Ім'я файлу: Магістерська робота Берко 29.05.2017.doc
Розширення: doc
Розмір: 1011кб.
Дата: 05.06.2020
скачати
Розширення: doc
Розмір: 1011кб.
Дата: 05.06.2020
скачати
Рис. 7. Дотримання строків на ознайомлення з висновками парламентських комітетів
Водночас ця проблема пов’язана з іще однією – Регламент не встановлює способу обчислення строків, які у ньому зазначені. Це дуже важливо під час обчислення строків на подання поправок до законопроектів, ініціювання альтернативних законопроектів, обчислення строків для надання висновків. Загальна практика полягає в тому, що строки починають обчислюватись з дня наступного за днем, про який йдеться. Однак трапляються випадки, коли різні структурні підрозділи Апарату Верховної Ради по-різному їх обчислюють. Ще одна пов’язана із цим проблема – це те, що строки обчислюються в календарних днях і враховують вихідні дні. Часто строк припадає на вихідний день, але оскільки Апарат Верховної Ради у вихідні дні не працює, виконати вимогу щодо дотримання строку неможливо. Тому слід або обчислювати строки у робочих днях, як це часто зустрічається в законах, або встановити правило перенесення строку на наступний робочий день, якщо останній день строку припадає на вихідний.
Важливим також є забезпечення професійного підходу під час обговорення законопроектів. Саме для цього в Апараті Верховної Ради існують окремі підрозділи, які відповідають за експертний та юридичний аналіз законопроектів. Це Головне науково-експертне управління та Головне юридичне управління. Головне науково-експертне управління готує експертні висновки до першого читання, а Головне юридичне управління – юридичний висновок до другого
61
читання. Проте комітети дуже часто нехтують висновками цих управлінь і приймають рішення, які прямо суперечать цим висновкам. Водночас слід визнати, що виникають ситуації, коли під час розгляду законопроекту комітетом піднімаються питання юридичного характеру, які не розглядало Головне юридичне управління, і депутати приймають рішення без компетентного коментаря. Часто дискусії приводять до консенсусного рішення, яке втім не відповідає Конституції України. Тому слід визнати, що будь-які обговорення законопроектів потребують постійної участі відповідальних експертів Головного юридичного управління для того, щоб запобігти прийняттю законів, які суперечать Конституції.
Важливо пам’ятати, що законодавча процедура не мала би перешкоджати прийняттю закону, щодо якого є консенсус у парламенті. Тому потрібно уникати норм, які не дозволяють розглядати такі рішення виключно через формальні підстави.34 Зазвичай що такі формальні підстави часто використовують політичні сили, які не хочуть прийняття законопроекту, однак під час відкритого обговорення в комітеті не можуть публічно висловити таку позицію. Законодавча процедура повинна унеможливлювати такі випадки. З цією метою регламенти багатьох парламентів надають можливість відступати від встановленої процедури якщо з цього приводу є консенсус. Важливо, щоб таке відступлення враховувало позицію меншості у парламенті, адже для неї процедура є одним із найважливіших способів захисту своїх інтересів. Тому, як
Наприклад, під час розгляду проекту закону «Про тимчасово окуповану територію України» (реєстраційний номер 3593) члени комітету дійшли згоди про необхідність зміни моделі, яка закладена в законопроекті. Оскільки Регламент не дозволяє змінювати текст законопроекту перед першим читанням, то було прийнято рішення зареєструвати доопрацьований законопроект. В такий спосіб був зареєстрований законопроект із номером 3593-д. Після повторного розгляду законопроекту комітетом, була створена робоча група, до роботи якої було залучено багато експертів і представників громадськості. Робоча група доопрацювала законопроект і підготувала його нову редакцію. На своєму засіданні комітет підтримав напрацювання робочої групи, однак через формальні підстави не міг прийняти рішення щодо цієї редакції законопроекту. Доопрацьований законопроект зареєструвати можна лише один раз, тому знову зробити це не вдалося. В такий спосіб законопроект, який був включений в порядок денний сесії та розглянутий і схвалений комітетом не міг просуватися далі. Після того як депутати зареєстрували цей законопроект (реєстраційний номер 6400) як новий, він знову потребує включення до порядку денного сесії, що відтягує момент його прийняття парламентом. Більше того, під час визначення комітету для розгляду нового законопроекту спікер передав його на розгляд до комітету, який його не розглядав раніше. Отже, законопроект, щодо якого був досягнутий консенсус у комітеті, з формальних підстав не може бути розглянутий парламентом.
