1   2   3   4   5   6   7   8   9
Ім'я файлу: Магістерська робота Берко 29.05.2017.doc
Розширення: doc
Розмір: 1011кб.
Дата: 05.06.2020
скачати

1.4. Висновки до розділу


Законодавча процедура – це юридично визначений порядок (правила), відповідно до якого приймаються закони. Законодавчу процедуру слід відрізняти від законодавчого процесу, під яким розуміють діяльність суб’єктів щодо підготовки, розгляду і прийняття законів.
Законодавча процедура є невід’ємним елементом парламентських

30
процедур. З природи парламенту можна вивести десять принципів законодавчої процедури, відповідно до яких:


  1. закон приймають саме представники народу, а уряд лише отримує уповноваження на його виконання;




  1. закон приймають в інтересах суспільства, а не у власних інтересах парламентарів/уряду;




  1. закон приймають в результаті дискусії, коли звучать різні думки щодо проблеми, яку вирішує закон;




  1. дискусія з приводу закону приводить до досягнення консенсусу і слугує полегшенням для сторін;




  1. закон обговорюють і приймають відкрито;




  1. закон відповідає конституції;




  1. в людей є можливість і достатньо часу для ознайомлення зі змістом закону;




  1. закон є легітимним, тобто є згода більшості представників народу для його прийняття, але така, що не перешкоджає його прийняттю;




  1. закон доведений до відома людей;




  1. прийнятий закон набуває чинності в установленому порядку.


Законодавча процедура покликана забезпечити не лише юридичну, але й соціальну функцію закону.

31
РОЗДІЛ ІІ. СТАДІЇ ЗАКОНОДАВЧОЇ ПРОЦЕДУРИ ТА ЇХ ЗНАЧЕННЯ ДЛЯ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРИНЦИПІВ ЗАКОНОДАВЧОЇ ПРОЦЕДУРИ.

2.1. Вступ до розділу



  • цьому розділі буде коротко описано стадії законодавчої процедури та роль парламенту, уряду і глави держави на кожній із них. Для цього будуть досліджені ґенеза поділу влади на законодавчу і виконавчу, з’ясовані історичні причини участі глави держави у законодавчій процедурі. Також у розділі буде детально проаналізовано кожну стадію законодавчої процедури та визначено наскільки законодавча процедура в Україні відповідає її принципам, та чи суб’єкти законодавчого процесу в Україні виконують ту роль, яка їм відведена.


Запропоновані висновки будуть обґрунтовані як окремими прикладами щодо конкретних законопроектів, так і узагальненою інформацією про прийняті закони Верховною Радою України VIII скликання у перший рік її діяльності (листопад 2014 – грудень 2015 років).

2.2. Стадії законодавчої процедури

Законодавча процедура, як і будь-яка юридична процедура, має свої стадії. Більшість авторів мають однакове бачення щодо стадій законодавчої процедури,

  • найчастіше виділяють такі:




    1. законодавча ініціатива;




    1. обговорення законопроекту;




    1. прийняття закону;




    1. підписання та опублікування.


Стадія обговорення законопроекту, як правило, включає його розгляд у трьох читаннях та на засіданні відповідного парламентського комітету. В різних країнах парламентський комітет може залучатись вже на стадії першого читання, тоді як в інших – лише після нього. Законодавча процедура в конкретній країні також може мати інструменти прискореного розгляду законопроектів, в такому

32
разі кількість читань може бути скорочена. У двопалатних парламентах розгляд законопроектів в комітетах та дебати відбуваються в обидвох палатах.
Кожна зі стадій законодавчої процедури має свою функцію:


  1. законодавча ініціатива – представлення законопроекту;




  1. обговорення законопроекту – проведення публічних дебатів щодо законопроекту;




  1. прийняття закону – схвалення остаточного тексту закону парламентом;




  1. підписання та опублікування – підписання і опублікування тексту закону, прийнятого парламентом.


