Справи з управління народним продовольством перебували частиною у веденні губернському комісії народного продовольства, частиною у міністерства державного майна. До кінця 50-х років царський уряд був змушений визнати повну непридатність всьому продовольчому організації.
Визнаючи неспроможність організації продовольчої справи, міністр внутрішніх справ Валуєв у своїй доповіді цареві вказував на необхідність «корінних. Перетворень» в цій галузі у відповідності з вводиться початком всестановості і утворенням земських установ.
Лиха від неврожаїв та голоду, від відмінків худоби і поганих доріг доповнювалися ще одним постійним злом - численними і спустошливими пожежами. Середня цифра збитків від пожеж у губерніях становила 10 мільйонів рублів на рік. Для боротьби з пожежами в селищах особливо необхідний був протипожежний інвентар, відповідні інструкції, організація страхування від вогню, потрібно було поширення цегляного та черепичного виробництва на місцях. Царський уряд був не в силах задовольнити всі ці потреби.
У важкому стані знаходилося медична справа. Воно було. зосереджено в двох відомствах. Лікарнями в повітових та губернських містах відали засновані ще в другій половині XVIII століття прикази суспільного піклування. У селах державних селян медичну допомогу повинно було відомство державного майна і частин.
Населення фактично не користувалося медичною допомогою. Лікарні наказів громадського піклування були організовані так кепсько, що жителі уникали користуватися ними; Лише в особливих випадках, при важкому пораненні або отруєння, селяни зверталися в лікарні. Нерідко в одному терапевтичному відділенні «лікувалися» та заразні, і хірургічні, і душевнохворі. Природно, що лікарні, як правило, пустували.
Амбулаторна допомога в царській Росії на початку 60-х років була абсолютно відсутня. Часто повіт обслуговував один лікар - завідувач міською лікарнею.
У результаті майже повсюдного відсутність медичної допомоги в царській Росії лютували найстрашніші захворювання: чума, холера, віспа, сибірська виразка, тиф, сифіліс, дизентерія, «зла корча» (епілепсія). Особливі спустошення приносили чума і холера. Чума з'являлася неодноразово в південних причорноморських районах, в Бессарабії і на Кавказі. Масові захворювання чумою мали місце в 1807, 1808, 1812, 1819, 1828, 1839, 1841, 1843 і в подальші роки.
Внаслідок нестачі медичної допомоги, перш за все при пологах, число вмирали в перший рік немовлят складало третю частину загальної кількості вмирали за рік, тоді як в інших країнах смертність немовлят становила четверту і п'яту частину загальної кількості.
Така смертність населення була серйозною перешкодою для капіталістичного розвитку. Зростаюча промисловість вимагала численних кадрів робочої сили, значною резервної армії праці. Державі потрібна була багатомільйонна армія, якої не загрожували б повальні епідемії. Занедбаність медичної справи була кричущою, але царська бюрократія не була здатна що-небудь змінити в цьому відношенні.
Накази громадського піклування волочили саме жалюгідне існування.
Дуже важливою перешкодою капіталістичному розвитку країни, посилення військової та промислової могутності держави була неписьменність широких мас населення.
Капіталізм не міг успішно розвиватися при майже поголовної неписьменності сільського населення. Держава потребувало сильної, дисциплінованою, добре навченої армії. Кримська війна показала важливість цієї справи. Новобранці із селян через відсутність елементарної освіти погано освоювали солдатське справу. Скільки-небудь значний підйом сільського господарства був немислимий без відомого знайомства з даними агрономії та ветеринарії, без уміння користуватися сільськогосподарськими машинами, застосовувати вдосконалені способи обробки полів, вирощувати кращі породи худоби, попереджати його епідемії і т. д. Не можна було успішно розвивати промисловість, впроваджувати нові машини за відсутності елементарних технічних знань.
Поширення освіти ставало дуже важливою потребою капіталістичного розвитку, тим більш необхідною після скасування кріпосного права, коли селянство набуло права і отримало можливість заводити торгові і промислові підприємства, укладати будь-якого роду угоди, пред'являти позови і т. д. Тим часом навіть сам уряд, як виявляється зі звіту міністерства народної освіти за 1866 рік, визнавало, що до введення земських установ в Росії майже не було сільських шкіл.