62
на мене, Регламент повинен дозволити відступ від процедури лише, якщо для цього є письмова згода фракцій, які складають дві третини складу парламенту. Таким чином позиція меншості буде врахована, але законопроекти, щодо яких є консенсус, можуть бути прийняті без зволікання.
2.6. Прийняття закону
Зміст стадії
Після того, як в парламентському комітеті був знайдений консенсус щодо законопроекту, він має бути прийнятий парламентом. Це найчастіше відбувається шляхом голосування членів парламенту за підготовлений в результаті обговорення законопроект. У двопалатних парламентах для прийняття закону потрібна згода обидвох палат, однак у деяких випадках можуть застосовуватись окремі процедури, де згода однієї з палат є достатньою. У деяких парламентах допускається, щоб рішення про прийняття законопроекту приймалось без формального голосування, тобто з мовчазної згоди. Це стосується незначних законопроектів, щодо яких немає дискусії. Такі законопроекти додаються до окремого списку, який є публічним, і якщо протягом певного часу жоден з членів парламенту не висловить незгоду щодо прийняття такого законопроекту, він вважається прийнятим.
Дотримання принципів законодавчої процедури
точки зору принципів законодавчої процедури стадія прийняття законопроекту важлива саме для забезпечення легітимності закону. Легітимність закону визначається не тільки тим, що більшість членів парламенту підтримали закон, а й тим, що повністю дотримана законодавча процедура, як того вимагає конституція країни чи закон. Також важливо пам’ятати, що люди мають вважати прийнятий закон легітимним. Для цього важливо, щоб прийняття закону було публічним.
63
Завдання суб’єктів законодавчої процедури
Що стосується ролі суб’єктів законодавчої процедури, то у цій стадії бере участь лише парламент, оскільки лише орган, обраний людьми, і який їх представляє, може приймати закони.
Правове регулювання прийняття законів в Україні та практика його застосування
Конституція України встановлює, що Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім окремих випадків, визначених Конституцією України (стаття 91 Конституції України). Український парламент приймає рішення виключно на своїх пленарних засіданнях лише шляхом голосування (частина друга статті 84 Конституції України), а народні депутати повинні здійснювати голосування особисто (частина третя статті 84 Конституції України).
Однією із основних проблем дотримання законодавчої процедури в українському парламенті на стадії прийняття закону є практика голосування одним депутатом за іншого. Лише за 2017 рік представники Громадського руху ЧЕСНО зафіксовали 19 фактів порушення конституційної вимоги персонального голосування у Верховній Раді України.
Окрім цього існує ще кілька процедур, які постійно порушуються в українському парламенті. Регламент дозволяє відійти від вимоги розгляду законопроекту в кількох читаннях і встановлює, що законопроект може бути прийнятий в цілому, якщо його визнано таким, що не потребує доопрацювання, та якщо не надійшло зауважень щодо його змісту від народних депутатів, інших суб’єктів законодавчої ініціативи та Головного науково-експертного та Головного юридичного управління Апарату Верховної Ради (частина друга статті 102 та частина друга статті 114 Регламенту). Ця норма, проте, не стосується законопроектів, які містять більше, ніж 100 статей. Слід зазначити, попри те, що юридично існує можливість запобігти прийняттю законопроекту в
64
цілому, якщо депутат заявить про зауваження до його змісту, однак на практиці ця норма повністю ігнорується. Близько половини всіх законів, які прийняла Верховна Рада VIII скликання протягом першого року своїх повноважень, були остаточно прийняті в першому читанні. Ба більше, закон «Про судоустрій і статус суддів» (реєстраційний номер №4734), кількість статей в якому перевищувала сотню, був остаточно прийнятий влітку 2016 року одразу в першому читанні.
Ще одним порушенням законодавчої процедури, яке часто трапляється на стадії прийняття закону, є повторне неодноразове ставлення на голосування законопроектів, які не були підтримані парламентом. Регламент встановлює, що якщо парламент не підтримав законопроект, не прийняв рішення про його доопрацювання в комітеті чи опублікування для всенародного обговорення, то він вважається відхиленим (частина третя статті 114 Регламенту). Водночас існує практика, коли після того, як законопроект не набирав необхідної кількості голосів, Голова Верховної Ради ставить на голосування питання про повернення до цього питання, та після кількох спроб закон врешті приймається.35 Така практика є неприйнятною, оскільки в очах суспільства легітимність прийнятого
такий спосіб закону є сумнівною, а неодноразове повернення до голосування зазвичай використовується для того, щоб прийняти закон через неперсональне голосування.