На стадії обговорення законопроекту кожне із трьох читань має свою мету:
на першому читанні відбувається обговорення ідеї законопроекту, на другому
читанні його моделі,а на третьому читанні способу його провадження.
Кожна стадія законодавчої процедури покликана гарантувати дотримання принципів законодавчої процедури. А втім, оскільки законодавча процедура не існує відокремлено від суб’єктів, які її в ній беруть участь, а досягнення результату, тобто поява якісного закону залежить передовсім від самих цих суб’єктів, у цьому розділі буде описано, яку роль відіграють ці суб’єкти на кожній стадії законодавчої процедури, та досліджено відповідність законодавчої процедури в Україні принципам, визначеним у попередньому розділі.

2.3. Законодавча процедура та поділ влад

Для того, щоб зрозуміти, яку роль на кожній стадії законодавчої процедури відіграють парламент, уряд та глава держави, треба дослідити, які цілі вони переслідують у законодавчому процесі. Позаяк законодавчий процес з точки зору державного устрою, це пошук консенсусу між представниками народу, тобто парламенту, і державою, а саме урядом, який від її імені здійснює виконавчу владу, то слід звернутись до доктрини поділу влад.
Тема поділу влад була частково досліджена у попередньому розділі, коли

33
йшлось про перехід законодавчої функції до парламенту в Англії. У цьому розділі буде описано причину такого переходу і те, як парламент почав відігравати все більш важливу роль у контролі за виконавчою владою.
До появи парламенту вся влада перебувала в руках монарха, який вважався сувереном, тобто «особою, яка представляє всіх і кожного в спільноті» [16, с. 265], і «володіє найвищою політичною владою» [23], тобто є її джерелом влади. Він приймав закони, урядував у державі та судив інших за невиконання законів17. Оскільки монарх часто діяв свавільно, його вирішили обмежити – так з’явився парламент, який спочатку лише давав дозвіл королю збирати податки, але з часом вирішив сам, замість короля, приймати закони. Спочатку парламент вносив королю пропозиції щодо змін до законів, але король здійснював ці зміни на власний розсуд. Згодом текст закону міг пропонувати лише парламент, а король як глава держави й уряду мав лише право від імені держави підписувати закон і опубліковувати його для людей. Король міг не підписати закон, якщо він вважав, що цей закон не відповідає інтересам держави. Коли Лок пише про те, що законодавча влада має перебувати лише в руках того, кого обрав народ, тобто


  • парламенті, то він має на увазі, що король, не може мати фактичних повноважень щодо прийняття закону, бо він є главою виконавчої влади, і не може це поєднувати із законодавчими функціями. Жан Жак Руссо погоджується з ним:


«…так як той, хто керує людьми, не може керувати законами, так і той, хто керує законами, не має керувати людьми» [16, с. 367]. Коли Дайсі пише, що парламент в Англії складається з палати представників, палати лордів та короля [21, с. 3], то це не безпідставно, адже для Англії, як і для будь-якої монархії, король є сувереном, і без його волі жодне рішення не може вважатись законом. Однак на момент, коли Дайсі писав свій «Вступ до вчення про право конституції», англійські королі вже більше як двісті років не ветували жодного закону.18




  1. Тут і далі не зачіпатиму питання судової влади, оскільки до законодавчої процедури вона матиме дуже далеку дотичність




  1. Востаннє англійський монарх ветував закон в 1708 році – http://www.parliament.uk/about/living-heritage/evolutionofparliament/parliamentaryauthority/revolution/keydates/keydates1689-1714/

34
Хоча формально за королем залишалось таке повноваження, до початку


  • століття його реально здійснювала Палата Лордів,19 однак потім це повноваження забрали і у неї, тому тепер вето може бути оголошене лише на прохання уряду, який буде закон виконувати. Це пов’язано з тим, що після того,


