисто здійснювати керівництво кожним з цих відомств, а одно немає спеціалізованого держоргану, який міг би забезпечити належний контроль за їх діяльністю.
Рада Безпеки, будучи дорадчим органом при главі держави, поки не може "піднятися" над відомствами силового блоку, які безпосередньо підкоряються Президентові. Для посилення ролі Ради Безпеки потрібно прийняти серйозні політичні та правові рішення, встановити якісно інший рівень взаємин силових міністерств з цим органом. Ясно одне - не можна залишати керівництво МЗС, Міноборони, МВС та інших аналогічних відомств без жорсткої системи контролю, виключно на довірі глави держави. Довіряй, але перевіряй, - істина нестаріюча для Росії.
Нагадаємо кілька епізодів радянського періоду. "Силові відомства" (МВС, КДБ, Міноборони) у радянський період перебували практично в повному віданні ЦК КПРС, його Політбюро і Секретаріату. При всьому їх колосальному впливі на формування державної політики, остаточне рішення все-таки брали цивільні особи. У ті роки союзним Урядом вирішувалися головним чином питання матеріально-технічного забезпечення цих відомств. Фактично політичні рішення приймалися виключно вищими партійними органами, а потім оформлялися "в радянському порядку", тобто у формі законів, постанов Уряду та інших підзаконних актів. Може бути, з цієї причини в засіданнях Ради Міністрів та його постійного органу - Президії - практично ніколи не брали участь міністри оборони, закордонних справ, голова КДБ, оскільки всі принципові питання вирішувалися на засіданнях Політбюро.
Уряд, в розумінні Політбюро, було тоді переважно господарським (економічним), органом влади і розглядалося часом як би паралельно з Держпланом. У дорученнях центральних партійних органів нерідко було записано одним рядком: "Раді Міністрів СРСР, Держплану ...".
Головним недоліком однопартійного керівництва була безконтрольність, відсутність конкурентів у політичному житті, що і стало причиною загнивання партгосаппарата. Події, пов'язані з ГКЧП (серпень 1991 року), свідчать про те, що Президент СРСР М. Горбачов (він же генсек КПРС) став заручником силових структур, а наступні події (вересень-листопад) перетворили цей держорган в безпорадний інститут влади. Разом з тим багато негативні стереотипи поведінки "начальства" радянського часу виявилися досить живучими і поступово "перекочовували" в життя нової політичної еліти.
Президент В. Путін неодноразово зазначав неефективність що склалася в даний час системи управління, слабкість виконавчої вертикалі, звертав увагу на багато інші дефекти в організації федеральної та регіональної влади. Їм дано критичний аналіз стану організації державної влади з точки зору її відповідності конституційним принципам.
Усталена практика підтверджує, на перший погляд, фактичне верховенство Президента Росії у виконавчій владі. Але політичні реалії, як уже зазначалося, мінливі, вони не завжди відповідають логіці приписів Закону. Конституція закріплює за ним статус глави держави і не більше того. У зв'язку з цим небезперечні судження про те, що "аналіз конституційних норм підтверджує висновок, що Президент РФ фактично глава виконавчої влади, верховний керівник Уряду РФ, який здійснює загальне стратегічне керівництво ним" * (4).
На наш погляд, з Конституції та федеральних законів не випливає, що Уряд здійснює виконавчу владу Російської Федерації і очолює єдину систему органів виконавчої влади в Росії лише номінально. Уряд і за буквою Закону, і по практиці - це дійсно вищий виконавчий орган загальної компетенції. Президент без Уряду - це свідомо слабка фігура. Специфіка взаємовідносин цих органів у тому, що вони повинні виконувати свої функції без адміністративної субординації. Федеральний конституційний закон "Про Уряд Російської Федерації" (1997 р.) інстітуіровал його як вищий виконавчий орган державної влади Російської Федерації (ст.1). Згаданий закон не обумовлює необхідного загального керівництва Президента федеральним урядом. До речі, як і відзначає В. Н. Суворов, таке формулювання пропонувалася Адміністрацією Президента, але не отримала підтримки депутатів Державної Думи, оскільки вона не вписувалася в систему поділу влади і не узгоджувалася з конституційною самостійністю Уряду (ст.10, 11 і 104 Конституції) .
Для з'ясування ролі цих інститутів влади звернемося до історії. Якщо припустити, що в 1993 р. творці Конституції мали мету зберегти статус-кво стосовно верховенства Президента у виконавчій владі, то тоді не треба було "город городити". Достатньо було б традиційної дефініції, наявної в багатьох конституціях країн далекого і ближнього зарубіжжя: Президент - глава виконавчої влади. Однак на такий варіант творці Конституції не пішли свідомо, і ось чому.
