Ім'я файлу: Магістерська робота Берко 29.05.2017.doc
Розширення: doc
Розмір: 1011кб.
Дата: 05.06.2020
скачати
Розширення: doc
Розмір: 1011кб.
Дата: 05.06.2020
скачати
2.5. Обговорення законопроектів
Зміст стадії
Обговорення законопроектів у парламентських комітетах та на пленарних засіданнях є надзвичайно важливою стадією законодавчої процедури, оскільки вона покликана гарантувати дотримання більшості її принципів. У переважній більшості парламентів обговорення законопроектів здійснюється шляхом трьох читань. У деяких країнах перше читання може бути об’єднане із внесенням законопроекту. Наприклад, у Великій Британії міністр спочатку представляє текст законопроекту в парламенті, і лише після схвалення законопроекту в першому читанні, його публікують як офіційний законопроект [17, с. 187]. Метою першого читання є прийняття рішення про те, чи взагалі прийняття такого закону є необхідним, парламент фактично здійснює допуск законопроекту до розгляду. У деяких країнах ця стадія відбувається лише в пленарній залі [14, с. 540], однак в інших, як і в Україні, перед голосуванням всім складом парламенту законопроект розглядає комітет. Фактично на першому читанні парламент повинен схвалити саму ідею законопроекту.
Друге читання полягає у дебатах щодо суті законопроекту, тобто моделі регулювання суспільних відносин, закладеній у ньому. Тут знову роль комітету різниться залежно від країни – у деяких комітет готує пропозиції до законопроекту, які розглядаються під час дебатів, в інших – комітет має post
53
factum врахувати ті пропозиції,які були погоджені під час дебатів[1,с. 304].Законодавча процедура другого читання може надавати можливість внесення поправок до законопроекту, які визначають його модель.
Останнім етапом обговорення законопроекту є третє читання. Завданням третього читання є визначення способу впровадження погодженої моделі регулювання суспільних відносин. Саме тому третє читання полягає у розгляді поправок і пропозицій щодо того, як погоджена раніше модель буде втілюватись
життя. На етапі третього читання також можуть розглядати редакційні правки до законопроекту.
Дотримання принципів законодавчої процедури
Сама назва стадії говорить про те, що вона має забезпечити наявність дискусії. Тому завданням цієї стадії є забезпечити можливість всім учасникам законодавчого процесу та іншим зацікавленим суб’єктам висловити свою позицію щодо ідеї законопроекту, моделі вирішення проблеми та способу впровадження цієї моделі.
На стадії обговорення законопроектів важливо також забезпечити дотримання іншого принципу законодавчої процедури – прийняття закону в інтересах суспільства, а не в приватних інтересах членів парламенту чи уряду. Тому законодавча процедура має дозволити професійне обговорення законопроекту не лише політиками, але й представниками тих суспільних груп, інтереси яких законопроект зачіпає. Ба більше, має бути забезпечено безсторонній і професійний аналіз законопроекту експертами у сфері правового регулювання законопроекту для того, щоб члени парламенту і суспільство могли сформувати свою позицію щодо законопроекту. Водночас законодавча процедура має надати можливість виявляти конфлікт інтересів у тих осіб, які приймають рішення щодо законопроекту. Йдеться передовсім про членів комітету, який розглядає законопроект. В демократичних країнах члени комітету або представники груп інтересів мають можливість заявляти про конфлікт інтересів інших членів комітету. Якщо є обґрунтована підозра в тому, що
54
парламентар буде упередженим під час розгляду законопроекту комітетом, комітет повинен мати можливість заборонити такому члену комітету брати участь у прийнятті рішення щодо законопроекту.
Дискусія щодо закону має сприяти досягненню консенсусу. Йдеться, в першу чергу, про дискусію в парламентських комітетах. Процедури, які регулюють спосіб проведення засідань комітетів, обговорення, мають сприяти пошуку спільних точок дотику у різних груп інтересів, не перешкоджати, щоб досягнені в результаті дискусії позиції були знівельовані бюрократичними перепонами. Тому комітети мають мати широкі повноваження щодо зміни законопроектів, які вони розглядають.
