Адміністративно-процесуальна діяльність 2

Принцип процесуальної рівності означає рівність сторін, по-перше, перед законом і, по-друге, наділення кожного боку певним обсягом взаємних процесуальних прав та обов'язків.
Принцип досягнення матеріальної істини передбачає ретельне вивчення всіх умов та обставин, пов'язаних з даними індивідуальним, адміністративним справою, а також змагальність у ході процесуального розгляду справ.
Принцип доступності виражається в безперешкодної можливості кожної із сторін брати участь у всіх стадіях розгляду індивідуального справи.
Принцип гласності передбачає, наприклад, відкритий розгляд адміністративно-юрисдикційних справ, проведення процесу в неробочий час, за місцем роботи, проживання чи навчання правопорушника.
Принцип економічності виражається у встановленні досить стислих термінів для здійснення всього комплексу адміністративно-юрисдикційних дій, включаючи виконання прийнятого рішення.
Принцип відповідальності посадових осіб за правильне і ефективне ведення процесу, за прояв бюрократизму при розборі скарг і т.п.
Адміністративно-процесуальна діяльність юрисдикційного характеру відповідно до чинного законодавства РФ не є виключною прерогативою виконавчих органів (посадових осіб). Звичайно, вона найбільш показова для функціонування саме названих суб'єктів. Однак у багатьох випадках вона відноситься до компетенції судових органів, причому остання постійно розширюється. Так, відповідно до Конституції РФ (ч. 3 ст. 125) і Федеральним конституційним законом «Про Конституційний Суд Російської Федерації» від 21 липня 1994 р. останній вирішує спори про компетенцію між різними ланками системи державної влади, включаючи і органи виконавчої влади. Спори, що виникають у сфері державного управління, дозволяють також і арбітражні суди.
Розширення повноважень органів судової влади щодо вирішення адміністративно-юрисдикційних справ актуалізує проблему так званої адміністративної юстиції. Цей юридичний інститут досить широко розвинений в багатьох західних країнах. При цьому мається на увазі здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності спеціально створюваними адміністративними судами (наприклад, адміністративні трибунали у Франції) або загальними судами з виділеним адміністративним виробництвом (наприклад, у Великобританії). Під адміністративної юстицією розуміється особливий процесуальний порядок вирішення адміністративно-правових спорів між громадянами та органами державного управління (посадовими особами). Скарги громадян на неправомірні дії посадових осіб набувають характер адміністративних позовів.
У Росії система адміністративної юстиції поки ще не склалася, хоча її певні елементи існували завжди, а в останні роки вони отримують помітний розвиток. У числі подібних елементів: судове дозвіл скарг на неправомірні дії (рішення) виконавчих органів (посадових осіб); розгляд і вирішення суддями індивідуальних справ про адміністративні правопорушення; вирішення спорів між органами виконавчої влади різних рівнів у судових органах.

2. Адміністративно-процедурний виробництво
2.1 Сутність процедурного виробництва
Державно-управлінська діяльність, у рамках якої відбувається реалізація виконавчої влади, своє безпосереднє вираження в значній мірі знаходить в акціях позитивного характеру, не пов'язаних із здійсненням чисто юрисдикційних функцій.
Часто дії, що здійснюються в цих цілях, охоплюються поняттям «діловодство» (наприклад, отримання паспорта) або «порядок» (наприклад, порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій). Стосовно до діяльності наглядових органів (наприклад, санітарно-епідеміологічного нагляду) та їх місцевих представників визначаються порядок та правила підготовки і проведення контрольно-наглядових дій і т.п.
У сукупності різноманітні управлінські дії подібного роду охоплюються поняттям адміністративно-процедурного процесу або ж адміністративно-процедурного виробництва.
Відмінності адміністративно-процедурного виробництва від адміністративно-юрисдикційного полягають в основному в наступному. Предметом процедурного виробництва є індивідуальні адміністративні справи безспірного характеру. У рамках процедурного виробництва правова оцінка поведінки тієї чи іншої особи не є обов'язковою. Вона може мати місце в якості одного з умов задоволення тих чи інших клопотань (наприклад, при реєстрації, видачі ліцензії тощо), причому найчастіше предметом правової оцінки служать відповідні документи (установчі і т.п.). Але процедури можуть й ні вимагати (наприклад, при підготовці управлінського рішення).
Процедурне виробництво не має своїм результатом застосування примусових заходів. Його результат - задоволення законних запитів фізичних або юридичних осіб, а також забезпечення ефективної роботи управлінського апарату. Нарешті, в рамках процедурного виробництва можливе вчинення правоохоронних дій, але їхній характер інший: сам факт видачі дозволу або проведення реєстрації свідчить про те, що дозволена або зареєстрована діяльність відповідає вимогам законності.
Аналіз адміністративно-правових норм дає підстави для висновку про значне поширення дозвільної, реєстраційної, ліцензійної та інших аналогічних систем, в рамках яких компетентними органами здійснюється комплекс різних процесуальних дій. Даний варіант адміністративно-процесуальної діяльності за своїм цільовим призначенням багато в чому є організаційно-процедурних, оскільки служить інтересам саме організації реалізації прав громадян і юридичних осіб в процесі повсякденної роботи виконавчого апарату. Більшість індивідуальних справ, що відносяться до процедурних, виникає з ініціативи фізичних та юридичних осіб і своїм предметом має задоволення їх законних інтересів (наприклад, при ліцензуванні).
2.2 Види процедурних виробництв
Розглянемо докладніше найбільш важливі види процедурного виробництва:
1) ліцензійно-дозвільне;
2) реєстраційне;
3) правотворчої (в сенсі порядку підготовки правових актів управління).
