Історія реформування системи державного управління за кордоном

Зміст

Введення

Глава 1. Стратегії та чинники реформування державного управління в зарубіжних країнах

1.1 Фактори та стратегії реформування системи державного управління в зарубіжних країнах

1.2 Історичний аспект проведення реформ держуправління в різних країнах

1.3 "Наполеонівські" країни

1.4 "Німецькі" країни

1.5 Скандинавські країни

Глава 2. Моделі реформування державної системи управління

2.1 Вестмінстерська модель

2.2 Американська модель

2.3 Аналіз моделей реформування системи державного управління

2.4 Оцінка ефективності моделей реформування

Глава 3. Особливості та результати реформування системи державного управління в зарубіжних країнах

3.1 Основні напрями, особливості та результати реформування системи державного управління в США і Великобританії

3.2 Проблеми реформування системи державного управління в США і Великобританії

Висновок

Список використаної літератури

Введення

Актуальність теми дослідження. На рубежі століть проблема реформування державної служби стала пріоритетною для багатьох країн світу, включаючи Росію. Велику увагу їй приділяють фахівці різного профілю, політологи в їх числі. Головний інтерес політологів до проблеми реформування державної служби пов'язаний насамперед зі зміною характеру взаємодії державної служби з громадянами, їх об'єднаннями, інститутами громадянського суспільства, а також з процесом оновлення форм і методів практичної участі громадян у здійсненні цілей і функцій держави.

Реформування державної служби покликане знайти відповіді на виклики постіндустріального, високотехнологічного інформаційного суспільства, що стає реальністю в провідних країнах Заходу та перспективою розвитку Росії. Реформування держслужби в Росії покликане вирішити і ряд специфічних проблем, пов'язаних із завданням побудови нового, дієздатного, "сильного", демократичної держави та створення відповідної цій державі ефективної державної служби, що вимагає серйозного наукового осмислення нових умов і способів функціонування держслужби, що обумовлюють вибір моделі її реформування. Стара модель державної служби в силу дії об'єктивних і суб'єктивних чинників виявилася частково демонтованої, а нової, ефективної моделі держслужби ще не існує. Росія потребує сильної влади та ефективної державної службі, бо ключ до відродження і підйому країни, перебуває сьогодні в державно-політичній сфері.

У зв'язку з цим закономірний інтерес до проблематики реформування державної служби як процес радикальної перебудови взаємовідносин державної служби з громадянами і громадянським суспільством в цілому, обумовленого цілеспрямованими діями політичного керівництва. Оскільки витоки нинішнього етапу процесу реформування держслужби сходять, з одного боку, до початкового періоду перебування М. Тетчер на посту прем'єр-міністра Великобританії, а, з іншого боку, до першого терміну перебування на посаді президента США Б. Клінтона, то представляється своєчасним звернення до зарубіжного досвіду реформування держслужби цих країн. Це дасть можливість визначити, який досвід, які досягнення, які з моделей реформування і якою мірою можуть бути використані в російських умовах, а також, по можливості, врахувати допущені в цих країнах помилки та прорахунки та уникнути їх. Порівняння вітчизняних реалій з зарубіжними дозволить краще зрозуміти логіку еволюції російської моделі державної служби та визначити шляхи підвищення її ефективності.

Ступінь наукової розробленості проблеми.

В останні десятиліття західна політологія, і особливо, англоамериканских, активно займається питаннями реформування державної служби. Здійснений аналіз функціонування державного апарату провідних країн Заходу дозволив зрозуміти природу взаємин сфери політики та держслужби.

Фундаментальний внесок у розробку моделей державної служби та її реформування, моделей взаємодії політичної влади, адміністративного апарату і громадянського суспільства був внесений такими вченими як М. Вебер ^1, М. Крозьє ^2, К. Сікстон, С. Ейзенштадт, Ф. Ріггс, Г. Петерс і ін Важливу групу джерел з проблеми складають роботи з практичного застосування порівняльного політологічного аналізу в рамках таких дослідницьких підходів, як бихевиористский, системний, структурно-функціональний, політико-культурний, порівняльно-історичний, міждисциплінарний та інші, завдяки яким політична наука отримала широкі можливості для всебічного дослідження політико-адміністративних інститутів і процесів.

До проблематики реформування держслужби досить тісно примикає література з політико-адміністративного управління, в якій знайшли відображення дослідження мережевого і різних менеджеріального підходів, пов'язаних з розробкою проблематики "нового державного менеджменту". У його основі лежать теорії раціонального вибору та ринкових установок в цілому, що базуються на інституціональної економічної теорії.

Вітчизняна політологічна література не має в своєму розпорядженні поки значною кількістю досліджень з проблем реформування державної служби. Найбільший інтерес до проблематики функціонування державної служби та її реформування проявляє російська правова наука. У роботах Г.В. Атаманчука, Л.А. Окунькова, Ю.А. Тихомирова та інших авторів глибоко розглянуті питання сутності державної служби, її нерозривному зв'язку з громадянами, їх об'єднаннями та інститутами громадянського суспільства. Російська порівняльно-політологічна література, що вивчає питання державно-адміністративного та політико-адміністративного управління, державної служби, політико-адміністративної еліти, бюрократії та її ролі в політичному житті, включає праці таких відомих вчених, як М. Н. Афанасьєв, І.А. Василенко, О.В. Гаман-Голутвіна, BC Комаровський, Є.Г. Морозова, А.В. Оболонський, С.П. Перегудов, Л.В. Сморгунов та ін

Особливий акцент на проблематику взаємовідносин державної служби з громадянським суспільством, моделей взаємодії політичної та адміністративної влади поставлений в роботах В.А. Лепьохіна, Л.М. Тимофєєвої та ін

Питання реформування державної служби, перспектив її розвитку розглядаються також у рамках наукової дискусії з конституційної та адміністративної реформ. Її учасники - відомі російські аналітики В. Бєлов, М. Делягін, В. Лобанов, В. Самійленка, В. Третьяков та ін обговорюють стратегію зміцнення державної служби в ході її реформування та роль політичного керівництва в організації та здійсненні цього процесу.

Незважаючи на досить великий обсяг наукової літератури, присвяченої різним аспектам реформування держслужби в нашій країні і за кордоном, аналіз реформування державної служби як політико-адміністративного процесу далекий від завершення.

Об'єктом дослідження виступає реформування системи державного управління в зарубіжних країнах.

Предметом дослідження є основні моделі, результати і перспективи реформування державної служби.

Мета дослідження: порівняльний політологічний аналіз моделей та досвіду реформування державної служби в Великобританії, США і в інших зарубіжних країнах.

Дана мета конкретизується у таких завданнях:

проаналізувати основні достоїнства і недоліки моделей реформування державної служби, розроблених в рамках західної політологічної науки і пройшли в тій чи іншій мірі апробування практикою;

вивчити досвід та результати впровадження ринкових відносин в механізми функціонування інституту державної служби в Великобританії та США;

дослідити проблеми, пов'язані із забезпеченням політичного керівництва проведенням реформи державної служби та професіоналізму держслужбовців, адекватного її цілям і завданням;

проаналізувати можливості використання досвіду і теоретичних розробок фахівців США і Великої Британії при розробці національної моделі реформування держслужби, і, перш за все, в контексті проблеми побудови ефективного "сильного" держави.

Глава 1. Стратегії та чинники реформування державного управління в зарубіжних країнах

1.1 Фактори та стратегії реформування системи державного управління в зарубіжних країнах

Дональд Кеттла, автор книги "The global public management revolution ^3", констатує, що в 1980-х роках почалося глобальне реформаторський рух у сфері державного управління. Про глобальність цього руху можна говорити в двоякому сенсі. По-перше, воно торкнулося дуже багато країн від Монголії до Сполучених Штатів. По-друге, проведені реформи переслідують широкомасштабні мети: уряду під час реформ заново визначають роль держави та її відносини з громадянами.

У найзагальнішому вигляді можна сказати, що проводилися реформи державного управління були покликані замінити традиційні способи адміністрування, що спираються на правила і авторитет, ринковими, рухомими конкуренцією. Разом з тим глобальний процес реформування державного управління являє собою щось більше, а часто і щось дуже відмінне від простої спроби замінити звичні процедури управління ринковими.