Якщо за кріпосного права бували випадки, коли окремі поміщики-філантропи заводили школи для своїх селян, то після скасування кріпосного права і цих шкіл не стало. Лише в небагатьох селищах державних і удільних селян існували сільські школи. Найвищі веління і укази царського уряду про поліпшення справи початкового народної освіти виявлялися безуспішними. Царська бюрократія не могла задовольнити цю нагальну потребу капіталістичного розвитку країни.
Найбільше докорів і нарікань викликала організація управління земськими повинностями. Всі земські повинності поділялися на грошові і натуральні. Грошові повинності на свою чергу, за статутом 1851 року, поділялися на державні, губернські і приватні (станові). Справи з земським повинностям становили: 1) визначення їх розміру (складання кошторису), 2) розкладка грошових земських повинностей; 3) збирання і витрачання грошових сум; 4) звітність щодо цих дій.
На виконання численних місцевих (земських) потреб стягувалися так звані земські збори. Вони весь час зростали. За 45 років, з 1814 по 1860 рік, вони збільшилися майже в 6 разів. Весь тягар зборів лягала виключно на одних селян.
Крім важких земських зборів на плечі селян лягали інші різні повинності, що виконувалися натурою: виправлення доріг, постачання підвід, постачання квартирами військ. Натуральні повинності були надзвичайно важкій формою кріпацтва експлуатованого населення Росії того часу. Управління натуральними повинностями перебувало в руках місцевої поліції - земських справників і станових приставів. Губернські установи не дбали про них, а поліція, зайнята іншими обов'язками, формально ставилася до справи. При виконанні натуральних повинностей панував повний свавілля місцевої влади. Ніякої уравнительности в розкладці повинностей між повітами не існувало.
Таким чином, передреформене повітове і губернське господарство і управління перебував у. 40-60-х роках XIX століття в абсолютно розладнаному стані. Врожайність була низькою і не виявляла тенденція до підйому. Хлібні запасні магазини майже скрізь були порожні, а продовольчі капітали розкрадалися поміщиками. Дороги і мости в більшості випадків були непридатні для їзди. Часті і спустошливі пожежі розоряли селян і приносили величезні збитки заможним елементам. Сором'язливі формальності і бюрократична тяганина заважали прояву приватної ініціативи, закладу торговельних і промислових підприємств, відкриття ярмарків і базарів. Обороти ярмаркової торгівлі були незадовільні. Лікарні містилися так, що «хвороби в них посилювалися, а не виліковувалися». Лютували епідемії. Смертність в окремих місцях перевищувала народжуваність. Сільські школи існували тільки на папері. Початкової освіти фактично не було.
Особовий склад чиновників, на яких лежало управління, був не витримують жодної критики. В історичному огляді діяльності комітету міністрів повідомляється безліч випадків скарг населення на губернаторів, на зловживання чиновників, на повільне і неправильне, протягом справ. У всіх губерніях лежали купи паперів з невирішеними питаннями. Склад губернаторів не покращився і в царювання Олександра II.
Селянська реформа усувала головна перешкода що стояло на шляху капіталізму, - кріпосне право. Але залишалося іншу перешкоду, з яким капіталізм не: міг миритися і усунення якого було історичною необхідністю, - станове, бюрократичне повітове і губернське управління. До тих пір, поки воно цілком залишалося в руках царських чиновників і безвладної представників дворянського стану, ні про яке підйомі місцевого господарства не могло бути й мови. Передача його виборним представникам усіх станів була нагальною потребою капіталістичного розвитку.

2.1. Значення революційної ситуації та скасування кріпосного права для проведення Земської реформи

Потреба у створенні органів місцевого самоврядування цілком назріла, як вище показано, ще до скасування кріпосного права. Але при його збереженні здійснення земської реформи було неможливо. Більше 20 мільйонів кріпаків, позбавлених громадянських прав, не могли приймати участь в яких би то не було громадських справах, навіть безпосередньо стосуються їхнього побуту. Всі державні, центральні та місцеві установи спочивали на основі кріпосного права і були пройняті становим, кріпосницьким духом. У тих умовах, в яких жило кріпосне населення Росії, навіть обмежене самоврядування було немислимо.
З відміною кріпосного права руйнувався фундамент старої будівлі царської адміністрації. Третя частина населення Росії отримувала відомі цивільні права, могла легше вступати в буржуазні відносини, набувала безпосередній інтерес до місцевих господарських справах. Природно, що вона повинна була отримати хоча б якийсь право голосу в цих справах. Подальше існування станових установ місцевого управління втрачало будь-який сенс.