1. Ліцензійно-дозвільну виробництво. У Російській Федерації окремі види діяльності здійснюються підприємствами, організаціями та установами незалежно від організаційно-правової форми, а також фізичними особами, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи, на підставі ліцензії - спеціального дозволу органів, уповноважених на ведення ліцензування. Основи ліцензування встановлені Федеральним законом «Про ліцензування окремих видів діяльності» від 8 серпня 2001
Ліцензія є офіційним документом, який дозволяє провадження зазначеного в ньому виду діяльності протягом встановленого терміну, а також визначає умови його здійснення.
Для отримання ліцензії заявник повинен подати в орган, уповноважений на ведення ліцензійної діяльності, ряд документів. У їх числі: заява про видачу ліцензії із зазначенням даних про заявника (для юридичних осіб - найменування та організаційно-правова форма, номер розрахункового рахунку та відповідного банку), вид діяльності, термін дії ліцензії; копії установчих документів та свідоцтва про державну реєстрацію (для юридичних осіб); документ, що підтверджує оплату розгляду заяви; довідка податкового органу про взяття на облік або свідоцтво про державну реєстрацію фізичної особи як підприємця зі штампом податкового органу.
У залежності від специфіки діяльності може бути передбачено подання інших документів. Так, в деяких випадках потрібні відомості про технічну чи іншій готовності до виконання робіт і професійної придатності фізичних осіб (персоналу). Вимагати від заявника подання документів, не передбачених у положеннях про ліцензування відповідних видів діяльності, забороняється. Всі документи, надані для отримання ліцензії, реєструються органом, уповноваженим на ведення ліцензійної діяльності.
При розгляді заяви про видачу ліцензії проводиться експертиза спеціальною експертною комісією. Можливе проведення додаткової, в тому числі і незалежної, експертизи (наприклад, у разі виникнення спірних питань).
Рішення про видачу або про відмову у видачі ліцензії приймається у термін, що не перевищує шістдесяти днів з дня отримання заяви з усіма необхідними документами. Повідомлення про відмову у видачі ліцензії видається заявнику в письмовому вигляді в зазначений термін із зазначенням причин відмови.
У низці суб'єктів РФ встановлено скорочені строки прийняття рішення про видачу ліцензії за принципом «одного вікна», тобто громадянин подає всі необхідні документи в одне вікно (одній посадовій особі) і через нього отримує відповідь на свою заяву.
Підставою для відмови у видачі ліцензії є: наявність у документах, поданих заявником, недостовірної або перекрученої інформації, а від'ємне експертний висновок, що встановила невідповідність умовам, необхідним для здійснення відповідного виду діяльності, та умовам безпеки.
У ліцензії зазначається: найменування органу, що видав ліцензію; юридична адреса підприємства-заявника та паспортні дані фізичної особи; вид ліцензованої діяльності; термін дії ліцензії; умови здійснення діяльності.
Термін дії ліцензії встановлюється в залежності від специфіки виду діяльності, але не менше п'яти років. Можуть видаватися безстрокові ліцензії. Продовження терміну дії ліцензії здійснюється у порядку, встановленому для її отримання.
Ліцензія видається окремо на кожний вид діяльності. Передача ліцензії іншій юридичній або фізичній особі забороняється.
Встановлено, що при ліквідації підприємства, організації, установи або припинення дії свідоцтва про державну реєстрацію фізичної особи як підприємця видана ліцензія втрачає юридичну силу.
Органи, уповноважені на ведення ліцензійної діяльності, можуть призупинити дію ліцензії у випадках: подання власником ліцензії відповідної заяви; виявлення недостовірних даних у поданих для отримання ліцензії документах; порушення ліцензіатом умов дії ліцензії тощо Термін зупинення не може перевищувати шести місяців. Ліцензіат має право оскаржити рішення в судовому порядку.
Керівники та посадові особи органів ліцензування несуть відповідальність за порушення або неналежне виконання встановленого порядку ліцензування. Вони ж контролюють дотримання умов, встановлених в ліцензії.
Ліцензування в даний час є однією з найпоширеніших форм дозвільної системи. Але остання має й інші форми свого вираження.
Так, дозвільна система широко використовується органами Міністерства внутрішніх справ РФ. Пояснюється це тим, що в даному випадку регламентується діяльність, безпосередньо пов'язана з забезпеченням охорони громадського порядку і безпеки.
Регулювання в цій області здійснюється на основі законів РФ «Про міліцію» та «Про зброю». Міністерство внутрішніх справ РФ в числі своїх основних функцій має наступну: організація діяльності органів внутрішніх справ з видачі (анулювання) спеціальних дозволів (ліцензій) на заняття видами діяльності, виробництвами, роботами (надання послуг), що підлягають ліцензуванню в системі МВС, а також з контролю за здійсненням цих видів діяльності, виробництв, робіт (послуг).
Дозвільна (повідомна) система у сфері охорони громадської безпеки являє собою сукупність правил, що регламентують і регулюють порядок виробництва, придбання, зберігання, користування, збуту та перевезення зброї, вибухових речовин, сильнодіючих отрут тощо, а також порядок відкриття та функціонування збройно -ремонтних, піротехнічних виробництв, стрілецьких тирів. На основі дозвільної системи ведуться виробництво, продаж і придбання зброї. Ліцензії на виробництво зброї видаються органами ліцензування, які визначаються Урядом РФ. Дозвіл на його продаж або придбання видається органами внутрішніх справ.
Дозволи органів внутрішніх справ також необхідні для виробництва вибухових робіт, в'їзду в прикордонну зону, а також в закриті адміністративно-територіальні утворення. Органи внутрішніх справ здійснюють ліцензування приватної детективної і охоронної діяльності.
