Зміст
Введення
Глава 1. Становлення та перспективи інституту Уповноваженого з прав людини в РФ
Глава 2. Уповноважений з прав людини в Російській Федерації: поняття, порядок призначення, правовий статус
2.1 Компетенція Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації
2.2 Апарат Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації
Глава 3. Уповноважений з прав людини в суб'єктах Російської Федерації
Висновок
Введення
Інститут Уповноваженого з прав людини є для Росії новим. Разом з тим у світовій практиці він займає важливе місце в системі органів, які здійснюють контроль за діяльністю апарату управління, ефективно захищають права особистості. Його зміст і діяльність відкрили нову главу у відносинах між державою і громадянином, між особами, наділеними владою, і керованими. Цей інститут справедливо вважається важливим чинником зміцнення законності та правової основи в діяльності виконавчої влади. У різних країнах він називається по-різному: омбудсмен, проведор, медіатор, Уповноважений і т.д. Узагальнююче, майже загальноприйняте найменування цієї посади, цього інституту - омбудсмен. Вперше така посада була введена у Швеції в 1809 р. і отримала назву "парламентський омбудсмен". Зміни суспільних умов на межі XVIII - XIX ст. сприяли виникненню в Швеції конституційних норм. Для того щоб врівноважити широкі повноваження короля з повноваженнями парламенту, останньому надавалося право обирати спеціального парламентського комісара (омбудсмена) для здійснення нагляду за дотриманням законодавчих актів парламенту судами та іншими органами влади. З самого початку цей орган був наділений функціями здійснювати конституційний контроль за діяльністю виконавчої влади та інших органів, а також сприяти поліпшенню захисту прав громадян від свавілля адміністрації. У державно-правовому сенсі омбудсмен розуміється як гідне довіри незалежна особа, уповноважена парламентом на охорону прав окремих громадян і здійснює опосередкований парламентський контроль у формі великого нагляду за всіма державними посадовими особами, але без права зміни прийнятих ними рішень.
Ідея створення подібної посади широко розповсюдилася. Другою країною, що заснувала подібний орган, стала Фінляндія (1919 р.). Потім цей інститут був створений у Данії, Норвегії, Новій Зеландії, у Франції, у Великобританії і т.д. Ідея омбудсмена широко поширилася в багатьох країнах Європи, Америки, Азії, Африки (як в унітарних державах, так і у федераціях).
У міру розповсюдження і становлення інституту омбудсмена, активно велися міжнародні дебати з цього приводу. Світова практика доводить, що навіть в країнах з розвиненими системами контролю відчувається потреба у публічно-правових засобах захисту. Так, наприклад, Франція, що має добре розвинену систему адміністративної юстиції, ввела в 1973 р. посаду медіатора
Досвід свідчить, що потреба в цьому інституті виникає тоді, коли існуючі інститути не задовольняють вирішення всіх контрольних завдань і виникає необхідність додаткового захисту прав громадян проти адміністративного свавілля. Зростання державної та адміністративної діяльності сприяє виникненню суперечливих інтересів між владою і громадянином. Цій тенденції сприяє і постійне зростання числа працівників державного апарату, велика кількість правових норм, перевантаженість адміністративних судів і т.д. У таких умовах громадянин щодня піддається дії ряду адміністративних та інших бюрократичних органів, що дуже часто призводить до невдоволення громадян та недовіри їх до держави. Таким чином, поширення інституту омбудсмена і включення його до конституційно-політичну систему ряду країн пояснюється перш за все зростаючим проникненням держави в усі соціальні сфери життя суспільства, зростанням адміністративного апарату, який, діючи навіть у межах права, може і безвинно ущемити громадянина.
З точки зору громадянина, омбудсмен представляє собою, перш за все посадова особа, до якої можна звернутися у разі незадоволеності адміністративним рішенням, процесом його прийняття, а також діями працівників державного апарату.
Відомство омбудсмена відноситься до вищих органів держави, не будучи в той же час ні органом законодавчої влади, ні органом виконавчої влади, ні судовим органом. Найважливіша риса статусу омбудсмена - незалежність. У більшості країн світу він обирається парламентом на термін повноважень останнього і звітує перед ним.