Події 1992-1993 рр.., А також матеріали Конституційного наради 1993 свідчать про те, що при посилилася критиці Уряду на етапі найважчих для народу радикальних перетворень в економіці і соціальній сфері треба було невідкладно відвести Президента від відповідальності за діяльність Уряду і виконавчої влади в цілому. Правових рішень цієї проблеми було небагато. Одне з них: створити конституційно самостійний орган, що здійснює виконавчу владу в Росії і відповідальний перед Президентом. Таким шляхом відповідальність за діяльність виконавчої влади, образно кажучи, перекладалася з Президента на федеральне Уряд та його Голови. Отже, мова йшла про створення повноцінного федерального органу загальної компетенції, що здійснює виконавчу владу в Російській Федерації, що і було записано в ст.110 Конституції. При цьому Голова Уряду наділявся досить істотними самостійними повноваженнями (ст.113 Конституції) і ставав другий за значимістю політичною фігурою серед вищих посадових осіб Росії. Про це недвозначно говорить і ст.92 Конституції: "У всіх випадках, коли Президент Російської Федерації не в змозі виконувати свої обов'язки, їх тимчасово виконує Голова Уряду Російської Федерації".
Для з'ясування ролі Уряду важливий відповідь на питання: яке значення має для нього право Президента визначати основні напрями державної політики? У статті 80 Конституції підкреслюються пріоритети політичного керівництва глави держави. Однак, на наш погляд, функції загального політичного керівництва Президента зовсім не означають послаблення ролі Уряду.
Конституційна доктрина виходить із необхідності узгодженого функціонування цих органів - Президента і Уряду - при політичному лідерстві глави держави.
Модель Президента - фактичного керівника Уряду (при повноцінній, а не технічною ролі Голови Уряду) збиткова не тільки в політичному, але і в юридичному плані. Якщо Президент (глава держави) діє в такій якості, тоді він і несе повну відповідальність за діяльність цього вищого виконавчого органу. Але такої відповідальності Конституція і федеральні закони не передбачають. Президент - глава держави, він відповідає за загальний стан державних справ. Кожен з органів, що представляють різні гілки влади, несе відповідальність виходячи з норм Конституції та федеральних законів і перш за все перед народом - єдиним джерелом влади в Російській державі (ст.3 Конституції).
За організацію роботи Уряду як колегіального органу несе персональну відповідальність Голова Уряду. Покладаючи на Президента відповідальність за діяльність Уряду, ми тим самим принижуємо роль Голови Уряду. Зауважимо, що за Регламентом Уряду (п.36) при рівності голосів при прийнятті рішення на засіданні Уряду вирішальним є голос Голови Уряду.
Політична реальність може бути така, що винуватцем тих чи інших прорахунків є саме Голова Уряду, який не справляється зі своєю роботою. Прихильники "президентського" керівництва виконавчою владою ця обставина чомусь не враховують. Крім того, при президентському керівництві самі процедури вотуму недовіри Уряду та узгодження кандидатури Голови Уряду з Державною Думою стають свого роду вітчизняним "парламентським реліктом". Для Президента рішення Держдуми з цього питання - лише рекомендація. Причому достроковий розпуск нижньої палати і нові вибори нового складу депутатів не обумовлюють ніяких юридичних наслідків для Президента в частині формування нового складу Уряду. Регламентація цих досить гострих конфліктів здійснена в Основному законі таким чином, що стала свого роду черговий конституційної фікцією парламентаризму в Росії. Тим самим Президент бере на себе весь тягар відповідальності за діяльність цього органу, що не відповідає його ролі арбітра в суперечці публічних властей.
Звичайно, на такий правовій основі не будуються цивілізовані конституційні відносини між Президентом і парламентом, це стимулює лише створення політиканствуючого "кишенькового" законодавчого органу, слухняного волі глави держави, але не справжнього виразника волі народу. Проводити в життя демократію і парламентаризм можна лише при повноцінному конституційному статусі кожної гілки влади.
На наш погляд, політична єдність Президента і Уряду аніскільки не суперечить конституційній самостійності і повноцінному функціонуванню Уряду як вищого виконавчого органу, відповідального перед народом. Безумовно, це вимагає правового розуміння Президентом свого місця в системі влади. З точки зору перспективи розвитку цих інститутів навряд чи оптимальна конструкція системи виконавчої влади, яку очолюють два вищих федеральних органу державної влади. Як вже зазначалося, в Уряду і Президента як глави держави, образно кажучи, різні конституційні статуси і призначення в механізмі державної влади. Функції та повноваження Президента якісно інші, ніж урядові. Специфіку Уряду в умовах сьогоднішньої президентської республіки визначає його самостійне місце в конституційному інстітуірованіі вищих носіїв влади, а серед виконавчих органів - те, що воно є органом загальної компетенції. Президент на відміну від Уряду не є органом загальної компетенції в строго правовому сенсі. Характер і обсяг повноважень глави держави свідчить про те, що його регулююча функція реалізується не стільки в прийнятих ним нормативних указах, скільки в політичних рішеннях. Президент "народжує" Уряд, формує, відправляє його у відставку, призначає і звільняє членів Уряду за пропозицією Голови Уряду. Ці кадрові повноваження дозволяють йому впливати на Уряд. Він визначає і стратегічний курс держави, і поточну політику, представляє свої погляди на різні сторони суспільного життя, які потім стають основою для розробки урядової програми.