Надзвичайно важливим принципом законодавчої процедури, який стосується стадії обговорення законопроектів є її відкритість. Це означає, що вся інформація щодо обговорення законопроекту має бути в публічному доступі, а кожній зацікавленій особі має бути гарантоване право ознайомитись із результатами цього обговорення. Понад те, дуже важливо, щоб законодавча процедура давала цим особам достатньо часу для ознайомлення з результатами обговорення законопроекту, щоб скласти свою думку щодо нього та вплинути на членів парламенту вимагаючи підтримати або не підтримувати його.
Законодавча процедура має забезпечувати під час обговорення законопроектів наявність незалежної професійної оцінки щодо їх відповідності конституції. Зважаючи на те, що парламентарі часто можуть не розуміти всіх тонкощів конституції певної країни, у багатьох парламентах з цією метою діють посади спеціальних радників або окремі органи із юристів-конституціоналістів, завданням яких є тлумачити норми конституції для членів парламенту та учасників законодавчого процесу.
Завдання суб’єктів законодавчої процедури
На стадії обговорення законодавчої ініціативи беруть участь лише члени парламенту, які розглядають законопроект, та уряд, в особі його представників. На етапі першого читання уряд може мати кілька завдань. Якщо він представляє
55
свій законопроект, то його завданням є відстояти його перед членами парламенту та суспільства. Якщо ж розглядається законопроект, ініційований іншим суб’єктом законодавчої ініціативи, то уряд повинен представити свою позицію щодо цього законопроекту та пояснити, як цей законопроект співвідноситься із урядовою політикою у цій сфері. Водночас завданням парламентарів є з’ясувати, чи запропонована ідея відповідає інтересам людей, яких ці парламентарі представляють.
Під час другого читання в роль уряду додається більше завдань. Він повинен не тільки відстояти своє бачення моделі вирішення проблеми, але й шукати рівновагу між інтересом людей, представленим парламентарями, та можливостями держави щодо його реалізації, передовсім фінансовими. Парламентарі на етапі другого читання повинні шукати консенсус щодо моделі між виразниками різних суспільних інтересів та контролювати, чи модель, щодо якої є згода, відповідає загальним інтересам людей.
Оскільки на етапі третього читання відбувається обговорення способу впровадження моделі, погодженої на другому читанні, уряд повинен відстоювати своє бачення способу впровадження, шукаючи оптимальний спосіб, який дозволить задовольнити інтереси людей. Парламентарі, зі свого боку, мають контролювати, чи цей спосіб впровадження відповідає інтересам людей та чи не руйнує погоджену раніше модель.
Правове регулювання обговорення законопроектів в Україні та практика його застосування
В Україні процедура обговорення регулюється виключно Регламентом. Регламент встановлює чотири етапи розгляду та обговорення законопроекту – попередній розгляд та розгляд у трьох читаннях. На кожному з цих етапів відбувається обговорення в комітеті, винесення комітетом відповідного висновку, обговорення в пленарній залі парламенту та прийняття рішення. Регламент зазначає, що під час попереднього розгляду законопроекту комітет ухвалює висновок щодо доцільності включення його до порядку денного сесії
56
Верховної Ради (частина 3 статті 93 Регламенту). Фактично йдеться про допуск законопроекту до розгляду парламентом. Перше читання відповідно до Регламенту має полягати у обговоренні основних принципів, положень, критеріїв, структури законопроекту, друге читання – у постатейному обговоренні, а третє – в розгляді редакційних виправлень законопроекту (статті 102, 116, 125 Регламенту). Отже, норми Регламенту, які встановлюють спосіб розгляду законопроектів в трьох читаннях, повністю відповідають практиці, яка склалась у демократичних країнах, більше того, існує додаткова стадія, яка має забезпечити відсутність редакційних неточностей у прийнятому парламентом законі.