Дозвільна система поширюється також на проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій, пікетування.
Виконавчі органи суб'єктів РФ, а також системи місцевого самоврядування дають дозволу на основі заяв (повідомлень) уповноважених трудових колективів підприємств та установ, громадських об'єднань та окремих груп громадян. Заява повинна бути подана не пізніше ніж за 10 днів до проведення заходу. У ньому вказуються: мета, форма, місце проведення заходу або маршрути руху, час початку та закінчення, передбачувана кількість учасників і т.п. Рішення повідомляється заявникам не пізніше ніж за п'ять днів до часу проведення заходу. Рішення може бути позитивним, але з пропозицією іншого місця й іншого часу проведення заходу. Рішення може бути і негативним, якщо мета проведення заходу суперечить закону або загрожує громадському порядку і безпеці. Відмова може бути оскаржена в судовому порядку.
Несанкціоновані заходи підлягають припиненню. Учасникам заходів забороняється мати зброю або спеціально приготовані предмети, використання яких може принести шкоду здоров'ю та життю громадян або заподіяти матеріальну шкоду.
2. Реєстраційне виробництво. Реєстрація - акт офіційного визнання законності відповідних дій та правових актів, здійснюваних, як правило, органами федеральних служб, підвідомчих Міністерству юстиції РФ і МВС Росії. Зокрема, органи юстиції здійснюють державну реєстрацію нормативних актів органів виконавчої влади, реєстрацію статутів громадських і релігійних об'єднань. Що стосується нормативних актів, то маються на увазі ті з них, які зачіпають права, свободи і законні інтереси громадян і мають міжвідомчий характер.
Органи Росреєстрації (федеральна служба) Росії здійснюють також державну реєстрацію юридичних осіб та прав на нерухомість.
Для державної реєстрації громадських об'єднань до органів Росреєстрації подаються: заява, статут, виписка з протоколу установчого з'їзду, відомості про засновників і т.п. Документи подаються протягом трьох місяців з дня проведення установчого з'їзду (конференції). Громадське об'єднання має право не реєструватися в органах юстиції. У такому випадку вона не набуває прав юридичної особи.
Органи Росреєстрації, розглядають заяву громадського об'єднання про реєстрацію, приймають рішення: зареєструвати об'єднання і видати засновникам свідоцтво про реєстрацію або відмовити в реєстрації і видати засновникам письмову мотивовану відмову, який може бути оскаржений в судовому порядку. Підставою для відмови в реєстрації є протиріччя статуту Конституції РФ, конституціям (статутів) суб'єктів РФ, а також законодавству про громадські об'єднання, неподання всіх необхідних документів або подання недостовірної інформації тощо
Федеральний закон «Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно та угод з ним» від 21 липня 1997 р. встановлює, що державна реєстрація є юридичним актом визнання та підтвердження державою виникнення або припинення прав на нерухоме майно. Вона є єдиним доказом існування зареєстрованого права, яке може бути оскаржене лише у судовому порядку.
Даний вид державної реєстрації віднесено до компетенції установ Федеральної реєстраційної служби Росії. Закон регулює порядок реєстрації (прийом документів, їх експертиза тощо). Вона проводиться не пізніше ніж у місячний термін з дня подачі заяви та документів, необхідних для реєстрації. Визначено підстави для державної реєстрації, вимоги до пропонованих документах, підстави для зупинення або відмови в реєстрації.
В даний час діє реєстраційний облік громадян. Уряд РФ затвердив 17 липня 1995 Правила реєстрації та зняття громадян Російської Федерації з реєстраційного обліку за місцем перебування та за місцем проживання в межах Російської Федерації <*>. У зв'язку з узаконенням свободи пересування, вибору місця перебування і проживання була скасована прописка і виписка громадян і замінена реєстраційним обліком, який здійснюється за місцем проживання в органах внутрішніх справ або в місцевій адміністрації. Якщо громадянин змінив місце проживання, він зобов'язаний протягом семи днів з моменту прибуття на нове місце проживання звернутися до органів реєстраційного обліку із заявою та відповідними документами для оформлення реєстрації. Реєстрація тимчасового перебування громадян (готель, санаторій тощо) здійснюється після закінчення 90 днів з моменту прибуття.
3. Виробництво з прийняття правових актів управління. Це - приклад адміністративних процедур, що використовуються переважно на користь найбільш ефективної роботи виконавчого апарату щодо застосування адміністративно-правових форм та адміністративно-правових методів реалізації виконавчої влади.
В даний час на федеральному рівні регламентація таких процедур проводиться досить ефективно. Причому акцент зроблено на підготовці проектів актів, їх обговоренні, візуванні, правовій експертизі, процедуру прийняття і т.п. Про це можна судити на прикладі підготовки постанов і розпоряджень Уряду РФ, а також частково - відомчих нормативних актів.
Правовою базою для розглянутих процедур служать постанови Уряду РФ - Правила підготовки нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади та їх державної реєстрації, «Про вдосконалення організації виконання федеральних законів»; Правила підготовки відомчих нормативних актів; Регламент Уряду та Положення про Апарат Уряду. Крім того, ряд процедур закріплений безпосередньо у Федеральному законі «Про Уряді Російської Федерації» від 17 грудня 1997 р. Нарешті, важливе значення в цьому плані має Указ Президента РФ «Про порядок підготовки проектів указів, розпоряджень Президента Російської Федерації, що передбачають прийняття постанов і розпоряджень Уряду Російської Федерації »від 2 травня 1996
Федеральним конституційним законом «Про Уряді Російської Федерації» передбачено ряд питань, для вирішення яких встановлений особливий порядок: вони вирішуються виключно на його засіданнях, тобто колегіально. Проекти своїх рішень з предметів спільного ведення РФ і її суб'єктів Уряд направляє органам державної влади суб'єктів РФ; пропозиції останніх підлягають обов'язковому розгляду в Уряді.