Можна виділити шість основних стратегій проведених реформ.

Ефективність. Всюди громадяни вимагали зниження податків, але при цьому не знижували своїх вимог щодо послуг, що надаються урядом. Відповідно, уряди повинні були знайти способи збільшення числа послуг, які можна надати при незмінних або навіть менших державні доходи.

Маркетизація. Уряду прагнули запровадити стимули "ринкового типу", щоб усунути недоліки та патології, притаманні бюрократії. Деякі уряди здійснювали інтенсивну приватизацію державних підприємств, інші ж намагалися спертися на недержавних партнерів, здатних надавати необхідні послуги. І в тому і в іншому випадку мова йшла про зміну рушійних мотивів державної політики. В основі всіх подібних дій лежала одна стратегія - заміни традиційних бюрократичних командно-контрольних механізмів ринковими.

Орієнтація на надання послуг. Опитування громадської думки показують, що довіра людей до інститутів управління падає, а урядові програми сприймаються як неефективні. Відповідно, уряду прагнуть переглянути систему надання своїх послуг населенню. Замість розробки програм надання послуг за допомогою бюрократичних структур на основі розроблених чиновниками програм робилися зусилля, спрямовані на створення або заохочення альтернативних систем надання послуг, орієнтованих в першу чергу на споживача (щоб надати громадянам можливість вибору послуг, подібно до того як ринок надає можливість вибору товарів). Для реалізації подібних цілей використовувалися також спеціальні програми підготовки менеджерів, орієнтовані на споживача.

Децентралізація. У багатьох країнах стратегія реформи включала зміщення центру реалізації різних програм на нижчі рівні управління.

Відділення політичної складової. Уряди багатьох країн, наслідуючи приклад Нової Зеландії, явним чином розділили функції управління, відокремивши функції закупівлі послуг (політична функція) від функції безпосереднього надання послуг.

Відповідальність за результати. Уряду прагнули замінити системи звітності на основі норм і правил, розроблених нагорі і спускаються вниз, системами, де успіх роботи адміністративної системи оцінюється результатами для безпосереднього споживача державних послуг.

Активне та навіть агресивне використання подібних стратегій урядами багатьох країн пояснюється головним чином дією чотирьох факторів (передумов).

1. Політичний фактор. Перед урядами колишніх соціалістичних країн стояли завдання трансформувати основи системи управління, створити більш демократичні соціальні інститути, сформувати громадянське суспільство, змінити свої відносини з громадянами. Подібні завдання стояли перед країнами, що розвиваються. Крім того, цим країнам необхідно вирішувати завдання швидкої модернізації своєї економіки. У той же час промислово розвинені країни повинні були якимсь чином впоратися з ослабленням довіри громадян до державних інститутів. Громадяни не були згодні на зменшення обсягу та якості послуг, що надаються, але разом з тим вимагали зменшити управлінський апарат.

2. Соціальний фактор. Всі країни повинні були вирішувати серйозні проблеми, що виникають при переході від індустріального суспільства до інформаційного. У східноєвропейських країнах відбувалися фундаментальні зміни в усіх сферах соціального життя. У багатьох промислово розвинених країнах застопорився зростання рівня життя. Всі ці обставини посилено підштовхували уряду до реформування системи державного управління.

3. Економічний чинник. Криза, що поклав кінець епосі "азіатських чудес", зробив реформу державного управління конче потрібної в країнах Південно-Східної Азії. Інші країни, такі як Нова Зеландія і Великобританія, приступили до реформи управління з метою уникнути застою і забезпечити економічне зростання. Зокрема, керівники великих корпорацій нарікали на те, що оподаткування і загальна політика державного регулювання послаблюють їх конкурентоспроможність на світових ринках.

4. Інституційний фактор. Уряди всіх країн у все більшій мірі стають частиною глобальної економіки і глобальної політичної системи. Помітну роль у житті світового співтовариства відіграють міжнародні організації, такі як ООН, СБ, МВФ, СОТ. Збільшується і значення різних неурядових організацій. Одночасно багато урядів передали частину повноважень на нижчий рівень. Таким чином, виникає нова конструкція: політична і розпорядча влада все більше концентрується на наднаціональному та локальному рівнях.

1.2 Історичний аспект проведення реформ держуправління в різних країнах

Можна виділити групи країн, подібні за параметрами державного устрою, функціонування органів влади, за критеріями культурного, правового, історичного та політичного порядку:

1. Англосаксонські країни (Великобританія, США, Австралія, Нова Зеландія. Ірландія).

Основні ознаки

розвинена культура переговорів і угод;

раціоналізм;

прагнення до економічної ефективності державного управління;

розвинене місцеве самоврядування;

значний політичний вплив адміністрації.

2. "Наполеонівські" країни (Франція, Італія, Іспанія, Бельгія, Люксембург, Нідерланди, Греція, Португалія).

Ознаки:

сильний вплив центру на розвиток країни;

детальне правове поділ і регулювання повноважень між рівнями держуправління;

правової раціоналізм;

сильне політичний вплив бюрократії;

відносно стабільна державна служба;

регулярне проникнення держави в усі сфери суспільного життя.

3. "Німецькі" країни (Німеччина, Австрія, частково Швейцарія).

Ознаки:

значне регулюючий вплив центру на розвиток територій;

кооперативні механізми організації управління територіями;

значна свобода у здійсненні обов'язків адміністрацій територій;

адміністративне поведінка, як комбінація строгості і гнучкості при застосуванні публічного права;

використання ринкових механізмів у публічному управлінні на місцевому рівні;

значний вплив етики соціальної держави в поєднанні з етикою правової держави.

4. Скандинавські країни (Данія, Швеція, Норвегія, Фінляндія, Ісландія).

поєднання менеджеріального, правових та переговорних управлінських культур і ознак на всіх рівнях держави;

влада центру поєднується із значними повноваженнями місцевих органів і активною участю населення в процесі прийняття рішень на місцях;

між цими країнами можна виявити і досить значущі відмінності, пов'язані зі ступенем прояву різних управлінських культур.

Між перерахованими групами країн порівняння можна проводити за такими критеріями:

ступінь приватизації громадських послуг і функцій;

рівень впровадження ринкових елементів в держуправління;

особливості реорганізації структури держуправління;

рівень децентралізації і деконцентрації владних повноважень і функцій;

становище державних службовців.

Англосаксонські країни

Реформи проводяться з початку 80-х років 20 століття (у США - найбільш активно з 1993 р)

У Великобританії "менеджеріального революція" розпочато у 1979 році. Прийнято ряд програм, які визначають основні напрями реформи: "Дієвість та ефективність цивільної служби" (1982), "Ініціатива наступних кроків" (1988), "Громадянська хартія" (1993).

Адміністративна реформа проходить у Великобританії в три етапи. На першому етапі реформи (1979-1982) акцент ставився на економії державних витрат, скорочення державних службовців і державних програм. Проте вже до кінця цього етапу стало ясно, що не економія, а підвищення ефективності є головним завданням реформи. Другий етап (1983-1986) проходить під гаслом "економія, продуктивність, ефективність". На цьому етапі політична програма уряду включає:

широку приватизацію підприємств державного сектору;

розвиток фінансового менеджменту в державному управлінні;

вдосконалення оціночної функції центральних міністерств і вищого управлінського персоналу.

На третьому етапі ⁴ основні зміни стосуються культурних та структурних компонентів державного управління. Ставляться завдання:

широкого розвитку ринково орієнтованих механізмів управління;

поглиблення організаційної та просторової децентралізації управління і виробництва послуг (але не обов'язково їх фінансування та вироблення політики);

підвищення якості послуг;

орієнтації при наданні послуг на потреби споживача.

В даний адміністративні реформи тривають: одними з центральних питань ставляться відродження та розвиток місцевого управління і парламентська модернізація.

У США реформа державного управління проводилася спочатку республіканським урядом Р. Рейгана, а потім урядом демократів на чолі з Б. Клінтоном. Республіканці взяли курс на скорочення державних витрат і провели широку приватизацію державних підприємств та послуг. У цілому, однак, зміни в державному управлінні визначаються в першій половині 80-х років законом про реформу державної служби (1978 г) і йдуть під прапором "нового державного менеджменту". У 1986 р. створюється комісія Волкера для аналізу стану справ у державній службі, результати діяльності якої свідчать про падіння її авторитету.

