Ім'я файлу: Магістерська робота Берко 29.05.2017.doc
Розширення: doc
Розмір: 1011кб.
Дата: 05.06.2020
скачати
Розширення: doc
Розмір: 1011кб.
Дата: 05.06.2020
скачати
Рис. 6. Частка законопроектів у різних сферах в розрізі суб’єктів, які їх ініціювали
Загальна тенденція підтверджується і тут – закони, ініційовані народними депутатами переважають над усіма іншими. Майже в усіх сферах їх частка перевищує 50%25. Більше 80% законів у сфері правової політики і антикорупції та підприємництва, прийнятих парламентом, є депутатськими. Аналогічна ситуація і у сфері соціального захисту – близько 80% усіх законопроектів належать до авторства депутатів. Близько 60% законопроектів у сфері бюджету податків і фінансів, а також енергетичній сфері є депутатськими.
Законодавча ініціатива в Україні: шляхи вдосконалення
Винятком є законопроекти у сфері місцевого самоврядування, але зважаючи на те, що вони становлять лише 4% від усіх законопроектів, ними можна знехтувати.
44
отриманих даних можемо зробити чіткі висновки. По-перше, народні депутати безперечно зловживають своїм правом законодавчої ініціативи,
свідомо реєструючи величезну кількість законопроектів, які не мають жодного шансу бути розглянутими парламентом. По-друге, в таких умовах годі сподіватися на те, що уряд буде спроможний не тільки створювати якісну урядову політику, але й готувати не лише точкові зміни до законів, а цілісні реформи. І хоча серед цілісних законів левову частку займають закони, ініційовані Кабінетом Міністрів України, той факт, що майже така ж кількість таких законів розроблена народними депутатами, свідчить про те, що навіть тут вони рівняються з урядом. Також показовою, як на мене, є частка депутатських законопроектів серед законів про внесення змін до інших законів – біля 80%, і це враховуючи, що зміни до законів становлять більше половини всіх прийнятих законів. Велика кількість точкових змін, запропонованих депутатами, підтверджує те, що вони не мають змоги підготувати цілісні зміни до законів, які регулюють цілі сфери. Своїми клаптиковими пропозиціями вони демотивують уряд брати на себе першість у розробленні цілісних змін. По-третє, той факт, що закони, ініційовані депутатами займають більше половини всіх законів, прийнятих у кожній з досліджуваних сфер, свідчить про те, що уряд не формує жодної політики у цих сферах, оскільки її формують депутати. Однак народні депутати не представляють весь спектр політичних вподобань суспільства і не можуть розробляти узгоджену державну політику, тому цілком ймовірно, що багато із законів, ініційованих депутатами і прийнятих парламентом можуть не тільки суперечити урядовим ініціативам, але й одне одному.
Найбільш жахливим, як на мене, є той факт, що майже дві третини всіх законів, які стосуються бюджетної сфери, ініційовані депутатами. Не секрет, що законопроекти, ініційовані народними депутатами, не мають фінансового обґрунтування і його автори не зазначають джерел, з яких будуть використовуватись кошти на покриття відповідних витрат. Уряд, який несе відповідальність за ефективне збирання податків та раціональне їх використання, фактично відсторонений від прийняття рішень щодо бюджету та фінансів. Дуже
45
часто трапляється така ситуація, коли лише в грудні прийнято державний бюджет на наступний рік, а вже у перший місяць цього року народні депутати ініціюють зміни до бюджету або податкового кодексу. За таких обставин годі сподіватися на стабільність і передбачуваність української фінансової системи.
Водночас слід бути свідомим того факту, що серед законопроектів, які ініційовані народними депутатами, є певна частина проектів, які розроблялись урядом або іншими органами державної влади. З власного досвіду мені відомо, що міністри часто просять народних депутатів подавати законопроекти, розроблені міністерством, обґрунтовуючи це тим, що процедура погодження проектів нормативних актів, яка зараз існує в Кабінеті Міністрів України, є надто бюрократизованою і міністр може місяцями чекати на погодження, розробленого ним проекту, для внесення на розгляд парламенту. З іншого боку, такий механізм дозволяє уряду ухилятися від політичної відповідальності за законопроекти, які
важливими для держави, але непопулярними серед людей. Ініціюючи такі законопроекти «через депутатів», уряд фактично перекладає цю відповідальність на плечі парламенту.