Діяльність глави держави не обмежується, проте, взаємодією з Урядом. Погодившись з новими обставинами, діючи на власний розсуд, Президент не повинен забувати головного: всі його дії мають комплексне, інтегруюче значення для державної влади, впливають на різні сторони суспільного буття. При необхідності він може змінити склад Уряду, але він не має права залишити державу без Уряду. Конституційне призначення Уряду та Президента за багатьма параметрами їх діяльності збігається. Але вони функціонально різнорівневі та конституційно самостійні інститути влади. Словом, Уряд - це не приналежність Президента. У самому справі, і в політичному аспекті можна сказати про Уряд Є. Примакова, що це була команда Президента Б. Єльцина?
Сказане не виключає необхідності тісної повсякденної взаємодії Уряду та Президента, заснованого на єдності загальнодержавних завдань і цілей. Якщо такої єдності немає, Уряд сам має йти у відставку, не чекаючи, поки це зробить Президент. Зазначимо, що такий алгоритм добровільної відставки Уряду поки що не склався. Президент діє, як правило, на випередження. Взагалі політична практика їх взаємовідносин часто не вкладається в межі Закону. Це зовсім не означає, що вона є найбільш оптимальним і ефективним варіантом вирішення гострих проблем, а конституційні положення гальмують рух вперед. Діяльність першого Президента Росії переконує в тому, що його методи роботи з Урядом за принципом "монаршої волі" не завжди узгоджувалися з конституційними засадами розвитку нашої держави.
Отже, для Президента Росії краще зосередитися на об'єднанні зусиль держави і суспільства. Такого не можна досягти, якщо Президент постає в одній особі і як фактичний керівник виконавчої влади, і як глава федерального Уряду, і як гарант Конституції Росії, і як політичний арбітр (посередник) у спорах органів, що відносяться до різних гілок і рівнів влади.
Аналогічне зауваження стосується функції забезпечення узгодженої взаємодії держорганів з урахуванням дотримання принципу поділу влади. Реалізація її передбачає рівну вимогливість, нейтральність і об'єктивність Президента по відношенню до всіх державних органів і до дій посадових осіб. Президент повинен бути фактично дистанційований від оперативно-розпорядчої діяльності Уряду і здійснювати її лише у виняткових випадках. Головний упор при вдосконаленні організації діяльності глави держави необхідно зробити на посилення контрольних функцій, особливо при порушенні Конституції посадовими особами будь-якого рангу.
Оперативна діяльність Президента у сферах, що зачіпають компетенцію Уряду, в більшості випадків означає його втручання в дії цього органу. При найскладніших завданнях управління, численності нестандартних ситуацій, що вимагають розпорядчих рішень, Президенту фізично неможливо знати всі тонкощі питань, які потребують його реагування. Дача вказівок Уряду щодо поточних справ призводить до невиправданого зростання ролі Адміністрації Президента і різних фінансово-промислових угруповань.
Доручення Президента по всіх напрямках діяльності федерального Уряду розпорошують його зусилля, відволікають від головних завдань. Не справа глави держави вирішувати за уряд те, що вона зобов'язана робити в силу своєї компетенції. Якщо за Президентом - стратегічне управління, то за Урядом, органами виконавчої влади - своєчасне і невідкладне прийняття розпорядчих рішень, здійснення стратегічного задуму силами державного апарату.
Не можна забувати, що обов'язок оперативного управління прямо випливає з функцій і повноважень Уряду, бо воно за визначенням реалізує державну політику. Якщо в минулі роки багато десятків розпорядчих рішень Президента Б. Єльцина так і залишилися невиконаними, то це говорить не стільки про слабку виконавську дисципліну, скільки про неможливість їх виконати (відсутність коштів у бюджеті і т.д.).
Для розвитку громадянського суспільства не годиться рятівна формула наших днів, яка міцно вкоренилася в суспільній свідомості: Президент відповідає за все. Тим самим ми підштовхуємо його до дій в ролі головного пожежного Росії. Президент - глава держави, а не начальник всіх держорганів і посадових осіб. Кожен відповідає перед Законом і перед суспільством у межах своєї компетенції.
Л.А. Окуньков,
директор Інституту законодавства
та порівняльного правознавства при Уряді РФ,
кандидат юридичних наук
"Журнал російського права", 2001, N 2
-------------------------------------------------- -----------------------
* (1) За конституціям зарубіжних країн таким повноваженням володіє, як правило, глава виконавчої влади: "Уряд визначає і проводить політику нації" (ст.20 Конституції Франції).
* (2) У науковій літературі ці органи зазвичай називають "допоміжні державні органи при главі держави" (див. Осавелюк А. М. Допоміжні державні органи зарубіжних країн: конституційно-правовий аспект. М.: МАУП, 1998. С. 87-91 ).
