Місце і роль земських установ у кінці

XIX - початку XX ст.

Гродно 2002

Зміст

Введення _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 3

§ 1 Огляд джерел та літератури _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _4

§ 2 Формування повітових та губернських земських органів у 60-70-их роках XIX ст. _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 6

§ 3. Контрреформи земських установ у 90-х роках XIX ст. _ _ _12

§ 4. Плани реорганізації земств і спроби їх здійснення на початку XX cт. (1905 - 1917 рр..) _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _15

Заключеніе_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 21

Прімечанія_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 23

Джерела і література_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 26

Введення

Росія перебачила незліченне число реформ та реформаторів. Різкі поштовхи і відкати тому, калейдоскопічна зміна орієнтацій - ось політична історія країни останніх трьох сторіч. Всеосяжну революційність нашої історичної свідомості спричиняла за собою зневажливе ставлення до всякого роду новацій. Між тим, пильний погляд на реалізовані і не відбулися, проекти перетворень здатний багато повідомити не тільки про справи давно минулих днів, але і про наші сьогоднішні проблеми. Особливий інтерес у цьому відношенні являють собою земства.

Земства органи місцевого самоврядування, створені в ряді губерній Європейської Росії щодо земської реформи 1864 р. Освіта земств було спробою царизму пристосувати самодержавний лад до потреб капіталістичного розвитку. ¹

Все вище викладене викликає непідробний інтерес до даної теми. Виходячи з її актуальності, недостатності вивченості деяких моментів основною метою дослідження є визначення місця і ролі земських установ в системі державної влади Росії у 2-ій половині XIX - початку XX ст.

Для досягнення поставленої мети необхідно виконати наступні завдання:

• зробити аналіз джерел та літератури;

• розглянути формування повітових та губернських земських органів у 60-70-х роках XIX ст.;

• вивчити контрреформи земських установ у 90-х роках XIX ст.;

• простежити плани реорганізації земств і спроби їх здійснення на початку XX ст. (1905-1917рр.).

Предметом дослідження даної роботи є історія виникнення земських установ в системі державної влади Росії у 2-ій половині XIX - початку XX ст. Об'єктом дослідження стала земська реформа 1864г.

При написанні роботи автор використовувала порівняльний метод науково-історичного дослідження. Він дав можливість порівнювати, зіставляти і давати послідовний опис подій обраної теми.

В основу структурної побудови покладено проблемно-хронологічний принцип. Робота складається з вступу, чотирьох розділів і висновку.

Огляд джерел та літератури

У даній роботі була використана як узагальнююча література так і періодичні видання.

В якості джерел служили тексти "Положення про губернські і земських установах" Олександра II (1 січня 1864 р.) ¹

І "Положення про губернські і повітові земські установи" Олександра III (12 липня 1890 р.) ²

Серед узагальнюючих робіт найбільший інтерес викликала книга Рогова А. А. "Історія держави і права Росії XIX - н.XX ст. ^"3 У ній грунтовно викладено суть досліджуваної нами проблеми. Але недолік даної роботи полягає у відсутності детального опису будь-яких важливих моментів з історії становлення земських установ. Автор обмежився лише розкриттям основної проблематики досліджуваного нами явища.

Більш багатий матеріал міститься в статтях періодичних видань. Серед яких непідробний інтерес викликала робота Гільченко Л. В. "З історії становлення місцевого самоврядування в Росії" ^4, опублікована в журналі "Наука в Росії". У статті автор намагається встановити причини проведення земської реформи. На його думку, основна з них криється в усвідомленні урядом Олександра II колосального відставання у розвитку Росії від передових європейських країн та необхідності її входження в русло світової цивілізації. Далі докладно освячуються всі заходи, що проводяться як земством, так і урядом. Велика увага приділяється і контрреформам 90-х років XIX століття. Потім Гільченко дає нам уявлення про спроби реорганізації місцевої влади на початку XX століття. Ця робота особливо цінна тим, що в ній автор дуже часто застосовує цитати істориків займалися вивченням цього періоду історії Росії, а також видатних політиків того часу.

Досліджувана нами проблема детально освячена у статті Старкова О. В. та Башкатова Л. Д., опублікованій в журналі "Історія держави і права" ^5. Назва статті дослівно повторює назву теми даної курсової роботи. Автори намагаються розібратися чому в кризовій ситуації уряд вдається до введення місцевого саіоуправленія. Вони четкоопределяют місце і роль земських установ у системі державної влади в середині XIX-початку XX ст., Аналізують сенс і конкретно-історичний зміст земських ініціатив окремих державних інститутів і зміни політичної системи країни в цілому.

На думку автора ця стаття дуже корисна тим, що в ній йдеться про можливість застосування частки історичного досвіду діяльності земських установ у сучасній російській політичній ситуації, в умовах кризи владних і управлінських структур.

Епосі реформ імператора Олександра II присвячена стаття "Чорнильні зміни" Ананьїча Б. і Чорнухи В. ⁶ У ній автори докладно досліджують як причини реформ, так послідовність та хід їх проведення. Дають відповідь чому проекти перетворень не реалізувалися до кінця.

Дуже своєрідна і цікава стаття Б. Ананьїча "Проблеми російського реформаторства". ⁷ У ній дослідник вдається до використання спортивного терміна "стартувала з запізненням", характеризуючи економічний розвиток Росії у другій половині XIX століття. Автор пояснює у своїй роботі чому Росія опинилася в такій ситуації, наводить переконливі докази необхідності перетворень, освячує проблеми, які перешкоджали повному здійсненню реформ.