Радикальні зміни в державному управлінні починаються на початку 90-х років, коли під керівництвом віце-президента А. Гора визначається стратегія реформування державного управління на менеджериальной основі, використовуючи ідеї книги Д. Осборна і Т. Геблера "Оновлене управління" (1998). В цілому програма адміністративної реформи була викладена в доповіді А. Гора "Національний огляд ефективності виконання" (1993 р).

Як підкреслює Дж. Томпсон, є ряд важливих відмінностей цієї реформи від попередніх змін у державному управлінні:

по-перше, вона націлена радше на "реорганізацію", ніж на зміни в методах надання послуг;

по-друге, головною "мішенню" змін є не політичні призначенці чи високопоставлені члени кар'єрної служби, а рядові федеральні наймані працівники;

по-третє, впровадження реформістських рекомендацій не залежить у цілому (і навіть за змістом) від схвалення конгресом; багато зміни здійснюються під контролем чиновників виконавчої гілки.

Вже до середини 90-х років більшість штатів провели реформи, які можна було б позначити як "оновлення". Особливо це стосувалося тих компонентів, які пов'язані з загальним управлінням якістю, приватизацією, налагодженням партнерства між громадським та приватним секторами.

Модель державного менеджменту в Новій Зеландії відрізняється радикалізмом при впровадженні ринкових елементів в управління громадськими справами. Законодавчо адміністративна реформа була оформлена такими законами як, Акт про підприємства державної власності 1986р., Акт про державний сектор 1988р., Акт про громадські фінанси 1989р., Акт про фіскальну відповідальність 1994р. Ці закони внесли суттєві зміни в структуру і методи здійснення державного управління та державної служби. До основних напрямів політики адміністративної реформи і особливостям новозеландської моделі державного менеджменту можна віднести наступні:

залишення за центральним урядовим рівнем ключових повноважень і обов'язків з обмеженою їх передачею субгосударственним рівнями;

акцент на підвищення результативності виконання, як на інституційному, так і на індивідуальному рівнях (короткочасні контракти найму на роботу, системи оцінок на основі ефективності виконання, системи просування по службі і т.д.);

інституційне розмежування комерційних і некомерційних функцій, поділ консультативних, постачальницьких і регуляторних функцій і пов'язане з цим поділ ролей власника фондів, покупця і постачальника;

широке використання "контрактів" різного роду з визначенням сутності необхідних дій і відповідних обов'язків агентів і керівників. Це можуть бути. Наприклад, угоди про виконання між міністрами та головами виконавчих відділів, угоди про закупівлі між міністрами та відділами, угоди між власниками фондів і покупцями, між покупцями і постачальниками. Вводяться більш точний моніторинг і системи оглядів "контрактів";

розвиток інтегрованого і щодо витонченого стратегічного планування та систем управління ефективністю виконання в усьому громадському секторі. Ключовими елементами є визначення міністрами стратегічних і головних результатів і включення їх в угоду про виконання з головами відділів і в угоди про закупівлі;

усунення, де це можливо, подвійний або множинної звітності в державному секторі і скасування об'єднання центрального і місцевого демократичного контролю над державною службою;

максимальна децентралізація виробництва, управління та прийняття рішень, особливо у відношенні до вибору і закупівель необхідних ресурсів та управління людськими ресурсами;

запровадження системи фінансового менеджменту, заснованої на обліку доходів і витрат в кінці діяльності, відмінності між результатом і продуктивністю, на системі асигнувань з урахуванням доходів та видатків;

сильна підтримка і розширене використання конкурентного тендеру та контрактної системи при слабкому обов'язковому вимозі ринкового випробування.

В Австралії реформа державного управління та державної служби також ведеться під прапором менеджеризму та ефективності. Однак Австралія слідувала більш прагматичному змішання принципів і практики в процесі проведення реформи в протилежність теоретично спрямовується реформу в Новій Зеландії.

У 1984р. лейбористський уряд провів реформу законодавства, розраховану на розвиток фінансового контролю, рухливості державної служби та її відкритості конкурентній боротьбі. Велика увага приділяється тут взаємин центру і складових австралійську федерацію штатів. Хоча більшість соціальних галузей знаходиться у віданні штатів, тим не менш, відзначається зростання втручання центру в управління ними.

Реформа державної служби включала три стратегії:

(1) підвищити ступінь змінюваності, полегшити пересування керівників відділів і всіх вищих чиновників, зробити їх положення менш захищеним;

(2) збільшити ступінь залежності чиновників від уряду, полегшити призначення прихильників уряду в міністерські відділи;

(3) передати функції Ради державної служби Міністерству фінансів.

У 1995р. вперше був опублікований щорічну доповідь Керівного комітету з перевірки надання послуг у співтоваристві і штати з безліччю даних про продуктивність та ефективності для основних соціальних послуг.

1.3 "Наполеонівські" країни

У цій групі країн впровадження ринкових технологій у державну діяльність не було настільки інтенсивним, як це було в англосаксонських країнах. Тим не менше, і вони були порушені загальним рухом за якість і ефективність у державному управлінні. Центром проводяться в цих країнах реформ було централізовану державу і ієрархічно побудована державна служба.

Слід так само відзначити, що на реформи тут, як і в інших європейських країнах, вплинула європейська інтеграція.

У Франції адміністративні реформи починаються у 80-ті роки минулого сторіччя. Їх спрямованість - демократизація державного управління та підвищення його ефективності.

Експерти виділяють три основні стадії реформ. У 1981р. коли до влади прийшли ліві, їх прагнення до реформ грунтувалося на таких передумовах:

по-перше, вони були переконані, що державний сектор здатний служити суспільству, а, отже, зростання числа найманих працівників у ньому і націоналізація повинні лягти в основу модернізації;

по-друге, вони розуміли потребу розвитку місцевого управління, що вилилося в програму децентралізації управління (1982 р).

Другий етап починається в 1986 р. з формуванням системи роздільного правління, коли президентська влада належала соціалістам, а уряд був сформований правими партіями. Офіційно ідеологія реформ стала базуватися на судженні "назад від держави". Приватизація підприємств державного сектора і зниження числа працівників у ньому стали відмінною рисою цього періоду.

У 1988р. (Початок третього етапу) ліві знову стали урядовою партією і адміністративна реформа стала будуватися на необхідності об'єднання установок громадського та приватного секторів, управління та суспільства, систематичної модернізації державної служби та управління, постійного зв'язку з ринком.

Децентралізація управління була доповнена темами деконцентрації повноважень і обов'язків, підвищення продуктивності, удосконаленням планування, конкуренції і т.д. У 1992р. "Хартія деконцентрації" ставила завдання підвищити роль відділів міністерств, щоб вони могли представляти національні інтереси перед зміцнілими місцевою владою. Іншим завданням було удосконалити роботу з підвищення ефективності суспільного сектора шляхом передачі обов'язків управління на місцевий рівень і закріплення за центром функції формування політики, оцінки і контролю.

Поряд з такими традиційними оціночними і контрольними інститутами, як, наприклад, Міністерство економіки і фінансів, були створені міжміністерські оціночні комітети (1990р). Проводилось удосконалення системи планування, узгодження (формальна процедура консультацій, використовувана адміністраторами для координації активності приватного та публічного сектору економіки, особливо щодо інвестицій), здійснювалася реорганізація центральних відомств і розвинулися нові види державних і підлозі державних структур

Реформа державного управління в Нідерландах так само починалася в 80-і роки 20 ст. в умовах виріс державного сектора і великий централізації управління. Це були результати розвитку в попередні десятиліття "держави загального добробуту", підкріплені законами, а також системою планування і бюджетною політикою.

У 80-90-і роки в державному управлінні починаються зміни, націлені на децентралізацію управління та прагнення більш раціонально витрачати державні кошти. З 1980 р. проводиться реорганізація державної служби з ключовими ідеями: акцент на відповідальності та підзвітності, цінності грошей і більш професійному підході до менеджменту. В цей же час починається рух за регіоналізацію управління. Воно почалося з формування нових регіональних адміністрацій у великих містах (Амстердам, Роттердам, Гаага, Утрехт) і прилеглих до них територіях.