Таким чином, тільки скасування кріпосного права забезпечила можливість проведення земської реформи і вона ж визначила невідкладну необхідність цієї реформи.
Безпосередній зв'язок селянської реформи з реформою місцевого управління зізнавалася і в урядових колах. Але від свідомості необхідності перетворення місцевого управління до його здійснення, було ще далеко. Уряд не поспішало вводити земське, виборне від усіх станів самоврядування. На перших порах воно обмежилося освітою селянських установ. Вони були покликані для того, щоб, створивши видимість самостійного сільського управління, посилити залежність селян від місцевої адміністрації та забезпечити справний виконання повинностей на користь поміщиків і держави. Для цього були утворені сільські і волосні сходи, на яких обиралися: сільський староста, збирач податків, волосне правління, волосний старшина і волосний суд. Питання, якими вони займалися, стосувалися, головним чином, відбування всякого роду повинностей, розкладки і збору податків. Це були станові установи, створені урядом з фіскальною метою. Обмежені у своїй компетенції селянські установи перебували у повній залежності від місцевої адміністрації і поліції.
Створюючи так звані світові установи, самодержавство прагнуло забезпечити «спокійне» проведення в життя селянської реформи в інтересах держави і поміщиків. Світові посередники повинні були сприяти підписанню статутних грамот між поміщиками і селянами. Це була їхня головна функція. Крім того, в їх обов'язки входило затвердження на посаді виборних осіб селянського управління. Світові посередники могли скасовувати постанови селянських сходів; вони розглядали всілякі скарги селян як на посадових осіб, так і на поміщиків.
У своїй практичній діяльності світовим посередникам першого призову довелося зіткнутися з безліччю питань, що стосувалися місцевого господарського управління. Деякі з них сприяли пристрою сільських шкіл, кредитних, позиково-ощадних товариств, страхуванню сільських будівель від вогню і т. д. Ці та багато інших питань широко обговорювалися на з'їздах мирових посередників, подібно до того як вони ставилися потім в земських зборах. Світові посередники відображали інтереси царського самодержавства і поміщицького класу в цілому. Але вони були покликані вводити в життя буржуазну за її основного змісту реформу. Тому в окремих випадках їм доводилося вступати в зіткнення з найбільш завзятими кріпосниками.
В обстановці масового революційного руху початку 60-х років світові посередники по самому родом своєї діяльності і умов її повинні були лавірувати, а часом для видимості і приймати сторону селян. Це потрібно було уряду з метою «умиротворення» сільського населення, відволікання селян від революційних виступів. Цей «соціальне замовлення» самодержавства і намагалися виконувати світові посередники так званого «першого призову». Природно, що деякі з них накликали на себе гнів кріпосницько налаштованого дворянства. Але і влада незабаром стали висловлювати невдоволення світовими посередниками. Відома незалежність їх від бюрократії викликала роздратування багатьох губернаторів, вороже ставилися до здійснення реформ.
Характеризуючи окремі прояви революційної ситуації кінця 50-х - початку 60-х років, В. І. Ленін вказував також і на «... колективні відмови дворян - мирових посередників застосовувати таке« Положення »...»[ 9]. Інститут мирових посередників, створений царським самодержавством для проведення бажаної йому реформи, але більш-менш самостійний у своїй діяльності, позбавлений бюрократичного характеру, що дозволяв питання місцевого господарського значення, мав у собі елементи тих установ, які були створені пізніше земської реформою. Царська бюрократія не могла примиритися з існуванням цього інституту, який претендував на незалежність. Світові посередники і їх з'їзди не могли перетворитися на органи земського самоврядування. Після 1863 року діяльність світових посередників зовсім втратила колишнє значення.
Таким чином, скасування кріпосного права, будучи важливою передумовою створення земства, не могла автоматично призвести до утворення земських установ. Основною і вирішальною причиною, що викликала цю реформу, було революційний рух у країні.
Ленін підкреслював обумовленість всякої більш-менш серйозної реформи, в умовах самодержавства і капіталізму, революційним рухом. Реформу, проведену панівним класом, він завжди розглядав як побічний продукт революційної боротьби.