Цікавим додатковим матеріалом для розкриття теми стала стаття Ф. А. Петрова "Земської-ліберальні проекти перебудови державних установ у Росії наприкінці 70-х початку 80-х років XIX століття" ^8, опублікована в журналі "Вітчизняна історія". У ній розглянуто мало відоме читачам земсько-ліберальний рух в один з переломних етапів російської історії - період кінця 1870-х початок 1880-х рр.. Тим часом саме тоді земськими лібералами були розроблені конкретні проекти корінного переусройства державного апарату Росії, починаючи з Державної ради і закінчуючи волосним сходом. У роботі Петрова вперше пропонується критичний аналіз проектів перебудови державної системи Росії, розроблених ідеологами земського лібералізму різних політичних відтінків, і робиться спроба показати їх місце і значення у розвитку російської державності.

§ 2. Формування повітових та губернських земських органів у 60-70-их роках XIX ст.

Олександр II затвердив Положення про земських установах, яке було опубліковано 1 січня 1864, і протягом декількох років поширене на 34 губернії Європейської Росії. ¹ Власне запровадження земських установ почалося з лютого 1865 р. і в більшості губерній закінчилося до 1867 р. Введення в дію Положення про земських установах було покладено на тимчасові повітові комісії, що складалися з предводителя дворянства, справника, міського голови і чиновників від палати державного майна і від контори питомих селян. Ці комісії складали виборчі списки і імовірно призначали терміни скликання виборчих з'їздів. І те, й інше остаточно стверджувалося губернської тимчасовою комісією під проводом губернатора. На першому земському зібранні вибиралася управа, яка повинна була до першого чергового зборам представити свої міркування з різним сторонам господарства і вступити у завідування капіталами, належали дореформеним установам. ²

Положення 1864 ділило виборців на 3 курії: 1) землевласників усіх станів, 2) городян - власників нерухомого майна в місті, 3) членів сільських товариств. Вибори проходили окремо за куріям. Від перших двох курій вони проводилися на з'їздах представників цих курій. На з'їзді першої курії могли бути присутніми великі і середні поміщики, дрібні землевласники вибирали зі свого середовища уповноважених. На з'їзді представників другої курії були присутні домовласники, фабриканти, заводчики, купці та інші заможні городяни. У виборах не могли брати участі: а) особи молодше 25 років; б) судівшіеся і не виправдані судом; в) відмова від посади; г) перебувають під судом і слідством; д) визнані неспроможними; е) виключені з духовного відомства. Вибори гласних від селян були багатоступеневими: спочатку сільські товариства посилали своїх представників на волосний сход, на якому 'обирали виборщиків, а потім з їх середовища обирали встановлену кількість гласних повітового земського зібрання. Якщо на з'їзді кількість виборців не перевищувала кількість осіб, яких треба було обирати, то все що з'їхалися на з'їзд визнавалися голосними земського зібрання без проведення виборів. Обиралися голосні на 3 роки. ³

Після обрання гласних, найчастіше восени, збиралися повітові земські збори, на яких зазвичай головували повітові представники дворянства. На першому засіданні повітові гласні обирали зі свого середовища губернських гласних: від 6 повітів - 1 губернський гласний. До складу губернських земських зборів входили ватажки дворянства, голови управ всіх повітів, 2-3 чиновника від казенних і питомих маєтків. Таким чином, більш високу ланка земського самоврядування формувалося на основі непрямих виборів і представництва чинів. Губернські збори проводилися 1 раз на рік, але могли скликатися і надзвичайні збори. На засіданнях головував губернський предводитель дворянства. Для поточної роботи і повітові, і губернські збори обирали управи у складі 3 осіб: голови і двох членів (число членів земських управ могло бути збільшена до 4 - в повітах, до 6-8 - у губерніях). ⁴

Основним принципом Положення 1864 був принцип майнового цензу, причому на перший план висувалися інтереси дворян-землевласників, з інтересами ж промисловців і селян вважалися мало. Переважний вплив на місцеві справи надавало дворянство. Коли в Державній раді було висунуто питання про земство, міністр внутрішніх справ і одночасно голова земської комісії П.А. Валуєв, як би вибачаючись за половинчастість реформи, заявив, що "перший крок не повинен вважатися останнім, що установа земства є лише створення форми, яка зацим за вказівкою досвіду буде наповнюватися відповідним змістом". ⁵ Результатом роботи комісії стала законодавча регламентація функцій земств. Земські зборів отримували в своє відання в основному справи місцевого господарства, будучи, за визначенням Валуєвський комісії, місцевими господарськими громадськими спілками.

Положенням про земських установах встановлювалося, що їх віданню підлягає розпорядження місцевими зборами губернії та повіту. Всі місцеві повинності і деякі державні повинні були ставитися до ведення земства. Проте невеликі фінансові кошти земства були ще більш урізані при складанні Тимчасових правил про разверстание земського збору між скарбницею і земством. На підставі Тимчасових правил всі державні повинності були вилучені з ведення земства. Із загальних губернських повинностей у земств були: a) пристрій та утримання доріг, мостів, перевозів і верстових стовпів, б) наймання будинків для рекрутських присутностей, станових приставів і судових слідчих; в) зміст підвід при поліцейських управліннях та станових квартирах; г) зміст посередників за спеціальним межеванию і канцелярій посередницьких комісій; д) утримання місцевих по селянських справах установ; е) зміст статистичних комітетів. ⁶ В цілому земство мало мізерними засобами, і головним джерелом нових доходів було право оподатковувати земських платників новими податками. Для будь-якого поліпшення, яке робилося земством, йому за браком інших джерел, доводилося вдаватися до підвищення податків. Але і в цьому відношенні компетенція земства була обмежена: право земства на обкладення торгово-промислових підприємств Тимчасовими правилами було значно урізано; для нових податків залишалися одні землі, хоча й без того вони несли високі платежі, які на селянських ділянках нерідко перевершували прибутковість.