На жаль, досвід показує, що реалізація цих норм не відповідає їх змісту. Стосовно більше ніж третини всіх прийнятих законів за досліджуваний період, парламент приймав рішення про їх включення до порядку денного сесії без необхідного висновку парламентського комітету. Понад те, існує практика, коли законопроекти включаються до порядку денного сесії списком без обговорення. Натомість перше читання, як показує досвід, не є обговоренням основних принципів, критеріїв чи структури законопроекту: насправді обговорюється необхідність прийняття законопроекту, тобто питання про допуск. Таким чином, процедура попереднього розгляду законопроектів не виконує свою функцію обговорення ідеї законопроекту і його допуску до розгляду парламентом, однак ця функція здійснюється на етапі першого читання, як і у більшості парламентів світу.
Друге читання в українському парламенті полягає у постатейному обговоренні законопроекту, тобто обговорюється текст законопроекту, фактично спосіб його впровадження, однак принципи, критерії та структура, тобто модель правового регулювання, так і не обговорюється. Це призводить до того, що чи не найважливіший етап обговорення законопроектів в українському парламенті відсутній. Після погодження ідеї обговорюється текст, а не те, як вирішуватиметься проблема. Депутати подають свої пропозиції не до моделі, закладеної в законопроекті, а до його тексту, і в такий спосіб «за деревами не
57
помічають лісу».
Як наслідок, пошук консенсусу щодо моделі регулювання суспільних відносин відбувається одночасно із напрацюванням текстуальних змін і не дає того результату, який можна було б досягти під час повноцінного обговорення моделі законопроекту. Також треба зазначити, що спосіб розгляду в другому читанні поправок, які подали депутати, дозволяє вже в пленарній залі ламати той консенсус, який був досягнутий під час обговорення у комітеті. Справа в тім, що будь-яка поправка, яку комітет схвалив, може бути поставлена на підтвердження, і якщо вона не набере необхідної кількості голосів, то вважається відхиленою. Це дуже часто призводить до того, що положення, які є результатами довгої дискусії у комітетах, одним голосуванням можуть бути зруйновані у пленарній залі.
Що стосується третього читання, то за перший рік роботи українського парламенту VIIІ скликанная цю стадію законодавчого процесу пройшов лише один законопроект, та й той, з великою впевненістю можна вважати, що потрапив на третє читання через небажання політичних сил його приймати в цілому.31 Натомість розгляд редакційних поправок до законопроекту і уточнення неузгодженостей насправді відбувається вже після схваленням парламентом законопроекту. Це так зване «техніко-юридичне доопрацювання», коли секретаріат комітету та Апарат Верховної Ради здійснюють остаточне доопрацювання законопроекту та вносять зміни, які були проголосовані під час розгляду в другому читанні. Це призводить до того, що депутати, приймаючи рішення щодо законопроекту, практично ніколи не знають остаточної редакції, в якій він буде прийнятий.
Практика розгляду законопроектів у Верховній Раді свідчить про те, що в українському парламенті лише один з етапів обговорення законопроекту, а саме питання про допуск, виконує свою функцію. Інші етапи або відсутні, або змішані
Проект закону «Про реструктуризацію зобов'язань за кредитами в іноземній валюті» реєстраційний номер 1558-1 cпочатку був відправлений на третє читання, а після його прийняття у третьому читанні більше ніж півроку не підписувався Головою Верховної Ради України
58
докупи, що не дозволяє досягти їхньої мети та призводить до того, що законопроекти, щодо яких був досягнений консенсус, не виносяться на голосування парламенту через страх зруйнувати досягнений консенсус. Такі законопроекти провалюються через те, що консенсус, досягнутий в комітетах, можна дуже легко зруйнувати. Тому навіть якщо закон все-таки приймається він дуже часто одразу потребує внесення змін.32
Обговорення законопроектів в Україні: шляхи вдосконалення
Наведені вище приклади ще раз переконують у тому, що процедуру обговорення законопроектів в українському парламенті слід змінити, привівши
у відповідність до світової практики. Етап попереднього розгляду слід скасувати, зважаючи на те, що по-перше, функція допуску здійснюється під час першого читання, а по-друге – ця норма фактично не виконується парламентом саме через те, що вона дублюється в подальшому. У Регламенті слід визначити,
що перше читання полягає у прийнятті рішення щодо допуску законопроекту до розгляду в парламенті шляхом включення його до порядку денного сесії. Натомість завданням другого читання, як і у парламентах інших країн, визначити обговорення моделі законопроекту і дозволити депутатам подавати поправки щодо зміни цієї моделі. Такі поправки мають стосуватися не тексту законопроекту, а його ключових принципів і структури. Врешті, третє
читання має полягати у обговоренні поправок до тексту законопроекту,
зміненого у результаті погодженої на другому читанні моделі.