Свої контрольні функції омбудсмен здійснює за власною ініціативою, на вимогу і за скаргами громадян. У різних країнах сфера компетенції омбудсмена неоднакова. У деяких державах наглядові функції омбудсмена поширюються, хоча і в обмежених межах, на діяльність судових органів, адміністрації в'язниць, муніципальних органів, психіатричних лікарень. У ряді країн створюються спеціалізовані омбудсмени, наприклад з питань військового управління, з проблем рівноправності жінок і чоловіків і т.д.
Основний метод роботи омбудсмена - розгляд та перевірка скарг, що надходять від громадян. Практично у всіх країнах громадяни мають прямий контакт з омбудсменом. Винятком є Франція та Великобританія, де скарги подаються тільки через членів парламенту. Здійснюючи свої обов'язки з розгляду скарг, омбудсмен має досить широкі повноваження: він може зажадати необхідні акти для перевірки, знайомитися з різними документами, проводити перевірочні дії, вимагати пояснень від посадових осіб і громадян. У своїй діяльності омбудсмен не пов'язаний вузько юридичними міркуваннями, він спостерігає не тільки за законністю, а й за доцільністю актів та дій адміністрації.
Як посередник між громадянами та державними органами, омбудсмен не має права змінювати рішення адміністративних органів. Конкретні форми реагування омбудсмена на порушення прав громадян досить різноманітні: уявлення, рекомендації, звернення, скарги до Конституційного Суду і т.д. Важливою формою реагування, яка властива всім омбудсменом, є щорічний доповідь парламенту, де аналізуються найбільш часто зустрічаються порушення прав громадян, вказано на недоліки в діяльності адміністрації, висловлюються рекомендації щодо вдосконалення законодавства, практики його застосування і т.д.
У нашій країні ніколи не існувало подібного інституту. Конституція Російської Федерації 1993 р. ввела посаду уповноваженого з прав людини (ст. 103, п. <д>). Внесення подібної статті до Конституції РФ означає визнання на найвищому державному рівні пріоритету прав людини і громадянина.
У лютому 1997 р. був прийнятий Федеральний конституційний закон "Про Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації" (СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011).
Виходячи з концепції Закону, Уповноважений з прав людини (далі - Уповноважений) покликаний здійснювати на території Росії контроль за дотриманням прав і свобод людини і громадянина. Діяльність Уповноваженого доповнює існуючі засоби захисту прав і свобод громадян, не відміняє і не тягне перегляду компетенції державних органів, що забезпечують захист і відновлення порушених прав і свобод.
Одне і те ж особа не може бути призначена на цю посаду більше ніж два строки підряд. Першим Уповноваженим у нашій країні був С.А. Ковальов. В даний час на цій посаді перебуває Н.І. Лукін.
Глава 1. Становлення та перспективи інституту Уповноваженого з прав людини в РФ
Інтерес до людини, проблеми гідності особистості стає одним з основних проявів справжнього демократизму в житті сучасного суспільства. Вступ Росії до Ради Європи зумовило необхідність приведення російського законодавства у відповідність з міжнародними та європейськими стандартами у сфері захисту прав і свобод людини.
Усвідомлена і отримала закріплення в Конституції РФ ідея правової держави, для якого головною цінністю є людина, а основним гарантом його прав і свобод виступає суд. Правова система країни закріпила весь перелік прав, зафіксованих у міжнародних пактах і угоди, фактично стали новацією для вітчизняного конституційного законодавства. Розділ Конституції про права і свободи російських громадян є, у певному сенсі прикрасою правової системи сучасної Росії, самим повним юридичним вираженням її демократичних устремлінь.
Однак з реалізацією цих прав на практиці не все гаразд. На жаль, не всі декларовані норми Конституції в даний час з різних причин можна реалізувати.
Посилення ефективності правозахисних інститутів і всієї правової системи можливе лише за умови побудови сильної правової і соціальної держави, що забезпечує упорядкованість і врегульованість суспільних процесів; координацію і узгодження інтересів різних суспільних груп та політичних сил; зміцнення складної системи зв'язків та відносин у суспільстві, соціальної спрямованості реформ; вдосконалення системи органів влади в сфері здійснення прав і свобод осіб 7
Конституція РФ 1993 р. передбачає новий для нашої держави правовий інститут - Уповноваженого з прав людини. Необхідність у спеціальному федеральному конституційному законі, що визначає компетенцію, організаційні форми та умови діяльності цього органу щодо здійснення та охорони прав людини і громадянина, назріла давно.
