Зміст
Введення
1. Теоретичні основи та основні етапи реалізації адміністративної реформи в сучасній Росії
1.1. Сутність, основні завдання та компоненти адміністративної Реформи
1.2. Передумови до адміністративної реформи в Росії
1.3. Основні етапи реалізації адміністративної реформи в сучасній Росії
1.4. Основні елементи адміністративної реформи в Російській Федерації
2. Основні елементи адміністративної реформи в Російській Федерації
2.1. Ідентифікація надлишкових функцій
2.2. Скасування надлишкових функцій
2.3. Реформа контрольно-наглядових органів
2.4. Структура і система органів виконавчої влади
2.5. Захист від появи нових надлишкових функцій
3. Адміністративна реформа в суб'єктах Російської Федерації
4. Адміністративна реформа в Росії та зарубіжних країнах: загальне і особливе
Висновок
Література
Введення
Проведення адміністративних реформ у Росії має тривалу історію. Перебудови центрального апарату державного управління проводилися і в Російській імперії, і в роки радянської влади. Але після розпаду СРСР належало по-новому осмислити ситуацію і роль виконавчої влади, подолати спрощений погляд на державу як сукупність органів та установ, зрозуміти, що виконавча влада є самостійною гілкою державної влади, нерозривно пов'язаної з інтересами суспільства, і вся її робота повинна бути спрямована на максимальне задоволення потреб різних груп населення. У зв'язку з цим до кінця 90-х рр.. минулого століття остаточно утвердилася думка про необхідність проведення в Росії реформ і, перш за все, реформи адміністративної.
Загальновідомо, що для проведення масштабної реформи необхідно визначити її мету, що підлягає реформуванню, етапи проведення реформи, необхідні кошти.
Під "адміністративною реформою" прийнято розуміти перетворення в системі органів виконавчої влади з метою створення реально діючої єдиної системи виконавчої влади, що працює в "автоматичному режимі" на користь суспільства. Об'єктом реформи стали федеральні органи виконавчої влади, органи виконавчої влади суб'єктів РФ, державні організації при органах виконавчої влади, інші системи управління, що володіють державно-владними повноваженнями. Адміністративну реформу передбачалося проводити в кілька етапів.
У 2004 р. знову була затверджена структура федеральних органів виконавчої влади, відповідно до якої кількість федеральних органів виконавчої влади істотно скоротилася. Раніше Президентом РФ були створені сім федеральних округів і проведені великі заходи по посиленню єдності виконавчої влади. Надалі була проведена спеціалізація федеральних органів виконавчої влади та створена їх нова типологія. З'явилися федеральні міністерства, основною метою діяльності яких є визначення державної політики в дорученій їм сфері діяльності та нормотворчість; федеральні служби, основною функцією яких є державний контроль і нагляд; федеральні агентства, покликані організувати надання державних послуг і управління державним майном. У результаті поряд з скороченням числа федеральних органів виконавчої влади відбувся перерозподіл повноважень між ними, скасована частина дублюючих і надлишкових функцій цих органів влади.
Мета курсової роботи - расскритіе основних напрямків, висунутих у процесі проведення адміністративної реформи та оптимізації механізму управління.
Для реалізації мети роботи необхідно вирішити ряд завдань:
Глибше зрозуміти сутність і послідовність проведених перетворень у сфері державного управління, дати уявлення про те, як просувалася адміністративна реформа, які питання вдалося вирішити, над чим ще належить серйозно працювати.
Для цього в роботі розглядаються питання:
- Теоретичні основи та основні етапи реалізації адміністративної реформи в сучасній Росії;
- Основні елементи адміністративної реформи в Російській Федерації;
- Адміністративна реформа в суб'єктах Російської Федерації;
- Адміністративна реформа в Росії та зарубіжних країнах: загальне і особливе
Частина включених в курсову роботу питань певною мірою вже реалізовані, але це не знижує їх актуальності. Робота з реформування управління продовжується як на федеральному рівні, так і на рівні суб'єктів РФ, а її поглиблене вивчення вельми корисно для успішного досягнення поставлених цілей і завдань при написанні даної роботи.
1. Теоретичні основи та основні етапи реалізації адміністративної реформи в сучасній Росії
1.1 Сутність, основні завдання та компоненти адміністративної Реформи
Відповідно до протоколу засідання Уряду РФ від 21 жовтня 2004 р. Мінекономрозвитку Росії була розроблена і представлена в Уряд РФ Концепція Федеральної цільової програми (ФЦП) "Адміністративна реформа".
Концепція ФЦП передбачала реалізацію комплексу заходів у галузі впровадження в діяльність органів виконавчої влади механізмів управління за результатами проектного управління, впровадження стандартів державних і муніципальних послуг, розробку та впровадження адміністративних та електронних адміністративних регламентів, підвищення ефективності системи закупівель для державних і муніципальних потреб, створення і реалізацію особливих механізмів регулювання в корупційно небезпечних сферах, створення механізмів досудового оскарження та адміністративного судочинства (адміністративної юстиції), завершення перегляду надлишкових та дублюючих функцій органів виконавчої влади та усунення неефективного державного втручання в економіку, реформу контрольно-наглядових органів, розвиток системи аутсорсингу адміністративно-управлінських процесів , реформування територіальних органів федеральних органів виконавчої влади, забезпечення прозорості та ефективності взаємодії органів виконавчої влади зі структурами громадянського суспільства.
Відповідно до затвердженої концепції Мінекономрозвитку Росії 3 листопада 2004 розробило і внесло в Уряд РФ проект цільової програми (ФЦП) "Адміністративна реформа", розрахованої на 2005-2010 рр..
Програма націлена перш за все на підвищення спроможності виконавчих органів державної влади та місцевого самоврядування забезпечити досягнення конкретних результатів в економіці і соціальній сфері, а також на підвищення якості та доступності державних і муніципальних послуг, на зниження витрат від неефективності державних закупівель.
Мінекономрозвитку Росії визначено державним замовником федеральної програми "Адміністративна реформа (2005-2010 роки)".
Реалізація федеральної програми "Адміністративна реформа (2005-2010 роки) буде здійснюватися відповідно до Порядку розроблення та реалізації федеральних цільових програм і міждержавних цільових програм, у здійсненні яких бере участь Росія, затвердженим постановою Уряду РФ від 26 червня 1995 р. N 594" Про реалізації Федерального закону "Про поставки продукції для федеральних державних потреб", з особливостями, встановленими даної федеральною програмою.
Фінансування федеральної програми "Адміністративна реформа (2005-2010 роки)" здійснюється за рахунок коштів федерального бюджету. Головною метою ФЦП є подолання розриву між станом державного і муніципального управління та існуючим соціально-економічним потенціалом країни шляхом кардинального підвищення ефективності та результативності роботи органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, підвищення якості державного та муніципального управління.
1.2 Передумови до адміністративної реформи в Росії
Адміністративна реформа - найважча в історії сучасної Росії - йде безперервно і поступово з 1991 р., з моменту ліквідації радянського суспільного і державного ладу і перетворення соціалістичної планової економіки на ринкову. Революційний образ дій щодо перетворення Росії припускав корінну перебудову всього державного механізму. Звідси - формування нової системи законодавчої влади та проведення судової реформи, яка триває і донині. Настала пора приступити до реорганізації державного управління і перш за все виконавчої влади 1.
Що стосується виконавчого апарату державної влади - найбільш складного і величезного за своїми масштабами, людським, матеріальних і фінансових ресурсів, то частина реформаторів висувала лише одне завдання: всіляко скорочувати бюрократичний апарат, позбавляти його пільг і привілеїв, керуючись постулатами Паркінсона, згідно з якими:
чиновник множить підлеглих;
чиновники працюють один для одного.
Але "бюрократи" потрібні в будь-якій державі. Від ефективності виконання ними своїх посадових обов'язків залежить ефективність всього державного управління. Тому реального скорочення чисельності державних службовців не сталося, пільги і привілеї не скасовані. Тоді як ненормований робочий день, підвищена відповідальність, небезпечний для життя і здоров'я характер службової діяльності і т.д. є вагомим обгрунтуванням наявності пільг. Завдання полягає в їх законодавчо регламентованому та реальному наданні.
Усвідомлюючи все це, політична еліта проводила адміністративну реформу в напрямку пристосування радянського виконавчого апарату до потреб проведених політичних та економічних реформ. Загальний вектор цього пристосування характеризувався принципом: якщо щось міняти, то по мінімуму.
Конституція РФ визначила виконавчу владу як самостійну гілку державної влади, ввела поняття єдиної системи виконавчої влади, встановила у найзагальніших рисах порядок формування Уряду РФ і залишила відкритими питання про систему і структуру виконавчої влади та її функціональної орієнтації. З цих питань навколо Федерального конституційного закону від 17 грудня 1997 р. N 2-ФКЗ "Про Уряді Російської Федерації" розгорнулася гостра дискусія. Саме тому розробка законопроекту тривала протягом чотирьох років.
Багато юристів, у тому числі укладачі законопроекту, маючи на увазі відсутність належної конституційної основи виконавчої влади, пропонували в ньому:
-Закріпити принципи організації органів виконавчої влади;
-Визначити істота органу виконавчої влади;
-Позначити критерії визначення кожного виду органів виконавчої влади;
-Встановити призначення кожного виду органів виконавчої влади та їх місце в системі;
-Сформулювати завдання та функції кожного виду органів виконавчої влади;
-Відобразити відповідність найменування органу характером і змістом його діяльності і т.д.