Надалі була підвищена компетенція та надано повноваження приймати рішення з питань місцевого значення місцевим органам управління, але вони стали брати участь у призначенні представника центру на місцях. Все це отримало найменування "співуправління". Для фінансування муніципалітетів і провінцій був сформований Муніципальний і провінційний фонд, керований центральним урядом і фінансований частково за рахунок державних податків.

Гранти, що надаються центральним урядом, стали важливим джерелом місцевих ресурсів. Одночасно з цим вирішувалося завдання знизити фінансову залежність місцевих органів влади від центру.

У 90-ті роки минулого сторіччя в адміністративну реформу увійшла ідея реорганізації урядових відділів на основі поділу між ключовими відділами відповідальності за вироблення політики і виконавських функцій.

1.4 "Німецькі" країни

У цій групі країн адміністративні реформи були в цілому більш скромними, ніж у двох попередніх групах.

Це пояснюється рядом причин:

по-перше, більш сильними традиціями правової держави та веберовской моделі бюрократії, особливо щодо центрального управління;

по-друге, розвиненим місцевим управлінням, що знімало проблеми децентралізації та дерегуляції;

по-третє, щодо більш стабільним розвитком суспільства в 80-90-ті роки минулого століття.

У Німеччині реформи були найбільше помітні на рівні місцевого самоврядування, в Австрії - у сфері державної служби, у Швейцарії - на рівні кантональної та комунальної адміністрації в деяких галузях управління.

Реформи в Німеччині проходять три основних етапи.

Перший етап (1968-1975рр.) Проходить під знаком раціоналізації механізму управління на всіх рівнях - федеральному, земельному та місцевому.

У числі ключових реформ даного етапу:

територіальна реформа, пов'язана з укрупненням самоврядних територіальних одиниць (число муніципалітетів понизилося до 1977 р. з 24 тис. до 8,5 тис.);

функціональна реформа - передача частини земельних функцій на місцевий рівень;

реформа федерального уряду, пов'язана з підвищенням інновативності управлінської діяльності, підвищенням кооперації в діяльності канцлера і міністрів, поліпшенням внутрішнього планування, введенням системи наукових консультантів;

реформа державної служби, що включає підвищення вертикальної мобільності державних службовців, розвиток імперативів ефективності та особистих досягнень на службі, подолання розриву між оплатою та вимогами до роботи, розширення системи підготовки та перепідготовки державних службовців.

Другий етап реформ (1974-1990рр.) За основними напрямками перетинається з першим. Відмінністю є те, що проблеми переносяться на рівень земель та місцевого самоврядування.

Третій етап реформ (90-е гг.20 століття) починається після об'єднання Німеччини і спрямований на створення нової системи державного управління в східних землях, на підвищення ролі земель у міжнародних справах у зв'язку з європейською інтеграцією, вдосконалення механізму перераспределительной політики доходів між федерацією і землями по горизонталі й вертикалі. На даному етапі реформаційні процеси в цілому торкнулися тільки нижні рівні управління і не торкнулися федеральної та земельної адміністрацій.

В Австрії проект адміністративної реформи 1988-1994 рр.. відомий під назвою "Менеджмент державної адміністрації". Основними завданнями реформи були "зростання продуктивності, реорганізація завдань і структур менеджменту, зниження витрат адміністративних процедур і вдосконалення функцій обслуговування громадян".

У 1989, 1993 і 1995р. були прийняті ряд законодавчих актів, що регулюють питання нового державного менеджменту. Закон про публічну конкуренції 1989 створив систему відкритого змагання на посади у виконавчих органах влади і поширив її на особливі посади. Він встановив, що інформація про всі вакансії повинна бути відкритою, і ввів обов'язковий тест перевірки здібностей для всіх кандидатів. Ряд норм закону було направлено на підвищення мобільності пересування чиновників між відділами за їх згодою і за запитом міністра. Однак перекази могли проводитися і без згоди службовця в разі особливої ​​важливості питання.

Слід зауважити, що адміністративна реформа в Австрії проходила під активним впливом парламенту і представлених у ньому партій.

Так само відбулися деякі зміни у відносинах між рівнями управління - федеральним, земельним і місцевим. Зокрема, передача частини федеральних повноважень земель обмежила свободу дій місцевої влади.

Найменший вплив менеджеріального реформа зробила на Швейцарію. Принцип підвищення продуктивності та ефективності державного управління придбав форму "раціоналізації" управління на федеральному, кантональному та міському рівнях. Разом з тим, результати "раціоналізації" у 80-і роки були дуже невеликими через опозицію з боку бюрократії.

1.5 Скандинавські країни

У 1981 р. в Норвегії консервативне стало проводити "кампанії" щодо підвищення продуктивності та якості служби в громадському секторі.

У 1986р. консервативно-центристський уряд представив всеосяжну програму адміністративної реформи під назвою "Сучасна держава". У ній піддавався критиці дорогою громадський сектор і дуже великий вплив на процес прийняття політичних рішень зацікавлених груп. Ставилося завдання підвищення автономії місцевих органів управління, що знайшло вираження у програмі "Експеримент з організації вільної комуни" (1986).

У 1989р. була представлена ​​доповідь з адміністративної реформи "Держава, організоване краще", а в 1992р. був прийнятий закон про роль експерименту в державному управлінні.

У 80-ті роки була підтримана система управління, заснована на критеріях якості послуг і результативності державної служби. При реформуванні державної служби акцент був зроблений на системі оплати вищих менеджерів державного управління (індивідуальні контракти, результативність).

Слід зауважити, що в Норвегії, як і в інших країнах цієї групи, менеджеріального реформа приводила до перетворення урядових агентств у державні підприємства, які діють за ринковими правилами. Це перетворення вважається центральним пунктом модернізації урядів скандинавських країн у цілому.

У Швеції адміністративна реформа 80-90-х минулого століття роках зачіпає в основному наступні групи питань:

(1) введення ринкових механізмів у діяльність державних підприємств, які надають послуги населенню і перетворення їх в корпорації за типом корпорацій бізнесу;

(2) зміну в системі діяльності державних агентств, посилення їх самостійності та підвищення ролі показників ефективності;

(3) децентралізація в управлінні і зміна функцій організацій, що представляють центральний уряд на місцях (державна регіональна адміністрація); перехід від реактивного і суддівського контролю над місцевими комунами до ролі активного і направляє органу, що захищає місцеві інтереси перед урядом;

(4) підвищення ролі місцевого управління, розширення їх повноважень і свободи дії.

Глава 2. Моделі реформування державної системи управління

2.1 Вестмінстерська модель

Незважаючи на різноманітність конкретних форм, що відображають особливості різних країн, можна виділити дві основні моделі реформування державного управління: "Вестмінстерський" і "американську".

Вестмінстерська модель була спочатку вироблена Новою Зеландією і Великобританією, а потім використана іншими країнами з британським типом парламентського устрою. Ця модель визначалася як "новий державний менеджмент".

У Новій Зеландії реформатори прагнули до "тотальної революції" у державному управлінні, почавши з розробки ретельно продуманого плану, що визначає цілі та способи реалізації реформи. Реформаторські устремління спиралися, таким чином, на надійну теоретичну основу. Крім того, самі реформи були прийняті і визнані всіма чиновниками, що здійснюють управління. У "Вестмінстерський світі" новозеландські реформи були найбільш масштабними й активними.

Реформатори, які дотримуються вестмінстерської моделі, прагнули скоротити сферу діяльності держави і почасти замінити традиційну бюрократію дією механізмів ринкової конкуренції, зробити прозорими цілі й результати управління, а також надати державним менеджерам більше свободи у виборі засобів для досягнення поставлених цілей. Вони здійснювали приватизацію структур і організацій, здатних надавати необхідні послуги, і спиралися на інші ринкові механізми.