Участь земських установ в народну освіту, у створенні умов народного охорони здоров'я було допущено тільки в господарському забезпеченні, тобто земство могло асигнувати відомі суми на справу народної освіти та на лікарську частину, але розпоряджатися цими сумами воно не мало права. До господарських справах, на які поширювалася компетенція земства, ставилися також взаємне страхування і розвиток торгівлі і промислів. Але навіть в таких вузьких межах земства не користувалися свободою і самостійністю: багато постанов земств, укладення позик, проекти кошторисів вимагали затвердження губернатором або міністром внутрішніх справ. Кожне постанову могло бути опротестоване губернатором. Справи по таких протестів в останній інстанції вирішувалися Сенатом. Нарешті, залишаючи місцеву поліцейську владу у веденні урядових установ і тим самим позбавляючи земство виконавчої влади, закон 1864 р. ще більш знесилив їх. Для стягнення належали земству зборів йому був наданий лише один шлях - звернення "до сприяння" місцевої поліції, що далеко не завжди забезпечувало проведення в життя земських розпоряджень. ⁷

На початку 60-х років уряд ставилося досить сприятливо до діяльності земських зборів, незважаючи на зіткнення і шорсткості, які встановилися між окремими земствами, з одного боку, і місцевою адміністрацією з іншого. Але вже в початку 1866 р. з'явилися загрозливі симптоми. У січні 1866 р. міністр внутрішніх справ видав циркуляр, яким було обмежено право обкладення земствами сплавних лісів. Підготовляли також обмеження в обкладенні казенних земель. Все це проводилося урядом досить поспішно, причому абсолютно ігнорувалося думку земств. Циркуляром від 17 травня 1866 роз'яснювалося, що земства не мають права "оподатковувати зборами самі вироби і продукти, виробляє або продаються на фабриках і заводах, а також і інших Промислових і торгових закладах, оплачуваних акцизом на користь скарбниці". Подібні циркуляри підготували грунт для появи закону від 21 листопада 1866 р., остаточно паралізував, на думку А.К. Головачова, яку-небудь корисну діяльність земських зборів. Вироблення закону від 21 листопада 1866 відбувалася в повній таємниці, і в пресі не було про це ніяких звісток; видання самого закону збіглося з часом чергових губернських засідань, і управам довелося спішно переробляти дохідні кошториси для погодження з новим законом, лишившим земства припливу значних коштів. ⁸

13 червня 1867 були видані Правила, ще більше тиснув земську діяльність, так як земські доповіді, журнали і т.п. повинні були тепер проходити через цензуру губернатора. Крім того, цей закон значно розширив влада голови і заборонив земствам різних губерній взаємодіяти один з одним. Відтепер друкування постанов і земських промов допускалося тільки з дозволу губернатора - для земських видань була встановлена ​​попередня цензура. Незабаром було нове істотне сором для земської діяльності. Височайше затвердженим положенням Комітету міністрів від 19 вересня 1869 земства були позбавлені права безкоштовної пересилки кореспонденції. ⁹

Порівняно краще склалася доля в найбільш прогресивної реформи місцевого самоврядування, оголошеної з твердженням Олександром II 16 червня 1870 Міського положення. Згідно з ним виборче право, як активне, так і пасивне, надавалося кожному міському обивателеві, до якого б стану він не належав, якщо він був російським підданим, мав не менше 25 років від роду і володів в межах міста який-небудь нерухомої власністю або ж сплачував на користь міста збір зі свідчень: купецького, промислового, на дріб'язковий торг (ліцензію на право дрібної торгівлі) і т.п. У результаті кожен, хто володів хоч малесеньким будиночком, хто в якості торговця чи ремісника платив на користь міста, користувався правом не тільки обирати, а й самому бути обраним до голосні.

Великим недоліком Положення 1870 р. стало запозичення прусської трикласній виборчої системи. За законом всі особи, які мають право участі у виборах, були включені до списків у тому порядку, в якому вони слідують за сумою належних з кожного з них зборів у дохід міста; потім вироблялося поділ на три розряди. До першого зараховувалися ті городяни з показаних на початку списку, які сплачували разом третину загальної суми зборів з усіх виборців; до другого - наступні за ними за списком, сплачували також третину зборів; до третього - всі інші. Кожен розряд становив особливе виборче зібрання під головуванням міського голови і вибирав третину гласних у міську думу. Перший розряд зазвичай налічував лише десятки (якщо не одиниці) виборців, які належали до найбільш великих домовласникам або торговцям, а третій - тисячі, тобто основну масу міського населення. Але, незважаючи на це, кожен з них посилав до думи однакову кількість представників, і нерівність у користуванні виборчими правами доходило до величезних розмірів. Так, на початку 70-х років у Петербурзі різниця в представництві першого і третього розрядів становила 65 разів (!). ¹⁰

У той же час внутрішня організація міського управління була досить раціональною. Розпорядчі функції надавалися міській думі, управа ж зробилася виконавчим органом, що діє в рамках, відведених їй думою. Розподіл занять і порядок дій управи та підпорядкованих їй органів встановлювалися інструкцією, що видається думою. Члени управи обиралися думою і не потребували тверджень адміністрацією .. Постановою ж думи члени управи могли бути усунені від посади і віддані суду. Міський голова також обирався думою, але затверджувався на посаді губернатором або міністром внутрішніх справ (в залежності від рангу міста). Міський голова, як правило, займав провідне місце не тільки в управі, але і був також головою думи.