Що стосується Президента України, то показовим є той факт, що більше половини ініційованих ним законопроектів стосуються сфери безпеки і оборони,
що цілком від повідає його конституційним повноваженням. Однак навіть тут його ініціативи становлять лише менше п’ятої частини усіх прийнятих законів. Але найцікавішим, на мою думку є той факт, що Президент України ініціює законопроекти, які не знаходяться у сфері його компетенції. Якщо ініціювання Президентом України законопроектів у сфері безпеки можна пояснити тим, що відповідно до Конституції України його прямим повноваженням є забезпечення державної незалежності та національної безпеки, то яким чином пояснити зареєстровані Президентом України законопроекти у сфері бюджету і фінансів, правової політики та енергетики? Однак найбільш очевидним прикладом виходу Президента України зі своєї компетенції є законопроект, який стосується контрольних функцій парламенту. Йдеться про проект закону «Про Рахункову палату» (реєстраційний номер 2072). Оскільки рахункова палата здійснює
46
контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням від імені Верховної Ради України, ініціювання Президентом України проекту закону «Про Рахункову палату» є очевидним і брутальним втручанням у сферу компетенції парламенту. Таким чином бачимо, що і глава держави зловживає своїм правом законодавчої ініціативи.
Наявність очевидних зловживань правом законодавчої ініціативи зі сторони народних депутатів та Президента України переконує, що інститут законодавчої процедури у цій сфері слід переглянути.
Якщо присутність у списку суб’єктів законодавчої ініціативи уряду та народних депутатів є зрозумілою, наявність у Президента України права законодавчої ініціативи щонайменше викликає сумнів, оскільки відповідно до Конституції України він не є главою виконавчої влади. Для того, аби зрозуміти місце Президента України у законодавчій процедурі, слід з’ясувати його статус
– чи є він лише главою держави, чи також є органом виконавчої влади? Проаналізувавши історію української Конституції, то легко знаходимо
відповідь на це запитання. Відповідно до Конституції України у редакції 1996 року Президент України хоча й не визнавався главою виконавчої влади, однак мав значні повноваження контролю за урядом. Він призначав Прем’єр-міністра за згоди парламенту, самостійно призначав членів уряду, міг сам відправити його
відставку, уряд складав свої повноваження перед новообраним президентом. В результаті змін до Конституції України, які Верховна Рада прийняла у 2004 році,
парламент отримав можливість призначати уряд та відправляти його у відставку. Главою виконавчої влади є Прем’єр-міністр, який разом з урядом є відповідальним перед парламентом. Президент України більше не може відправити уряд у відставку, а лише може ініціювати це питання перед парламентом. Хоча глава держави і втратив можливість самостійно призначати уряд, однак зберіг значні повноваження у виконавчій владі, зокрема він ініціює кандидатури міністрів оборони та закордонних справ, голови Служби безпеки
47
України, призначає голів місцевих державних адміністрацій.26
Бачимо, що у Конституції України закладено дуалізм у виконавчій владі, оскільки фактично існує два центри прийняття рішень: Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади та Президент України, який має багато повноважень, що притаманні главі виконавчої влади. В частині законодавчої процедури це право законодавчої ініціативи та право вето.
Історія Конституції України свідчить про те, що Україна йде від сильної президентської влади до поступового її обмеження і передання повноважень контролю за виконавчою владою до парламенту. Наочним свідченням цього є те, що однією з основних вимог Революції гідності 2014 року було повернення редакції Конституції України 2004 року після того, як у 2010 році Конституційний Суд України повернув дію первинної редакції, надавши Президентові України широкі повноваження. Тому, на мою думку, повноваження Президента України, які характерні для глави виконавчої влади, зокрема й у законодавчій процедурі, слід обмежувати в такий спосіб, щоб він не міг надмірно втручатися ані у виконавчу владу, ані в законодавчий процес. Глава держави є суб’єктом законодавчої ініціативи передовсім у президентських республіках, якою Україна не є. Понад те, в Україні, такі повноваження дозволяють главі держави виходити за межі його компетенції і втручатися у сферу відповідальності уряду та парламенту. Тому, на мою думку, Президент
України повинен бути позбавлений права законодавчої ініціативи, оскільки він не є ані главою виконавчої влади, ані представником народу, яким є члени парламенту.