Але і в Законі про Уряді РФ ці питання залишені відкритими. І це не випадково. Задум законодавця полягав у тому, щоб надати повний простір для формування виконавчого апарату, адаптованого до нового типу економіки. Хто міг відповісти на питання про те, якою повинна бути детальна організація виконавчої влади, що відповідає потребам нового економічного ладу? У яких функціях державного регулювання потребуватиме народжуваний бізнес?
У законодавця була ясність тільки в одному питанні: вирішити політичне завдання відходу від системи глобального державного впливу на економіку. Законодавець відмовився від державно-правового і соціального поняття "управління" і прийняв його тлумачення у вузькому цивільно-правовому сенсі - стосовно державної власності. Це породило чимало складнощів у реалізації повноважень виконавчої влади і створило комплекс проблем, що потребували свого вирішення як у нормативному, так і в організаційному порядку: поєднання функцій регулювання і господарювання, владних повноважень і "ринкової влади", обов'язків щодо розвитку конкуренції та прав з контролю і нагляду за діяльністю бізнес-структур і т.д.
З самого початку проведення ринкових реформ вирішення цих проблем приділялася саме серйозну увагу. Мета всіх рішень була незмінною: формування виконавчого апарату, що відповідає умовам і потребам нового економічного ладу. Таким чином, адміністративна реформа з самого початку розглядалася як суттєвий і найважчий елемент економічних і соціальних реформ, що проводяться в Росії з 1990 р.
Кожен рік федеральна структура виконавчої влади змінювалася, а в окремі періоди - і два рази на рік. Якщо ми порівняємо структуру федеральної виконавчої влади, затвердженої Указом Президента РФ від 30 вересня 1992 р. N 1148, і структуру федеральних органів виконавчої влади, затвердженої Указом Президента РФ від 9 березня 2004 р. N 314, то побачимо, що між ними мало спільного. У період з 1992 по 2004 р. редакція указів Президента, що закріплюють структуру федеральних органів виконавчої влади, змінювалася близько 80 разів. Остання зміна структури федеральних органів виконавчої влади здійснено Указами Президента РФ від 20 травня 2004 р. N 662, від 27 липня 2004 р. N 951, від 13 вересня 2004 р. N 1168, від 18 листопада 2004 р. N 1453. 1
Зміна структури органів виконавчої влади означає зміну функцій державного регулювання, об'єктів і "обсягів" регулювання, видів органів виконавчої влади, їх компетенції, форм і порядку реалізації повноважень, штатів, видів державних посад, кваліфікаційних вимог до державних службовців, які забезпечують реалізацію відповідних повноважень органів виконавчої влади і т.д.
Не існувало і не існує офіційної концепції проведення адміністративної реформи. Найбільш гострі проблеми розвитку виконавчої влади і в найзагальніших рисах заходи щодо її реформування і логіці їх здійснення намічалися в посланнях Президента РФ Федеральним Зборам починаючи з 1996 р. Проте поняття "адміністративна реформа" вживається лише в Посланні 2001 р. При цьому в якості основної поставлена завдання: "... переглянути не тільки і не стільки структуру і штати, але головним чином - функції органів влади". І тільки в Посланні Президента РФ 2002 р. говориться "... про необхідність адміністративної реформи" і визначаються основні напрями модернізації виконавчої влади, зазначені вище в даний час поняттям "адміністративна реформа".
1.3 Основні етапи реалізації адміністративної реформи в сучасній Росії
Адміністративну реформу передбачається здійснити у чотири етапи. Перший етап реалізації програми (2005 р.) - розробка і прийняття нормативних правових актів, що скасовують надлишкові та дублюючі функції органів виконавчої влади, та інші заходи; другий етап (2006 р.) - передача ряду державних функцій саморегулівним організаціям; передача частини державних організацій з федерального на регіональний рівень; третій етап (2007 р.) - завершення ліквідації або приватизації надлишкових державних організацій, розробка і впровадження більшості адміністративних регламентів у федеральних органах виконавчої влади та органах виконавчої влади суб'єктів Федерації; четвертий етап (2008-2010 рр..) - коригування нормативно-правової бази реформи з урахуванням аналізу накопиченого досвіду; цільове сприяння реформуванню органів виконавчої влади у найбільш проблемних регіонах.
Для вирішення поставлених у Програмі завдань передбачені заходи по наступних розділах - "управління за результатами", "стандартизація і регламентація", "оптимізація функцій органів виконавчої влади та протидію корупції", "підвищення ефективності взаємодії держави і суспільства", "модернізація системи інформаційного забезпечення органів виконавчої влади та моніторинг адміністративної реформи "і ін
Передбачається, що реалізація Програми дозволить досягти наступних безпосередніх результатів:
1) створення системи державного управління, здатної досягати суспільно значущих вимірних цілей;
2) зниження витрат на ведення бізнесу за рахунок скорочення адміністративних бар'єрів (не менш ніж у три рази);
3) створення нових ринків послуг для приватного бізнесу, у результаті втрати держави зі сфер економіки, де його присутність недоцільне;
4) підвищення якості та доступності державних послуг для громадян;
5) підвищення довіри громадян і бізнесу до державних інститутів.
1.4 Основні елементи адміністративної реформи в Російській Федерації
Реформа функцій і структури виконавчої влади становить собою адміністративну реформу у власному розумінні слова. Вона складається з двох частин: оперативної та інституційної.
Оперативна складова полягає у відмові від надлишкових функцій, вдосконалення порядку реалізації необхідних державних функцій, побудові системи і структури виконавчої влади, відповідає новим функціям, що виключає конфлікт між ними.
Інституційна частина реформи полягає у створенні механізмів запобігання появи нових надлишкових функцій, встановлення процедур виконання необхідних функцій, забезпеченні інформаційної відкритості влади, закріплення стандартів якості надання державних послуг.
Таким чином, адміністративна реформа в вузькому сенсі може бути визначена як процес перегляду функцій виконавчої влади, закріплення необхідних і скасування надлишкових функцій, створення адекватної функцій структури і системи виконавчої влади, а також інституційних змін в системі державного управління. Метою реформи є створення системи ефективного виконання державних функцій, що забезпечує високі темпи економічного зростання та суспільного розвитку.
2. Основні елементи адміністративної реформи в Російській Федерації
2.1 Ідентифікація надлишкових функцій
Ключове значення в адміністративній реформі належить процесу ідентифікації та скасування надлишкових функцій.
Щоб ідентифікувати надлишкові, кожна функція повинна бути перевірена на:
1) відповідність цілям та завданням державної політики у визначеній сфері суспільних відносин;
2) адекватність форми і методів реалізації функції цілям та завданням державної політики у визначеній сфері суспільних відносин;
3) легітимність;
4) відповідність мінімально необхідного рівня влади.
Для визначення надмірності функції необхідно зіставити цілі і завдання зазначеної функції з цілями і завданнями, передбаченими нормативними правовими актами та політичними документами 1.
Аналіз на адекватність форм і методів реалізації функції цілям та завданням державної політики виявляє, наскільки способи реалізації функції дозволяють досягти заявленої мети і вирішити поставлені завдання державного регулювання.
Значення легітимності функції полягає в тому, що на основі даного критерію функція може бути визнана надлишкової безвідносно до двох вищевказаним критеріям, оскільки відсутність належної правової форми робить її виконання позбавленим правових підстав.
Перевірка на легітимність функції полягає в:
1) встановленні нормативних правових актів, що закріплюють функцію;
2) аналізі достатності юридичної сили нормативних правових актів, що закріплюють функцію;
3) визначенні відповідності змісту функції, закріпленої в законі, повноважень органу виконавчої влади з її реалізації в підзаконному і відомчому нормативному акті.
Функція, закріплена нормативним правовим актом, може бути віднесена до надмірних, якщо юридична сила правового акта недостатня. Типовими прикладами є функції, встановлені:
- Виключно відомчими нормативними актами, не заснованими на делегуванні функції правовим актом вищої юридичної сили;
- Підзаконними актами замість законодавчих актів.
Зіставлення змісту функції, закріпленої в законі, до повноважень щодо її реалізації в підзаконному і відомчому нормативному акті дозволяє виявити надлишкові права відомства, прямо не випливають зі змісту законно встановленої функції. Такий аналіз найбільш ефективний для виявлення нелегітимних надлишкових функцій, привласнюються собі відомствами через розширювальне або вільне тлумачення закону.
Функція може бути визнана надлишкової для даного рівня влади: федеральної або регіональної, якщо її виконання найбільш ефективно може здійснюватися на нижчі рівні влади, - принцип субсидіарності. Так, функція Державної пожежної служби МНС Росії по гасінню пожеж у населених пунктах, виходячи з принципу субсидіарності, в більшій своїй частині, може бути передана на регіональний і муніципальний рівень.
2.2 Скасування надлишкових функцій
Ідентифікація надлишкових функцій завершується їх скасуванням. Можна виділити основні варіанти скасування функцій:
1) ліквідація функції;
2) скорочення масштабу виконання функції;
3) передача функції учасникам ринку;
4) передача функції саморегулівним організаціям професійних учасників ринку;
5) передача функції на мінімально необхідний рівень влади;
6) передача функції на аутсорсинг;
7) надання функції процесуального характеру.
Ліквідація функції означає виключення зазначеної функції з нормативно-правового акта без заміни іншими державними функціями або без передачі її здійснення іншим суб'єктам правовідносин з припиненням її виконання, або припинення виконання функції, не закріпленої нормативними правовими актами.
Ліквідація функції відбувається у чотирьох типових випадках:
- Функція формально закріплена нормативним правовим актом, але реально не виконується протягом тривалого часу без шкоди для регулювання в певній сфері суспільних відносин;
- Функція не закріплена нормативним правовим актом;
- Функція закріплена нормативним правовим актом, що суперечить акту більшої юридичної сили;
- Функція закріплена актом недостатньою юридичної сили.