Кращою стороною реформи 1870 р. було надання міському громадському управлінню порівняно широкої самостійності у веденні міського господарства та рішенні, місцевих справ. Утвердженню губернської адміністрацією або в деяких випадках Міністерством внутрішніх справ підлягали лише найбільш важливі постанови думи (як правило, фінансові). Величезне ж більшість справ, в тому числі і річні кошториси, вирішувалися думою остаточно і не потребували ні в чиєму затвердження. На губернатора покладався нагляд лише за законністю дій органів міського самоврядування. Судовий захист міського самоврядування повинно було забезпечувати губернське у міських справах. До його складу входили: губернатор, віце-губернатор, голова казенної палати, прокурор окружного суду, голова губернської земської управи, міський голова губернського міста і голова мирового з'їзду. А.А. Головачов зауважував з цього приводу: "У нас вважається необхідним всі питання, що виникають в адміністративній практиці, вирішувати також адміністративним порядком ... У нас забувають, що, питання, що виникають в адміністративній практиці, тобто питання про так званих сперечаннях про межі влади та законності адміністративних розпоряджень, суть також питання про право і, як такі підлягають вирішенню судових місць ... Немає ніякої необхідності засновувати особливу присутність, тому що всі питання в разі поміченою незаконність дій міського управління або скарг і сперечань могли б розглядатися судом в загальному порядку, встановленому законами ". ¹¹

Але при всіх своїх недоліках Положення 1870 було великим кроком вперед у порівнянні, як з попереднім періодом, так і з тією обстановкою, в якій опинилося міське самоврядування, в кінці XIX - початку XX ст. Будучи побудовано на ідеї довіри до суспільної самостійності, воно вивело російські міста зі сплячки і додало їм ті силу і значення, про які лише мріяли перетворювачі XVIII ст. Воно дозволило говорити про реальні передумови формування в Росії муніципального права і, незважаючи на посилення адміністративних розпочав у 90-х роках XIX століття, сприяло сплеску муніципального законотворчості 1906-1917р.

§ 3. Контрреформи земських установ у 90-х роках XIX ст.

Роки царювання Олександра III висунули на політичну арену ідеї централізації і зміцнення принципу самодержавства. "Російське самодержавство, - писав М. Н. Катков, - не може і не повинно терпіти ніякої непідлеглою йому чи не від нього вихідної влади в країні, ніякої держави в державі ... Найголовніше - влаштувати на твердих засадах і поставити в правильне ставлення до центрального уряду земство і місцеве управління ". ¹

12 червня 1890 було опубліковано нове Положення про земських установах, затверджене Олександром III, що відновить становість виборчих груп і завдяки зміні цензу ще більше посилило представництво від дворян. За новим Положенням в першу виборчу групу входили дворяни потомствені та особисті, в другу - інші виборці і юридичні особи, в третю - селяни. Губернські голосні, як і колись, обиралися на повітових земських зборах. У губернське зібрання з 1890 р. обов'язково включалися всі повітові ватажки дворянства і голови повітових земських управ. Реформа 1890 дала дворянам абсолютне переважання. Так, склад губернських гласних в 1897 р. по станам складався таким чином: дворяни та чиновники - 89,5%, різночинці - 8,7%, селяни - 1,8%. Але, збільшивши кількість голосних дворян, нове Положення в той же час зменшило загальне число голосних більш ніж на 30%. Скорочення голосних було проведено таким чином: від кожного повіту число голосних було зменшено на одного, причому кожен повіт повинен був мати не менше двох губернських гласних. ²

Нове земське Положення фактично заперечувало будь-який зв'язок з ідеєю місцевого самоврядування. За Положенням 1890 виборчих прав були позбавлені: духовенство, церковний притч, селянські товариства, селяни, які володіли в повіті приватної землею, особи, які мали купецькі свідоцтва, власники торгових і промислових закладів, а також іудеї. Сільські виборчі з'їзди були скасовані, голосні призначалися губернатором з числа кандидатів, обраних волосними сходами. Був по суті знищений принцип виборності управ, вводився порядок затвердження не тільки для голови управи, але і для всіх її членів, причому земські зборів позбавлялися права оскаржити незатвердження. Голови та члени управ значилися перебувають на державній службі (ст. 124), у голови управ не могли обиратися особи, які не мають права на державну службу. Остання обставина особливо відгукнулося на околицях, де головами управ були, як правило, селяни або купці. Ст. 87 Положення надала губернатору право зупиняти виконання постанов зборів не тільки у випадках формальних порушень закону, а й тоді, коли він побачить, що ця постанова "не відповідає загальним державним пользам і потребам або явно порушує інтереси місцевого населення" (принцип доцільності). ³

З позитивних надбань, привнесених Положенням 1890 р., необхідно зазначити: а) розширення кола осіб, які підлягали обранню в голови і члени управ (ними могли бути не тільки голосні, але і взагалі особи, що мають виборчий ценз), б) деяке збільшення компетенції земств , переліку предметів, за якими земства могли видавати обов'язкові постанови (ст. 108); в) відновлення майже в повному обсязі прав земств на безкоштовну пересилку кореспонденції. До обмежувальних заходів, спрямованих на зменшення самостійності земських органів, відноситься позбавлення повітових зборів права безпосередніх, крім губернського земства, клопотань перед урядом. Колишній порядок порушення клопотань був відновлений лише законом від 2 лютого 1904 ⁴

Доля земських установ у 1892 р. спіткала і міське самоврядування. Міському Положення 1892 значно зменшив виборче право для городян, що призвело до зменшення числа виборців у 6-8 разів (до 0,5-2% всього міського населення). Скорочено було і число гласних (приблизно у 2 рази). Відбулися також зміни у внутрішньому устрої органів міського управління. Управа була поставлена ​​в більш незалежне від думи положення, права міського голови як голови думи значно розширені за рахунок прав гласних, дума позбавлялася права віддачі під суд членів управи. Разом з тим нове Міському Положення приравнивало виборних посадових осіб міського управління до урядовців і ставило в дисциплінарну залежність від адміністрації. Міські голови та члени управи вважалися перебувають на державній службі, і губернатор отримав право робити їм розпорядження та вказівки, а губернське у міських справах могло усувати їх від посади, дума ж цього права була позбавлена. "Чи є що-небудь ненормальне такого стану речей!" - Гірко вигукував з цього приводу К.А. Пажитнов. - Можна сказати, що після реформи 1892 р. у нас взагалі не залишилося самоврядування в загальноприйнятому сенсі слова ...". ⁵ Реформа 1890-1892 рр.. Відкинула пристрій місцевої влади в Росії далеко назад. Якщо у Міському Положення 1870 р. під чому нагадувало той порядок, який існував у містах Західної Європи, то закони 1890-1892 рр.. внесено таке обмеження виборчого права і таке втручання з боку адміністрації, яких не знало в той час жодна цивілізована держава. Реально чинне земство не протрималось і 25 років .. . офіціозної "Московські Відомства" тих років писали: "Земство потрібно тільки нашим конституціоналіста, плекають мрію виростити з цього чахлого рослинки велике і зелене дерево, а місцеве 'благоустрій тільки виграє від вилучення його з чіпких рук земських ділків". ⁶