Прийняття законів в Україні: шляхи вдосконалення
Слід визнати, що Конституція України встановила високі вимоги щодо прийняття рішень, які не характерні для більшості демократичних країн. У більшості парламентів для прийняття звичайних законів достатньо, щоб за це проголосувала більшість від присутніх на засіданні членів парламенту, але існує
35 Яскравим прикладом такого порушення є прийняття закону «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» (щодо удосконалення та особливостей застосування окремих положень)» №578- VIII від 02.07.2015 (проект закону №2667 від 17.04.2015) коли Голова Верховної Ради ставив на голосування «повернення до розгляду» 8 разів та «ухвалення проекту у другому читанні та в цілому» 4 рази.
65
вимога, щоб участь у голосуванні брали щонайменше половина складу парламенту. Існує думка, що такі вимоги щодо прийняття законів є занадто суворими, і потрібно знизити вимоги до звичайної більшості [4, с. 141]. Я теж погоджуюсь із таким твердженням, оскільки необхідність прийняття законів більшістю від конституційного складу призводить до кількох негативних наслідків.
По-перше, ця процедурна вимога знеохочує депутатів брати участь у пленарних засіданнях та у голосуванні, адже за такої системи прийняття рішень важливими є лише голоси на підтримку закону. Якщо перед початком голосування відомо, що існує достатня кількість голосів, щоб підтримати законопроект, то участь у засіданні депутатів, які не підтримують його, позбавлена будь-якого сенсу. У випадку, якби закон приймався більшістю від присутніх, для прийняття рішення важливим був би не тільки кожен голос в підтримку закону, але й кожен голос «проти» та «утримався». В такому разі закон є прийнятим лише тоді, коли кількість голосів «за» перевищує кількість голосів «проти» та «утримався». Така система також стимулює дискусію між партіями, які представляють більшість, та опозицією, адже останні отримують більше важелів впливу на прийняття рішення (якщо партійна дисципліна опозиції є на більш високому рівні, то, маючи в пленарній залі в момент голосування більше голосів, ніж партії влади, можна заблокувати прийняття закону або вимагати врахування принципових позицій).
По-друге, зважаючи на те, що робота депутата не зводиться лише до присутності на пленарних засіданнях, але й полягає у роботі з виборцями, контролі виконавчої влади, міжнародній діяльності, не завжди можливо поєднати цю діяльність із присутністю в пленарній залі. У Верховній Раді VIII скликання були випадки, коли через участь у органах міжпарламентської співпраці кілька десятків депутатів не змогли взяти участь у пленарних засіданнях, що призвело до «паралічу парламенту» – жодне рішення не могло бути прийняте.
Тому слід внести зміни до статті 91 Конституції України та визначити, що
66
Верховна Рада приймає закони та інші акти більшістю від присутніх народних депутатів, за умови присутності під час голосування щонайменше половини від
конституційного складу. Така пропозиція підтримується багатьма експертами і міститься рекомендаціях Місії Європейського парламенту щодо внутрішньої реформи підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України,
затверджених постановою Верховної Ради.36
Водночас у Конституції України слід визначити перелік законів, для прийняття яких потрібна більшість від конституційного складу парламенту. Це так звані органічні закони, які існують у багатьох країнах. Наприклад, в Румунії органічними законами є закони, які визначають виборчу систему, порядок проведення виборів та референдумів, діяльність партій, засади діяльності уряду, судів, кримінальне покарання, засади освітньої системи тощо.37 Як на мене, в Україні органічними законами можна визначити щонайменше закони, які встановлюють виборчу систему і процедуру проведення виборів та референдумів, засади діяльності політичних партій, Кабінету Міністрів, Верховної Ради, Президента України, Конституційного Суду України, закони про статус суддів та судоустрій, закон, який встановлює кримінальну відповідальність, а також інші закони, визначені в частині першій статті 92 Конституції.38 Також дуже важливо, щоб закон про державний бюджет приймався абсолютною більшістю голосів парламенту.
Однак ще до внесення змін до Конституції можна спростити вимоги до прийняття рішень у парламенті на рівні Регламенту. Зокрема, варто застосувати вимогу щодо голосування більшістю від присутніх щодо внесення законопроектів до порядку денного сесії, прийняття їх у першому читанні та з процедурних питань. Така норма не суперечитиме статті 91 Конституції,
Постанова Верховної Ради України «Про заходи з реалізації рекомендацій щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України» № 1035-VIII від 17.03.2016
(http://www.europarl.europa.eu/resources/library/media/20160301RES16508/20160301RES16508.pdf)
Конституція Румунії - http://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?den=act2_2&par1=3#t3c1s3sba73
Серед переліку є такі питання, які не варто відносити до сфери регулювання органічних законів. Це, наприклад, правовий режим державного кордону.