У зазначених випадках функція належить до формально надлишкових і підлягає ліквідації.
Скорочення масштабу виконання функції полягає у виключенні з об'єкта державного регулювання чи надання державних послуг певних правовідносин, зменшенні підстав виконання функції. В іншій частині функція визнається необхідною. Так, функція органу виконавчої влади з реєстрації позабюджетних фондів федеральних органів виконавчої влади, державних наукових установ та комерційних організацій підлягає скороченню масштабу виконання за рахунок виключення з об'єкта регулювання позабюджетних фондів комерційних організацій.
Повна відмова держави від функцій має місце в тих випадках, коли вони іманентно притаманні учасникам ринку, закріплені за ними цивільним законодавством і не потребують державного регулювання. В основному це відноситься до державних послуг або невластивим державі функцій:
- Регулювання ціноутворення в організаціях галузі;
- Координація діяльності організацій галузі;
- Проведення рекламних, маркетингових досліджень та ін
Передача функцій учасникам ринку, відповідним визначеним у законі вимогам і під контролем держави, необхідна у випадку, якщо зазначені функції мають як адресата невизначене коло осіб, які не містять в собі владних повноважень і можуть ефективніше здійснюватися учасниками ринку.
Передача функцій саморегулівним організаціям можлива в тих випадках, коли функції спрямовані на регулювання взаємовідносин між учасниками ринку та контроль їх діяльності в певній сфері, а повна відмова від функцій спричинить ризик нанесення шкоди правовідносин у даній сфері. Типові функції, передані саморегулівним організаціям, - перевірка компетентності учасників ринку (атестація, сертифікація, кваліфікаційні іспити), контроль за учасниками ринку (перевірки якості надання послуг та дотримання стандартів діяльності), вироблення стандартів якості послуг, що надаються; створення системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у певній сфері правовідносин. Загальні вимоги до саморегулівним організаціям будуть закріплені федеральним законом.
Функції контролю за учасниками ринку з боку їх саморегулівних організацій часто замінюють собою функції ліцензування та ліцензійного контролю. Так, замість державної функції з ліцензування оціночної діяльності та подальшого ліцензійним контролю вводиться контроль за оцінювачами з боку саморегулівних організацій оцінювачів. Відповідні федеральні закони, що враховують викладені принципи, підготовлені і схвалені Урядом Російської Федерації.
Передача функції на мінімально необхідний рівень влади, виходячи з принципу субсидіарності, відбувається у випадку, якщо функція не належить до виключного предмета відання Російської Федерації і може більш ефективно, з меншими витратами ресурсів здійснюватися на регіональному чи муніципальному рівні.
Передача функції на аутсорсинг полягає в покупці готового товару (послуги) на ринку або розміщенні замовлення на виконання функції серед учасників ринку.
Передачі на аутсорсинг підлягають функції моніторингу стану справ у певній сфері суспільних відносин, проведення науково-дослідних робіт, ведення кадастрів, реєстрів, не пов'язаних з наглядовими функціями, IT. Владні функції не можуть бути передані на аутсорсинг.
Додання функції процесуального характеру означає ліквідацію надмірності державного регулювання, яке виникає при відсутності чітких підстав та процедур прийняття індивідуальних рішень якого втручання в діяльність учасників правовідносин і (або) застосування до них примусових заходів. Такий спосіб усунення надмірності функції характерний насамперед для наглядових функцій, у тому числі функцій правоохоронних органів. Усунення надмірності функцій МВС з проведення перевірок законності підприємницької діяльності, які дозволяють вилучати у позапроцесуальному порядку документи, відбирати зразки, проводити огляд приміщення, припиняти діяльність підприємств торгівлі (Федеральний закон "Про міліцію"), відбувається шляхом введення зазначених функцій в рамках процедур, встановлених Кримінально- процесуальним кодексом Російської Федерації, Федеральним законом "Про оперативно-розшукову діяльність" та Кодексом України про адміністративні правопорушення.
Передача функцій судовим органам полягає у виключенні з компетенції органів виконавчої влади дій, що призводять до зупинення або припинення діяльності організацій (агрегатів, будівель, споруд), накладення адміністративних стягнень, призупинення або припинення дії ліцензій (дозволів) та закріплення вказаних повноважень за федеральними судами. В даний час Урядовою комісією з адміністративної реформи підготовлено перелік актів (федеральних законів, актів Президента Російської Федерації та Уряду Російської Федерації), які необхідно змінити, щоб скасувати надлишкові функції.
2.3 Реформа контрольно-наглядових органів
Реформа контрольно-наглядових органів повинна забезпечити вирішення наступних завдань:
створення єдиного правового поля реалізації контрольно-наглядових функцій з боку держави;
спрощення дозвільних процедур;
скорочення ліцензійних видів діяльності;
передача частини функцій контролю та нагляду на рівень суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування, а також створюваним саморегулівним організаціям;
створення системи контролю за переданими саморегулівним організаціям контрольно-наглядовими повноваженнями;
організаційне та нормативне забезпечення взаємодії та координації діяльності різних контрольних і наглядових органів усіх рівнів влади.
Предмет нагляду повинен бути обмежений обов'язковими вимогами до безпеки товарів, робіт і послуг, закріпленими в технічних регламентах. До їх прийняття наглядові органи мають право проводити перевірки діючих обов'язкових вимог тільки в частині безпеки, що необхідно закріпити у відповідних нормативних правових актах. Всі діючі обов'язкові вимоги повинні бути опубліковані в інформаційних системах загального користування та їх отримання має бути безкоштовним.
Кількість ліцензованих видів діяльності має бути скорочено до мінімуму, що забезпечує безпеку. Необхідно налагодити моніторинг ефективності заходів державного нагляду, включаючи ліцензійний. Ліцензування ряду видів діяльності слід передати на регіональний рівень.
Функції контролю та нагляду повинні бути розмежовані. Їх розмежування дозволить уникнути конфлікту, який виникає в результаті змішування функцій надання послуг та владних функцій. Нагляд повинен бути зосереджений у державних органах, а контрольні заходи - проводитися компетентними акредитованими фахівцями та організаціями приватного сектора на замовлення наглядових органів. Для цього треба буде прийняти закон про акредитацію, виділити з діючих наглядових органів лабораторії, дослідницькі та випробувальні центри, скоротити чисельність державних службовців, а також перетворити державні установи, які виконують наглядові функції, у державні (муніципальні) органи, надавши їх працівникам статус державних (муніципальних) службовців.
Має бути розподілити компетенцію наглядових органів таким чином, щоб нагляд у відношенні одного предмета (сукупність однорідних обов'язкових вимог) здійснював один орган певного рівня влади (федерального, регіонального, муніципального).
Потрібно перегляд діючого законодавства про перевірки підприємницької діяльності, що передбачає зменшення числа вилучень зі сфери його дії, введення судового порядку припинення діяльності організацій.
Попереду закріпити в нормативних правових актах колегіальні принципи управління наглядовими органами, ефективні механізми досудового оскарження їх дій та рішень.
2.4 Структура і система органів виконавчої влади
Структура і система виконавчої влади повинна забезпечувати:
1) спеціалізацію органів виконавчої влади;
2) організаційне відокремлення функцій, виконання яких створює конфлікт;
3) внутрішню керованість виконавчої влади;
4) оперативну розробку і узгодження політики між органами виконавчої влади.
Цим вимогам відповідає трирівнева система виконавчої влади. Вона складається з органів виконавчої влади різної спеціалізації з організаційним відокремленням правовстановлюючих, правозастосовних (контрольно-наглядових) функцій і функції надання державних послуг і управління державним майном: федеральних міністерств, федеральних служб і федеральних агентств.
Федеральні міністерства розробляють політику в певній сфері державного регулювання (концепції, програми, федеральні цільові програми, бюджет), розробляють і приймають нормативні правові акти, а також здійснюють міжнародне співробітництво (переговори, міжнародні договори та угоди). Вони не повинні мати контрольно-наглядовими повноваженнями (проведення перевірок, накладення стягнень, видача ліцензій, дозволів, квотування тощо) щодо громадян і організацій, функціями надання державних послуг та управління майном (управління підвідомчими організаціями, представлення інтересів держави в нестратегічних акціонерні товариства за участю держави та ін.) Процес вироблення політики, таким чином, відокремлюється від процесу виконання політики.
Федеральні служби повинні здійснювати контрольно-наглядові або правоохоронні функції і не мають повноважень з підготовки та прийняття нормативних правових актів, управління державним майном. Їх призначення - реалізація політики, розробленої федеральними міністерствами та схваленої Урядом Російської Федерації, припинення порушення законодавства, забезпечення безпеки в певній сфері суспільних відносин.
Федеральні агентства спеціалізовані на виконанні функцій управління державним майном, реалізації державних програм і надання державних послуг. Вони не можуть мати контрольно-наглядовими повноваженнями і правом розробки та прийняття нормативних правових актів.
Функціональна спеціалізація виключає конфлікт між функціями вироблення політики, виконанням політики і контролем за виконанням політики.
За такої моделі організації виконавчої влади кількість міністерств значно скорочується, федеральні служби укрупнюються (пов'язуються з об'єктом і предметом контролю), кількість агентств, навпаки, зростає. Трирівнева система органів виконавчої влади була закріплена Указом Президента Російської Федерації від 9 березня 2004 р. N 314 "Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади".
Керованість функціонально спеціалізованої системи виконавчої влади досягається, з одного боку, чітким розмежуванням компетенції органів виконавчої влади, відносну їх автономністю, з іншого - соподчинением між органами виконавчої влади. Федеральні служби, за винятком підвідомчих Президенту Російської Федерації, і федеральні агентства з низки питань підпорядковані федеральним міністерствам.