Відповідно до Регламенту Уряду РФ проекти рішень з питань, включених до плану засідань, вносяться керівниками федеральних органів виконавчої влади та органів виконавчої влади суб'єктів РФ. Проекти рішень можуть спрямовуватися на узгодження керівникам федеральних органів виконавчої влади. Пропозиції громадян та організацій про прийняття урядових рішень направляються для попереднього розгляду відповідним органам виконавчої влади. Проекти рішень вносяться з додатком пояснювальної записки, що містить необхідні підстави і прогнози очікуваних соціально-економічних та інших наслідків їх реалізації. Вони обов'язково узгоджуються з зацікавленими державними органами, громадськими та іншими організаціями. Після узгодження вони візуються керівниками зазначених органів і організацій. При розбіжності щодо проекту рішення керівник, який готує його для внесення в Уряд, повинен провести консультації із зацікавленими сторонами з метою пошуку взаємоприйнятного рішення. Якщо таке не буде знайдено, до листа до Уряду додається перелік розбіжностей. Передбачається експертиза проектів рішень Уряду нормативного характеру, що проводиться Міністерством юстиції.
Апарат Уряду РФ проводить аналіз проектів і обгрунтувань до них, редакторську доопрацювання тексту, узгодження із зацікавленими департаментами апарату та Державно-правового управління президента РФ, а також візування проекту у керівників цих підрозділів. До проекту рішення додається довідка, в якій коротко викладається суть проекту з аналітичними, довідковими та іншими необхідними матеріалами. Термін на підготовку проекту рішення встановлюється, як правило, в межах до 10 днів.
Адміністрація Президента РФ подає Президенту ті проекти указів, які супроводжуються пакетом постанов і розпоряджень Уряду. Уряд зобов'язаний забезпечити прийняття передбачених указами Президента постанов і розпоряджень.
Відповідно до Правил підготовки нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади та їх державної реєстрації проект акта підлягає попереднім погодженням із зацікавленими міністерствами і відомствами, що оформляється відповідними візами. Можливо видання спільних правових актів. Підготовка проекту покладається на одне або декілька структурних підрозділів. Повинен бути визначено коло посадових осіб, відповідальних за підготовку проекту, а також встановлені терміни підготовки проекту. У цій роботі обов'язково участь юридичної служби органу. Можливе створення робочих груп для підготовки проектів.
Державна реєстрація передбачає юридичну експертизу правового акта, рішення про необхідність його реєстрації, присвоєння реєстраційного номера, внесення акта до Державного реєстру нормативних правових актів. Державній реєстрації підлягають акти, що зачіпають права, свободи і обов'язки громадян, а також мають міжвідомчий характер.
Для виконання акти направляються тільки після державної реєстрації та офіційного опублікування. Без цього акт не може застосовуватися.

3. Адміністративна юрисдикція
3.1 Поняття і основні риси адміністративної юрисдикції. Адміністративно-правовий спір
Найбільш характерні риси адміністративної юрисдикції, що знаходять своє вираження в адміністративно-юрисдикційному виробництві, полягають у наступному.
Адміністративна юрисдикція базується на традиційно сформованих поглядах на процесуальну діяльність в юридичному сенсі, заснованих на оцінці судової юрисдикції. Як відомо, в її основі відповідно до функціонально-компетенційних змістом судової влади лежить розгляд і вирішення спірних питань застосування матеріальних правових норм, правова оцінка поведінки тих чи інших осіб, нарешті, застосування в необхідних випадках при негативній оцінці їх поведінки передбачених чинним законодавством заходів державного (юридичної) примусу. Так чинять судові органи при розгляді різних, а в останні роки - і адміністративних справ, даючи тим самим основу для розуміння реального юридичного змісту юрисдикції та юрисдикційної діяльності.
Однак юрисдикційну функцію у викладеному розумінні, причому в значних обсягах, повсякденно і на різних рівнях системи державного управління фактично здійснюють безпосередньо виконавчі органи (посадові особи), тобто у позасудовому порядку. Такого роду їх дії висловлюють практичну реалізацію одного із складових елементів їх адміністративної право-і дієздатності. А це означає, що тим самим вони здійснюють адміністративну юрисдикцію.
Юрисдикція, однак, не є головним і визначальним зміст державно-управлінської діяльності ознакою, що є характерним для функціонування органів судової влади. Але вона - реальне явище управлінської дійсності.
У принципі відповідні виконавчі органи (посадові особи) здійснюють при цьому дії, що збігаються за своїм призначенням і характером з тими, які здійснюються в рамках судового процесу або судової юрисдикції. У відповідності зі своєю управлінською компетенцією вони мають право, а в багатьох випадках - зобов'язані розглядати і вирішувати індивідуальні справи, що носять характер адміністративно-правових спорів, самостійно оцінювати при цьому правомірність поведінки учасників управлінських суспільних відносин, нарешті, застосовувати в необхідних випадках заходи юридичної відповідальності - переважно адміністративної або дисциплінарної.
Отже, відповідні дії виконавчих органів (посадових осіб) неодмінно пов'язуються з виникає у сфері державного управління спірною ситуацією; предмет їх юрисдикційної діяльності становлять конкретні адміністративно-правові спори.
Таким чином, на перший план як джерела адміністративного процесу в юрисдикційному значенні висуваються виникають у сфері державного управління суперечки між сторонами регулюються адміністративно-правовими нормами управлінських суспільних відносин. Це - спори про право адміністративне, або ж адміністративно-правові спори.