Однак не можна не визнати, що до кінця 70-х років XIX ст. настала криза земських установ. Позбавлені ініціативи, задушені свавіллям адміністрації, земства працювали як би за інерцією. Багато хто з гласних настільки втратили інтерес до своєї громадської обов'язки, до того ж досить обтяжливою, що перестали відвідувати засідання земських зборів. Виконання земських справ в управах за відсутності належного контролю з боку гласних приймало все більш формальні рамки, не пов'язані з вирішенням реальних потреб населення. Земства швидко перетворювалися на ще одну "начальницьку" надбудову, що існувала за рахунок додаткових поборів з населення.

До кінця XIX ст. тривоги "туманних" 60-80-х років були забуті, формальне земство демонструвало "вірнопідданство", селянський світ, ведений земськими дільничними начальниками, замінили в 1889 р. різнобій сільського самоврядування, був звільнений від "тягот" не прижилася, демократії. Державний механізм працював як годинник. Принаймні так здавалося царського двору і хотілося уряду. Тим більше що джерело "смут і потрясінь" - місцеве товариство було завдяки зусиллям адміністрації Олександра III зведено нанівець. У таких умовах думати про реформу земського і міського самоврядування, розширення його прав та демократизації навряд чи було плідним.

§ 4. Плани реорганізації земств і спроби їх здійснення на початку XX cт. (1905 - 1917 рр..)

Несподіваний для влади суспільний підйом 1904-1905 рр.. поставив питання про перетворення всього державного ладу на конституційних засадах. 6 серпня 1905 було видано Положення про законосовещательной Державній Думі, а 17 жовтня Найвищим маніфестом Миколи II на уряд було покладено завдання "встановити, як непорушне правило, щоб ніякий закон не міг сприйняти силу без схвалення Державної Думи і щоб виборним від народу забезпечена була можливість справжньої участі у нагляді за закономірністю дій поставлених від Нас влади ". ¹

З відкриттям діяльності нових законодавчих органів питання про реформу земського і міського самоврядування був висунутий на перший план. Окремими указами 1905-1913 рр.. були врегульовані деякі її зокрема (Указ про зміну організації селянського представництва в земських установах від 5 жовтня 1906 р., Указ про введення земства у західних губерніях від 12 березня 1920 р., прийняття в 1912 р. Державною Думою законопроекту про введення Міського Положення в Царстві Польському, так і не розглянутого Державною радою), ² проте в цілому питання не вийшов зі стадії складання проектів та їх обговорення. Ні перша, ні друга Думи не встигли дійти до розгляду питання про земської та міської реформи внаслідок їх передчасного розпуску, хоча в другу Думу урядом був внесений проект положення про селищній та волосному управлінні, а кадетами - про вибори земських гласних. Міністерством внутрішніх справ підготовлявся до внесення в Думу також проект загальної земської реформи. Всі проекти сходилися в одному: необхідності заклади первинної земської одиниці (в уряду - селище, волость, у кадетів - "дільничні земство") для включення в самоврядування основного числа громадян Російської Імперії. Після розпуску другої Державної Думи уряд переробило (значно погіршивши) свої проекти про селищній та волосному управлінні і в кінці 1908 р. внесла їх у третю Державну Думу. На обговорення проекту волосного управління пішло в комісіях і в Думі цілих три роки; проект селищної управління так і застряг в комісії, не вступивши на обговорення Думи. Прийнятий Думою з великими суперечками і тяганиною законопроект про волосному земському управлінні (як і законопроект про введення Міського Положення в Царстві Польському) перейшов потім до Державної ради, де і пролежав без розгляду до 1914 р., коли на перший план вийшли зовсім інші, військові проблеми . ³

Остання в дореволюційний час спроба підвищити роль самоврядування в державі була зроблена Тимчасовим Урядом. 3 березня 1917 воно прийняло Декларацію, в якій на чільне майбутніх перетворень ставилася реформа місцевого самоврядування на основі загального виборчого права. По реформі місцевого самоврядування при Міністерстві внутрішніх справ під головуванням С.М. Леонтьєва було скликано Особливу нараду. Почавши роботу 26 березня, нарада за 6 місяців виробило основний пакет документів, більшість з яких були затверджені Тимчасовим Урядом. Ось загальний перелік найголовнішого, що було зроблено в період з 26 березня по 26 вересня 1917

По реформі міського та організації селищної самоврядування: 1. Постанова про вибір міських гласних і про дільничних міських думах (затверджено 15 квітня), 2. Наказ про виробництво міських виборів (3 травня); 3. Перетворення 41 поселення в міські, з введенням Міського Положення (30 травня); 4. Міському Положення (9 червня); 5. Введення Міського Положення в палацових містах (26 травня і 14 червня); в містах Туркестану і в Темір Уральської області (14 червня); 6. Положення про селищній самоврядування (15 липня); Наказ по селищним виборів і Наказ про вибір селищних голосних (11 серпня); 7. Про порядок виділення міст з земств (вересень). ⁴