Порядок взаємодії федеральних органів виконавчої влади визначено Регламентом Уряду Російської Федерації, затвердженим постановою Уряду Російської Федерації від 1 червня 2004 р. N 260, та Типовим регламентом взаємодії федеральних органів виконавчої влади, затвердженим постановою Уряду Російської Федерації від 19 січня 2005 р. N 30.
2.5 Захист від появи нових надлишкових функцій
Важливою законодавчої мірою, що дозволяє не допускати появи недоцільних та неефективних функцій органів влади, є закріплення федеральним законом багатоступінчастої процедури докази відомством доцільності та ефективності вводяться функцій і оцінка таких доказів незалежними експертами за критеріями допустимості державного регулювання, включеним до закону. Цим законом вводиться презумпція недоцільність державного регулювання в соціально-економічній сфері, якщо відповідно до процедури відомством не доведено інше. Аналогічні закони показали свою ефективність в Австралії, Мексиці та США.
Важливим елементом вдосконалення механізму реалізації функції є закріплення процедур виконання необхідних функцій в адміністративних регламентах - нормативних правових актах, що містять послідовність дій (ділових процесів) органів виконавчої влади, посадових осіб при здійсненні функцій, обсяг їх прав, повноважень та обов'язків, строки здійснення кожної дії, варіанти поведінки громадян і організацій як адресатів функцій, порядок оскарження дій державних органів громадянами та організаціями. Це дозволить забезпечити прозорість здійснення функцій для громадян і організацій, регламентувати діяльність органів виконавчої влади, усуне необгрунтовану дискреційною при прийнятті рішень, забезпечить кращий контроль за діяльністю посадових осіб з боку як керівника державного органу, так і громадянського суспільства.
Забезпечення інформаційної відкритості влади - самостійна завдання в рамках адміністративної реформи. Її рішення дозволить не тільки домогтися своєчасного інформування громадян та організацій про діяльність державних органів, а й забезпечить постійний контроль за діяльністю влади.
Закріплення стандартів якості надання державних послуг має на меті гарантування отримання громадянином послуг заданого якості в мінімально необхідний для цього термін, в умовах комфортності і доступності. Загальні вимоги до державних послуг, види державних послуг, зміст стандартів якості, порядок компенсації громадянам і організаціям у разі надання послуг неналежної якості, порядок розробки і прийняття стандартів якості державних послуг, принципи їх фінансування повинні бути закріплені у федеральному законі "Про стандарти якості державних послуг ", а стандарти якості конкретних державних послуг - затверджені актами Уряду Російської Федерації.
3. Адміністративна реформа в суб'єктах Російської Федерації
Проведення в суб'єктах РФ адміністративної реформи - це новий етап у вдосконаленні державного управління, необхідний для зміцнення єдності системи виконавчої влади в РФ, проголошеного Конституцією РФ одним із принципів функціонування державної влади.
Як найбільш помітних завдань у вдосконаленні законодавства суб'єктів РФ можна назвати:
визначення та правове закріплення принципів та порядку взаємодії органів виконавчої влади в суб'єктах Федерації між собою, а також з органами місцевого самоврядування;
структурне і організаційне перерозподіл повноважень між органами виконавчої влади відповідно до принципів адміністративної реформи;
правове закріплення правил про порядок виконання органами виконавчої влади та їх посадовими особами державних функцій.
Критерієм загальної ефективності нормативних правових актів, що приймаються суб'єктами Федерації для забезпечення заходів адміністративної реформи, може служити досягнення тих цілей, які були поставлені перед початком роботи зі створення концепції реформи в кожному конкретному суб'єкті Федерації.
Законодавство у сфері адміністративної реформи можна буде визнати ефективним, якщо воно:
буде сприяти реальній охорону прав і свобод людини і громадянина;
сприяє подоланню адміністративних бар'єрів;
стабілізує і зробить передбачуваними відносини між державними органами і громадянами (господарюючими суб'єктами);
послужить викорінення корупції у сфері державної адміністративної діяльності.
Реформування системи державного управління в Росії в даний час передбачає включення суб'єктів РФ у проведення адміністративної реформи за такими основними напрямами, як:
упорядкування повноважень органів виконавчої влади;
розробка адміністративних регламентів;
врегулювання процедур надання публічних послуг;
протидія корупції.
Впорядкування повноважень органів виконавчої влади. Функціональний аналіз природи виконавчої влади характеризує її як гілку влади, необхідну в системі держави, оскільки нею забезпечується реалізація завдань державного управління. Зміст функцій виконавчої влади говорить про масштаби діяльності - нею охоплюються всі сфери державного життя. Обсяг функцій органів виконавчої влади відбивається в їх компетенції і залежить від стану справ у тій чи іншій сфері. Наприклад, в умовах адміністративної реформи відбувається уточнення меж регулювання виконавчою владою економіки та соціальної сфери.
Незважаючи на масштаби зробленого, ще передчасно говорити про завершення формування збалансованої схеми розмежування повноважень, що дозволяє знаходити правильне співвідношення між централізацією і децентралізацією.
Сучасний етап розмежування повноважень (так само як і попередні етапи) охоплює не тільки власне розмежування повноважень між органами державної влади Російської Федерації і суб'єктами Федерації, а й передачу здійснення повноважень федеральних органів виконавчої влади органам виконавчої влади суб'єктів РФ.
Але нестабільність правового регулювання повноважень органів виконавчої влади суб'єктів Федерації в цих сферах продовжує породжувати певні недоліки, у тому числі з тієї причини, що в законодавчих актах суб'єктів Федерації відсутня однаковість у підходах і прийомах визначення компетенції органів виконавчої влади 1.
Подальша оптимізація розмежування повноважень передбачає продовження роботи з:
виключенню з компетенції органу виконавчої влади суб'єкта Федерації повноважень, не мають правових підстав для їх виконання, тобто не мають юридичного закріплення в законодавстві;
удосконалення ресурсного забезпечення виконання переданих органам виконавчої влади суб'єктів РФ повноважень.
Суб'єктам Федерації з метою остаточного виключення дублюючих або надлишкових функцій органів виконавчої влади слід було б завершити інвентаризацію законодавства про компетенцію органів виконавчої влади і привести регіональне законодавство у відповідність з федеральним, що встановлює компетенцію органів державної влади суб'єктів Федерації.
Юридичне оформлення вдосконалення ресурсного забезпечення здійснення повноважень органів державної влади суб'єктів Федерації доцільно здійснювати шляхом внесення змін, насамперед, до законів суб'єктів Федерації загального регулювання та галузеве законодавство суб'єктів Федерації.
Адміністративні регламенти. До адміністративних регламентів в системі виконавчої влади необхідно підходити як до вироблення забезпечувальних правових засобів і інститутів, які дозволять поліпшити процес публічного управління в нашій країні. Адміністративні регламенти повинні дозволити вирішити цілу низку завдань: підвищити керованість в органах влади, посилити контроль за їх діяльністю з боку суспільства, створити вичерпні вимоги до рішень і змісту робіт державних службовців, знизити адміністративний розсуд і корупційний потенціал управлінських рішень.
Однак треба визнати, що кількість розроблених і планованих до розробки адміністративних регламентів не відповідає реальному обсягу повноважень регіональних органів влади. Суб'єкти Федерації в межах наявних повноважень здійснюють організацію і надання громадянам різноманітних державних послуг у різних сферах життєдіяльності. Підраховано, що в ході адміністративної реформи ще належить розробити понад двох тисяч регламентів державних послуг.
Аналіз регіонального законодавства підтверджує висновок про те, що практика розробки адміністративних регламентів в регіонах Російської Федерації зараз різнорідна і недостатньо уніфікована. У регіонах поки лише формуються підходи до адміністративних регламентів, їх розробці та реалізації.
Уніфікація діяльності з підготовки адміністративних регламентів та впорядкування процесу надання публічних послуг є важливим способом забезпечення реалізації пріоритетних напрямів адміністративної реформи. Тому необхідні правові рішення, перш за все, з концептуальних питань, таким, як більш чітке відмежування функції з надання послуг від інших державних функцій і визначення суб'єктів, що беруть регламент, об'єктів регламентування та ін, як на федеральному, так і регіональному рівнях.
Проблеми надання публічних послуг в суб'єктах РФ. Аналіз чинного законодавства показує, що на органи державної влади та органи місцевого самоврядування покладено значний обсяг повноважень, пов'язаних з інститутом публічних послуг. Більшість послуг, організація надання яких покладено на регіональний рівень державної влади, реалізуються в соціальній сфері, тобто поєднують в собі ознаки як публічних, так і соціальних послуг.
У той же час, якщо при врегулюванні державних послуг у частині надання інформації, консультуванні, сприяння (наприклад, у працевлаштуванні) необхідно вдосконалення саме адміністративних процедур, то в регламентуванні соціальних послуг намітилася тенденція розробки і прийняття стандартів (наприклад, стандарти медичних послуг) поряд з наявними актами, що регулюють порядок і правила надання послуг.
Для державних послуг характерна універсальність, гарантованість їх надання. Універсальність послуг полягає не тільки в їх наданні будь-якій особі на всій території Російської Федерації, а й у тому, що основні параметри такої послуги будуть однаковими незалежно від місця її надання (якість, терміни, доступна ціна). Однак намітилися підходи до процесу стандартизації державних послуг відрізняються від що складається практики прийняття стандартів соціальних послуг. При регулюванні останніх переважає метод децентралізації: значними повноваженнями щодо прийняття стандартів соціальних послуг мають суб'єкти РФ.