Селянська реформа виявилася недостатньою поступкою - вона не внесла заспокоєння, а викликала новий вибух обурення народу. Позбавивши селян кращої частини їх земельних наділів, залишивши їх по суті підлеглими поміщикам, селянська реформа породила хвилю народних повстань. Звідси необхідність нових реформ, нових поступок.
Царський уряд не з доброї волі опублікувало закон про земських установах. Для нього це була вимушена поступка, поступка, з допомогою якої передбачалося зміцнити самодержавство, поступка, викликана революційним натиском.
У 1859 - 1861 роках у Росії склалася обстановка, яку В. І. Ленін характеризував як революційну ситуацію. У статті «Крах II Інтернаціоналу» він вказував на три ознаки, що визначають революційну ситуацію.
«I) Неможливість для пануючих класів зберегти в незмінному вигляді своє панування; той чи інший криза« верхів », криза політики пануючого класу, що створює тріщину, в яку проривається невдоволення та обурення пригноблених класів. Для настання революції зазвичай буває недостатньо, щоб "низи не хотіли", а потрібно ще, щоб "верхи не могли" жити по-старому. 2) Загострення, вище звичайного, нужди й лих пригноблених класів. 3) Значне підвищення, в силу зазначених причин, акгівності мас, в "мирну" епоху дають себе грабувати спокійно, а в бурхливі часи залучаються, як усією обстановкою кризи, так і самими, «верхами», до самостійного історичного виступу »[10] .
Всі три ознаки були очевидні в Росії в 1859-1861 роках. У роботі «Гонителі земства і Аннібале лібералізму» Ленін розкрив сутність революційної ситуації, що склалася тоді в Росії. Він вказував на пожвавлення демократичного руху в Європі, на бродіння в Польщі і невдоволення царської власгью у Фінляндії, на вимогу політичних реформ «всією печаткою і всім дворянством», на поширення по всій Росії «Дзвони» і могутню проповідь Чернишевського, «... який умів і підцензурними статтями виховувати справжніх революціонерів », на появу прокламацій, збудження селян, студентські заворушення» [11].
Ленін звертав увагу також і на той факт, що «самий згуртований, найосвіченіший і найбільш звик до політичної влади клас - дворянство» виявив прагнення обмежити самодержавну владу.
Селянські маси і революційні демократи, що виражали їх інтереси, вели самовіддану боротьбу проти кріпацтва, поміщиків і самодержавства.
У той же час в обстановці назрівала революційної ситуації освічені і ліберально налаштовані представники заможних класів, ворожі революції, стали все наполегливіше висловлювати невдоволення проведеної царем політикою і вимагати політики більш гнучкою і обережною. Вже з початку царювання Олександра II у великій кількості розповсюджувалися рукописні записки з критикою державного ладу і проектами перетворень. Це було одне з проявів кризи верхів. Невдоволення охопило все дворянство і навіть частина сановної бюрократії. Майбутній міністр внутрішніх справ, тоді курляндский губернатор, Валуєв у своїй «Думі росіянина» дав гостру критику системи державного управління, сподіваючись шляхом виправлення «непорядків» зберегти і зміцнити основи старого порядку. Прагнення дворянства до обмеження самодержавної влади знайшло своє відображення в записці камергера Безобразова (1859), в записках графа Орлова-Давидова та симбирского депутата Шидловського. Всі троє висловлювали вимогу, щоб дворянству було надано право брати участь у центральному державному управлінні. Записка Безобразова була написана в різкому, розв'язному тоні і привела Олександра II в сказ. Цар поцяткований записку своїми гнівними зауваженнями, а в кінці приписав: «Він цілком переконав мене в бажанні подібних йому заснувати у нас олігархічне правління» [12]. Конституційні прагнення дворянства з ще більшою певністю виявилися після скасування кріпосного права в постановах дворянських зборів.
Особливу ненависть порушувала до себе царська бюрократія. У цьому відношенні характерна записка відомого згодом російського політичного емігранта князя П. В. Долгорукова «Про внутрішній стан Росії», написана в листопаді 1857 року [13]. Мабуть, вона справила враження на вищі урядові кола, бо була поширена в численних копіях. Записка починається з вихваляння нового царювання. Долгоруков перераховує «ліберальні» заходи уряду, а потім задається питанням: чому ж в країні панує загальне невдоволення? Причина, на його думку, полягає в тому, що «між царем і народом стоїть погана і зловмисна адміністрація - легіон злодіїв, відомий під назвою бюрократії, який заступає народ від царя, а царя від народу, обманює і обкрадає обох».