По реформі губернського та повітового, організації волосного земства: 1. Постанова про вибір повітових та губернських гласних в 43 губерніях Європейської Росії (21 травня і 11 серпня) та Положення про волосному земстві в тих же губерніях (21 травня); 2. Положення про Всеросійському земському союзі (7 червня) і Земське Положення (9 червня); 3. Наказ про виробництво виборів волосних гласних в 43 губерніях Європейської Росії (11 червня) та Наказ про виробництво виборів повітових та губернських земських гласних в тих же губерніях Європейської Росії (17 червня); 4. Введення земства в Архангельській губернії (17 червня), в Сибіру (26 серпня), у Степовому краї (17 червня), в Туркестані (1 липня), в Естляндской, Ліфляндська і Курляндской губерніях (30 березня і 22 червня), в Калмицькій степу (1 липня) і в Киргизькій орді Астраханської губернії (5 серпня), в інородческіх частинах Ставропольської губернії (1 липня), в Ізмаїльському повіті Бессарабської губернії (1 липня), в області Війська Донського (10 серпня) (через виниклих ускладнень остаточного затвердження проекту не надійшло), Віленської і Ковенської губерніях (26 липня), в Камчатської області (26 серпня); 5. Вибори волосних земських гласних у Віленській і Ковенської губерніях (26 липня); 6. Положення про губернські та повітові комісарів (19 вересня). ⁵

По організаційному та фінансово-економічного забезпечення становлення місцевого самоврядування: 1. Постанова про союзи, товариствах і з'їздах земств, міст і селищ (23 червня); 2. Положення про міліцію (17 квітня) для Петрограда, Москви, Києва та Одеси (29 червня); 3. Адміністративні суди та їх штати (30 травня); 4. Про реформу військових присутності (5 серпня); 5. Про гарантування позик міст і земств (8 серпня); 6. Про перетворення каси міського та земського кредиту в банк (14 вересня), і Про поліпшення міських і земських фінансів (21 вересня), багато інших документів.

Одночасно були розроблені і передані на місця для обговорення проекти нормативних документів: 1. Про світові посередниках. 2. Про складання містами планів і Про утворення у великих містах будинкових комітетів. 3. Про основи земської реформи і переділі губерній і повітів у Закавказькому краї; Про введення земства у Тверській і Кубанської областях і Про земському самоврядуванні для російських поселенців Уранхайского краю ". ⁶

У результаті реформа охопила такі основні групи питань:

1) Удосконалення міських виборів на демократичних засадах з введенням у ряді міст вперше Міського Положення, перегляд діючого Міського Положення з усуненням опіки та придушення самостійності міських самоврядування; поліпшення міських фінансів і кредиту для міст; установа дрібних міських одиниць у великих містах і складання правил про плани міст; виділення більших міст з земств і надання їм самих широких прав щодо вступу до спілки і з містами, і з земствами.

2) Складалося селищне самоврядування, що нагадувало колишнє спрощене міське пристрій.

3) перетворювалися на широких демократичних засадах губернські та повітові земства, вводилася дрібна земська одиниця - волосне земство, було змінено Земське Положення, з усуненням опіки та придушення самостійності земства; поліпшені земські фінанси і кредит для земств, останнім надано саме повне право утворювати спілки та товариства з іншими земствами і містами. Земство вводилося майже всюди в країні із змінами, що викликаються місцевими особливостями.

4) Було видано положення про перетворення поліції в земську і міську (виборну) міліцію. Введено адміністративні суди, покликані охороняти законність, підготовляли перетворення губернського та повітового управління. ⁷

Важливо звернути увагу на найбільш суттєві положення реформи. Вибори в волосне земство здійснювалися, як правило, за мажоритарною системою. Кількість гласних визначалося за 29-50 на волость. Голосні становили волосне земське зібрання. Голова обирався голосними зі свого середовища, виконавчим органом була волосна земська управа на чолі з головою. Вибори у повітове земство проводилися обов'язково за пропорційною системою. Міста становили самостійний виборчий округ. Міста з населенням не менше 50 тис. жителів і губернські міста не вибирали гласних у повітове земство, так як самі прирівнювалися з прав до повітового земства. Голосні губернії вибиралися повітовими зборами або міськими думами.

До складу земських зборів входили тільки обрані голосні. Від участі в них представників відомств і. посадових осіб повністю відмовилися. Голова обирався голосними зі свого середовища на один рік. Чергові збори скликалися раз на рік, надзвичайні - у міру потреби. Посадові особи управ не затверджувалися. Вибирати в управу можна було будь-якого громадянина, що має де-небудь виборче право. Термін повноважень управи становив три роки. Не допускалося поєднання земських посад ні з якими іншими платними посадами з державної та громадської службі. Земські службовці перестали затверджуватися на посаді адміністративним апаратом і мали право на профспілкову діяльність. ⁸

Земство отримувало нове місце і значення в загальному ладі державного управління, йому передавалася вся повнота влади на місцях. До нових функцій місцевого самоврядування слід віднести надання юридичної допомоги населенню, завідування шкільним справою в навчальному відношенні, пристрій бірж праці, заходи з охорони праці, завідування міліцією. Повітовий і губернський комісари здійснювали нагляд за діяльністю губернських і повітових земств, а також волосного земства. Він висловлювався у формі протестів, внесених до адміністративного відділ окружного суду, і протести допускалися лише у разі порушення закону.