Яскравий приклад того, що етапи обговорення і розгляду законопроектів не виконують свої функції є закон «Про державну службу» № 889-VIII від 10.12.2015, який парламент прийняв в грудні 2015 року (реєстраційний номер законопроекту 2490). Цей законопроект був внесений до парламенту урядом в березні 2015 року, його було включено до порядку денного сесії без висновку комітету на початку квітня, а в кінці квітня цей закон вже був прийнятий у першому читанні без обговорення його моделі. Однак через те, що парламент не погодив модель законопроекту членам робочої групи довелось шукати консенсус щодо цієї моделі, однак вони були формально обмежені змістом тих поправок, які депутати подали до тексту законопроекту. Це призвело до того, процес узгодження моделі законопроекту йшов паралельно із написанням його тексту, що затягнуло процес підготовки законопроекту і він готувався протягом півроку. В результаті викривленості процедури обговорення закон, який прийняв парламент, був значно змінений порівняно із тим, який ініціював уряд, багато його положень були недоопрацьовані, і, в результаті, вже через півроку після набрання ним чинності до нього вносились зміни, якими змінювали його модель.
59
На етапі третього читання слід встановити, що рішення комітету щодо поправок можуть змінюватись лише, якщо за це проголосувала більшість парламентарів. В такий спосіб консенсус, досягнутий в результаті дискусії, буде важче зруйнувати.
також інші проблеми, які виникають на етапі обговорення законопроектів. Зокрема, Регламент встановлює, що з моменту, коли комітет підготував законопроект для розгляду парламентом і прийняв відповідний висновок, має пройти певний строк, доки цей законопроект може розглядатись в пленарній залі. Для розгляду питання про включення до порядку денного сесії
два дні, для розгляду законопроекту в першому читанні – сім днів, для розгляду
другому читанні – десять днів33. Ці норми покликані забезпечити можливість для парламентарів ознайомитись із рішенням комітету і мати достатньо часу для встановлення своєї позиції щодо законопроекту. Забезпечення такої можливості є вимогою одного з принципів законодавчої процедури. Однак ця норма, на жаль,
не дотримується. Зокрема включення до порядку денного сесії більше двох третин законопроектів, які прийняла Верховна Рада, відбулось без відповідного висновку комітету або ж з порушенням строку на ознайомлення з ним. Без дотримання строку на ознайомлення були прийняті більше половини законів у першому читанні та майже половина у другому читанні. Це призводить до того, що рішення депутатів щодо законопроектів є неосмисленими, оскільки вони не мають достатньо часу для ознайомлення із текстами, які виносяться на голосування.
Тут перше та друге читання вживають у значенні, яке встановлене у Регламенті
60
-
Дотримання 10 денного строку на ознайомлення з
83
65
порівняльною таблицею
Дотримання вимоги щодо наявності висновку
128
141
комітету і часу на ознайомлення
Дотримання вимоги щодо висновку для включення
91
190
до порядку денного сесії та часу на ознайомлення
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90% 100%
Так
Ні
Без висновку/таблиці
1 2 3 4 5 6 7 8 9