як парламент перебрав на себе функцію прийняття законів, постало питання про те, що потрібно контролювати, як король як глава виконавчої влади і його уряд виконують ці закони. Парламент сам не міг здійснювати виконавчу владу, бо таким чином він би став узурпатором. Тому парламент перейняв у короля повноваження призначати і звільняти уряд, щоб мати можливість його реально контролювати. Король формально залишався очільником виконавчої влади, але уряд фактично став підпорядковуватися парламенту. Король як глава виконавчої влади міг видавати урядові акти, але оскільки він не підпорядковувався парламенту, згодом виникла вимога контрасигнації їх урядом. Таким чином вся виконавча влада, навіть рішення короля, була підпорядкована парламенту.
Чому ж попри те, що британський монарх сьогодні не може самостійно ані ветувати закон, ані призначати і звільняти членів уряду, у нього досі формально зберігаються такі повноваження? Це можна пояснити лише тим, що Велика Британія є монархією, а в кожній монархії король досі вважається сувереном і джерелом влади, тому без його волі, вираженої підписанням закону чи призначенням прем’єр-міністра, жодне рішення не може вважатись легітимним


  • формальної точки зору. Саме тому сьогодні, як і за часів Дайсі, британський парламент офіційно називається «King in the parliament», тобто «Король в парламенті». Фактично ж вся законодавча влада знаходиться у руках парламенту, а вся виконавча влада – у руках уряду, який підконтрольний парламенту. Уряд, проте, має право ветувати закон, якщо вважає його таким, що шкодить інтересам держави. У свою чергу британський монарх de facto зберіг за собою лише повноваження глави держави, а саме представляти державу в міжнародних відносинах, приймати вірчі грамоти від послів, надавати



  1. Палата Лордів могла ветувати закон до 1911 року – http://www.parliament.uk/about/how/laws/parliamentacts/

35
громадянство, здійснювати помилування та бути головнокомандувачем під час війни.


  • країнах з республіканською формою правління розмежування повноважень між гілками влади є досить схожим. Вся законодавча влада належить парламенту, вся виконавча влада належить уряду, який підконтрольний парламенту. Різняться лише суб’єкти законодавчої ініціативи, та суб’єкти, які можуть ветувати закони, прийняті парламентом.



2.4. Законодавча ініціатива


  1. Зміст стадії



Законодавча ініціатива полягає у тому, що суб’єкт, який має право ініціювати закон, подає його на розгляд до парламенту. Водночас серед українських науковців існує думка, що право законодавчої ініціативи не обмежується лише можливістю вносити проекти законів для розгляду парламентом, але й містить також право подавати поправки до законопроектів під час їх розгляду [24, с. 192]. Однак з такою позицією важко погодитись, оскільки право вносити пропозиції та поправки до тексту законопроекту, в тому числі і в Україні, належить лише членам парламенту. Інші ж суб’єкти законодавчої ініціативи такої можливості не мають. Така практика пояснюється тим, що подання поправок до законопроектів відбувається на стадії їх обговорення, а не на стадії законодавчої ініціативи. Водночас з моменту, коли парламент бере законопроект до розгляду, він стає «власністю» парламенту, а не ініціатора, тому парламентарі подають поправки до законопроекту не як суб’єкти законодавчої ініціативи, але як члени парламенту.
Коло суб’єктів законодавчої ініціативи у різних країнах різниться, але здебільшого ними є уряд та члени парламенту. У Німеччині та Великій Британії проекти законів можуть подавати як член парламенту, так і уряд, однак у Великій Британії парламент в основному розглядає саме урядові законопроекти, а проекти, подані членами парламенту, так звані «законопроекти окремих членів

36
парламенту» (private members’ bills) розглядаються в порядку окремої черги20. У президентських республіках, де президент є одночасно главою держави і главою виконавчої влади, він, звичайно, є суб’єктом законодавчої ініціативи, однак в Сполучених Шатах Америки законопроекти можуть подавати лише члени парламенту, водночас президент має виключне право подавати проект бюджету.