Долгоруков вважав, що самодержавний устрій Росії має бути збережено, але адміністративний лад необхідно змінити як можна швидше.
«... Необхідно поспішати зі змінами в пристрої адміністративному, - писав він, - тому що будівля російської адміністрації ветхо і гнило; воно підточено розбещенням вдач і неповагою до закону, якщо не поспішити переустройкою його, то при першій сильної бурі воно впаде, зруйнується і страшна революція вибухне над Роос ...»[ 14]. Запропонований Долгоруковим план перетворення зводився до звільнення селян з землею за викуп, до пристрою виборного, всесословного місцевого самоврядування та до інших частковим змінам адміністративного ладу. Записку його пронизує ненависть аристократа до бюрократії і страх перед майбутньою революцією. У подібній оцінці царської бюрократії сходилися тоді багато.
Мілютін визнавав, що обстановка усередині країни розжарена до межі, але не вважав положення уряду небезпечним на даній стадії. Запобігти криза, на його думку, можливо, для цього потрібні своєчасні поступки. Здійснення виборного початку для місцевої адміністрації мало, на думку Мілютіна, з'явитися такий «поступкою», яка приверне до царського уряду фрондуючої дворянство, послабить опозицію і «знесилить крайні думки».
Такі були переконання цього освіченого царського бюрократа.
Пізніше, у своїй записці про земських установах, поданої навесні 1862 року в рада міністрів, під час обговорення там початкового проекту земської реформи Мілютін ще більш чітко формулював цю думку, порівнюючи земство з клапаном парової машини, через який буде йти надмірно накопичився в країні дух невдоволення.
Домагаючись в уряду поступок, ліберальні дворяни мріяли про таке «звільнення» Росії, яке зберегло б і монархію, і землеволодіння, і влада поміщиків. Як би різкими не здавалися їхні вимоги реформ, бюрократичне царський уряд міг до пори до часу з цими вимогами не рахуватися.
Дійсну небезпеку для самодержавства являло тільки масовий революційний рух.
Селянська реформа 19 лютого 1861 р. не тільки не внесла ніякого заспокоєння в маси народу, а навпаки, викликала ще більш широке і ocтpoe обурення селян, ще більш активні форми класового протесту. Селянський рух у відповідь на реформу прийняло всеросійський характер.
З весни 1861 посилилося студентський рух. У Петербурзі і в Москві відбувалися демонстрації студентів.
Жорстокі каральні заходи царизму не приводили до заспокоєння. В умовах революційної обстановки царизм не міг вже у незміненому вигляді зберегти своє панування. «Верхи» переживали кризу і не могли більше управляти по-старому. Для збереження влади царизму ставало недостатньо застосування одних тільки репресій. Поряд з репресіями доводилося йти на поступки, на "нешкідливі для самодержавства і для експлуататорських класів реформи». Земська реформа і було поступкою самодержавства, відбитої у царату революційним рухом.
Створення виборного, всесословного місцевого самоврядування було історично необхідною потребою буржуазного розвитку країни. В умовах кріпосного права подібна реформа була нездійсненна. Скасування кріпосного права створювала необхідну передумову для проведення земської реформи, але оскільки введення земства означало передачу частини прав уряду місцевому населенню, самодержавство не могло добровільно погодитися на таку поступку. Тільки революційна обстановка, яка загрожувала призвести до-революції, змусила царизм піти на введення земського самоврядування.
«Отже, - писав Ленін, - земська реформа була однією з тих поступок, які відбила у самодержавного уряду хвиля громадського порушення і революційного натиску »[15].

2. Земська реформа 1864 року

2.1. Основні положення та особливості реформи

1 січня 1864 було прийнято «Положення про губернські і повітові земські установи». Його передбачалося ввести в 33 губерніях, а в подальшому розповсюдити дію Положення на Архангельську та Астраханську губернії, 9 західних губерній, Прибалтійську, Бессарабську області, Царство Польське.
Всі місця, що відали до 1864 року справами про земські повинності, громадського піклування, народному продовольстві (квартирні комітети, дорожні комісії, комісії народного продовольства, лікарняні ради), скасовувалися. З підпорядкування дворянського самоврядування вилучалися всі справи, пов'язані з місцевим господарству губерній і повітів.