Вони нерідко виникають у зв'язку зі сформованим у однієї з сторін конкретного адміністративно-правового відношення уявленням про те, що її права і законні інтереси порушуються або тим чи іншим чином порушуються діями другої сторони (наприклад, при оскарженні неправомірних управлінських дій чи рішень). Як правило, такого роду спори виникають з ініціативи керованої сторони, що відчуває на собі керуючий вплив того чи іншого суб'єкта виконавчої влади та вважає це вплив (наприклад, адресований йому правовий акт управління) дефектним.
Але це лише один з варіантів проблеми адміністративно-правових спорів. Спори такого роду можуть виникати і з ініціативи керуючої сторони (наприклад, при порушенні справи про притягнення громадянина до адміністративної відповідальності). Разом з тим адміністративно-правові спори можливі і між різними суб'єктами управління (наприклад, між виконавчими органами одного або різного рівня). Нарешті, такі спори можуть мати місце й у випадках, коли та чи інша річ виникає з ініціативи спеціальних правоохоронних органів (наприклад, при опротестуванні органами прокуратури актів чи дій виконавчих органів).
Отже, як правило, підставами розгляду адміністративно-правових спорів є скарги громадян та інших учасників адміністративно-правових відносин, а також протести прокурорів. Одна з сторін спору завжди - відповідний виконавчий орган або представляє його посадова особа. Саме їх дії найчастіше служать предметом адміністративно-правових спорів, причому незалежно від того, хто в даній конкретній ситуації їх ініціює.
Розвиток федеративних відносин призвело до появи нового виду адміністративно-правових спорів, сторонами яких можуть бути органи виконавчої влади різних суб'єктів РФ. Для вирішення розбіжностей між ними, а також між ними і федеральним органами виконавчої влади Президент РФ може використовувати погоджувальні процедури, метою яких є досягнення узгодженого рішення (ч. 1 ст. 85 Конституції РФ). Уряд РФ дозволяє суперечки і розбіжності між федеральними органами виконавчої влади та урядами республік, адміністрацією інших суб'єктів Федерації, а також між міністерствами РФ і т.п. Для вирішення спорів та усунення розбіжностей створюються погоджувальні комісії з представників зацікавлених сторін.
Таким чином, першою особливістю адміністративної юрисдикції є її специфічний предмет - конкретний адміністративно-правовий спір.
Очевидно, що, розглядаючи і вирішуючи індивідуальна справа у вигляді конкретного адміністративно-правового спору (наприклад, дозволяючи скаргу громадянина, який оскаржує правомірність дій посадової особи), необхідно дати правову оцінку поведінки сторін спору. Інакше немає реальної можливості для пошуків правильного, тобто заснованого на вимогах чинного законодавства або підзаконних адміністративно-правових норм рішення, що підводить підсумок розглянутого спору. У цьому і полягає юридичний сенс самої адміністративно-юрисдикційної діяльності.
Так, розглянувши скаргу громадянина на неправомірне рішення або дію посадової особи, суд може визнати оскаржуване дію (рішення) незаконним або законним. Природно, що в другому випадку він відмовляє в задоволенні скарги. У першому ж випадку він приймає таке жорстке рішення лише тоді, коли оскаржувані дії порушували права і свободи громадянина, або створювали перешкоди здійсненню ним його прав і свобод, або незаконне покладали на громадянина будь-яку обов'язок або його незаконно залучали до будь-якої відповідальності.
Логічно припустити, що для подібного, різного за своєю правовою природою результату розгляду адміністративно-правового спору було необхідно оцінити з правової точки зору поведінка (дії) як притягається до відповідальності або оскаржує прийняту постанову по справі, так і того виконавчого органу (посадової особи), з ініціативи якого ця справа виникла і призвело до спірної ситуації. Отже, правова оцінка поведінки сторін спору є найважливішою умовою, що забезпечує засноване на законі, справедливе та ефективне вирішення адміністративно-правового спору. Для адміністративно-юрисдикційної діяльності вона обов'язкова. У цьому суть другої особливості адміністративної юрисдикції.
Які юридичні результати відповідних юрисдикційних дій? Перш за все в оцінці цих результатів необхідно враховувати, що сторони адміністративно-правових відносин не несуть відповідальності один перед одним у разі порушення вимог адміністративно-правових норм. Природа виконавчої влади та механізм її реалізації такі, що в них завжди знаходить своє вираження «публічно-правовий інтерес», який і порушується при відхиленні поведінки учасників адміністративно-правових відносин від вимог належної поведінки в сфері державного управління. Відповідно настає відповідальність перед державою в особі його відповідного органу (посадової особи). Виконавчі органи (посадові особи) наділені необхідними повноваженнями щодо застосування до винних передбачених законодавством та підзаконними адміністративно-правовими нормами заходів державного (юридичної) примусу. Маються на увазі ті з них, на кого покладено здійснення адміністративно-юрисдикційних функцій.
Все це, отже, закономірно, якщо не забувати, що в рамках адміністративно-юрисдикційної діяльності практично реалізуються санкції адміністративно-правових норм.
Таким чином, якщо в ході розгляду конкретної адміністративно-правового спору буде дана негативна оцінка поведінки тієї чи іншої сторони у спорі, виникає необхідність відповідної юридичної реакції у вигляді застосування до винної сторони однієї із передбачених заходів юридичної відповідальності.
При розгляді спірних ситуацій, що виникають у зв'язку з вчиненням громадянином, посадовою особою або юридичною особою адміністративного правопорушення, Кодекс про адміністративні правопорушення передбачає для них адміністративну відповідальність. Міра відповідальності визначається відповідно до складу правопорушення і передбаченої за його вчинення санкцією (Особлива частина цього Кодексу). Для деяких категорій фізичних осіб можливе настання дисциплінарної відповідальності (наприклад, для військовослужбовців).