Для того, щоб позбавити Президента України повноваження ініціювати закони слід внести зміни до Конституції України, а це процес складний і потребує суспільного консенсусу. Водночас для того, аби запобігти зловживанням Президентом України правом законодавчої ініціативи ще до
Попри те, що подання про призначення цих кандидатур вносить Кабінет Міністрів України, Президент України зберігає дискрецію щодо призначення голів місцевих державних адміністрацій.
48
внесення змін до статті 93 Конституції України, таке право можна обмежити на
рівні закону. Зокрема слід встановити виключне коло питань, з яких Президент України може ініціювати законопроекти. Зважаючи на те, що відповідно до Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність і національну безпеку та представляє державу в міжнародних відносинах і здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, він мав би ініціювати законопроекти тільки з питань зовнішньої політики та національної безпеки. Водночас слід встановити механізм, який би гарантував, що ініціативи глави держави не йдуть у розріз із політикою уряду у цих сферах. До прикладу, законопроекти, які ініціюються Президентом України, повинні бути попередньо погоджені з Прем’єр-міністром та відповідним міністром. Схожий механізм існує у Великій Британії, коли члени парламенту можуть ініціювати законопроекти, лише попередньо отримавши згоду щодо них у відповідного міністра.
Що стосується права законодавчої ініціативи народних депутатів, то його слід суттєво обмежувати. В багатьох демократичних країнах член парламенту не може самостійно ініціювати законопроекти; існує або вимога, щоб законопроект ініціювала фракція, або щонайменше певна кількість депутатів. Існує думка, що в Україні слід встановити, що законопроект можуть ініціювати щонайменше 10 народних депутатів [4, с. 140]. Однак я вважаю, що Україна може запозичити польську модель, де ініціатором законопроекту може бути комітет або щонайменше 15 членів парламенту.27 Цікаво, що в Конституції Республіки Польща, як і в Конституції України, встановлено загальну норму про те, що право законодавчої ініціативи належить членам парламенту, а норма про необхідну мінімальну кількість ініціаторів міститься в регламенті Сейму. Тому для того, щоб обмежити право законодавчої ініціативи народних депутатів, не потрібно вносити зміни до Конституції України, оскільки вона не визначає, що право законодавчої ініціативи належить кожному
Йдеться лише про нижню палату парламенту.
49
народному депутатові. Достатньо лише внести відповідні зміни до Регламенту Верховної Ради.
Водночас обмежити право законодавчої ініціативи народних депутатів встановивши мінімальну кількість ініціаторів є недостатнім. Як на мене, слід надати виключне право Кабінету Міністрів України ініціювати не лише проект закону про державний бюджет, але й проекти законів про внесення змін до нього. Така позиція підтримується громадськими організаціями, що опікуються здійсненням інституційних реформ в Україні [4, с. 140]. Більше того, уряд повинен мати виключне право ініціювати законопроекти, які регулюють
сферу публічних фінансів, податків і зборів та банківську сферу. Додатково на рівні внутрішніх документів уряду слід зробити більш гнучкою процедуру погодження в Кабінеті Міністрів України законопроектів, розроблених міністерствами. Це дозволить уряду відігравати більш активну роль у законодавчому процесі, як це існує у демократичних країнах.
Існують певні обмеження реалізації права на законодавчу ініціативу, які закладені на рівні Регламенту Верховної Ради. Регламент визначає, що якщо суб’єкт законодавчої ініціативи зареєстрував законопроект, то інший суб’єкт може зареєструвати альтернативний до нього законопроект протягом чотирнадцяти днів з моменту подання основного законопроекту. Водночас, на мою думку, Регламент неправильно визначає що є альтернативним законопроектом. Відповідно до Регламенту альтернативними є законопроекти, які містять положення, що регулюють однакове коло питань та повторюють за суттю положення щодо регулювання одних і тих же суспільних відносин (частина перша статті 100 Регламенту). З цим важко погодитися, оскільки якщо законопроекти за суттю повторюють положення, які регулюють суспільні відносини, то це ідентичні законопроекти, а не альтернативні. Тому в Регламенті слід визначити, що альтернативним є законопроект, який має той самий предмет, але різний спосіб регулювання одних і тих же суспільних відносин.