У систему земських установ входили:
§ Земські виборчі з'їзди, завдання яких обмежувалася обранням один раз на три роки земських гласних (тобто виборних членів міських зборів);
§ Земські зборів;
§ Земські управи.
1. Земські виборчі з'їзди були першим елементом системи земських установ. Система земського представництва грунтувалася на принципі всестановості. Вибори в земські установи проводилися на трьох виборчих з'їздах - від трьох виборчих курій. Курії були наступні:
курія повітових землевласників - складалася в основному з дворян-поміщиків. Право голосу на з'їзді повітових землевласників отримували власники земельної цензу, цензу нерухомості або певного річного обороту капіталу. Земельний ценз встановлювався окремо для кожної губернії в залежності від стану поміщицького землеволодіння. Наприклад, у Володимирській губернії він становив 250 десятин, у Вологодській - 250-800 десятин, в Московській - 200 десятин. Ценз нерухомості і річний оборот капіталу встановлювалися розміром в 15 і 6 тисяч відповідно. Повітові землевласники з меншим цензом брали участь у виборах через уповноважених;
міська курія - в ​​ній брали участь особи з купецькими свідоцтвами, власники торгово-промислових закладів з оборотом не менше 6 тисяч рублів на рік і певним обсягом нерухомості;
сільська курія - в ​​ній не був встановлений майновий ценз, але була введена система триступінчастих виборів: селяни, які зібралися на волосний сход, призначали своїх виборців і посилали їх на збори, яке обирало земських гласних (у повітове земське зібрання).
Єдиний з трьох з'їздів - селянський - носив суто становий характер, що позбавляло можливості участі в ньому осіб, що не входять до складу сільської громади, насамперед сільської інтелігенції.
На з'їздах повітових землевласників і міських виборчих з'їздах могли вибирати гласних тільки від «своїх», в той час як сільським вибірниками дозволялося вибирати від себе як голосних і землевласників, що не брали участь в цій курії, і місцевих священнослужителів. Позбавлені були виборчого права особи молодше 25 років, особи, що знаходяться під кримінальним слідством або судом; спаплюжений по суду або громадському вироку; іноземці, які не присягнули на підданство Росії.
2. Земські зібрання - другий елемент системи земських установ. Земські зборів формувалися на виборчих з'їздах. Земське зібрання обиралося один раз на три роки, збиралося регулярно раз на гол, але якщо виникали надзвичайні обставини, то частіше. Головою земського зібрання, як правило, ставав предводитель дворянства. Повітові земські зібрання перебували у певній залежності від губернських і самостійно вирішували наступні питання:
ü розкладка всередині повіту державних і губернських зборів, яка була покладена законом або розпорядженням уряду на повітові установи;
ü складання попередніх припущень для губернських кошторисів про розміри та способи виконання в повіті повинностей, віднесених до розряду губернських, подання зазначених припущень в губернське земське зібрання;
ü надання губернським земським установам місцевих відомостей та висновків з предметів господарства;
ü дозвіл на відкриття торгів і базарів;
ü віднесення сільських і польових доріг у розряд повітових, а також повітових доріг у розряд сільських, зміна напрямку повітових земських доріг;
ü зміст бечевніков, подання через начальника губернії клопотань про віднесення з поважних причин змісту бечевніков за рахунок скарбниці;
ü місцеві розпорядження та нагляд за вказівками губернської управи в межах повіту по влаштуванню губернських шляхів сполучення, по виконанню потреб повідомлення та взаємною страхуванню; подання губернському земському зібранню звіту про відповідні дії.
До виключної компетенції губернських земських установ відносилося:
ü поділ на повітові і губернські: земських будівель, споруд, шляхів сполучення, повинностей, закладів громадського піклування, а також зміни в цьому поділі;
ü справи про відкриття нових ярмарків і про перенесення або зміну термінів існуючих;
ü справи про відкриття нових пристаней на судноплавних річках і про перенесення вже існуючих;
ü представлення через начальника губернії клопотань про перенесення з поважних причин земських дорожніх споруд у розряд державних;
ü справи за взаємною земському страхування майна від вогню;
ü розкладка між повітами сум державних зборів, покладена на земські установи за законом або особливому найвищої владою затвердженого розпорядженням уряду;
ü розгляд і вирішення труднощів, що можуть зустрітися в затвердження кошторисів і розкладок повітових зборів;
ü розгляд скарг на дії земських управ.