Крім того, судові органи, що розглядають скарги громадян на дії (рішення) державних службовців, при визнанні їх незаконними визначають міру відповідальності службовця, передбачену Федеральним законом «Про систему державної служби Російської Федерації» та іншими законами, аж до подання про звільнення. По суті, мова йде про заходи дисциплінарної відповідальності.
Таким чином, третьою особливістю адміністративної юрисдикції є можливість або необхідність застосування відповідних заходів юридичної відповідальності до винної сторони адміністративно-правового спору.
На базі викладених особливостей юрисдикційного виробництва сама адміністративна юрисдикція може бути визначена в якості адміністративно-процесуальної діяльності повноважних виконавчих органів (посадових осіб), що здійснюється в позасудовому порядку з метою розгляду і вирішення виникаючих у сфері реалізації виконавчої влади адміністративно-правових спорів, правової оцінки поведінки їх учасників та застосування до винної сторони в необхідних випадках заходів юридичної відповідальності.
Два моменти цього визначення необхідно особливо підкреслити. Це - захист прав і законних інтересів громадян - учасників адміністративно-правового спору і можливість застосування в результаті вирішення конкретного спору заходів адміністративної або дисциплінарної відповідальності.
Специфічною особливістю адміністративно-юрисдикційного провадження є те, що діючі адміністративно-процесуальні норми і управлінська практика дають певні підстави для того, щоб саме адміністративно-юрисдикційну виробництво розглядати дещо ширше, тобто не зводити його виключно до порядку розгляду і вирішення спірних адміністративно-правових ситуацій, результатом чого можливе застосування відповідних заходів юридичної відповідальності.
Раніше неодноразово зверталася увага на той факт, що відповідно до чинного законодавства виконавчі органи (посадові особи) у позасудовому порядку здійснюють велику кількість дій щодо застосування заходів адміністративного примусу, не носять характер адміністративної відповідальності. При цьому в центрі уваги - також правоохоронна функція і також відповідне індивідуальне адміністративну справу (наприклад, при застосуванні заходів адміністративного припинення).
Подібного роду справи далеко не у всіх випадках належним чином процесуально оформлені. Але їх дозвіл є прямим обов'язком відповідних виконавчих органів (посадових осіб), причому в своїй переважній більшості подібні індивідуальні справи виникають за ініціативою саме цих органів та осіб (наприклад, за ініціативою міліції, контрольно-наглядових інспекцій тощо). Очевидно, що такого роду дії, що прямо зачіпають законні інтереси не тільки фізичних, а й юридичних осіб, потребують відповідної процесуальної регламентації.
Мова йде про спеціальні повноваження щодо застосування не відповідальності, а інших заходів адміністративного примусу: адміністративно-запобіжних і адміністративно-пресекательних. Їх застосування, звичайно, не є формою юридичної реакції на адміністративно-правові спори. Тим не менш вони передбачаються санкціями адміністративно-правових норм і є адміністративно-примусовими засобами, так само як і застосування, наприклад, заходів адміністративної відповідальності. Їх специфіка, отже, полягає лише у відсутності адміністративно-правового спору.
У практиці реалізації виконавчої влади безпосереднє адміністративне примус (без застосування заходів відповідальності) використовується досить широко і, що не менш важливо, досить широким колом виконавчих органів (посадових осіб). Зокрема, їх використовують практично всі контрольно-наглядові органи (посадові особи), які стосуються апарату виконавчої влади.
Процесуальне оформлення застосування подібних заходів примусового характеру здійснюється на різному юридичному рівні. Наприклад, воно має місце у ряді законодавчих актів: антимонопольному, про стандартизацію, про екологічну експертизу, в Митному кодексі і т.п. Урядом РФ затверджено ряд правил, наприклад: про порядок проведення державної екологічної експертизи; про державний ветеринарний нагляд; про порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і т.д. Процесуальні норми такого роду містяться також в положеннях про контрольно-наглядових органах.
Процесуальне регулювання застосування адміністративно-запобіжних і пресекательних заходів здійснюється також спеціальними відомчими правилами (наприклад, Правила проведення обов'язкового медичного огляду; Правила розгляду справ про порушення антимонопольного законодавства, Порядок проведення державного контролю та нагляду за дотриманням обов'язкових вимог державних стандартів, Порядок видачі приписів при проведенні цього контролю; Інструкція про порядок вилучення посадовими особами Федеральної податкової служби документів, що свідчать про приховування доходів, і т.п.).
Рівнозначні з ними і процесуальні заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, передбачені Кодексом про адміністративні правопорушення, як-то: доставляння; адміністративне затримання фізичної особи; привід; особистий огляд і огляд речей; огляд транспортних засобів; вилучення документів і речей; відсторонення від управління транспортними засобами та медичний огляд на стан сп'яніння і т.п.
У наявності, таким чином, значна кількість яскраво виражених адміністративно-примусових заходів, що не носять характер юридичної відповідальності і не мають спірного змісту. У кінцевому рахунку вони можуть викликати адміністративно-правовий спір, наприклад при оскарженні застосованих примусових заходів, результатом чого може бути наступ юридичної відповідальності винних. Але поки цього немає, а тому інтерес викликає саме юридична природа названих заходів, точніше - дій виконавчих органів (посадових осіб) з їх практичного застосування. Процесуальна їх забезпеченість очевидна, бо застосовуються дані заходи щодо великої кількості фізичних і юридичних осіб.