* (3) Ось приклад одного з типових помилок: "Адміністрація Президента має представляти собою орган, здатний вирішувати найважливіші державні і політичні завдання всередині країни і за її межами ..." (Вардуль Н. Як Путін буде управляти країною / / Комерсант. 2000. 13 - 14 травня).
* (4) Суворов В.М. Конституційний статус Президента Російської Федерації: Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2000. С. 344.
кщьфт
(В механізмі державної влади)
Існує думка, що Президент не тільки керує Урядом, будучи як би його верховним керівником, але й поряд з цим здійснює через Уряд управлінські функції.
При всій привабливості тези про монократіческом президентському керівництві виконавчою владою і безлічі аргументів на його користь варто все ж визнати, що реальні важелі влади знаходяться одночасно у кількох державних органів і посадових осіб, які мають по відношенню до глави держави не тільки відносну самостійність.
Звернемося до подій, пов'язаних з початком фінансової кризи в серпні 1998 року. Можна з великою мірою впевненості стверджувати, що рішення про дефолт приймав не Президент, а три-чотири керівники рангом нижче (Голова Уряду, глава Центробанку і Мінфіну). Президент Б. Єльцин "був у курсі", але рішення формувалося і здійснювалося іншими фігурантами. Разом з тим відставка їм Уряду, очолюваного Є. Примаковим, а потім В. Степашиним, показала, "хто є хто" на російському політичному олімпі. У цьому сенсі конституційні прерогативи щодо формування та відставку Уряду Б. Єльцин використовував в 1999 році на сто відсотків.
В обстановці неясності політичного вибору та перспективи економічного розвитку необхідні неординарні підходи, які дозволяли б оптимально будувати взаємини в тріаді влади. Не можна випускати з уваги ймовірність і інших, не менш серйозних потрясінь, ніж фінансова криза 1998 року. І тоді може статися так, що вся виконавча влада під вагою вад безвідповідальності, корумпованості та некомпетентності затріщить і обрушиться - як влада партійно-радянської номенклатури при розвалі Союзу РСР в 1991 році. Особливо якщо федеральний Уряд, міністерства і відомства будуть не готові до прийняття самостійних рішень без указки "зверху". Досить згадати історію відставки Президента Франції Ш. де Голля, який явно переоцінив свої сили і можливості авторитарного керівництва - без активної опори на Уряд. Може бути, і дострокова відставка Б. Єльцина також пов'язана з усвідомленням вичерпання особистого ресурсу, розчаруванням від підсумків восьмирічного правління ... У всякому разі, литаври слави не дзвеніли.
Взагалі період президентства Б. Єльцина представляється яскравим прикладом контрасту між змістом конституційних повноважень Президента з управління державними справами і вкрай слабкими результатами їх реалізації. Одне з пояснень цьому в російській моделі організації влади - повноваження дані, а відповідальності практично ніякої, ні правової, ні політичної. В умовах безконтрольності та відсутності санкцій багато прерогативи набувають характеру вседозволеності.
Як відомо, інститут Президента вводився в Росії перш за все для зміцнення виконавчої влади. Чи досягнута ця мета за роки президентства Б. Єльцина? Відповідь не така очевидна, як це здається на перший погляд, оскільки чинна Конституція не закріплює за Президентом статус глави виконавчої влади, він - де-юре глава держави (ст.80 Конституції). Вищим виконавчим органом державної влади є федеральне Уряд (ст.110, 114 Конституції і ст.1 Федерального конституційного закону "Про Уряді Російської Федерації").
Разом з тим статус і повноваження Президента сформульовані в Основному законі Росії так, що на перше місце висунуті цілі і завдання зміцнення держави, забезпечення конституційного правопорядку, узгодженої роботи всіх органів державної влади, а не лише виконавчої вертикалі влади. Це зумовлює особливе значення для Президента функцій глави держави, вони вагоміше і об'ємніший, ніж у федерального Уряду. Безумовно, одним з головних за значимістю повноважень Президента є формування політичного курсу держави * (1).
Своє розуміння ролі й місця Президента у визначенні державної політики В. Путін висловив у посланні Федеральним Зборам (2000 року): "Тільки чинний глава держави має право ставити перед органами влади програмні завдання, і лише у нього є реальна можливість організувати їх ефективне виконання". У цих словах роль Президента як політичного лідера виражена гранично ясно. У той же час акцент на винятковість прерогативи глави держави у визначенні основних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики та організації її виконання може створити хибне уявлення про відсутність кордонів зазначеного повноваження. Тим часом ця сфера діяльності здійснюється "відповідно до Конституції Російської Федерації і федеральними законами", тобто носить чітко виражений підзаконний характер. На правовій оцінці інституту Президента негативно позначається його культове значення в суспільній свідомості. Глава держави (у різних іпостасях: царя, партійного вождя - генсека правлячої партії) завжди мав в Росії, харизму політичного лідера, що захищає народ від зловживань чиновництва, що дбають за Вітчизну. Власне, така ілюзія мала важливе значення при визначенні статусу Президента в Конституції 1993 року. Відома характеристика харизматичного лідера типу плебісцитарної володаря; такий лідер, на думку М. Вебера, стоїть поза класів, він не інтегрований в бюрократичні і кланові структури, а тому може об'єднати навколо себе народ, запобігти бюрократизацію влади. Стан затребуваності політичного лідера призвело в кінцевому рахунку до ослаблення ролі парламенту, відсутності громадських рухів, масових політичних партій та інших інститутів громадянського суспільства. Вибори Президента сприяли зміцненню його позицій в управлінні державними справами.