У той же час відносно мало уваги приділялося реорганізації бюрократії. Реформи не були спрямовані проти держави і не були орієнтовані на кардинальну зміну його функціонування. Реформатори прагнули скоротити обсяг його функцій, а також прагнули встановити способи найбільш ефективного виконання державою своєї управлінської ролі. Йшлося про можливу передачу ряду функцій недержавним партнерам чи про спільний їх відправленні. Головним принципом звітності повинна була стати орієнтація на результати. Таким чином, суть цієї моделі полягає в прагненні зменшити обсяг державного управління і разом з тим підпорядкувати його ринкової дисципліни.

У ході проведення Вестмінстерських реформ чиновники прагнули до того, щоб державні програми в більшій мірі відповідали побажанням громадян. У ході реформ управлінські функції визначення політики та її адміністрування були розділені, що дозволило менеджерам діяти більш гнучко (в особливій мірі це відноситься до бюджетної політики і сфері трудових ресурсів). Була створена система вимірювання та оцінки праці менеджерів на основі отриманих результатів. Було приділено значну увагу рекрутированию і підготовці персоналу. Це дозволило компенсувати втрати, пов'язані зі скороченнями штатів і падінням трудової моралі. Інтенсивно використовувалися нові інформаційні технології.

Очевидно, що "Вестмінстерський модель" і "новий державний менеджмент" мали значний вплив на підхід до реформи державного управління і в інших країнах.

2.2 Американська модель

Дана модель використовувалася тільки в США. Американський уряд приступив до реформ, які мають назву "створення управління заново" (reinvention) значно пізніше, ніж уряду "Вестмінстерський світу", і ці реформи протікали в набагато більш політизованою обстановці.

З одного боку, американські реформи торкнулися більше число компонентів управління, причому здійснено це було в більш короткі терміни, ніж в інших країнах. З іншого боку, в силу політизованості реформ вони зосередилися на зміні поведінки бюрократів, а не на зміні структур і процесів управління.

Реформатори також прагнули знизити вартість і підвищити ефективність послуг, що надаються федеральною системою управління споживачам. З цією метою в США здійснювалася децентралізація бюрократії, а також делегування федеральних повноважень більш низьких рівнів управління. У США приватизація державних функцій носила досить обмежений характер, і упор був зроблений на укладання контрактів між державними та існуючими приватними підприємствами, а також на встановлення партнерських відносин між ними.

2.3 Аналіз моделей реформування системи державного управління

Дане наявність двох основних моделей полегшує характеристику проведення реформ державного управління в різних країнах. Так, можна стверджувати, що реформи в скандинавських країнах являють собою гібридний варіант, що поєднує слабку опору на ринкові механізми з інтенсивними організаційними та бюджетними реформами.

Реформи як "Вестмінстерського", так і американського типу зосереджуються навколо вирішення двох найважливіших питань.

Перше питання випливає зі сфери політики (що має робити держава?), А другий пов'язаний з адмініструванням і питаннями ефективності (як воно може краще робити те, що повинно?). Між цими двома питаннями - державним політичним управлінням та адміністративним менеджментом - найчастіше важко провести різницю.

Однак рішення першої, більшою мірою політичної проблеми може бути успішною лише в разі опори на політичну систему національної держави. Рішення другої проблеми вимагає твердого політичного керівництва та підтримки. У чиновників - як виконавців реформ - немає вагомих спонукальних стимулів займатися реформуванням своєї діяльності. Тому вони повинні отримувати чіткі сигнали від політиків, що прийшли до влади в результаті виборів. Сказане ще більшою мірою стосується до Киргизстану, як на країну, яка потребує розробки стратегій, які дозволять їй бути конкурентоспроможною в глобальній економіці. Проведення реформ тут потребує також трансформації політичних інститутів.

Ще однією метою реформування державного управління було підвищення довіри громадян до держави і уряду. Ознаки зниження рівня довіри громадян були очевидні. Особливо різким подібне зниження було в 1990-і роки в Канаді, Німеччині, Швеції, Великобританії і в Сполучених Штатах. Громадяни залишаються відданими демократії як форми політичного устрою, однак вони не задоволені тим, як демократія функціонує в їхніх країнах. Подібна незадоволеність в багатьох випадках і виступає як потужний спонукальний мотив проведення адміністративних реформ.

Д. Кеттла відзначає, що якщо виходити з результатів соціологічних опитувань, то поки немає ознак того, що інтенсивні зусилля з реформування державного управління сприяли зміцненню довіри громадян до державних інститутів. Разом з тим, ймовірно, довіра громадськості - це "відсталий індикатор реформ". Крім того, надзвичайно важко відокремити довіру до державних службовців, які найняті на службу, від довіри до тих державних чиновників, які стали ними в результаті виборів. Буде потрібно значний час, щоб зусилля реформаторів знайшли відображення у зростанні довіри до держави і уряду з боку громадян.

Найважливіший результат, точніше, урок, який слід витягти з проводилися реформ, полягає наступному:

Реформування державного управління - це справа не тільки держави, воно вимагає широкої участі громадян, перш за все, при визначенні цілей і завдань реформ, а також тісного партнерства між державними та недержавними секторами. Навряд чи можна розраховувати на успіх там, де зусилля з реформування державного управління не узгоджуються з цінностями і нормами суспільства.

При неадекватності реформ цінностей потрібні значні зусилля з узгодження й синхронізації процесів реформування як держави, так і суспільства. У особливою це належить до країнам. У цих країнах і загальний розвиток, і реформи державного управління залежать від наявності приватизованого сектору економіки, що працює правової системи, надійно функціонують фінансової системи та системи соціального забезпечення.

У ході реформ робилися значні зусилля щодо зменшення масштабу державного управління. Разом з тим практично всі реформатори твердо вірять у необхідність збереження сильного і значимого за своїм характером державного управління. Вони не поділяють позиції тих консерваторів, які просто борються за максимально можливе звуження обсягів державного управління. Реформатори виступають як прагматики, які вважають за необхідне змінити роль державного управління. Одного зменшення масштабу самого по собі недостатньо для підвищення ефективності управління.

Більше того, реформатори вважають, що процес зменшення обсягів державного управління повинен сповільнитися. Воно досягне такого рівня, нижче якого не можна опускатися з економічних, соціальних і політичних причин. Саме після досягнення подібного рівня проблема підвищення ефективності та якості державного управління при зменшилися витратах постане з усією серйозністю.

У такій ситуації процес реформування повинен буде носити характер не швидких і радикальних змін, а незначних поліпшень і виправлень, причому здійснювати їх повинні будуть стійко існуючі і функціонують організації та інститути. У зв'язку з цією обставиною можна припустити, що в якийсь момент процес реформування у всіх країнах повинен буде уподібнитися того, що відбувається в США.

Це дозволяє говорити про майбутню конвергенції двох основних моделей проведення реформи державного управління - "вестмінстерської" та американською.

У той же час зберігаються - і, мабуть, будуть зберігатися - відмінності в стратегії реформування, які, власне, і змушують говорити про декілька моделях. Крім того, буде зберігатися і відома країнові специфіка в практиці реформування державного управління. Це стосується, в першу чергу, своєрідності відносин між державою і громадянським суспільством, характеру поділу влади та їх взаємодії в процесі управління державою.

Практика реформ показала зросле значення різних способів надання послуг, що відрізняються від традиційних способів управлінського дії. У XXI столітті управління буде все більш спиратися на неурядові інститути, що потребують встановлення більш тісної інституційної взаємозалежності урядових і неурядових інстанцій і організацій та їх функціональної ефективності.

У багатьох країнах одним з основних компонентів проведеної реформи стало підвищення значення і відповідальності низових рівнів управління. Цей процес посилиться в новому столітті, що змусить приділяти більше уваги розподілу ролей в управлінні і федеративними, і унітарними системами.

Значну увагу доведеться приділяти і координації механізмів надання послуг населенню в рамках державного управління. Відомчі бар'єри не повинні перешкоджати процесу надання послуг, який в цілому повинен ставати все більш прозорим для населення.

Глобалізація робить і буде мати значний вплив на процес державного управління. Національні уряди повинні будуть приймати багато важливих рішень спільно з транснаціональними організаціями та іншими національними державами. Таким чином, частина функцій державного управління йде вниз на "субнаціональні" рівні, а частина - вгору, до "наднаціональним" організаціям.