Таким чином, зіставлення раніше охарактеризованих основних ознак адміністративної юрисдикції з аналізом юридичних властивостей, притаманних заходам адміністративного примусу (виключаючи лише заходи адміністративної відповідальності), дає можливість визначити адміністративну юрисдикцію ширше, а саме як адміністративно-процесуальної діяльності, здійснюваної в позасудовому або судовому порядку з метою розгляду та вирішення адміністративно-правових суперечок і застосування заходів адміністративного примусу.

3.2 Види адміністративно-юрисдикційних виробництв
Чинним адміністративним правом закріплений порядок вирішення індивідуальних справ, в основі яких лежить конкретний спір про право.
Найбільш яскраво вираженими варіантами такого виду адміністративно-юрисдикційних виробництв є: виробництво по справах про адміністративні правопорушення; дисциплінарне виробництво, виробництво за скаргами.
Провадження у справах про адміністративні правопорушення в силу своєї максимальної оснащеності кодифікованим правовим актом - Кодексом про адміністративні правопорушення, а також зважаючи на його найбільш розгорнутою процесуальної характеристики доцільно спеціально розглянути в наступному розділі цього підручника.
Зараз звернемо увагу на особливості інших видів адміністративно-юрисдикційного виробництва.
Дисциплінарне виробництво. Тут суть криється у застосуванні до осіб, які вчинили правопорушення у вигляді дисциплінарного проступку, передбачених нормами права дисциплінарних стягнень. Відносно державних службовців мова йде про скоєння ними службових проступків (невиконання або неналежне виконання обов'язків за посадою).
Виробництво по накладенню дисциплінарних стягнень на службовців в даний час регламентовано багатьма нормативними правовими актами, що зумовлено наявністю різних форм державно-службових відносин (власне державна служба, військова служба і правоохоронна служба). Крім того, на державних службовців поширюються у відповідних випадках норми трудового законодавства і правила внутрішнього трудового розпорядку. Важливе значення для правового регулювання дисциплінарного провадження має Указ Президента РФ «Про заходи щодо зміцнення дисципліни в системі державної служби» від 6 червня 1996
Загальне, що характерно для дисциплінарного провадження, незалежно від специфічного характеру служби полягає в тому, що дисциплінарне стягнення накладається особою (керівником) або органом, який призначив (які мають право призначати), що зробив службовий проступок на посаду. Пояснюється це тим, що дисциплінарне стягнення може бути накладено, як правило, в порядку службового підпорядкування, тобто керівником, що володіє в відношенні підлеглих працівників дисциплінарної владою. У наявності, отже, спеціальний суб'єкт застосування цієї влади.
Порядок дисциплінарного провадження в узагальненому вигляді наступний. Стягнення застосовується безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу хвороби працівника або перебування його у відпустці. Днем виявлення проступку є день, коли посадовій особі, накладати стягнення, стало про це відомо.
До застосування дисциплінарного стягнення з працівника повинно бути отримано письмове пояснення, а також забезпечена можливість особистого прийому притягається до відповідальності керівником.
Державний службовець, який учинив проступок, може бути тимчасово (але не більше ніж на місяць) відсторонений від виконання посадових обов'язків зі збереженням грошового утримання до вирішення питання про його дисциплінарну відповідальність.
При необхідності проводиться службова перевірка (розслідування) зазначених у поясненнях відомостей з винесенням висновку за результатами перевірки. Можливо також проведення ревізії або перевірки фінансово-господарської діяльності.
Стягнення не може бути застосоване пізніше шести місяців з дня вчинення проступку, а при розслідуванні (перевірці) - не пізніше одного року з дня його вчинення. За кожну провину може бути накладене тільки одне дисциплінарне стягнення.
При накладенні стягнення враховуються: характер проступку; обставини, при яких він зроблений; старе поведінка службовця; відповідність ступеня провини і тяжкості вчиненого проступку. Не може бути накладено дисциплінарне стягнення за діяння, скоєння яких карається в іншому порядку.
Дисциплінарне стягнення накладається прямим начальником в усній (зауваження, догана) або письмовій формі. Наказ (розпорядження) або постанова про застосування дисциплінарного стягнення із зазначенням мотивів його застосування оголошується (повідомляється) службовцю, підданому стягненню, під розписку. У воєнізованих службах стягнення може бути оголошено перед строєм чи на нараді.
Дисциплінарне стягнення вважається знятим, якщо протягом року з дня його накладення службовець не буде піддано новому дисциплінарному стягненню. Керівник, що застосував стягнення, може зняти його достроково за власною ініціативою, за клопотанням трудового колективу за умови добросовісної поведінки працівника. Заходи заохочення під час дії стягнення не застосовуються.
Усне стягнення вважається знятим після закінчення одного місяця.
Наказ (рішення) про накладення дисциплінарного стягнення може бути оскаржено по команді (адміністративний порядок) або до суду. Для оскарження встановлено тримісячний термін.
Виробництво за скаргами. Скарги завжди пов'язані з думкою скаржника про те, що його права або законні інтереси порушені діями або правовими актами посадових осіб виконавчих органів. Для встановлення правомірності або необгрунтованість такого роду акцій громадян, а також в інтересах захисту їх суб'єктивних прав і передбачається спеціальне виробництво. Його предметом є прямо виражений спір про право адміністративне.
Нормативний правовий матеріал з цього виду виробництва надзвичайно роз'єднаний. Конституція РФ передбачає лише судове оскарження рішень і дій (чи бездіяльності) виконавчих органів і посадових осіб (ч. 2 ст. 46). Але існує і адміністративний порядок оскарження цих же дій і рішень.