  • деяких країнах ініціаторами законопроектів можуть також бути й інші суб’єкти, наприклад органи парламенту (комітети чи комісії), парламенти суб’єктів федерації, органи місцевого самоврядування [1, с. 304].


Після реєстрації законопроекту він може одразу потрапляти до пленарної зали парламенту для прийняття рішення про те, чи буде парламент розглядати цей законопроект. Якщо ж законодавча процедура визначає, що для розгляду законопроекту парламентом потрібен висновок парламентського комітету чи комісії, то у такому разі відповідний орган парламенту визначає комітет чи комісію, відповідальний за його розгляд. Це може робити орган, який представляє парламентські фракції, або спікер самостійно.


  1. Дотримання принципів законодавчої процедури



  • попередньому розділі визначено принципи, яким має відповідати законодавча процедура. На стадії законодавчої ініціативи важливо забезпечити дотримання трьох із них. По-перше, зареєстрований проект закону має бути доступний для суспільства, щоб кожен, зокрема й учасники законодавчого процесу, міг ознайомитись із його змістом. По-друге, у кожного має бути


достатньо часу для ознайомлення з текстом законопроекту перед тим, як щодо нього прийматимуться які-небуть рішення. По-третє, зважаючи на те, що закон має прийматися в результаті дискусії, іншим суб’єктам законодавчої ініціативи має бути надана можливість висловити своє бачення вирішення проблеми шляхом ініціювання альтернативного законопроекту.


20 Законопроекти, ініційовані членами парламенту, становлять не більше третини всіх законів, прийнятих Британським парламентом – http://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/SN02283/Summary-of-public-bills-since-1997_DATA.xlsx

37


  1. Завдання суб’єктів законодавчої процедури



Суб’єктами, які здебільшого беруть участь у законодавчій процедурі є парламент, члени парламенту та його органи, уряд і глава держави. На стадії законодавчої ініціативи залучені суб’єкти законодавчої ініціативи, які подають законопроект, органи парламенту, які його реєструють, та орган, який визначає комітет чи комісію, які будуть розглядати його (якщо така процедура визначена). Як вже раніше зазначалось, у більшості країн право законодавчої ініціативи мають уряд та члени парламенту, і крім того це можуть бути як групи парламентарів (Польща), так і окремі члени парламенту (США). Слід коротко розкрити чому саме ці суб’єкти мають право законодавчої ініціативи.
Наявність в уряду права законодавчої ініціативи зумовлена тим, що він є відповідальним за реалізацію політичної програми партії чи партій, або президента, які виграли вибори, залежно від того, хто формує уряд. Саме уряд має формувати політику у певній сфері, і відповідні закони є втіленням цієї політики у нормах права. Більше того, уряд має достатні можливості для оцінки проблеми, яку покликаний вирішити закон, адже він керує всіма органами виконавчої влади, які володіють інформацією про різні сфери суспільного життя. Лише уряд спроможний порахувати, скільки коштуватиме вирішення цієї проблеми, розрахувати альтернативні варіанти та знайти джерела коштів, за які можна буде покрити ці витрати. Але найважливішим завданням уряду є те, що саме на нього впаде ноша виконання закону, і з моменту, коли закон набуде чинності, відповідальність за нього несе не парламент, а уряд. Тому в багатьох демократичних країнах уряд є ключовим суб’єктом законодавчої ініціативи, парламенти розглядають здебільшого проекти законів, які ініціював уряд. Тому Малкольм Джювел і Сем’юел Петтерсон називають уряд, або виконавчу владу, «лідером законодавчого процесу» («the executive as a legislative leader») [12, с. 301].
Що стосується членів парламенту як суб’єктів права законодавчої ініціативи, то це право властиве їм з огляду на представницьку природу