На тлі тривалої економічної депресії і корумпованості держапарату в Росії турбує не стільки ця тенденція, скільки небезпека всевладдя глави держави, тихою узурпації державної влади, розмивання меж повноважень інших інститутів влади.
Реалії останнього десятиліття такі, що під керівництвом Президента Б. Єльцина виконавча влада в Росії прийшла в повну непридатність і потребувала капітального ремонту. Глибокий інституційна криза всієї системи, який відповідає сучасним вимогам до управління, багато в чому обумовлений бездіяльністю першого Президента. Представляється, що апологетика президентського єдиноначальності у виконавчій вертикалі не вирішує цієї проблеми і може стати "ведмежою послугою" всієї російської державності і Президенту В. Путіну. Серед авторів досліджень, присвячених цим питанням, лише деякі звертали увагу на серйозні дефекти у побудові нової системи влади, тоді як у більшості випадків презюміровалось, що саме російська модель президентства дозволяє створити ефективну державну владу, що забезпечує права і свободи особистості. Виключно як позитивний фактор зазначалося, що згідно з Конституцією (ст.78, 86, 87, 112) Президент керує і приймає рішення у сфері виконавчої влади: формування Уряду, визначення політичного курсу, організації і структури федеральних органів виконавчої влади, контроль за їх діяльністю. Тільки позитивну сторону бачили в тому, що він здійснює пряме керівництво багатьма федеральними міністерствами та відомствами (серед яких МЗС, МВС та ін), як би минаючи Уряд. За Урядом - робився висновок - зберігаються лише функції керівництва соціально-економічним блоком федеральних органів управління, а також досить неясна координація тих органів управління, які знаходяться в прямому віданні Президента. До чого практично наводить такий підхід?
По-перше, на конституційному рівні фактично створено два центри керівництва органами федеральної виконавчої влади при лідируючої ролі Президента. З цього випливає, що в якому б співвідношенні і субординації вони не знаходилися (де-юре і де-факто), завжди буде гостро стояти проблема розмежування їх повноважень. Не можна забувати і про роль Адміністрації Президента, Ради Безпеки і інших органів, покликаних допомагати Президентові у здійсненні його функцій * (2). Разом з тим - і це неодноразово зазначалося - вона часто діє як самостійна політична сила під егідою президентського заступництва, як "друге Уряд". Зауважимо, що останнім часом знову загострилося питання про роль Адміністрації Президента у політичному житті країни у зв'язку з істотними змінами у виконавчій вертикалі. На наш погляд, політична планка цього органу необгрунтовано завищена. У правовому відношенні представляється в принципі неправильним ставити на один рівень Уряд як вищий виконавчий орган державної влади і Адміністрацію Президента, виконує хоча і важливі, але якісно інші функції * (3).
По-друге, досить спірною представляється практика штучного "виокремлення" з прямого ведення Уряди багатьох федеральних міністерств і відомств. У кінцевому підсумку це може призвести до ослаблення колегіального начала в роботі Уряду та до безконтрольності "силових відомств". Кому-то подібний висновок здасться гіпотетичним. Але саме в цій уявній "нереальність" і таїться серйозна загроза демократії. Пряме підпорядкування силових структур Президентові при слабкому контролі з боку парламенту сприяє самозростання значенням у житті держави. У таких умовах цілком вірогідні ексцеси силового тиску на інститути громадянського суспільства. Зауважимо, що Уряд не має права здійснювати адміністративне керівництво МВС, ФСБ та іншими подібними відомствами, а його повноваження з координації досить невизначені. У той же час у Президента при настільки широкому обсязі функцій і повноважень не завжди достатньо часу постійно і особисто здійснювати керівництво кожним з цих відомств, а одно немає спеціалізованого держоргану, який міг би забезпечити належний контроль за їх діяльністю.
Рада Безпеки, будучи дорадчим органом при главі держави, поки не може "піднятися" над відомствами силового блоку, які безпосередньо підкоряються Президентові. Для посилення ролі Ради Безпеки потрібно прийняти серйозні політичні та правові рішення, встановити якісно інший рівень взаємин силових міністерств з цим органом. Ясно одне - не можна залишати керівництво МЗС, Міноборони, МВС та інших аналогічних відомств без жорсткої системи контролю, виключно на довірі глави держави. Довіряй, але перевіряй, - істина нестаріюча для Росії.