Попри те, що Регламент встановлює можливість реєстрації альтернативних законопроектів, ця норма часто не дотримується. Існує практика,
50
коли законопроект реєструють, а наступного дня парламент його приймає як закон.28 В такому разі не дотримано не лише вимоги щодо права на альтернативну позицію щодо запропонованого правового регулювання, але й права на достатній час для ознайомлення із змістом законопроекту. Водночас слід зазначити, що вимога про те, що альтернативний законопроект повинен бути зареєстрований протягом певного часу з моменту реєстрації законопроекту є нелогічною. Суб’єкти законодавчої ініціативи можуть докласти багато зусиль для представлення альтернативного способу врегулювання проблеми, а парламент може взагалі прийняти рішення не розглядати такий законопроект. Тому, на мою думку, норму Регламенту щодо подання альтернативних законопроектів слід виписати таким чином, щоб строк для подання законопроектів розпочинався лише після взяття законопроекту до розгляду (тобто після включення до порядку денного сесії). Також слід встановити, що строк для подання альтернативного законопроекту може бути продовжений, якщо основний законопроект є досить великим за обсягом, оскільки неможливо напрацювати якісну альтернативу в короткий строк. Відсутність такої можливості призводить до того, що протягом визначеного строку суб’єкти права законодавчої ініціативи не можуть розробити альтернативний законопроект, а після спливу цього строку – зареєструвати у парламенті. Тому норма про альтернативні законопроекти часто порушується і законопроекти, які є альтернативними за суттю, реєструються як різні законопроекти. Причиною порушення цієї норми Регламенту є небажання уряду чи президента реєструвати свій законопроект як альтернативний.29
Ще одне обмеження права на законодавчу ініціативу, встановлене у Регламенті, це неможливість повторного ініціювання на поточній та наступній за нею позачерговій сесіях законопроекту, який вже був відхилений парламентом
Проект закону №3812 наданий депутатам на ознайомлення 27.01.2016, а 28.01.2016 прийнятий в цілому.
17 грудня 2014 року народні депутати зареєстрували законопроект про внесення змін до закону України «Про судоустрій і статус суддів» (реєстраційний номер 1497). Через дев’ять днів Президент України зареєстрував проект закону «Про забезпечення права на справедливий суд», який фактично був альтернативним, тому парламент прийняв рішення розглядати та опрацьовувати ці законопроекти разом
51
(частина друга статті 107 Регламенту). Така норма покликана забезпечити можливість для людей передбачати свої дії, і є важливою для забезпечення юридичної визначеності. Якщо парламент відхилив якийсь законопроект, він має поважати своє рішення і утримуватися від розгляду цього ж законопроекту протягом найближчого часу В українському парламенті ця норма не дотримується – як тільки закон є відхиленим суб’єкт законодавчої ініціативи, який його подав знову реєструє його, змінивши лише назву.
Для того, щоб суб’єкти законодавчої ініціативи не порушували норми про альтернативні та відхилені законопроекти слід насамперед змінити в Регламенті визначення альтернативних законопроектів, розробити чіткі критерії визначення альтернативного законопроекту та критерії визначення ідентичного законопроекту. Оскільки законопроекти можуть бути альтернативні чи ідентичні лише в частині, то слід встановити, який ступінь альтернативності чи ідентичності законопроектів є підставою для застосування норм про реєстрацію як альтернативного та відмову у реєстрації відхиленого законопроекту.
Насамкінець, зважаючи на те, що відповідно до законодавчої процедури, встановленої в Регламенті, законопроекти перед розглядом в пленарній залі мають бути опрацьовані парламентськими комітетами, Регламент встановлює, що повноваження щодо визначення головного комітету із опрацювання законопроекту належить спікеру парламенту – Голові Верховної Ради України. Водночас він це повноваження може делегувати в певній частині своїм заступникам (пункт 16 частини першої статті 78 Регламенту). Голова Верховної Ради України здійснює це повноваження відповідно до предметів відання комітетів, які затверджує парламент своєю постановою30. Водночас сьогодні у постанові Верховної Ради предмети відання визначені настільки загально, що це часто дозволяє спікеру зловживати своїм повноваженням та передавати законопроекти на розгляд комітетів, предмет відання яких не відповідає
Постанова Верховної Ради України «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України восьмого скликання» № 22-VIII від 04.12.2014
52
предмету регулювання законопроекту. Для того, щоб ця норма не порушувалась, слід звузити дискреційні повноваження спікера. Для цього потрібно чітко визначити предмети відання комітетів та встановити можливість оскарження рішення спікера щодо визначення головного комітету до комітету з питань регламенту або на розсуд зали парламенту. Водночас слід розглянути можливість передати це повноваження апарату Верховної Ради України або у інший колективний орган, де представлені представники парламентських фракцій.
1 2 3 4 5 6 7 8 9