38
парламенту. Оскільки парламентарі є представниками народу, вони природно мають мати можливість пропонувати законодавчі зміни від імені народу. Інша справа, що це право має бути збалансоване урядом, оскільки по-перше, парламентарі не в змозі виробити цілісне бачення розвитку певної сфери (бо у них немає достаньмо інформації), а по-друге, задовільнити інтереси всіх людей неможливо, оскільки в уряду може просто не вистачити коштів на всі забаганки членів парламенту. Саме тому в багатьох парламентах право законодавчої ініціативи парламентарів є суттєво обмеженим або через підвищення вимог щодо кількості членів парламенту, які можуть ініціювати законопроект (Польща), або через складну процедуру потрапляння таких законопроектів до порядку денного парламенту (Велика Британія).
Питання глави держави як суб’єкта права законодавчої ініціативи вже розглядалось раніше. Здебільшого глава держави має право законодавчої ініціативи, якщо він є главою виконавчої влади, однак в країнах, де уряд формується парламентом, глава держави не має такого повноваження. Винятком


  • Україна, але про право Президента України ініціювати законопроекти йтиметься далі.




  1. Правове регулювання законодавчої ініціативи в Україні та практика його застосування


Право законодавчої ініціативи в Україні визначене в статті 93 Конституції України. Відповідно до частини першої цієї статті таке право мають Президент України, народні депутати України та Кабінет Міністрів України.21 На рівні Конституції України право законодавчої ініціативи кожного з цих суб’єктів є дуже широким, однак вона також встановлює низку обмежень. Право ініціювати проект закону про державний бюджет належить лише Кабінету Міністрів України (частина друга статті 96 Конституції України). Законопроект про





  1. Конституція України в редакції 1996 року також наділяла правом законодавчої ініціативи Національний банк України.

39
внесення змін до Конституції України може вносити лише Президент України та одна або дві третини народних депутатів України (статті 154 та 156 Конституції України).
Цікаво, що Закон України «Про комітети Верховної Ради України»,22 прийнятий на один рік раніше, ніж Конституція України, визначає в пункті 1 частини першої статті 15, що комітет Верховної Ради може розробляти з власної ініціативи законопроекти з питань, що віднесені до його предмету відання, які за рішенням комітету вносяться на розгляд парламенту членами комітету. Таке формулювання може свідчити про те, що парламентарі, приймаючи цей закон, бачили парламентські комітети як один із суб’єктів законодавчої ініціативи, що


  • звичайною практикою в багатьох парламентах світу. Однак зважаючи на те, що Конституція України не надала комітетам такого права, то з юридичної точки зору законопроекти, які комітет розробив та прийняв рішення реєструвати у парламенті, вважаються такими, що ініційовані народними депутатами, які є членами комітету.


Розглянемо практику реалізації суб’єктами законодавчої ініціативи свого права на прикладах законопроектів, які були зареєстровані у Верховній Раді VIII

скликання протягом першого року її діяльності та були прийняті як закони.
За цей період в парламенті всього було зареєстровано 5164 законопроекти. Ця цифра охоплює як нормативні законопроекти (цілісні закони23, закони про внесення змін до інших законів, нормативні постанови), так і процедурні постанови. Кількість нормативних законопроектів із унікальним предметом відання24 становить 3876 проектів. Із цього числа парламент прийняв лише 315 законопроектів, тобто менше десяти відсотків.





  1. Закон України «Про комітети Верховної Ради України», № 116/95-ВР від 04.04.1995 року




  1. Мова йде про закон, який регулює певну сферу, а не внесення змін до інших законів.




  1. Для цілей дослідження законопроект з унікальним предметом відання враховує основний законопроект та альтернативні до нього (обчислюються як один законопроект).


40




315

3561


прийняті парламентом

не прийняті парламентом


1   2   3   4   5   6   7   8   9

скачати

© Усі права захищені
написати до нас