Нагадаємо кілька епізодів радянського періоду. "Силові відомства" (МВС, КДБ, Міноборони) у радянський період перебували практично в повному віданні ЦК КПРС, його Політбюро і Секретаріату. При всьому їх колосальному впливі на формування державної політики, остаточне рішення все-таки брали цивільні особи. У ті роки союзним Урядом вирішувалися головним чином питання матеріально-технічного забезпечення цих відомств. Фактично політичні рішення приймалися виключно вищими партійними органами, а потім оформлялися "в радянському порядку", тобто у формі законів, постанов Уряду та інших підзаконних актів. Може бути, з цієї причини в засіданнях Ради Міністрів та його постійного органу - Президії - практично ніколи не брали участь міністри оборони, закордонних справ, голова КДБ, оскільки всі принципові питання вирішувалися на засіданнях Політбюро.
Уряд, в розумінні Політбюро, було тоді переважно господарським (економічним), органом влади і розглядалося часом як би паралельно з Держпланом. У дорученнях центральних партійних органів нерідко було записано одним рядком: "Раді Міністрів СРСР, Держплану ...".
Головним недоліком однопартійного керівництва була безконтрольність, відсутність конкурентів у політичному житті, що і стало причиною загнивання партгосаппарата. Події, пов'язані з ГКЧП (серпень 1991 року), свідчать про те, що Президент СРСР М. Горбачов (він же генсек КПРС) став заручником силових структур, а наступні події (вересень-листопад) перетворили цей держорган в безпорадний інститут влади. Разом з тим багато негативні стереотипи поведінки "начальства" радянського часу виявилися досить живучими і поступово "перекочовували" в життя нової політичної еліти.
Президент В. Путін неодноразово зазначав неефективність що склалася в даний час системи управління, слабкість виконавчої вертикалі, звертав увагу на багато інші дефекти в організації федеральної та регіональної влади. Їм дано критичний аналіз стану організації державної влади з точки зору її відповідності конституційним принципам.
Усталена практика підтверджує, на перший погляд, фактичне верховенство Президента Росії у виконавчій владі. Але політичні реалії, як уже зазначалося, мінливі, вони не завжди відповідають логіці приписів Закону. Конституція закріплює за ним статус глави держави і не більше того. У зв'язку з цим небезперечні судження про те, що "аналіз конституційних норм підтверджує висновок, що Президент РФ фактично глава виконавчої влади, верховний керівник Уряду РФ, який здійснює загальне стратегічне керівництво ним" * (4).
На наш погляд, з Конституції та федеральних законів не випливає, що Уряд здійснює виконавчу владу Російської Федерації і очолює єдину систему органів виконавчої влади в Росії лише номінально. Уряд і за буквою Закону, і по практиці - це дійсно вищий виконавчий орган загальної компетенції. Президент без Уряду - це свідомо слабка фігура. Специфіка взаємовідносин цих органів у тому, що вони повинні виконувати свої функції без адміністративної субординації. Федеральний конституційний закон "Про Уряд Російської Федерації" (1997 р.) інстітуіровал його як вищий виконавчий орган державної влади Російської Федерації (ст.1). Згаданий закон не обумовлює необхідного загального керівництва Президента федеральним урядом. До речі, як і відзначає В. Н. Суворов, таке формулювання пропонувалася Адміністрацією Президента, але не отримала підтримки депутатів Державної Думи, оскільки вона не вписувалася в систему поділу влади і не узгоджувалася з конституційною самостійністю Уряду (ст.10, 11 і 104 Конституції) .
Для з'ясування ролі цих інститутів влади звернемося до історії. Якщо припустити, що в 1993 р. творці Конституції мали мету зберегти статус-кво стосовно верховенства Президента у виконавчій владі, то тоді не треба було "город городити". Достатньо було б традиційної дефініції, наявної в багатьох конституціях країн далекого і ближнього зарубіжжя: Президент - глава виконавчої влади. Однак на такий варіант творці Конституції не пішли свідомо, і ось чому.
Події 1992-1993 рр.., А також матеріали Конституційного наради 1993 свідчать про те, що при посилилася критиці Уряду на етапі найважчих для народу радикальних перетворень в економіці і соціальній сфері треба було невідкладно відвести Президента від відповідальності за діяльність Уряду і виконавчої влади в цілому. Правових рішень цієї проблеми було небагато. Одне з них: створити конституційно самостійний орган, що здійснює виконавчу владу в Росії і відповідальний перед Президентом. Таким шляхом відповідальність за діяльність виконавчої влади, образно кажучи, перекладалася з Президента на федеральне Уряд та його Голови. Отже, мова йшла про створення повноцінного федерального органу загальної компетенції, що здійснює виконавчу владу в Російській Федерації, що і було записано в ст.110 Конституції. При цьому Голова Уряду наділявся досить істотними самостійними повноваженнями (ст.113 Конституції) і ставав другий за значимістю політичною фігурою серед вищих посадових осіб Росії. Про це недвозначно говорить і ст.92 Конституції: "У всіх випадках, коли Президент Російської Федерації не в змозі виконувати свої обов'язки, їх тимчасово виконує Голова Уряду Російської Федерації".