67
оскільки вимога щодо голосування більшістю від конституційного складу стосується лише остаточного рішення щодо прийняття закону. В такий спосіб парламент зможе більш ефективно побудувати механізми досягнення консенсусу під час обговорення законопроектів та підвищить шанси на успішне прийняття законопроектів, щодо яких консенсус був досягнутий. Як на мене, введення норми про прийняття рішень більшістю від присутніх має відохотити членів парламенту від порушення вимог Конституції щодо неперсонального голосування.
На стадії прийняття закону важливим є дотримання принципу відкритості
– парламент повинен приймати закони публічно. Конституція України дозволяє проведення закритих пленарних засідань парламенту, але не встановлює, що на таких засіданнях можна приймати закони. Світова практика показує, що закриті засідання проводяться для обговорення інформації з обмеженим доступом. Оскільки закон встановлює правила, яких повинні дотримуватись всі члени суспільства, для них має бути зрозумілою мотивація членів парламенту під час його прийняття. Ба більше, не має виникати жодних сумнівів у тому, що закон був прийнятий під час відкритої дискусії між парламентарями і жоден суб’єкт не здійснював тиску на них. Показовим у цьому випадку є прийняття у вересні 2014 року законів «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей» (№ 1680-VII від 16.09.2014) та «про недопущення переслідування та покарання осіб-учасників подій на території Донецької та Луганської областей» (реєстраційний номер 5082). Парламент голосував за обидва законопроекти на закритому пленарному засіданні із вимкненим таблом. Офіційний веб-сайт українського парламенту досі не містить інформації про результати голосування народних депутатів щодо цих законів, що викликає великі сумніви в тому, чи були вони насправді підтримані українським парламентом, а якщо так, то чи не здійснювався при цьому тиск на народних депутатів. Такий спосіб прийняття закону є грубим порушенням принципів законодавчої процедури, тому парламент повинен утриматися від повторення такої практики в майбутньому і заборонити прийняття законів на закритих
68
засіданнях парламенту.
Що стосується неперсонального голосування народними депутатами, то потрібно запровадити ефективний механізм притягнення їх за це до відповідальності. В Регламенті вже існує процедура, яка дозволяє скасовувати результати голосування, якщо було зафіксовано, що депутат голосує не за себе. Однак дієвість цього механізму повністю залежить від волі Голови Верховної Ради. Водночас ще кілька років тому існувала ідея щодо запровадження технічних інструментів забезпечення персонального голосування у Верховній Раді. Це так звана «сенсорна кнопка», яка б змушувала парламентарів голосувати одночасно двома руками, тим самим унеможливлюючи голосування за іншого депутата. На жаль, ця ідея так і не була втілена в життя. В парламентах інших країн теж використовують технічні засоби контролю, однак, як на мене, в Україні потрібно встановити кримінальну відповідальність за порушення вимоги Конституції щодо особистого голосування за прикладом Польщі.39 Водночас слід визнати, що без незалежної прокуратури та судів сподіватися на притягнення депутатів до кримінальної відповідальності годі.
Для того, щоб унеможливити ситуації, коли закони остаточно приймаються у першому читанні, слід значно обмежити таку можливість у Регламенті. Парламент загалом може приймати закон у першому читанні, але це повинно відбуватись у виняткових випадках і не має ставати постійною практикою. Тому оптимально було б застосувати процедуру, яку я раніше пропонував застосовувати для одноразового відступлення від вимоги щодо дотримання строків на ознайомлення із висновками комітетів. Письмова згода фракцій, які складають дві третини складу парламенту була б достатньою для врахування думки меншості. Водночас такий механізм не може застосовуватись до законопроектів, які є великими за змістом.
Минулого року у польському Сеймі зафіксували як один з депутатів голосував за іншого на його прохання. Відповідно до судової практики в Польщі неособисте голосування вважається підробкою офіційного документа, і відповідальність за порушення може сягати п’яти років позбавлення волі не лише особи, яка голосувала за іншого, але й парламентаря, який просив це зробити за нього.
69
Для того, щоб звести до мінімуму відхилення в пленарній залі законопроектів, щодо яких досягнений консенсус у комітетах, слід запровадити проведення політичних консультацій у випадках, коли для прийняття закону не вистачає лічених голосів. Тому статтю 114 слід доповнити нормою про те, що у випадку, коли жодна з пропозицій не набрала достатньої кількості голосів, головуючий на засіданні може оголосити перерву для проведення політичних консультацій, а після їх завершення, він може поставити питання на голосування лише один раз. Тільки після цього закон повинен вважатися відхиленим.
1 2 3 4 5 6 7 8 9