Президентом Російської Федерації 26 лютого 1997 підписаний Федеральний конституційний закон "Про Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації", який був прийнятий Державною Думою РФ 25 грудня
1996 року і 12 лютого 1997 схвалений Радою Федерації. [Стаття 43 цього закону говорить, що "у строк не пізніше 30 днів з дня набрання чинності цим Федерального конституційного закону Державна Дума приймає постанову про призначення на посаду Уповноваженого у порядку, встановленому главою II цього Федерального конституційного закону". Але знадобилося майже 15 місяців, перш ніж на цю посаду був призначений Уповноважений з прав людини в РФ. Ним став депутат Державної Думи, один з її представників у Конституційному Суді, відомий юрист, професор, доктор юридичних наук, фахівець у галузі конституційного права О.О. Миронов.
Завданням цього нового інституту є забезпечення свободи відносин між громадянами та державними структурами, захист громадян від правопорушень і бюрократичних збочень.
Такий правозахисний інститут нетрадиційний для Росії. Після появи його в державах Східної і Центральної Європи в кінці 80-х - початку 90-х рр.. стали надходити пропозиції вчених (Е. М. Аметистів, В. Кикоть, Н. Ю. Хаманева) про заснування в нашій країні посади Уповноваженого з прав людини ". В основному до недавнього часу інститут омбудсмена досліджувався вченими (Ю. С. Шемшучен-ко, Г. А. Мурашин, В. А. Туманов, В. В. Маклаков, В. В. Бойцова і Л. В. Бойцова) в рамках адміністративного та конституційного права зарубіжних країн. Дослідженнями цієї проблеми плідно займалися А.С. Автономов, Т.А. Васильєва, І.С. Власов, О.В. Воробйов, В. Гладишев, Н.М. Касаткіна, Н.С. Колесова, І.А. Ледяхов, Е.А. Лукашева, І.А. Мелік-Дадаєв, М.А. Нікіфірова, Н.Ю. Трещетенкова. У цей період з'являється ряд цікавих і глибоких робіт з формування інституту омбудсмена в Росії, захисту прав громадян у різних сферах, аналізується зарубіжний досвід. У 1997 р. Інститут держави і права випустив збірник "Захист прав людини" (за ред. Члена-кореспондента РАН Є. О. Лукашевої).
Важливою віхою стало прийняття в листопаді 1991 р. Верховною Радою Декларації прав людини і громадянських свобод, у якій декларувалася необхідність парламентського Уповноваженого з прав людини. Тим самим була створена правова основа для подальшої роботи щодо конституційної регламентації цього незалежного інституту.
При підготовці конституційних проектів інститут Уповноваженого з прав людини опинився у сфері підвищеної уваги політиків і законодавців. У Конституції Російської Федерації (п. 19 ст. 103) були закладені норми, згідно з якими до відання Державної Думи ставляться призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого з прав людини, що діє у відповідності з Федеральним конституційним законом. Правозахисному інституту було надано статус конституційного.
Посада Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації заснована в цілях забезпечення гарантій державного захисту прав і свобод громадян, їх дотримання та поваги державними органами, органами місцевого самоврядування та посадовими особами. Передбачається, що його діяльність допоможе вирішувати дуже важливі проблеми, активно припиняти факти порушення прав людини, боротися з бюрократією.
З урахуванням федеративного устрою нашої держави посаду уповноваженого з прав людини може засновуватися також в суб'єкт Російської Федерації відповідно до статуту, законом суб'єкта РФ. І тут останнім часом відбуваються позитивні зміни у цьому напрямку. У деяких суб'єктах Російської Федерації діють уповноважені з прав людини, а в більшості з них (більш ніж у сорока) пішли по шляху створення комісій з прав людини. Уповноважений захищає цивільні права незалежно від місця проживання громадянина Росії, оскільки вони не можуть бути різними в залежності від суб'єкта Федерації.
Відповідно до ст. 11 Федерального закону Уповноважений не має права займатися політичною діяльністю, бути членом політичної партії або іншого громадського об'єднання, переслідує політичні цілі. Політична нейтральність названого правового інституту закладена в самій його ідеї. О.О. Миронов, призначений на цю посаду, склав свої депутатські повноваження і вийшов з лав своєї партії.