Вважаємо, що на федеральному рівні могли б бути розроблені методичні рекомендації з підготовки стандартів у сфері надання соціальних послуг, які б орієнтували органи виконавчої влади суб'єктів Федерації на таку регламентацію цих відносин, при якій би кількісні показники доповнювалися регулюванням взаємодії споживача послуг та осіб, що надають ці послуги.
Важливим напрямом вдосконалення процедур надання послуг є регламентація технології "одного вікна". Запропонована федеральними органами державної влади модель безпосереднім чином орієнтована на спрощення процедури звернення до органів державної влади та мінімізацію часу, витраченого громадянином на ці цілі. З огляду на комплексний характер функцій, що реалізуються органами державної влади, необхідність взаємодії федеральних органів виконавчої влади, органів державної влади суб'єктів РФ і органів місцевого самоврядування (особливо з урахуванням процесу передачі повноважень на муніципальний рівень і навпаки), на регіональному рівні необхідно не тільки сприйняти рекомендовану федеральним центром модель щодо функцій і послуг, врегульованих регламентами органів виконавчої влади суб'єктів Федерації, але й передбачити участь регіональних органів виконавчої влади в процесі надання публічних послуг органами місцевого самоврядування.
Відповідно до розпорядження Уряду РФ від 25 жовтня 2005 р. N 1789-р 1 повинен бути створений не тільки перелік суспільно значущих масових державних послуг, що включає опис процедур їх надання, а й передбачена розробка на його основі єдиної інформаційно-довідкової системи.
Поки що на рівні суб'єктів Федерації є незначна кількість актів, що встановлюють більш-менш повний перелік державних послуг, а за відсутності норм матеріального права якісно врегулювати процедурні моменти неможливо.
Адміністративна реформа в Оренбурзькій області.
Координаційним органом з управління та контролю за ходом реалізації заходів з проведення адміністративної реформи в Оренбурзькій області є Комісія з проведення адміністративної реформи в Оренбурзькій області. Керівник Комісії - голова Уряду Оренбурзької області С.І. Грачов.
Уповноваженим органом виконавчої влади Оренбурзької області, що здійснюють поточне управління та методичну підтримку заходів з проведення адміністративної реформи є Міністерство економічного розвитку, промислової політики та інновацій Оренбурзької області.
У рамках проведеної реформи в Російській Федерації на території Оренбурзької області були прінятиследующіе нормативно - правові акти:
Указ Губернатора Оренбурзької області від 29.12.2009 р. № 258-ук "Про першочергові заходи щодо переходу до надання державних (муніципальних) послуг (функцій) в електронному вигляді в Оренбурзькій області"
Постанова Уряду Оренбурзької області від 07.04.2008 р. № 139-п "Про створення багатофункціональних центрів надання державних та муніципальних послуг в Оренбурзькій області"
Постанова Уряду Оренбурзької області від 28.12. 2009 № 676-п "Про порядок використання коштів обласного бюджету на проведення заходів у рамках адміністративної реформи в 2009 році"
4. Адміністративна реформа в Росії та зарубіжних країнах: загальне і особливе
У теорії адміністративного права залежно від основного змісту виділяють функціональні, процедурні та структурні адміністративні реформи 1. Між цими реформами немає чітких меж, і навряд чи можна стверджувати, що де-небудь такі реформи проводилися "у чистому вигляді" відособлено один від одного.
Функціональні адміністративні реформи в зарубіжних країнах були зумовлені низкою факторів. Набір цих факторів для кожної країни був свій. Але, по суті, повсюдно країни, що проводять адміністративні реформи, прагнули скоротити державні витрати і поліпшити якість надаваних державних послуг.
Можна виділити кілька основних напрямків змін, зроблених в ряді країн, які умовно відносяться до функціональних реформ:
1) передача ряду функцій децентралізованим установам - незалежним агентствам, публічним корпораціям, публічних закладів;
2) перерозподіл функцій всередині міністерської (відомчої) системи, створення надвідомчого структур, зміна у зв'язку з цим функцій міністерств (відомств);
3) перерозподіл функцій між органами централізованої державної адміністрації та місцевим самоврядуванням.
Як показує досвід зарубіжних країн, одна з основних задач функціональних реформ полягає в деконцентрації та децентралізації державного управління, а також у передачі децентралізованим установам або навіть приватним структурам широкого кола повноважень з надання публічних послуг.
Децентралізовані установи отримали широкі управлінські повноваження і стали суб'єктами публічного права. Разом з тим в їх завдання входить і комерційна діяльність, тому вони діють і як суб'єкти приватного права. Ці установи безпосередньо не входять до системи будь-якого державного органу та, навпаки, організаційно відокремлені від них. Разом з тим децентралізовані підрозділи підзвітні одночасно органам законодавчої влади і міністрам, а в деяких випадках і - главі держави.
У процесі адміністративної реформи децентралізовані підрозділи були створені для допомоги міністерствам. Вони поєднують методи діяльності, характерні для державних органів і господарюючих суб'єктів. Незалежні агентства, державні корпорації, публічні корпорації краще пристосовані до роботи в умовах ринку і тому досить успішно надають громадянам та юридичним особам публічні послуги.
У державному управлінні міністерства традиційно висловлюють галузеве початок. Галузевий принцип управління має безперечні переваги: можливість концентрувати ресурси на ключових для економіки і соціального розвитку напрямках, будувати класичні виконавчі вертикалі з чітким механізмом прийняття та реалізації управлінських рішень. Разом з тим недоліки цього принципу є прямим продовженням його достоїнств. Якщо управління будується строго за галузевим принципом, то без шкоди для розвитку територій не обійтися.
Ще одна тенденція розвитку системи міністерств - створення так званих суперміністерство, які утворюються на основі об'єднання низки галузевих міністерств або міністерств і служб, які діють у суміжних областях. Наприклад - Міністерство внутрішньої безпеки США. Воно було створене в 2003 р. і об'єднало 22 різні служби, відповідальні за безпеку: берегову охорону, прикордонну охорону, аварійні служби та ін Завдання цього суперміністерство - координація зусиль по боротьбі з терористичними погрозами на США.
Змінюються і функції самих міністерств (відомств) 1. В їх діяльності управління і керівництво змінюються на регулювання, координацію і контроль. Держава прагне залишити за собою питання стратегічного управління і позбутися від усіх надлишкових функцій, які можуть здійснювати господарюючі суб'єкти і саморегульовані організації. Крім того, центральні органи управління усувають дублюючі функції з тим, щоб уникнути неекономною і неефективною витрати управлінської праці.
У процесі адміністративних реформ ведеться пошук оптимальної моделі взаємозв'язку місцевого самоврядування з державною владою. Один з напрямків сучасних адміністративних реформ - децентралізація, при якій повноваження, що виконувалися раніше централізованої адміністрацією, передаються на місцевий рівень.
Для Російської Федерації найважливішим чинником, який зумовив необхідність проведення перетворень, стали мала ефективність і низька якість публічного управління.
Відповідно до індексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), який визначається один раз на два роки Світовим Банком та оцінює ефективність державного управління в 209 країнах, Росія за такими показниками, як ефективність роботи уряду, якість законодавства, верховенство закону і контроль за корупцією, знаходиться в нижній частині рейтингу. За свідченням міжнародних експертів, щодо ефективності державного управління та якості публічних послуг Російська Федерація знаходиться на одному рівні з країнами, набагато поступаються їй в економічному розвитку. А по ряду інтегральних показників, що використовуються в міжнародній практиці, Росія значно поступається не лише розвиненим країнам, але і більшості країн Східної Європи. Зокрема, у рейтингу міжнародної конкурентоспроможності Всесвітнього економічного форуму за 2004 р. Російська Федерація за показником "якість державних інститутів" опустилася з 81-го на 89-е місце. За індексом сприйняття корупції, що розраховується міжнародною організацією "Трансперенсі Інтернешнл", в 2004 р. Росія серед 146 країн займала 90-е місце.
Система виконавчої влади є досить закритою для громадян і бізнесу. За даними міжнародних досліджень, за індексом непрозорості Росія серед 48 найбільших держав займає 40-е місце. При такому рівні непрозорості додаткові витрати російських та іноземних інвесторів у зв'язку зі збільшенням ризиків складають 5,64% вкладених коштів.
Одним з перших нормативних правових актах, в якому були окреслені контури адміністративної реформи, став Указ Президента РФ від 23 липня 2003 р. N 824 "Про заходи щодо проведення адміністративної реформи у 2003 - 2004 роках".
Враховуючи досвід зарубіжних країн, до актів адміністративної реформи слід віднести федеральні закони, що встановлюють загальні принципи розмежування повноважень між Російською Федерацій і її суб'єктами, а також закони, що визначають предмети місцевого ведення та порядок наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями. Мова йде про федеральних законах від 6 жовтня 1999 р. N 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" та від 6 жовтня 2003 р. N 131-ФЗ "Про загальні принципи місцевого самоврядування в Російській Федерації ", що діють із змінами та доповненнями.
Крім того, ідеї адміністративної реформи відображені в новому законодавстві про державну службу: федеральних законах від 27 травня 2003 р. N 58-ФЗ "Про систему державної служби Російської Федерації" та від 27 липня 2004 р. N 79-ФЗ "Про державну цивільну службу Російської Федерації ".
Аналіз нормативних правових актів показує, що в Російській Федерації, якщо і відбувся перерозподіл функцій, то воно не вийшло за межі системи виконавчої влади. Була проведена робота щодо скасування ряду надлишкових та дублюючих функцій. При цьому дублюючими, як правило, визнавалися однойменні функції, що їх кількома федеральними органами виконавчої влади, а надлишковими - просто непотрібні.