Для з'ясування ролі Уряду важливий відповідь на питання: яке значення має для нього право Президента визначати основні напрями державної політики? У статті 80 Конституції підкреслюються пріоритети політичного керівництва глави держави. Однак, на наш погляд, функції загального політичного керівництва Президента зовсім не означають послаблення ролі Уряду.
Конституційна доктрина виходить із необхідності узгодженого функціонування цих органів - Президента і Уряду - при політичному лідерстві глави держави.
Модель Президента - фактичного керівника Уряду (при повноцінній, а не технічною ролі Голови Уряду) збиткова не тільки в політичному, але і в юридичному плані. Якщо Президент (глава держави) діє в такій якості, тоді він і несе повну відповідальність за діяльність цього вищого виконавчого органу. Але такої відповідальності Конституція і федеральні закони не передбачають. Президент - глава держави, він відповідає за загальний стан державних справ. Кожен з органів, що представляють різні гілки влади, несе відповідальність виходячи з норм Конституції та федеральних законів і перш за все перед народом - єдиним джерелом влади в Російській державі (ст.3 Конституції).
За організацію роботи Уряду як колегіального органу несе персональну відповідальність Голова Уряду. Покладаючи на Президента відповідальність за діяльність Уряду, ми тим самим принижуємо роль Голови Уряду. Зауважимо, що за Регламентом Уряду (п.36) при рівності голосів при прийнятті рішення на засіданні Уряду вирішальним є голос Голови Уряду.
Політична реальність може бути така, що винуватцем тих чи інших прорахунків є саме Голова Уряду, який не справляється зі своєю роботою. Прихильники "президентського" керівництва виконавчою владою ця обставина чомусь не враховують. Крім того, при президентському керівництві самі процедури вотуму недовіри Уряду та узгодження кандидатури Голови Уряду з Державною Думою стають свого роду вітчизняним "парламентським реліктом". Для Президента рішення Держдуми з цього питання - лише рекомендація. Причому достроковий розпуск нижньої палати і нові вибори нового складу депутатів не обумовлюють ніяких юридичних наслідків для Президента в частині формування нового складу Уряду. Регламентація цих досить гострих конфліктів здійснена в Основному законі таким чином, що стала свого роду черговий конституційної фікцією парламентаризму в Росії. Тим самим Президент бере на себе весь тягар відповідальності за діяльність цього органу, що не відповідає його ролі арбітра в суперечці публічних властей.
Звичайно, на такий правовій основі не будуються цивілізовані конституційні відносини між Президентом і парламентом, це стимулює лише створення політиканствуючого "кишенькового" законодавчого органу, слухняного волі глави держави, але не справжнього виразника волі народу. Проводити в життя демократію і парламентаризм можна лише при повноцінному конституційному статусі кожної гілки влади.
На наш погляд, політична єдність Президента і Уряду аніскільки не суперечить конституційній самостійності і повноцінному функціонуванню Уряду як вищого виконавчого органу, відповідального перед народом. Безумовно, це вимагає правового розуміння Президентом свого місця в системі влади. З точки зору перспективи розвитку цих інститутів навряд чи оптимальна конструкція системи виконавчої влади, яку очолюють два вищих федеральних органу державної влади. Як вже зазначалося, в Уряду і Президента як глави держави, образно кажучи, різні конституційні статуси і призначення в механізмі державної влади. Функції та повноваження Президента якісно інші, ніж урядові. Специфіку Уряду в умовах сьогоднішньої президентської республіки визначає його самостійне місце в конституційному інстітуірованіі вищих носіїв влади, а серед виконавчих органів - те, що воно є органом загальної компетенції. Президент на відміну від Уряду не є органом загальної компетенції в строго правовому сенсі. Характер і обсяг повноважень глави держави свідчить про те, що його регулююча функція реалізується не стільки в прийнятих ним нормативних указах, скільки в політичних рішеннях. Президент "народжує" Уряд, формує, відправляє його у відставку, призначає і звільняє членів Уряду за пропозицією Голови Уряду. Ці кадрові повноваження дозволяють йому впливати на Уряд. Він визначає і стратегічний курс держави, і поточну політику, представляє свої погляди на різні сторони суспільного життя, які потім стають основою для розробки урядової програми.