Закон від 22 вересня 1917 р. передбачалося шляхи упорядкування земських фінансів. Встановлювалися на користь земств надбавка до державного прибуткового податку, оподаткування сільських будівель, дозволялося передбачати низку інших зборів. Закон від 17 червня 1917 визначив, що волосні земства можуть стягувати не більше 30% повітових зборів. Законом від 19 вересня 1917 каса міського та земського кредиту була перетворена в Державний банк земського і міського кредиту. 15 липня 1917 було затверджено Положення про селищній управлінні. Його треба було ввести в залізничних, фабрично-заводських, рудничних, дачних та інших населених місцях, якщо там були досить виражені місцеві потреби у благоустрої. ⁹

За законом про міліцію від 17 квітня 1917 завдання охорони порядку та безпеки ставала однією із складових частин земської та міської діяльності, а службовці в міліції - однієї з категорій земських службовців. Посада начальника міліції заміщалася повітової або міською управою, і він відповідав перед повітовим земством або містом за роботу міліції, вибирав собі помічників, які завідували окремими ділянками. Міліціонером за законом міг бути будь-який російський підданий, який досяг 21 року, якщо він не перебував під слідством і судом, а також не був неспроможним боржником. ¹⁰

Особливу увагу було приділено колективної діяльності земських і міських установ. У попередні десятиліття прагнення земських установ об'єднуватися у спілки та товариства для розвитку своєї діяльності гальмувалося владою з побоювання політичного об'єднання земств. Проте життя брало своє, і такі земські спілки стали виникати з кінця 90-х років у вигляді товариств земств, із закупівлі сільськогосподарських машин та ін У 1906 р. уряд визнав, нарешті, за земствами право утворювати такі товариства, але тільки саме такі. Тим не менше під час Японської війни 1904-1905 рр.. явочним порядком виникла загально земська організація, що зайнялася допомогою хворим і пораненим воїнам, а після війни - продовольчої допомогою населенню неврожайних місць. У 1906 р. виникла і переселенська обласна земська організація (при Полтавській губернській земській управі) для допомоги переселенцям в Сибіру. Нарешті, з початком першої світової війни земства явочним порядком утворили Всеросійський земський союз, який, об'єднавшись з подібним міським союзом, створив найпотужніше в країні об'єднання - Земгор, яке працювало на оборону, постачання армії і організувала для цієї мети цілий ряд різних заводів і підприємств. Уряд наполегливо відмовлялася визнати його за законом і лише як би терпіло до пори-до часу. Офіційно не заборонені з'їзди земства вдавалося влаштовувати теж з великими перешкодами. ¹¹

Підготовлений за дорученням Тимчасового Уряду проект Правил про товариства, спілки та з'їздах земських установ, міських і селищних управлінь (затверджений особливим законом від 9 червня 1917 р.) передбачав регламентацію різних видів добровільних об'єднань земський установ і, що представляється найбільш важливим, відмінності між такими об'єднаннями , виходячи з функцій і цілей їх створення. Право на створення того чи іншого виду об'єднання надавалося губернським, повітовим і волосним земським установам, а також міським та селищним управлінням на підставі постанов відповідних земських зборів, міських і селищних дум.

Товариства утворювалися для спільної участі в торговому, промисловому та іншому підприємстві, тобто для комерційних цілей, спрямованих на задоволення загальних потреб. Союзи могли створюватися, як загальні - з усіх предметів ведення цих установ, так і спеціальні - по окремих галузях їх ведення. ¹² Таким спілкам могли передаватися всі права земських зборів і міських дум, за винятком права оподаткування та видання обов'язкових для населення постанов.

Висновок

Всі освітлене вище дає можливість зробити наступні висновки.

1. Земства як органи місцевого самоврядування з'явилися в ряді губерній Європейської Росії після реформи 1864г., Так як уряд Олександра II усвідомило колосальне відставання у розвитку Росії від передових європейських країн і необхідність її входження в русло світової цивілізації.

2. У період з 1864 по 1918 рр.. земство провело величезну господарсько-культурну роботу, істотно змінила багато сторін життя і побуту населення. Серед основних заходів, реалізованих земством з метою задоволення місцевих потреб, слід виділити розвиток системи народної освіти, організацію кваліфікованої медичної допомоги, проведення різних агрономічних заходів.

3. Соціально-економічну активність земці стали проявляти з моменту введення "Положення про земських установах" 1864 р., досить жорстко критикуючи цей закон, ведучи боротьбу за розширення своїх повноважень, прагнучи звільнитися від надто настирливої ​​опіки адміністративної влади. Земські клопотання 60-х-80-х рр.. XIX ст. дають досить яскраве уявлення про взаємини влади і земства, про ретельних спробах останнього домогтися своїх прав. Земську діяльність було неможливо відокремити від відомства урядової влади.

4. Реакційний "Положення про земських установах" 1890 р. не знизило рівня земської соціально-політичної активності: питання зміни російського законодавства, проекти реформування системи народної освіти. Критичний розгляд економічної політики країни - ці теми в засіданнях земських зборів, доповідях земських управ поступово висувалися на перший план.

5. Земство, ніколи не залишалося лише господарським придатком державної влади і завжди прагнуло до відомої самостійності, часом виявлялося, як на початку XX ст., На авангардних ролях у боротьбі за введення парламентаризму і основних громадянських свобод, перебуваючи весь час на гребені суспільно-політичної хвилі, не спадає до 1918 р.

Таким чином, земські установи з'явилися важливим ланкою державної системи Росії в XIX - початку XX ст. і внесли серйозний внесок у розвиток ліберально - реформаторського руху.

Примітки

Введення

1.БСЕ: У 30-ти т. Т.4. М.: Радянська енциклопедія, 1974.

§ 1.

1.Хрестоматія з історії СССР.-М., 1990.

2.Хрестоматія з історії СССР.-М., 1990.

3.Рогов В.А. Історія держави і права Росії XIX-н.XX вв.-М.: Зерцало: ТЕИС, 1995.-236 с.

4.Гільченко Л.В. З історії становлення місцевого самоврядування в Росії / / Наука в України.-1996 .- № 5.

5.Старков О.В., Башкатов Л.Д. Місце і роль земських установ у системі державної влади Росії в п.п.XIX-н.XX ст.

/ / Історія держави і права.-2001 .- № 1.

6. Ананьич Б., Чернуха В. Чорнильні зміни / / Родіна.-1991 .- № 11

7.Ананьіч Б. Проблеми російського реформаторства / / Знання-сіла.-1992 .- № 21.

8.Петров Ф.А. Земської-ліберальні проекти перебудови державних установ у Росії в к.70-х-н.80-х гг.XIX ст. / / Вітчизняна история.-1993 .- № 4

§ 2.