За всіх обставин національна держава і надалі буде вирішувати "п'ять ключових завдань":

1. Здійснення базисних управлінських функцій, що становлять "суть національної ідентичності", - оборона, ведення зовнішньої політики та ін;

2. Перерозподіл доходів;

3. Збір даних і забезпечення координації різних інформаційних систем;

4. "Наведення мостів", тобто забезпечення зв'язків між різними управлінськими бюрократіями, а також між державою і громадянським суспільством;

5. Розробка стратегій функціонування і розвитку різних сфер соціального життя.

2.4 Оцінка ефективності моделей реформування

Перераховані приклади реформ в західних країнах оцінюються в літературі неоднозначно. Експерти вказують основні проблеми, які виявилися в ході проведення реформ державного управління та для яких необхідно знайти ефективні способи рішення.

Існує впливовий напрям у західній адміністративної та політичної теорії, прихильники якого критикують покладену в основу багатьох реформ теорію державного менеджменту за вузько лібералістскую спрямованість основних її положень. Частина дослідників вважає, що ця теорія є обмеженою не лише стосовно її застосування до інших країн, але і для самих західних країн. Антітрадіціоналістская орієнтація державних підприємців та їх одержимість орієнтацією на себе вступає в конфлікт з демократичною теорією через недотримання правил, владної політики і радикальних змін.

Прийнятий противниками нового державного менеджменту "Блексбургскій маніфест" (1984) звертає особливу увагу на значимість публічної філософії для державного управління. "Істотною характеристикою Блексбургского руху є те, що воно щодо державного управління дотримується явно нормативної позиції. Воно дотримується розуміння державного управління як процесу легітимного співробітництва. У ньому перевизначаються поняття і роль державного управління (агентства, державний чиновник, влада), яке отримало погану репутацію , і вводиться новий сенс у практику громадянства, яка може і повинна заохочуватися державним управлінням. Воно повертає поняттям загального блага, або громадського інтересу, та професійної якості державної служби їх власне місце серед наших демократичних цінностей ". ⁵

Реформи під прапором державного менеджменту йдуть по всіх країнах зі змінним успіхом і з різним ступенем глибини. Державний менеджмент поки є домінуючою тенденцією. Тим не менш, його ідеологія та реформістська практика повинні оцінюватися з точки зору реальної проблеми, яку він намагається вирішити.

Перш за все, потрібно враховувати дисфункції бюрократичного управління і ієрархизациі традиційного адміністративного держави, проти яких і спрямований державний менеджмент. Запропонувавши альтернативу, державний менеджмент аж ніяк не претендує на монополію. Інше питання, що він виявився найбільш технологічним для вирішення проблеми підвищення ефективності державного управління та боротьби з недоліками бюрократії. Приватизація та ринок дозволили зробити державне управління та суспільний сектор більш чутливими до економічної кон'юнктури, більш конкурентоздатними і економними.

Разом з тим, державний менеджмент не вирішив проблеми контролю за відповідністю діяльності держави суспільним потребам і цінностям. У зв'язку з цим все наполегливіше звучить ідея поєднання ринкових і демократичних механізмів у державному управлінні. Знову на перший план виходить проблема співвідношення адміністрування і політики, політичного контролю над державним управлінням. Актуальною проблемою залишається відповідальність і підзвітність держави його громадянам, участь останніх в процесі вироблення і здійснення політики.

Криза держави загального добробуту, який зокрема стимулював адміністративні реформи під прапором ринку та ефективності, виявив проблему, так і не дозволену державним менеджментом. Мова йде про забезпечення не тільки економічної ефективності, але і справедливості у діяльності держави. Не до кінця вдалося вирішити і проблему відкритості та професіоналізму державної служби. У деяких випадках підкреслюється, що неміцність положення державного службовця за нової системи робить його більш залежним від вищого управлінського персоналу.

Знову загострюються питання про співвідношення кількісних і якісних критеріїв в оцінці державної діяльності, про вертикальних і горизонтальних зв'язків у державному управлінні, про єдність управління та ін

Державний менеджмент - це не ідеологія, а спосіб вирішення завдань, що виникли в державному управлінні на Заході в 80-90-ті роки минулого століття. Що ж стосується ефективності та виправданості цього способу, то їх потрібно оцінювати виходячи з досвіду проведених реформ і ступеня придатності державного менеджменту до конкретної ситуації та культурі.

Глава 3. Особливості та результати реформування системи державного управління в зарубіжних країнах

3.1 Основні напрями, особливості та результати реформування системи державного управління в США і Великобританії

У Великобританії на першому етапі реформи акцент робився на економії державних витрат, скорочення державних службовців, а також державних програм і їх субсидування.

Другий етап проходив під гаслом економії, продуктивності та ефективності і включав широку приватизацію підприємств державного сектора, розвиток фінансового менеджменту в державному управлінні, вдосконалення оціночної функції центральних міністерств і вищого управлінського персоналу.

На третьому етапі зміни стосувалися більшою мірою структурних компонентів державного управління в цілому. Були поставлені завдання широкого розвитку ринково орієнтованих механізмів управління, поглиблення організаційної та просторової децентралізації управління і виробництва послуг, підвищення їх якості та орієнтації на потреби споживача.

В даний час реформи тривають, набуваючи нові орієнтири. Якщо раніше основна увага приділялася впровадженню ринкових механізмів у діяльність держслужби, то зараз ринок і демократія розглядаються в якості пересічних чинників реформи. При цьому враховуються не тільки економічні, але і політичні витрати цього процесу.

Наріжним каменем всієї реформи держслужби Великобританії став перерозподіл функцій, традиційно притаманних державі. Всі функції, пов'язані з визначенням політики (у всіх областях) і формулюванням стратегічної лінії, були покладені на центральний апарат. Решта функцій, пов'язані з обслуговуванням і раніше здійснювані державою, були покладені на комерційні структури. Таким чином, держава стала гарантувати виконання функцій, пов'язаних з наданням послуг, а й сам безпосередньо виконувати ці функції припинило. По суті, це процес трансформації держави.

В основі "ринкової" моделі, в найбільш явному вигляді реалізованої у Великобританії, лежать дві теоретичні посилки. Перша - це "несуспільний договір", постулює, зокрема, що без ринку держслужба не може працювати ефективно, і що існує небезпека диктату виробника і розростання бюрократичного апарату. Другий посилкою можна вважати погляд на соціальне забезпечення як на товар широкого вжитку. Крім ринку, ключове значення в цій реформі мають контракти.

У ході реформи різко загострилося протиріччя між неринковою за своєю природою державною службою і спробою її реорганізації на ринковій основі.

Повна і послідовна реорганізація держслужби Великобританії на ринкових засадах, у разі її здійснення, привела б до втрати Великобританією можливості повернутися до того публічно-демократичній державі, якою вона була двадцять п'ять років тому.

Проведена в США реформа базувалася на ідеях теорії публічного вибору, концепції приватизації та теорії загального управління якістю. Серед важливих відмінностей цієї реформи слід зазначити, що, по-перше, головною мішенню змін є не політичні призначенці або чиновники високого рангу, а рядові федеральні наймані працівники, по-друге, реформа здійснюється під контролем виконавчої гілки влади і не залежить від схвалення Конгресом.

У ході проведення реформи була зроблена спроба раціоналізації бюджетного процесу та процесу держзамовлень і держзакупівель; децентралізації кадрової політики; усунення надмірності регулюючих норм і положень; наділення більшими правами органів управління штатів, округів і міст; впровадження конкурентних аспектів бізнесу в державну сферу, проведення моніторингу потреб клієнтів та їх задоволеності якістю надаваних послуг; створення єдиних центрів і встановлення чітких стандартів обслуговування клієнтів; введення конкуренції організацій, що надають послуги державним установам.

Усвідомлюючи небезпеку, пов'язану з комерціалізацією і автономізацією держслужби, що має в своєму розпорядженні величезні матеріальні засоби, у Великобританії і США, як наполегливо реалізовувалося ще один напрям реформи - суттєве посилення контрольних функцій як у самому держапараті, так і над ним.