Він в самій загальній формі визначається чинним і в наші дні Указом Президії Верховної Ради СРСР «Про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян» від 12 квітня 1968 р. Конституція РФ, не кажучи прямо про скарги громадян, адресованих в адміністративному порядку, тим не менше закріплює їхнє право звертатися особисто, а також направляти індивідуальні та колективні звернення до державних органів (ст. 33). Очевидно, що скарга є однією з форм такого звернення.
Загальні правила адміністративного провадження за скаргами наступні. Скарги подаються до виконавчого органу (посадовій особі), до безпосереднього відання якого належить вирішення поставленого громадянином питання про оскарження правомірності дій чи рішень підлеглого йому (нижчестоящого) посадової особи чи органу. Забороняється направляти скарги для вирішення тим посадовим особам, чиї дії є предметом скарги. У деяких випадках передбачається оскарження по команді, тобто через то посадова особа, чиї дії оскаржуються; останній зобов'язаний передати її у вищу інстанцію з своїми поясненнями (наприклад, це встановлено для військовослужбовців). Якщо скарга надійшла до органу, який компетентний вирішити її, він зобов'язаний у п'ятиденний термін направити її компетентному органу з повідомленням про це громадянина.
Для розгляду скарги встановлено місячний термін з дня її надходження. Якщо скарга не вимагає додаткової перевірки, вона має бути розв'язана невідкладно, але не пізніше 15 днів. Для деяких категорій громадян встановлені більш короткі терміни дозволу їх скарг (наприклад, скарги військовослужбовців вирішуються у семиденний термін).
Скарга підлягає перевірці, тобто потрібно розслідування, вивчення, розміщених у ній. При необхідності в додатковій перевірці її розгляд може бути в порядку винятку продовжено до двох місяців. У подібних випадках для перевірки викладених у скарзі фактів може призначатися відповідальний працівник, який витребує всі необхідні для винесення об'єктивного рішення матеріали. Рішення за скаргою має бути вмотивованим і своєчасно повідомлятися громадянину.
Якщо громадянин не згоден з рішенням за скаргою, тобто вона не задоволена, він має право оскаржити це рішення у вищестоящий виконавчий орган або в суд.
Порушення порядку розгляду скарг громадян тягне за собою дисциплінарну відповідальність посадових осіб.
Рішення за скаргою на користь заявника, за загальним правилом, тягне за собою скасування або зміна оскаржуваної дії (рішення), а також відповідальність посадової особи, чиї дії були визнані в адміністративному або судовому порядку неправильними.

4. Порядок і зміст застосування адміністративної відповідальності
4.1 Поняття адміністративної відповідальності
Адміністративна відповідальність поряд з кримінальної, цивільної та дисциплінарної є одним з видів юридичної відповідальності, що встановлюється державою шляхом видання правових норм, що визначають підстави відповідальності, заходи, які можуть застосовуватися до порушників, порядок розгляду справ про правопорушення і виконання цих заходів.
У теорії права юридична відповідальність розуміється як реалізація правової санкції у разі правопорушення, застосування до правопорушника покарання, оскільки воно є і в догану за порушення трудової дисципліни, і в адміністративному штраф, і в позбавленні волі, і в цивільно-правової неустойку.
При наявності юридичного факту - адміністративного правопорушення - включається механізм санкції правової норми, і санкція з потенційної можливості застосування покарання перетворюється в дійсне адміністративне покарання.
В адміністративному праві з усіх численних заходів адміністративного примусу (огляд, реквізиція, затримання, вилучення і т.д.) тільки призначення адміністративного покарання тягне настання адміністративної відповідальності. Отже, адміністративна відповідальність - це реалізація адміністративно-правових санкцій, застосування уповноваженим органом чи посадовою особою адміністративних покарань до громадян та юридичним особам, які вчинили правопорушення.
Адміністративну відповідальність характеризують деякі ознаки, загальні для всіх видів юридичної відповідальності.
По-перше, вона являє собою державний примус, оскільки реалізація владних повноважень здійснюється через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
По-друге, це правове примус, що підкоряється загальним принципам законності і справедливості права. Адміністративна відповідальність застосовується на основі правової регламентації її обсягу і меж, нормативного встановлення підстав, змісту і процесуальних форм реалізації конкретних адміністративних покарань. Норми, які регулюють складові елементи адміністративної відповідальності, в сукупності являють собою самостійний інститут адміністративного права.
По-третє, вона тягне за собою настання несприятливих наслідків для правопорушників, передбачених санкцією правової норми. За змістом заходи адміністративної відповідальності виражаються у передбачених Кодексом про адміністративні правопорушення позбавлення або обмеження прав і свобод порушників, оскільки іншим чином надати примусове вплив на цих осіб неможливо. Несприятливі наслідки для правопорушника можуть наступати у вигляді позбавлень або обмежень морального (попередження), матеріального (штраф, конфіскація, оплатне вилучення) або фізичного характеру (адміністративний арешт).
По-четверте, в заходи адміністративної відповідальності міститься підсумкова правова оцінка діяння і порушника від імені держави. Саме адміністративне покарання являє собою «остаточну, останню інстанцію» у боротьбі з правопорушеннями, тобто вирішення питання по суті, і винний у відповідності з характером і суспільною небезпекою вчиненого піддається адміністративному покаранню.
Цей ознака юридичної відповідальності взагалі та адміністративної відповідальності, зокрема, найбільш яскраво виражає її специфіку, а саме: засудження винного поведінки від імені держави, державне осуд правопорушника.
По-п'яте, юридична відповідальність завжди розглядалася в якості результату правопорушення, тобто це ретроспективна, або негативна, відповідальність на відміну від так званої позитивної (позитивної) відповідальності, яка розуміється як відповідальність за доручену справу, за виконання поставленого завдання, коли вона збігається з поняттям правового обов'язку або боргу.