Діяльність глави держави не обмежується, проте, взаємодією з Урядом. Погодившись з новими обставинами, діючи на власний розсуд, Президент не повинен забувати головного: всі його дії мають комплексне, інтегруюче значення для державної влади, впливають на різні сторони суспільного буття. При необхідності він може змінити склад Уряду, але він не має права залишити державу без Уряду. Конституційне призначення Уряду та Президента за багатьма параметрами їх діяльності збігається. Але вони функціонально різнорівневі та конституційно самостійні інститути влади. Словом, Уряд - це не приналежність Президента. У самому справі, і в політичному аспекті можна сказати про Уряд Є. Примакова, що це була команда Президента Б. Єльцина?
Сказане не виключає необхідності тісної повсякденної взаємодії Уряду та Президента, заснованого на єдності загальнодержавних завдань і цілей. Якщо такої єдності немає, Уряд сам має йти у відставку, не чекаючи, поки це зробить Президент. Зазначимо, що такий алгоритм добровільної відставки Уряду поки що не склався. Президент діє, як правило, на випередження. Взагалі політична практика їх взаємовідносин часто не вкладається в межі Закону. Це зовсім не означає, що вона є найбільш оптимальним і ефективним варіантом вирішення гострих проблем, а конституційні положення гальмують рух вперед. Діяльність першого Президента Росії переконує в тому, що його методи роботи з Урядом за принципом "монаршої волі" не завжди узгоджувалися з конституційними засадами розвитку нашої держави.
Отже, для Президента Росії краще зосередитися на об'єднанні зусиль держави і суспільства. Такого не можна досягти, якщо Президент постає в одній особі і як фактичний керівник виконавчої влади, і як глава федерального Уряду, і як гарант Конституції Росії, і як політичний арбітр (посередник) у спорах органів, що відносяться до різних гілок і рівнів влади.
Аналогічне зауваження стосується функції забезпечення узгодженої взаємодії держорганів з урахуванням дотримання принципу поділу влади. Реалізація її передбачає рівну вимогливість, нейтральність і об'єктивність Президента по відношенню до всіх державних органів і до дій посадових осіб. Президент повинен бути фактично дистанційований від оперативно-розпорядчої діяльності Уряду і здійснювати її лише у виняткових випадках. Головний упор при вдосконаленні організації діяльності глави держави необхідно зробити на посилення контрольних функцій, особливо при порушенні Конституції посадовими особами будь-якого рангу.
Оперативна діяльність Президента у сферах, що зачіпають компетенцію Уряду, в більшості випадків означає його втручання в дії цього органу. При найскладніших завданнях управління, численності нестандартних ситуацій, що вимагають розпорядчих рішень, Президенту фізично неможливо знати всі тонкощі питань, які потребують його реагування. Дача вказівок Уряду щодо поточних справ призводить до невиправданого зростання ролі Адміністрації Президента і різних фінансово-промислових угруповань.
Доручення Президента по всіх напрямках діяльності федерального Уряду розпорошують його зусилля, відволікають від головних завдань. Не справа глави держави вирішувати за уряд те, що вона зобов'язана робити в силу своєї компетенції. Якщо за Президентом - стратегічне управління, то за Урядом, органами виконавчої влади - своєчасне і невідкладне прийняття розпорядчих рішень, здійснення стратегічного задуму силами державного апарату.
Не можна забувати, що обов'язок оперативного управління прямо випливає з функцій і повноважень Уряду, бо воно за визначенням реалізує державну політику. Якщо в минулі роки багато десятків розпорядчих рішень Президента Б. Єльцина так і залишилися невиконаними, то це говорить не стільки про слабку виконавську дисципліну, скільки про неможливість їх виконати (відсутність коштів у бюджеті і т.д.).
Для розвитку громадянського суспільства не годиться рятівна формула наших днів, яка міцно вкоренилася в суспільній свідомості: Президент відповідає за все. Тим самим ми підштовхуємо його до дій в ролі головного пожежного Росії. Президент - глава держави, а не начальник всіх держорганів і посадових осіб. Кожен відповідає перед Законом і перед суспільством у межах своєї компетенції.
Л.А. Окуньков,
директор Інституту законодавства
та порівняльного правознавства при Уряді РФ,
кандидат юридичних наук
"Журнал російського права", 2001, N 2
-------------------------------------------------- -----------------------
* (1) За конституціям зарубіжних країн таким повноваженням володіє, як правило, глава виконавчої влади: "Уряд визначає і проводить політику нації" (ст.20 Конституції Франції).
* (2) У науковій літературі ці органи зазвичай називають "допоміжні державні органи при главі держави" (див. Осавелюк А. М. Допоміжні державні органи зарубіжних країн: конституційно-правовий аспект. М.: МАУП, 1998. С. 87-91 ).
* (3) Ось приклад одного з типових помилок: "Адміністрація Президента має представляти собою орган, здатний вирішувати найважливіші державні і політичні завдання всередині країни і за її межами ..." (Вардуль Н. Як Путін буде управляти країною / / Комерсант. 2000. 13 - 14 травня).
* (4) Суворов В.М. Конституційний статус Президента Російської Федерації: Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2000. С. 344.
кщьфт