Крім спеціальних контрольних служб і узаконених процедур перевірок важливе значення надавалося непрямими методами контролю, включаючи індивідуалізацію оплати праці.

У ході порівняльно-політологічного аналізу результатів реформ можна зробити наступні висновки:

По-перше, масштаб реформ безпосередньо пов'язаний з укоріненістю традицій правової держави і ступенем прихильності традиційної моделі держслужби, особливо в тому, що стосується центрального управління; рівнем розвиненості місцевого самоврядування; стабільністю соціально-економічного розвитку суспільства.

По-друге, в ході приватизації та децентралізації відбувалося ослаблення впливу громадянського суспільства (в особі профспілок, місцевого самоврядування тощо) на державу і посилення ролі виконавчої влади в інститутах представництва інтересів.

По-третє, "пріоритетна підтримка малого бізнесу" виявилася лише теорією підтримки, а не одним з напрямків реформ. Таким чином, приватизація і децентралізація проводилися в інтересах великих, у тому числі транснаціональних корпорацій, що не сприяло розвитку національного бізнесу і розширення його соціальної бази.

По-четверте, одним із самих політичних документів є бюджет. У свою чергу, головною політичною завданням, що стоїть перед державними чиновниками, є визначення бюджетних статей, оскільки обсяг фондів, виділених того чи іншого управлінського відомству, є показником його політичної ваги і важливості в порівнянні з іншими елементами системи державного управління.

По-п'яте, в ході реформи, пов'язаної з заміною адміністративного управління на бюджетне, адміністративна система опиралася впровадженню ринкових елементів. Це супроводжувалося посиленням контролю і збільшенням чисельності контролюючих органів, що свідчить про неузгодженість формальних і неформальних норм, що регулюють цей процес, і наростаючому опорі політико-адміністративної еліти натиску фінансово-економічної. Таким чином, впровадження ринкових відносин веде до перерозподілу влади на користь фінансово-економічної еліти. У цілому, впровадження ринкових відносин йде як саморазвивающийся процес, який з плином часу наростає і все менш піддається контролю.

По-шосте, децентралізація політико-адміністративного управління відбувається на рівні оперативного керівництва. На рівні стратегічного керівництва посилюється централізація.

По-сьоме, проведення політичного курсу в державних організаціях вимагає певної гнучкості і певною мірою неофіційних відносин, що дуже важко дотримати в умовах контрактної системи. Очевидна суперечність між мінливістю політичного процесу в силу того, що він представляє собою рівнодіючу впливу різних політичних сил, і однозначністю і жорсткістю договорів підряду. Контракти слабко сумісні з нечіткістю і мінливістю політичного процесу. Розвиваючись, контрактна система все більше починає нагадувати традиційну організацію з її неповними і піддаються маніпулюванню трудовими угодами. Зросла формалізація спричинила за собою збільшення витрат, ускладнення організаційної структури і зажадала більшої адміністративної роботи.

Неможливо в широких масштабах впровадити ринкову модель поведінки в неринковий по базисному типом своєї діяльності державний апарат. Однією з причин цього є специфіка організації та функціонування державних установ, де "ринок" проявляє себе інакше, ніж в економічній сфері. По-перше, часто державна установа зберігає монополію, і ринкові механізми не діють. По-друге, недержавний орган, уповноважений надавати державні послуги, слабо підзвітний споживачеві. По-третє, в умовах вибору послуг, що надаються державою та недержавними організаціями, споживач орієнтується не на собівартість, а на якість послуг. По-четверте, багато чиновників в силу специфіки своїх функціональних обов'язків, не несуть безпосередньої відповідальності перед споживачем.

У результаті цього, інтереси споживачів, оголошені кінцевою метою, поки такої не стали.

Ідея реформи, спрямована на поділ стратегічних та оперативних функцій і посад, представляє собою спробу механічного поділу політичної та адміністративної складових єдиного політико-адміністративного процесу. Ця ідея нерентабельна з-за високої ціни контролю при дистантное управлінні. Крім того, міністерства і відомства, погоджує політичні і виконавські функції, більш ефективні, ніж варіант, реалізований у Великобританії.

3.2 Проблеми реформування системи державного управління в США і Великобританії

Реформи, що пройшли у Великобританії і США в 80-х - 90-х роках оголили уявну непримиренної дихотомію, яка завжди латентно присутня в сучасних системах державного управління. А саме: узгодити вимоги законності і результату, основних конституційних прав і ефективності управління надзвичайно важко і можливо лише шляхом таких політичних компромісів, які, в кінцевому підсумку, призводять до ущемлення обох принципів. У результаті розмиваються ціннісні основи держсектора, його моральні імперативи, а поряд з цим підривається довіра суспільства в контрольованість, підзвітність державних чиновників, в їх моральну чистоту і "прозорість" їх дій.

При нестачі або відсутності суспільної довіри зменшується (або взагалі зникає) можливість створення установ, що діють на неформальній, неіерархічной, саморегулюючої основі, які стають доповненням офіційних урядових установ щодо врегулювання відносин всередині суспільства з високим рівнем соціальної довіри.

Особливу увагу питанню суспільної довіри приділяється прихильниками теорії політичних мереж, оскільки останні є набір відносно стабільних взаємин неіерархічних і взаємозалежних учасників мережі, які мають спільні політичні інтереси і використовують кооперативні способи діяльності.

Контроль за бюрократією - невідкладна, але далеко не просте завдання. Невідкладна, бо при демократії безконтрольна влада роз'їдає основні норми політичної системи з непередбачуваними політичними наслідками. Не проста, тому що, по-перше, ринкові механізми заохочення і покарання в повному обсязі незастосовні до регулювання всієї державної служби, а з багатьох точок зору і небажані, по-друге, не існує того комплексного, універсального контрольного механізму, який охоплював би всі сторони процесу прийняття управлінських рішень.

У комерційних сферах з-за суворих умов конкурентної боротьби будь-яка ідея, що обіцяє значні прибутки, миттєво запускається у виробництво, але ризик за невдачу несе конкретна людина чи певне коло осіб, які є ініціаторами даної ідеї. Держслужба не може дозволити собі розкіш поспіху. Прийняття будь-якої нової ідеї проходить через безліч рівнів, на яких розглядається її доцільність, практичність, ефективність, вартість і т.д. Ризик невиправданого рішення може обернутися набагато серйознішими наслідками для громадян, заради яких існує держслужба.

Акцентуючи увагу на проблемах реформування держслужби США, слід зазначити, що:

а) юридичні принципи перебудови приходить в гостре протиріччя з положеннями законів про державну цивільну службу та численними інструкціями, а також з функціями нагляду і керівництва з боку Конгресу США;

б) зростання ролі політичних призначенців входить в протиріччя з вимогами до них і фактичними здібностями реальних осіб, які не задовольняють пропонованим критеріями;

в) роль політичної сфери у виконанні реформ обмежена термінами перебування політиків на керівних посадах;

г) збільшення кількості політичних призначенців супроводжується зниженням якості відбору;

д) на низових рівнях загострюється проблема протекціонізму і "потолстеніе" уряду;

е) збільшення ролі апарату президента у справі реформування держслужби і контролю за чиновниками загострює питання про рівновагу між президентом і Конгресом по відношенню до чиновництва.

Поки неясно, чи приведе реформування держслужби в США до чогось дійсно нового або просто стане в ряд багатьох реформ, спрямованих лише на оновлення фасаду.

Що стосується Великобританії, то її політично нейтральна держслужба зникає в ході перетворення в "єдину, але не єдину". Йде відмова від одноманітності шкали зарплати, розрядності, системи атестації (під приводом неефективності управління); відмова від концепції "кар'єри", тобто професійно-сталої роботи в єдиній держслужбі (під приводом не має значення для більшості держслужбовців); відмова від обов'язкового централізованого підбору кадрів. Перетворення усталеною адміністративної системи з ієрархічної у більш складну за структурою і напівринкових за принципами функціонування, зокрема, через скасування колишньої єдиної тарифної сітки та пенсійної схеми, завдало шкоди репутації держави як ідеального працедавця і, тим самим, репутації держави взагалі.