Уповноважений з прав людини не повинен виступати за проведення певного політичного курсу, тієї чи іншої політики в конкретній сфері, чи то сфера економічних, соціальних, фінансових, культурних чи інших проблем. Він підпорядкований лише закону. Проте знаходяться політичні сили, які вже зараз готові або втягувати Уповноваженого в політику, або дискредитувати цей інститут. Показово, що при обговоренні кандидатур на посаду Уповноваженого таку лінію намагалися провести деякі депутати Державної Думи. У ряді газет з'явилися статті з грубими випадами на адресу новопризначеного Уповноваженого з прав людини в РФ. Словом, замість того, щоб допомагати становленню нового правового інституту захисту прав людини, деякі політичні сили намагаються будь-якими засобами його дискредитувати. Безумовно, Уповноважений може впливати на розробку і застосування правових норм, але лише з тією метою, щоб привести право у відповідність з міжнародними гуманітарними тенденціями, а правозастосовчу практику звільнити від дискримінації і волюнтаризму, забезпечивши пріоритет дотримання прав громадян. До компетенції Уповноваженого входить розгляд скарг громадян РФ і знаходяться на території Росії іноземних громадян та осіб без громадянства на рішення або дії (бездіяльність) державних органів, органів місцевого самоврядування, посадових осіб, державних службовців, якщо раніше вони оскаржили ці рішення або дії (бездіяльність) в судовому або адміністративному порядку, але не згодні з рішеннями, прийнятими по їх скаргою.
Діяльність Уповноваженого не підміняє діяльність інших правозахисних інститутів і тим більше не скасовує її. Не можна розглядати інститут омбудсмена як "альтернативу" суду чи прокуратури. Уповноважений з прав людини - правовий інститут, що діє додатково до існуючих правозахисних інститутів. Зрозуміло, необхідно уникати конфліктів в частині юрисдикції прокуратури та Уповноваженого. А тим часом від уповноважених в суб'єктах РФ надходять листи про те, що прокуратура не бажає вести спільну роботу з захисту прав громадян. Звичайно, не слід спокушатися, що цей правовий інститут стане таким собі "суперорганом", здатним вирішити всі проблеми, що виникають у зв'язку з реалізацією громадянами їх прав і свобод. Вирішити їх відразу неможливо навіть в умовах досить стабільної економічної обстановки, а тим більше в нинішніх умовах. Виправлення помилок і порушень вимагає грошей і ресурсів, а фінансові можливості Федерації в цілому та її суб'єктів не можуть сьогодні повною мірою забезпечити повноцінне функціонування нового правового інституту. Уповноваженому з прав людини належить велика і кропітка робота. Вже зараз апарат Уповноваженого завалений скаргами. Люди сподіваються, що новий правовий інститут зможе вирішити їх, по більшій частині соціально-економічні, проблеми, відновити справедливість, захистити законні права. При цьому дуже важливо, що в законі обмовляється: отримавши скаргу, Уповноважений має право передати її державному органу, органу місцевого самоврядування або посадовій особі, до компетенції яких належить вирішення скарги по суті. Спроба ж "осягнути неосяжне" може призвести до невиправданої перевантаження робочого апарату Уповноваженого, і головне - до неякісного, необ'єктивного, несвоєчасного (запізнілого) розгляду скарги взагалі або відсутності яких-небудь дій з розгляду останньої. У результаті може виникнути ситуація, коли очікування заявників будуть значно переважати можливості цього правового інституту, що може створити у громадян хибне уявлення про роботу цього органу.
Треба прагнути уникати й іншої крайності: якщо перевірка скарги входить до компетенції Уповноваженого - неприпустимий необгрунтовані відмови у прийомі її до розгляду, тим більше що відмова у прийнятті скарги до розгляду оскарженню не підлягає. Законом про Уповноваженого з прав людини встановлено граничний термін подачі скарги - не пізніше закінчення року з дня порушення прав і свобод заявника або з того дня, коли заявнику стало відомо про їх порушення. Як показує закордонна практика, таке обмеження цілком виправдане. Це дозволить уникнути ситуації, подібної до тієї, яка склалася, наприклад, в Польщі, коли Парламентському уповноваженому з прав громадян надходили заяви, що стосувалися подій 1920 - 1939 рр.. і навіть 1863 року. Формуючи цей новий для нашої правової системи інститут, було б не зайве звернутися до практики інших держав, в яких за роки функціонування інституту омбудсмена накопичено солідний досвід, вироблені певні традиції.