Процедурні реформи. У ході процедурних реформ змінюються порядок прийняття управлінських рішень і відповідно місце і роль державних службовців у цьому механізмі.
Можна виділити наступні види процедур: розпорядчі, організаційні, контрольні, координаційні, юрисдикційні. Різноманітність адміністративних процедур велике, тому в літературі називають і інші види таких процедур: заохочувальні, дозвільні, погоджувальні, колізійні, реєстраційні та ін
У процесі процедурних адміністративних реформ у зарубіжних країнах:
1. Удосконалюється правова регламентація адміністративних процедур. Приблизно до 1950-х рр.. спеціального регулювання адміністративних процедур не існувало. Спочатку такий закон з'явився в США (1946). У 1960-х рр.. один за одним були прийняті закони про адміністративні процедури в західноєвропейських країнах. Зараз такі закони є і в багатьох країнах Східної Європи і в країнах, утворених в результаті перетворень на території колишнього СРСР.
2. Усуваються громіздкі бюрократичні процедури. Важливий напрямок адміністративних реформ - спрощення адміністративних процедур: усунення непотрібних погоджень, відмова від подання зайвих документів, заповнення численних бланків та форм.
Так, у Франції комунальні служби, префектури і субпрефектури обладнані терміналами, що дозволяють здійснювати платежі за банківськими картками при стягненні податків і зборів, при оформленні технічних паспортів на автомобілі, водійських посвідчень, при сплаті штрафів, видачі документів про цивільний стан, оформленні віз, сплаті митних зборів. Одночасно спрощені адміністративні формальності щодо реєстрації підприємств.
3. Посилюється прозорість адміністративних процедур.
Країни, які проводять реформи, прагнуть до створення "інформаційного держави", максимально використовує інформаційні технології для підвищення ефективності роботи державних установ. Використання комп'ютерів та Інтернету дозволяє надавати послуги населенню безпосередньо на дому. Складовою частиною діяльності з інформатизації в багатьох країнах є програма "Електронний уряд". Один з лідерів у цьому напрямку - Великобританія.
Великобританія, Канада, Німеччина вирішують завдання переведення всіх державних послуг у режим "онлайн". З тим або іншим ступенем успішності програма "Електронний уряд" реалізується і в інших країнах, які проводять адміністративну реформу. Розвивається система сплати податків через Інтернет, створюються ультрасучасні інформаційні портали для громадян, електронні "універсами".
У процесі процедурних реформ змінюється статус державного службовця. Проведені в ряді країн перетворення на державній службі можуть розглядатися як самостійна реформа. Разом з тим, безумовно, це і частина адміністративної реформи. Реформування державної служби - проблема, яка може стати предметом самостійного дослідження. Тут же відзначимо тільки деякі напрямки змін у цій сфері.
Організація державної служби в англосаксонських і романо-германських країнах має суттєві відмінності. Відповідно і недоліки державної служби, які намагаються подолати в процесі реформування, неоднакові. Так, істотним недоліком державної служби визнаються: в англосаксонських країнах - заплутаність правових основ служби і несістематізірованность служби; в романо-германських країнах - замкнутість, ізольованість про суспільства, невисока ефективність.
У ході адміністративної реформи:
1. На державній службі ставляться завдання підвищення якості надання послуг. У результаті реформ спрощуються процедури прийому населення державними службовцями, полегшується доступ громадян до адміністративних документів, поліпшується інформування громадян про послуги.
Наприклад, у Франції державні службовці зобов'язані приймати будь-яка заява від громадян під розписку, при цьому вони повинні представлятися громадянам, вказуючи своє прізвище та посаду. Термін відповіді обчислюється з дня відправлення заяви, зазначеного на поштовому штемпелі, або по електронній пошті. Громадяни повинні бути прийняті на їх прохання для викладу своїх міркувань до того, як з їхнього питання буде прийняте негативне рішення. Створюються центри юридичної та правової допомоги. Такі установи, як правило, відкриваються на околицях міст, в проблемних кварталах, де живуть безробітні та малозабезпечені верстви населення. У цих центрах жителі можуть отримати юридичну консультацію, у тому числі безкоштовну консультацію адвоката, забезпечується цілодобове чергування представників асоціацій допомоги постраждалим, служби Червоного Хреста.
2. Розробляються механізми протидії корупції та бюрократизму.
Велика увага на державній службі приділяється питанням етики. З цією метою розробляються кодекси поведінки державних службовців. Так, у Великобританії цивільні службовці зобов'язані виявляти лояльність до держави, уникати конфліктів між офіційними обов'язками і приватними інтересами, утримуватися від діяльності, що дискредитує цивільну службу. 1
3. Розвиток контролю суспільства за діяльністю державних службовців. Цій меті служать різноманітні заходи, спрямовані на посилення прозорості державної служби. Розвиваються можливості судового оскарження актів і дій публічної адміністрації.
4. Оцінка діяльності державного службовця ставиться в залежність від результатів його діяльності.
Так, в США в кожному адміністративному відомстві діють власні системи оцінки, які розробляються на основі рекомендацій Служби управління персоналом. Атестації службовців проходять щорічно.
5. Вводяться системи безперервної підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців.
Завдання, які вирішуються в процесі процедурних адміністративних реформ, у Російській Федерації тільки ставляться. Звичайно, і в цій сфері є певні зрушення. Розроблено ряд адміністративних регламентів. Так, прийнято постанови Уряду РФ від 19 січня 2005 р. N 30 "Про типовому регламенті взаємодії федеральних органів виконавчої влади" та від 28 липня 2005 р. N 452 "Про типовому регламенті внутрішньої організації федеральних органів виконавчої влади" та ін Ведеться робота над адміністративними регламентами виконання державних функцій і надання державних послуг.
Разом з тим в Російській Федерації немає адміністративно-процесуального кодексу; розгляд спорів, що випливають з публічних правовідносин, розосереджено між судами загальної юрисдикції та арбітражними судами; створення адміністративних судів затягується. Немає і федерального закону про адміністративні процедури. Навряд чи є повноцінною заміною такого закону можна вважати Федеральний закон від 2 травня 2006 р. N 59-ФЗ "Про порядок розгляду звернень громадян Російської Федерації".
У зарубіжних країнах, як уже зазначалося, закони про адміністративні процедури дуже поширені. Процесуальним нормам там приділяється набагато більше уваги, ніж у нашій країні. Це стосується не тільки англосаксонських країн, для яких процедура складає основу публічного управління, але й країн з іншими правовими системами.
У нашій країні певні зрушення є і в реалізації програми створення "Електронного уряду". Так, багато державних органів та органів місцевого самоврядування мають офіційні сайти, на яких громадяни можуть ознайомитися з офіційною інформацією про даному органі. У державних органах та органи місцевого самоврядування вводиться електронний документообіг, що дозволяє економити час і управлінський працю. Разом з тим відсутня необхідна координація діяльності федеральних органів виконавчої влади щодо впровадження систем інформаційно-технологічного забезпечення адміністративних процесів. Рівень використання сучасних інформаційних технологій недостатній для кардинального підвищення ефективності діяльності органів державної влади та ін
У державно-службовому законодавстві з'явився ряд механізмів, ефективність яких апробована в процесі адміністративних реформ у зарубіжних країнах. До їх числа можна віднести способи врегулювання конфлікту інтересів на державній цивільній службі; можливість встановлення для окремих посадах цивільної служби особливого порядку оплати праці в залежності від показників ефективності та результативності професійної службової діяльності, визначених в терміновому службовому контракті; введення на цивільній службі посадових регламентів і т . д.
Структурні реформи. Під структурними реформами у стабілізаційних програмах міжнародних фінансових організацій зазвичай розуміються економічні перетворення, пов'язані зі зміною інституційного базису і правил регулювання економіки. У вузькому сенсі структурні реформи включають напрями, що визначають динаміку інституційного середовища розвитку бізнесу: приватизацію і корпоративне управління; процедури банкрутства; ринок землі та нерухомості, ринок праці, конструкцію податкової системи; розвиток фінансових інститутів; зовнішньоекономічну політику та політику у сфері іноземних інвестицій, регулювання специфічних галузей (природні монополії, сільське господарство). У широкому сенсі структурні реформи включають додатково комплекс питань, пов'язаних з "видаткової" частиною бюджету: бюджетний процес, реформи в освіті, охороні здоров'я та житлово-комунальній сфері.
Термін "структурна реформа" використовують і в плані реформ, що яку-небудь одну галузь: структурна реформа залізничного транспорту, електроенергетики, освіти і т.д., а також стосовно реформи окремого державного органу.
У російській науці адміністративного права поняття структурної адміністративної реформи не визначено. Мабуть, під структурними адміністративними реформами можна розуміти комплексні реформи, в результаті яких встановлюється структура публічного управління, розмежовуються функції стратегічного керівництва, поточного державного управління та функції з надання публічних послуг, перерозподіляються ролі державних і приватних установ в єдиній системі публічного управління.
Найбільш послідовно структурні реформи були проведені в англосаксонських країнах (Великобританії, Австралії, Нової Зеландії). Країни романо-германської правової сім'ї йдуть шляхом менш радикальних перетворень і не змінюють основ сформованої системи публічного управління. Тим не менше всі країни шукають шляхи зниження державних витрат, поліпшення якості публічних послуг, підвищення ефективності державного управління, а для вирішення цих завдань налагоджують взаємини між державними та недержавними структурами.
Відзначимо характерні риси таких реформ.
1. Структурні реформи мають комплексний характер. У результаті таких перетворень формується цілісна система публічного управління, що включає певні ланки або рівні, між якими складаються стійкі способи і форми взаємодії.