1.Гільченко Л.В. З історії становлення місцевого самоврядування в Росії / / Наука в України.-1996 .- № 5.-С.91

2.Абрамов В.Ф. Організація земських установ та їх органів / / Наука в України.-1996 .- № 6.-С.68

3. Гільченко Л.В. З історії становлення місцевого самоврядування в Росії / / Наука в України.-1996 .- № 5.-С.93

4. Гільченко Л.В. З історії становлення місцевого самоврядування в Росії / / Наука в України.-1996 .- № 5.-С.94

5.Ананьіч Б. Проблеми російського реформаторства / / Знання-сіла.-1992 .- № 21.-С.74

6. Гільченко Л.В. З історії становлення місцевого самоврядування в Росії / / Наука в України.-1996 .- № 5.-С.94

7. Петров Ф.А. Земської-ліберальні проекти перебудови державних установ у Росії в 70-х - 80-х гг.XIX ст. / / Вітчизняна історія. -1993 .- № 4 .- С.32

8. Гільченко Л.В. З історії становлення місцевого самоврядування в Росії / / Наука в України.-1996 .- № 5.-С.94

9. . Абрамов В.Ф. Організація земських установ та їх органів / / Наука в України.-1996 .- № 6.-С.69

10. . Петров Ф.А. Земської-ліберальні проекти перебудови державних установ у Росії в 70-х - 80-х гг.XIX ст. / / Вітчизняна історія. -1993 .- № 4 .- С.34

11. Єфремова І.І., Немитіна М.В. Місцеве самоврядування та юстиція в Росії (1864-1917 рр.). / / Держава і право. -1994. - № 3-С.126

§ 3

1. Гільченко Л.В. З історії становлення місцевого самоврядування в Росії / / Наука в України.-1996 .- № 5.-С.96

2. Гільченко Л.В. З історії становлення місцевого самоврядування в Росії / / Наука в України.-1996 .- № 5.-С.96

3. Гільченко Л.В. З історії становлення місцевого самоврядування в Росії / / Наука в України.-1996 .- № 5.-С.97

4. Гільченко Л.В. З історії становлення місцевого самоврядування в Росії / / Наука в України.-1996 .- № 5.-С.97

5. Гільченко Л.В. З історії становлення місцевого самоврядування в Росії / / Наука в України.-1996 .- № 5.-С.97

6. Петров Ф.А. Земської-ліберальні проекти перебудови державних установ у Росії в 70-х - 80-х гг.XIX ст. / / Вітчизняна історія. -1993 .- № 4 .- С.32

§ 4

1. Гільченко Л.В. З історії становлення місцевого самоврядування в Росії / / Наука в України.-1996 .- № 5.-С.98

2. Гільченко Л.В. З історії становлення місцевого самоврядування в Росії / / Наука в України.-1996 .- № 5.-С.98

3. Петров Ф.А. Земської-ліберальні проекти перебудови державних установ у Росії в 70-х - 80-х гг.XIX ст. / / Вітчизняна історія. -1993 .- № 4 .- С.36

4. Гільченко Л.В. З історії становлення місцевого самоврядування в Росії / / Наука в України.-1996 .- № 5.-С.99

5 Гільченко Л.В. З історії становлення місцевого самоврядування в Росії / / Наука в України.-1996 .- № 5.-С.99

6. Гільченко Л.В. З історії становлення місцевого самоврядування в Росії / / Наука в України.-1996 .- № 5.-С.99

7. Гільченко Л.В. З історії становлення місцевого самоврядування в Росії / / Наука в України.-1996 .- № 5.-С.101

8. Гільченко Л.В. З історії становлення місцевого самоврядування в Росії / / Наука в України.-1996 .- № 5.-С.101

9. Гільченко Л.В. З історії становлення місцевого самоврядування в Росії / / Наука в України.-1996 .- № 5.-С.102

10. Гільченко Л.В. З історії становлення місцевого самоврядування в Росії / / Наука в України.-1996 .- № 5.-С.103

11. Гільченко Л.В. З історії становлення місцевого самоврядування в Росії / / Наука в України.-1996 .- № 5.-С.103

12. Гільченко Л.В. З історії становлення місцевого самоврядування в Росії / / Наука в України.-1996 .- № 5.-С.104

Джерела та література

1. Ананьич Б. Проблеми російського реформаторства / / Знання - сила. - 1992. - № 2. - С.74-84

2. Абрамов В.Ф. Організація земських установ та їх органів / / Наука в Росії. - 1996. - № 6. - С.68-79

3. Ананьич Б., Чернуха В. Чорнильні зміни / / Батьківщина. - 1991. - № 11-12. - С.108-111

4. Гільченко Л.В. З історії становлення місцевого самоврядування в Росії. - 1996. - № 5. - С.91-104

5. Єфремова М.М. Немитіна Н.В. Місцеве самоврядування та юстиція в Росії (1864-1917) / / Держава і право. - 1994. - № 3 - С.126-133

6. Ісаєв І.А. Історія держави і права України: Повний курс лекцій. -М.: Юрист, 1999. - 447 с.

7. Кузнєцов І.М. Історія держави і права України: Повний курс лекцій.-М.: Амалфея, 1999.-527с.

8. Петров Ф.А. Земської-ліберальні проекти перебудови державних установ у Росії в к.70-х-н.80-х гг.XIXв. / / Вітчизняна історія .- 1993 .- № 4.-С.32-47

9. Рогов В.А. Історія держави і права Росії XIX-н.XXвв.-М.: Зерцало: ТЕИС, 1995.-236с.

10. Старков О.В., Башкатов Л.Д. Місце і роль земських установ у систм державної влади Росії в п.п. XIX-н.XXвв. / / Історія держави і права.-2001 .- № 1.-С.16-17

11. Хрестоматія з історії СССР.-М., 1990