До основних проблем, невирішеним у повному обсязі в ході проведених у Великобританії і США реформ можна віднести наступні:

забезпечення централізованого політичного керівництва проведенням реформ, створення єдиної команди реформаторів та органів управління реформуванням;

проведення серйозної підготовчої роботи в передреформний період і досягнення з цього питання суспільного консенсусу;

досягнення сумісності ринкових і демократичних механізмів у державному управлінні та забезпечення відповідальності та підзвітності держави його громадянам, а також участі громадян у процесі вироблення і здійснення політики;

забезпечення відкритості держслужби і її професіоналізму, в тому числі професіоналізму політичних призначенців.

Висновок

Вибір моделі реформування держслужби безпосередньо пов'язаний з вибором моделі держави, в якій зафіксовані базові принципи відносин між державою, суспільством і ринком. Не існує жодних історичних доказів того, що ринок у всіх ситуаціях ефективніше держави. Більше того, саме існування держави є неодмінною умовою створення і функціонування цивілізованої ринкової економіки. У зв'язку з цим необхідно відзначити, що для Росії можливості реформування, що базується тільки на ринкових підставах, обмежені, втім, як і для інших країн.

Державна служба тримається на ряді принципів, руйнуючи які, можна зруйнувати і саму державу. Ясне розуміння цього особливо актуально в нинішніх російських умовах.

Як би не була рухомою межа між управлінням у приватному і державному секторах, вона існує, як існують принципи неупередженості, об'єктивності, кар'єрного просування чиновників на основі критерію "заслуг", парламентської відповідальність міністрів та багато інших, закладені в веберовской моделі бюрократії.

Поза полем зору західних дослідників залишився той факт, що модель М. Вебера ефективно працює лише в умовах дотримання балансу між розвинутою системою внутрішнього контролю і наявністю відповідних матеріальних стимулів. У результаті відбулися в останні десятиліття фундаментальних змін в економіці та суспільстві в цілому цей баланс був порушений. Економічне стимулювання виявилося недостатнім, а кількісне і якісне посилення контрольних органів було не в змозі запобігти зростанню бюрократизму у всіх його проявах.

Іншим і, можливо, самим серйозним недоліком, закладеним в модель М. Вебера, була значна дистанційованість держслужби від суспільства.

Недостатнє усвідомлення цих моментів виразилося в запереченні веберовской моделі в цілому та розробці інших моделей. Запропоновані західними фахівцями підходи до модернізації чи заміни моделі М. Вебера, позначають швидше напрямок зусиль, ніж конкретний механізм реформування, оскільки в тій чи іншій мірі зберігають зазначені вище недоліки веберовской моделі.

У той же час, конкретні методики і техніки фінансово-бюджетного менеджменту та адміністративного контролінгу, апробовані в ході реформ у Великобританії і США, можуть бути використані при адаптації існуючої вітчизняної моделі держслужби, найважливішою проблемою реформування якої стає дієвий контроль, під яким розуміється як внутрішньоорганізаційний контроль - контроль за бюрократією з боку держави, так і контроль з боку суспільства і за бюрократією, і, що ще більш важливо, за діяльністю держави з реформування держслужби і перегляду своїх взаємин із суспільством.

У зв'язку з цим більш актуальним видається не стільки створення структури, яка відповідає за реформування держслужби (що саме по собі є позитивним чинником реформ), скільки створення структури, наділеної контрольними функціями і, в той же час, що представляє собою максимальну участь громадян у реформуванні держави і суспільства . Мова йде про відродження в модернізованому вигляді системи контролю, побудованого на поєднанні державних і громадських почав у своїй діяльності.

Список використаної літератури

1. Атаманчук Г.В. Суть державної служби: історія, теорія, закон, практика. - М.: Економіка, 2003. - 386 с.

2. Атаманчук Г.В. Теорія державного управління: Курс лекцій. - М.: Изд-во "Омега-Л", 2004. - 282 с.

3. Глазунова Н.І. Система державного управління: Підручник для вузів. - М.: Изд-во ЮНИТИ-ДАНА, 2004. - 438 с.

4. Державна служба: Підручник / Відп. ред.В.Г. Ігнатов. - М.: Изд-во "МарТ", 2004. - 326 с.

5. Державна служба (комплексний підхід) / Відп. ред. А.В. Оболонський. - М.: Справа, 2003. - 522 с.

6 Державне та муніципальне управління. - М.: Асоціація авторів і видавців "Тандем". Видавництво "ЕКМОС", 2003 - 304 с.

7. Державне та муніципальне управління: Вступ до спеціальності. Основи теорії та організації: Навчальний посібник. - М.: ІКЦ "МарТ", 2005. - 448 с.

8. Гриценко М.С. Інститути парламентської демократії в умовах російського і німецького федералізму (порівняльний аналіз) / / Актуальні проблеми політології. Збірник наукових праць студентів та аспірантів Російського університету дружби народів. - М.: АКС Прес, 2001. - С.142-148.

9. Зеркин Д.П., Ігнатов В.Г. Основи теорії державного управління: Курс лекцій. - М.: Изд-во "МарТ", 2005. - 218 с. Зерчанінова Т.Є. Соціальні аспекти реформування державної служби / / Тези доповідей I Всеросійської наукової конференції "сорокинские читання - 2004: Російське суспільство і виклики глобалізації". М.: Альфа-М, 2005.

10. Ігнатов В.Г. Державне та муніципальне управління як спеціальність і система наукових знань: Навчальний посібник. - Ростов н / Д.: Вид-во СКАГС, 2004. - 432 с.

11. Ігнатов В.Г., Бутов В.І. Зарубіжний досвід місцевого самоврядування і його реформування: Навчальний посібник. - Ростов н / Д: Вид-во СКАГС, 2004. - 430 с.

12. Клименко А.В. Механізми нового державного управління і модернізованої бюрократії в концепції адміністративної реформи / / "чиновник". 2005. № 5.

13. Кнорринг В.М. Основи державного та муніципального управління: Підручник. М.: Изд-во "Іспит", 2004. - 326 с.

14. Литвинцева Є.А. Державна служба в зарубіжних країнах. - М.: Изд-во РАГС, 2004. - 226 с.

15. Мітін О.М. Про необхідність системного підходу в процесі розвитку державної цивільної служби суб'єкта РФ / / Реформування державного управління на рівні регіонів: вітчизняний і зарубіжний досвід: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції. Єкатеринбург, 25-26 травня 2005 м. Єкатеринбург: Банк культурної інформації, 2005. С.112-116.

16. Менінг М., Парісон М. Реформа державного управління: міжнародний досвід / Пер. з англ. - М.: Изд-во "Всесвіт", 2003. - 431 с.

17. Оболонський А.В. Державна служба в Росії і в світі: тенденції останніх десятиліть / Реформування державного управління на рівні регіонів: вітчизняний і зарубіжний досвід: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції. Єкатеринбург, 25-26 травня 2005 м. Єкатеринбург: Банк культурної інформації, 2005. С.78-84.

18. Пікул'кін А.В. Система державного управління: Підручник для вузов.2-е вид. - М.: ЮНИТИ, 2006. - 382 с.

19. Радченко АЛ. Основи державного та муніципального управління: системний підхід: Підручник для вузов.2-е вид. - Ростов н / Д: Ростов. кн. вид-во, 2005. - 293 с.

20. Рой О.М. Система державного та муніципального управління. СПб.: Пітер, 2003. - 419 с.

21. Старцев Я.Ю. Державне та муніципальне управління в зарубіжних країнах. Курс лекцій / / http://humanities.edu.ru.

22. Уткін Е.А., Денисов А.Ф. Державне та муніципальне управління: Навчальний посібник. М.: Изд-во "ЕКМОС", 2004. - 382 с.

23. Чиркин В.Є. Державне та муніципальне управління. - М.: МАУП, 2004. - 320 с.

24. Шамхалов Ф.І. Основи теорії державного управління. - М.: Економіка, 2003. - 394 с.

25. Шапсугів Д.Ю. Проблеми теорії та історії влади, права і держави. - М.: ІБ "Юрист", 2003. - 328 с.

26. Якобсон Л.І. Реформа державної цивільної служби / / Реформа державної служби. Матеріали семінару "Стратегія розвитку" від 17 березня 2003 С.24.