2. У процесі структурних реформ на зміну класичним управлінським вертикалях приходить децентралізоване і деконцентрірованний управління. У сфері традиційного державного управління залишаються питання стратегічного політичного керівництва та державного регулювання в різних галузях управління.
3. Надання публічних послуг покладається на децентралізовані установи, які, використовуючи ринкові механізми, більш ефективно, ніж традиційні державні структури, працюють зі споживачами таких послуг - громадянами і юридичними особами.
У Російській Федерації створена трехзвенная структура федеральних органів виконавчої влади: федеральне міністерство - федеральне агентство - федеральна служба. В основу цієї структури було покладено розмежування між федеральними органами виконавчої влади функцій: з вироблення державної політики та нормативно-правовому регулюванню, з нагляду і контролю, з надання державних послуг і управління державним майном. Однак послідовно провести цю ідею не вдалося. Аналіз діючих положень про федеральних органах виконавчої влади показує численні відступи від цього принципу. У результаті багато федеральні органи виконавчої влади, особливо силового блоку, як і раніше здійснюють всі три види функцій 1.
Таким чином, в Російській Федерації не вдалося виділити функції зі стратегічного управління. Вони як і раніше перемішані з контролем і наданням послуг. У зарубіжних країнах цієї задачі приділялася велика увага. Крім того, на відміну від зарубіжних країн, федеральне агентство, створене для надання послуг і управління державним майном, - федеральний орган виконавчої влади. Таким чином, адміністративна реформа йде по іншому шляху, ніж у зарубіжних країнах, де в процесі реформ налагоджували стосунки між державою і децентралізованими установами, які можуть бути як державними, так і приватними.
Таким чином, обсяг і складність розв'язуваних в Російській Федерації завдань не дозволяють розраховувати на швидкий успіх. Поки немає і відчутних результатів. Так, у спільному дослідженні організації Heritage Foundation та газети "The Wall Street Journal" Росія на початок 2007 р. займала 120-е місце за рейтингом економічних свобод (з 161). Цей рейтинг розраховується на основі десяти показників, таких як свобода інвестицій, свобода від втручання держави, рівень інфляції, рівень корупції та ін
Все говорить про те, що основна робота ще попереду. Найголовніше, щоб на практиці не укорінився найбільш тривалий і малоефективний спосіб реформування - шлях півзаходів.
Умови здійснення адміністративної реформи в кожній країні специфічні, тому рішення, прийняті в зарубіжних країнах, не повинні копіюватися. Разом з тим досвід зарубіжних країн, що вирішили аналогічні з Російською Федерацією завдання або випереджальних нашу країну на шляху реформ, може бути корисний як орієнтир, який вказує на сучасні тенденції перетворень у системі публічного управління.
Висновок
У Посланні до Федеральних Зборів Президент РФ визначив найважливіші напрямки розвитку Росії, поставивши на перше місце заходи з розвитку держави. Створенню ефективної держави і присвячена йде в даний час адміністративна реформа.
Необхідність активізації зусиль по створенню ефективної держави визначається як об'єктивними, так і суб'єктивними чинниками.
До суб'єктивних чинників належить уявлення багатьох громадян про те, що в країні панують анархія і адміністративне свавілля. 1 Більше того, реальна влада, на їх думку, зосереджена в значній мірі в руках великих бізнесменів і злочинних угруповань. При цьому виконавча влада здатна ефективно впливати на процеси, що відбуваються лише, на думку 44,9% громадян.
У ході адміністративної реформи передбачається в першу чергу визначити функції та структуру виконавчої влади, далі - розмежувати повноваження і предмети відання між федеральної, регіональної і муніципальної владою, потім - провести реформу державної служби.
Найбільшою мірою адміністративна реформа просунулася з питань визначення функцій та структур виконавчої влади.
Щоправда, рішення, прийняті у зв'язку з цим, хоч і активізували процес уточнення функцій органів виконавчої влади, скасування зайвих, фінансово і організаційно не забезпечених державних функцій, але ще не дали необхідного ефекту, на який розраховували ініціатори реформ.
Проблеми вибудовування органів державної влади, забезпечення їх ефективної взаємодії ще далеко не вирішені. Ряд заходів, прийнятих для того, щоб ліквідувати некерованість і організаційну неузгодженість, частково запізнилися, частково не знайшли свого завершення в аналогічних заходи, які повинні були бути прийняті на рівні суб'єктів РФ.
Слід сказати, що більшість населення не має чіткого уявлення про підготовлювану адміністративної реформи. Наприклад, навіть про реформу державної служби мають уявлення лише 11,7% громадян, що є найнижчим серед всіх показників, пропонованих для оцінки реформ. 1 У той же час державні службовці, які виступають у ролі експертів, найбільшою мірою обізнані саме про реформу державної служби - 76,0%.
Поінформованість та інформованість про хід адміністративної реформи - найважливіші передумови її успішності. Якщо про цілі і сенс реформи державної служби інформовані тільки 76,0% працівників органів виконавчої влади, то про конкретні реформи і розроблюваних проектах державні службовці обізнані ще менше. Це свідчить про недостатню роботу по викладу заходів, передбачених адміністративною реформою, в інформаційних документах, публікаціях, на семінарах і круглих столах. Адресне обговорення пропонованих заходів має передувати прийняття документів, що розробляються в ході здійснення реформи.
На основі низької інформованості держслужбовці обережно оцінюють комплексність і корисність реформ. Так, тільки 13,8% працівників органів виконавчої влади вважають, що реформа поліпшить умови їх роботи за більшістю показників, 39,0% - за окремими показниками. Прогнозують можливість погіршення за окремими показниками 24,3%. З урахуванням того, що реформа державної служби спрямована на оптимізацію роботи чиновників, створення на основі стандартів і регламентів зрозумілих і чітко регульованих процедур їх діяльності, подібна позиція держслужбовців свідчить про їх недостатню інформованість.
Також проблематично, на погляд державних службовців, зміна на краще умов життя основної маси людей у результаті проведення адміністративної реформи. Застосування адміністративних регламентів органів виконавчої влади, розробка стандартів надання державних послуг - всі ці заходи перебувають на такій стадії, коли соціальний ефект від їх впровадження ще не ясний не тільки громадянам, але і самим держслужбовцям. Так, тільки 27,1% з них вважають, що адміністративна реформа поліпшить умови життя людей.
У ході адміністративної реформи необхідно враховувати думку перш за все самих правопріменітелей. Багато хто з них прогнозують певні ризики пропонованих в ході реформи заходів. Так, 79,0% держслужбовців згодні підтримати реформу лише в певній її частині. 1
Дослідження діяльності органів виконавчої влади з надання послуг, проведене Інститутом законодавства та порівняльного правознавства при Уряді РФ в грудні 2004 р. в Тюменської області, показало: працівники органів виконавчої влади вважають, що для підвищення ефективності надання публічних послуг слід значно розширити права органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Не підтримують дану міру тільки 17% респондентів. Це не означає, що вони є безумовними противниками передачі функцій з надання послуг іншим суб'єктам. Але сама передача вимагає більш чіткої регламентації процедурної, детального визначення прав і обов'язків сторін, відповідальності та заходів, які гарантують права споживачів послуг.
Передумовою проведення успішної реформи державної служби є високий престиж державних службовців. На жаль, існує значний розрив у оцінках громадян, з одного боку, і у представленні працівників органів виконавчої влади про ставлення до них громадян - з іншого. Досить значна група населення належить до державних службовців різко негативно - практично кожен п'ятий з опитаних. У ході адміністративної реформи необхідні спеціальні заходи, які б не тільки поліпшили якість роботи держслужбовців, а й сприяли підвищенню їхнього авторитету.
Однією з дієвих заходів, здатних підняти авторитет чиновників, є відкритість їх дій, постійне інформування громадян про діяльність органів виконавчої влади з реалізації державних функцій. У ході адміністративної реформи передбачається підвищити прозорість та інформаційну відкритість органів влади всіх рівнів: федерального, суб'єктів РФ, муніципального.
Забезпечення відкритості та прозорості державної служби - одне з найактуальніших напрямків адміністративної реформи. В оцінці причин недостатньої відкритості діяльності держслужби на перше місце як правопріменітелі, так і громадяни поставили небажання вищих чиновників. Забезпечення інформаційної відкритості вимагає комплексу заходів, розробка яких ще не завершена. Відсутність нормативних документів, що забезпечують інформаційну відкритість і доступність органів влади, сприймається і громадянами, і самими чиновниками як небажання вищого рівня управління ставити під контроль громадянського суспільства свої дії, як прагнення вищого чиновництва спростити управлінські завдання. Так, в якості міри, що забезпечує відкритість держслужби, більшість чиновників - 69,0%, назвали чітке врегулювання процедур прийняття управлінських рішень. Тільки в цьому випадку ні в одного з рівнів влади не буде зацікавленості в закритому прийнятті рішень.
Інформованість громадян про діяльність федеральної, регіональної та місцевої влади явно недостатня для забезпечення цілей адміністративної реформи. Вважають, що вони в основному інформовані про плани і діях влади, відповідно 32,0%, 30,5% і 37,5% опитаних. Низька інформованість громадян пов'язана як з недостатньою доступністю інформації, так і з небажанням громадян вникати в діяльність органів влади. І в тому і в іншому випадку можна констатувати, що не налагоджена система взаємодії населення з владою.
У той же час самі громадяни загалом не готові до активної взаємодії з органами влади, до участі у заходах з контролю за їх діяльністю або в інших заходах, пов'язаних з обговоренням і прийняттям рішень. Пасивність громадян - одна з найменш вирішуються в ході адміністративної реформи проблем. Велика частина громадян схильна брати участь у заходах з вироблення рішень і контролю за діяльністю влади лише в одному випадку - якщо від їх зусиль буде відчутний ефект і реальна користь. Забезпечити досягнення цієї мети можна лише за вироблення дієвих механізмів, що забезпечують вплив громадян за допомогою громадських об'єднань, професійних спілок, економічних структур, соціальних інститутів, професійних організацій, галузевих колективів і творчих спілок.