Положення 1864 року, не містило чіткого визначення функцій земств. Основним їх завданням вважалося впорядкування виконання земських повинностей. У статті 2 Положення містився перелік занять для земств, в принципі можливих, але не завжди обов'язкових. До них належали:
ü завідування майном, капіталами та грошовими зборами земства, земськими благодійними закладами;
ü піклування «про розвиток народного продовольства», місцевої торгівлі і промисловості;
ü управління взаємним земським страхуванням майна;
ü участь в піклуванні про народну освіту і народне здоров'я (у господарському відношенні);
ü розкладка державних грошових зборів, розподіл яких покладено на земство;
ü стягнення і витрачання місцевих зборів.
3. Земські управи були виконавчими органами земських установ. Їх особовий склад обирався на першому засіданні земського зібрання нового скликання. Чиновники місцевих казенних палат, повітових казначейств, особи духовного звання були позбавлені цього права.
Губернська управа складалася з 6 членів і голови, вибиралася на три роки. Кандидатура голови губернської управи затверджувалася міністром внутрішніх справ.
Повітова управа складалася з голови і двох членів, кандидатура голови затверджувалася губернатором.
В обов'язок управ входило виконання розпоряджень земських зборів. Крім того їх обов'язки включали:
ü складання губернських кошторисів, розкладок і звітів;
ü підготовка потрібних зборам відомостей та висновків;
ü нагляд за надходженням земських доходів і витрачанням земських сум;
ü представлення в суді інтересів земства з майнових справах;
ü розпорядження з дозволу губернатора про своєчасне скликання і про відкриття земських зборів.
До обов'язків губернських управ входило ще й розгляд скарг на повітові управи, а також утворення канцелярій при них.
Важливим принципом діяльності управ була гласність. Положення 1864 передбачало, що всі кошториси, розкладки, звіти управ, а також результати ревізій друкуються для загального відома в «Губернских ведомостях». До 1866 року матеріали зборів і управ друкувалися без попередньої цензури, за винятком постанов, які потребували затвердження губернатора.
У 1867 році був прийнятий закон, що забороняв будь-які зносини між земствами різних губерній, навіть із загальних справ управління. Усі друковані видання були підпорядковані цензурі губернатора. Було встановлено, що звіти земських управ повинні друкуватися з дозволу губернатора і в кількості, що не перевищує число голосних. Таким чином, місцеве населення повністю втратило можливість контролювати діяльність земських установ. Складалися ситуації, коли новообрані у зборах голосні не могли ознайомитися з тим, як працювали їх попередники.
Уряд, побоюючись впливу земських установ, обмежило їх компетенцію вузьким колом суто господарських справ, з меж яких земства не мали права виходити. Відокремивши господарську область від загальної адміністрації, уряд розтрощило місцеве управління між різними коронними і земськими установами, що згубно відбивалося на всьому ході місцевої діяльності. Часто одна і та ж область місцевих справ була у віданні різних інстанцій. Земства могли, наприклад, найняти приміщення для школи і взяти на себе її зміст, але не мали права, за законом, керувати навчанням у цій школі, не могли складати програми, контролювати навчально-виховний процес, так як це вважалося функцією державних органів.
Незважаючи на ці обмеження і настільки надійний склад земських установ, уряд, надавши їм турботу про місцеве господарстві, позбавило їх самостійності навіть у вказаних межах. Земські установи не мали своїх виконавчих органів, не мали примусової владою, вони повинні були діяти тільки через поліцію. Вони були позбавлені права спілкуватися один з одним, були поставлені під сувору опіку і контроль губернатора і міністра внутрішніх справ, які могли призупинити будь-яку постанову земських зборів.
Але і в такому урізаному вигляді земства вселяли побоювання самодержавству. Тому земська реформа була введена не одночасно і не повсюдно. Запровадження земських установ почалося з лютого 1865 і розтягнулося на тривалий термін. До кінця 70-х років земства були введені тільки в 35 губерніях Російської імперії.
«Отже, - писав В. І. Ленін, - земство з самого початку було засуджено на те, щоб бути п'ятим колесом у возі російського державного управління, колесом, що допускається бюрократією лише остільки, оскільки її всевладдя не порушувалось, а роль депутатів від населення обмежувалася голою практикою, простим технічним виконанням кола завдань, окреслених все тим же чиновництвом »[16].