Створення добре організованих і чітко працюють інститутів уповноваженого з прав людини в Російській Федерації і її суб'єктів буде сприяти розвитку і зміцненню принципів правової держави, зокрема принципу обмеження державної влади. Адже абсолютно очевидно, що уповноважений, сумлінно виконує свої обов'язки, як правило, незручний будь-якої гілки влади. У багатьох країнах цей пост зазвичай займають юристи, оскільки він передбачає більшу юридичну роботу із захисту прав громадян.
Прийняття Федерального конституційного закону "Про Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації" забезпечує гарантію незалежності та ефективної роботи інституту омбудсмена, який "незалежний і непідзвітним будь-яким державним органам та посадовим особам". У своїй діяльності Уповноважений керується Конституцією РФ, вищезгаданим Федеральним конституційним законом, законодавство РФ, а також загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права, міжнародними договорами РФ. Головне завдання Уповноваженого, згідно з Федеральним конституційним законом, - "сприяти відновленню порушених прав, вдосконалення законодавства України про права людини і громадянина та приведення відповідно до загальновизнаних принципів і норм міжнародного права, розвитку міжнародного співробітництва в галузі прав людини, правової освіти з питань прав і свобод людини, форм і методів їх захисту ". Більш чітко ця норма була сформульована в ст. 6 проекту Закону про Уповноваженого О.О. Мироновим (у той час - депутатом Державної Думи). У ній говориться, що "загальновизнані міжнародні норми, що стосуються прав людини, мають перевагу перед законами Російської Федерації і безпосередньо породжують права і обов'язки громадян Російської Федерації. Ніякої державний орган чи посадова особа не можуть давати Уповноваженого з прав людини вказівок, що стосуються виконання ним своїх обов'язків ". Але цей проект Радою Державної Думи був відхилений, а за основу був узятий (і надалі прийнятий) проект, запропонований Комітетом за законодавством і судово-правової реформи Державної Думи 1-го скликання. Як бачимо, О.О. Миронов пропонував закріпити за Уповноваженим з прав людини більш широкі владні повноваження. Але перевага була віддана іншої концепції.
Діяльність Уповноваженого спрямована на зміцнення парламентаризму. Оскільки міністри і уряд, по суті, не несуть відповідальності перед Федеральними Зборами, то створення інституту омбудсмена служить додатковим механізмом контролю за дотриманням законів виконавчими структурами. Але одночасно Уповноважений з прав людини не має в своєму розпорядженні імперативними правовими засобами впливу на відповідні державні органи.
Установа омбудсменовской служби - це ще один крок на шляху демократизації суспільних і державних відносин в Росії. Проведення перетворень в економічній і соціальній сферах не може відсунути на другий план проблему правообеспеченія, значущості омбудсмена. Тим більше, що державний апарат продовжує підтримувати і зміцнювати репутацію бюрократії. Російському омбудсмену належить діяти в країні, громадяни якої не мають особистого досвіду демократичних традицій, а посадові особи в основному прихильні НЕ загальноправовим засадам, а адміністративним авторитетів.
М. Бердяєв у своїй книзі "Філософія нерівності" негативне ставлення до права, змішання його з мораллю пов'язує з російським колективізмом: "Заперечення права, яке йшло у росіян праворуч і ліворуч, є заперечення особистості, поневолення її колективом. Право охороняє особистість від посягання на неї злої волі. Право робить свободу людської особистості незалежної від чеснот і вад інших людей, від їх особи навіть при існуванні зла, при дурний волі людей. Росіяни змішують право з мораллю і ставлять долю особистості в залежність від моральної свідомості людей, від їх чеснот. Таке заперечення права є знак ослаблення особистого самосвідомості, є недолік особистої гідності, є заглибленість у безликий колектив ".
Функціонування інституту омбудсмена, безсумнівно, буде сприяти формуванню демократичної правової держави, самодостатнього громадянського суспільства з його вільними громадянами, що володіють невідчужуваними правами, розвитку правової свідомості особистості, того, що так хвилювало філософа М. Бердяєва.