Абсолютна більшість громадян (68,5%) вважають, що держслужбовці в першу чергу захищають свої власні інтереси, навіть не інтереси відомства (30,0%) і, тим більше, не інтереси держави (14,0%). 1
Інакше підходять до оцінки своєї діяльності самі держслужбовці - вони впевнені, що реально захищають інтереси держави. Такої позиції дотримуються 60,0% з них. Дещо менше правопріменітелей, які вважають, що їх головний пріоритет - захист інтересів свого відомства (55,5%). У даному випадку це можна інтерпретувати як орієнтацію на виконання основних державних функцій, закріплених за відомством.
Викликає певне занепокоєння, що тільки 31% працівників органів виконавчої влади вказують, що їх діяльність спрямована на захист інтересів громадян. Така орієнтація самим безпосереднім чином позначається на процесі реальної взаємодії чиновників з громадянами, у всякому разі - на формі цієї взаємодії.
При інтерпретації цих даних важливо враховувати, що навіть невелика частина чиновників, що орієнтуються на свої власні інтереси, може сформувати у громадян, взаємодіючих з ними, різко негативне ставлення до органів державної влади. Громадянин асоціює рішення окремого чиновника з діяльністю всього державного апарату, з органом влади, від імені якого він приймає рішення, що зачіпають права і законні інтереси багатьох.
До числа негативних моментів можна віднести збережену різницю в позиціях громадян і держслужбовців при оцінці взаємин чиновників з комерційними структурами. Так, тільки 4,3% чиновників вважають, що в процесі здійснення повноважень вони захищають інтереси комерційних структур. У той же час дотримуються цієї думки 24,5% громадян. Певною мірою це може бути викликано тим, що на рівні муніципальної влади, які найбільшою мірою наближеною до громадян, приймаються рішення, не враховують інтереси громадян.
Саме тому в ході адміністративної реформи поставлено завдання забезпечити орієнтацію діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування на потреби суспільства і конкретних клієнтів.
Для цього пропонується оптимізувати і модернізувати адміністративно-управлінські процеси за рахунок впровадження стандартів державних і муніципальних послуг, а також адміністративних регламентів.
У числі найбільш важливих вимог, що пред'являються до державних службовців, безумовна першість належить дотриманню закону.
Однією з складових реформи державної служби є формування корпусу добре підготовлених, орієнтованих на виконання поставлених державних завдань чиновників. Кадровий потенціал реформи державної служби в даний час недостатній. Низька заробітна плата, можливість втрати професійної кваліфікації не сприяють залученню професійно успішних працівників виробничої сфери.
Підводячи підсумок, скажемо наступне.
Успішність проведення адміністративної реформи багато в чому залежить від того, наскільки вона підтримується працівниками органів виконавчої влади та населенням. Слід зазначити, що в суспільній думці громадян і правопріменітелей вже сформовано позитивне ставлення до необхідності проведення адміністративної реформи, її цілям.
Що стосується окремих заходів, розроблених в межах адміністративної реформи, то вони отримують неоднозначну оцінку як з боку громадян, так і з боку державних службовців.
Вже виявилися негативні моменти, істотно ускладнюють здійснення адміністративної реформи. Так, недостатня ступінь інформованості і громадян, і працівників органів виконавчої влади про хід реформи, про основні її напрямки та заходи щодо її реалізації.
Найважливішою складовою адміністративної реформи, що забезпечує її ефективність, повинен бути постійний моніторинг стану громадської думки про підготовлювані в ході реформи рішеннях, про досягнення показників, які свідчать про результативність як окремих заходів, так і адміністративної реформи в цілому. Для організації такого моніторингу необхідно розробити систему таких показників і вирішити питання про органи і організаціях, які будуть брати участь у моніторингу, визначити координуючий центр його проведення.
Література
1. Конституція Російської Федерації. - М.: Проспект, 1993. - С. 67.
2. Бачило, І. Л. Про поділ, розмежування, єдності державної влади Російської Федерації / І. Л. Бачило / / Держава і право. - 2004. - № 4. - С.23 - 26.
3. Державне управління і політика / під ред. Л.В. Смогунова. - С.Пб., 2002. - С. 359-414.
4. Адміністративна реформа в суб'єктах Російської Федерації / С.Є. Наришкін, Т.Я. Хабрієва "Журнал російського права", N 10, жовтень 2008 р. /
5. Адміністративна реформа в Росії: деякі підсумки та завдання юридичної науки / С.Є. Наришкін, Т.Я. Хабрієва, "Журнал російського права", N 11, листопад 2006 р. /
6. Глушко Є.К. Адміністративна реформа в Росії та зарубіжних країнах: загальне і особливе. - Щорічник "Адміністративне та фінансове право", 2006. Том 1.
7 Штатіна М.А. Зарубіжний досвід проведення адміністративних реформ / М.А. Штатіна / / Адміністративна реформа в Росії. - М., 2006. - С. 60-64.
8. Меннінг М. Реформа державного управління: Міжнародний досвід / Н. Меннінг, Н. Парісон. - С. 137-139 та ін
9. Тихомиров Ю.А. Адміністративне право та процес: повний курс / Ю.О. Тихомиров. - М., 2005. - С. 611.
10. А.В. Шаров, "Журнал російського права", N 4, квітень 2005 р.
11. Медведєв, В.М. Система виконавчої влади в Російській Федерації: правові аспекти забезпечення принципу єдності / В. М. Медведєв. 8722; М., 2004. - 234 с.
12. Морозов, І. В. Адміністративна реформа в Російській Федерації / І. В. Морозов / / Журнал російського права. 2006. - № 5; С.70 - 75.
13. Ноздрачов, А.Ф. Адміністративна реформа: російський варіант / А.Ф. Ноздрачов / / Законодавство і економіка. - 2005. - № 8. - С.14 - 16.
14. Наришкін, С. Є. Адміністративна реформа в Росії: наук.-практ. посібник / С. Е. Наришкін, Т. Я. Хабрієва. М.: ИНФРА-М, 2006. - 352с.
15. Постанова Уряду РФ від 12 лютого 2003р. № 98 «Про забезпечення доступу до інформації про діяльність Уряду Російської Федерації і федеральних органах виконавчої влади» / / Довідкова правова система «Гарант».
16. Постанова Уряду РФ від 19 січня 2005р. № 30 «Про Типове регламенті взаємодії федеральних органів виконавчої влади» / / Довідкова правова система «Гарант».
17. Постановою Уряду РФ від 26 червня 1995р. № 594 "Про реалізацію Федерального закону« Про поставки продукції для федеральних державних потреб »/ / Довідкова правова система« Гарант ».
18. Постанова Уряду РФ від 11 листопада 2005р. № 679 «Про порядок розробки та затвердження адміністративних регламентів виконання державних функцій і адміністративних регламентів надання державних послуг» / / Довідкова правова система «Гарант».
19. Постанова Уряду РФ від 5 жовтня 2005р. № 725 «Про взаємодію та координації діяльності органів виконавчої влади суб'єктів РФ і територіальних органів федеральних органів виконавчої влади» / / Довідкова правова система «Гарант».
20. Рой, О. М. Система державного і муніципального управління / О. М. Рой. - СПб.: Питер, 2005. - 336с.
21. Розпорядження Уряду РФ від 25 жовтня 2005р. № 1789-р «Про схвалення Концепції адміністративної реформи в РФ в 2006 - 2008 роках і плану заходів з проведення адміністративної реформи в РФ в 2006 - 2008 роках» / / Довідкова правова система «Гарант».
22. Старілов, Ю. Н. Адміністративна реформа в Росії: політико-правове та управлінське вимір: Зб. наук. праць. Вип. 16. / Ю. М. Старилов. - Воронеж: ВДУ, 2004. - С. 3 - 5.
23. Старілов, Ю. Н. Адміністративне право як засіб руйнування «синдрому безправ'я» в сучасній правовій державі / Ю. М. Старилов / / Журнал російського права .- 2005. - № 4. - С. 75-80.
1 Тихомиров Ю.А. Правові аспекти адміністративної реформи / / Законодавство і економіка. 2004. N 4. С. 29.
1 СЗ РФ. - 2004. - N 21. - Ст. 2025, N 31. - Ст. 3238, N 38. - Ст. 3775, N 47. - Ст. 4635.
1 "Журнал російського права", N 4, квітень 2005 р.
1 Старилов Ю.М. Виконавча влада в структурі сучасного адміністративно-правового регулювання: проблеми та основні напрямки вирішення / / Історія становлення та сучасний стан виконавчої влади в Росії. М., 2003. С. 85.
1 СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.
1 Штатіна М.А. Зарубіжний досвід проведення адміністративних реформ / М.А. Штатіна / / Адміністративна реформа в Росії. - М., 2006. - С. 60-64.
1 Гурней В. Введення в науку управління / В. Гурней. - М., Прогрес, 1969. - С. 177-190
1 Меннінг М. Реформа державного управління: Міжнародний досвід / Н. Меннінг, Н. Парісон. - С. 137-139
1 Тихомиров Ю.А. Адміністративне право та процес: повний курс / Ю.О. Тихомиров. - М., 2005. - С. 611.
1 Соціологія влади. 2003. N 5
1 Соціологія влади. 2004. N 3. С. 78
1 Соціологія влади. 2003. N 5. С. 99
1 Соціологія влади. 2003. N 5. С. 91