Глава 2. Уповноважений з прав людини в Російській Федерації: поняття, порядок призначення, правовий статус
Гарантією державного захисту прав і свобод громадян, їх дотримання та поваги державними органами, органами місцевого самоврядування та посадовими особами є Уповноважений з прав людини в Російській Федерації (далі - Уповноважений), посада якого заснована відповідно до Конституції РФ і Федеральним конституційним законом від 26 лютого 1997 р. № 1-ФКЗ "Про Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації" (Ф3 РФ. 1997. № 9. Ст. 1011). (Далі - Закон про Уповноваженого з прав людини).
Уповноважений засобами, зазначеними в Законі, сприяє відновленню порушених прав, вдосконалення законодавства України про права людини і громадянина та приведення його у відповідність із загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права, розвитку міжнародного співробітництва в галузі прав людини, правової освіти з питань прав і свобод людини , форм і методів їх захисту.
Уповноважений при здійсненні своїх повноважень незалежний і непідзвітним будь-яким державним органам та посадовим особам. У своїй діяльності він керується Конституцією РФ, Законом про Уповноваженого з прав людини та іншими законами РФ, а також загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права, міжнародними договорами Російської Федерації.
На посаду Уповноваженого може бути призначена особа, яка є громадянином РФ, не молодше 35 років, має знання в галузі прав і свобод людини і громадянина та досвід їх захисту.
Уповноважений призначається на посаду і звільняється з неї більшістю голосів від загального числа депутатів Державної Думи шляхом таємного голосування.
Пропозиції про кандидатів на посаду Уповноваженого можуть вноситися до Державної Думи Президентом РФ, Радою Федерації Федеральних Зборів РФ, депутатами Державної Думи та депутатськими об'єднаннями в Державній Думі протягом місяця до закінчення терміну повноважень попереднього Уповноваженого. Кожен кандидат на посаду Уповноваженого включається до списку для таємного голосування двома третинами голосів від загального числа депутатів Державної Думи.
Державна Дума зобов'язана прийняти постанову про призначення на посаду Уповноваженого не пізніше 30 днів з дня закінчення строку повноважень попереднього Уповноваженого. При цьому одне і те ж особа не може бути призначена на посаду Уповноваженого більш ніж на два терміни поспіль.
Уповноважений призначається на посаду строком на п'ять років, рахуючи з моменту складення присяги; його повноваження припиняються з моменту складення присяги новопризначеним Уповноваженим. При цьому закінчення терміну повноважень самої Державної Думи, а також її розпуск не тягнуть припинення повноважень Уповноваженого. Він може бути достроково звільнений з посади лише у випадках, прямо передбачених законом:
1) при занятті діяльністю, несумісною з його особливим статусом;
2) у разі набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо Уповноваженого;
3) зважаючи на його нездатності за станом здоров'я або з інших причин протягом тривалого часу (не менше чотирьох місяців підряд) виконувати свої обов'язки;
4) при подачі Уповноваженим заяви про добровільне складання повноважень.
У разі дострокового звільнення Уповноваженого з посади новий Уповноважений повинен бути призначений Державною Думою протягом двох місяців з дня дострокового звільнення попереднього Уповноваженого з посади.
На Уповноваженого у відповідності зі ст. 11 Закону про Уповноваженого з прав людини накладається ряд обмежень: не має права займатися політичною діяльністю, бути членом політичної партії або іншого громадського об'єднання, переслідує політичні цілі, не може бути депутатом Державної Думи, депутатом законодавчого (представницького) органу суб'єкта РФ, членом Ради Федерації , перебувати на державній службі, займатися іншою оплачуваною або неоплачуваної діяльністю, за винятком викладацької, наукової чи іншої творчої діяльності.
Уповноважений має імунітет (недоторканністю) протягом всього терміну його повноважень. Він не може бути притягнутий до кримінальної або адміністративної відповідальності, яка покладається в судовому порядку, затриманий, заарештований, підданий обшуку без згоди Державної Думи, за винятком випадків затримання на місці злочину, а також підданий особистому огляду, за винятком випадків, коли це передбачено федеральним законом для забезпечення безпеки інших осіб. Недоторканність Уповноваженого поширюється на його житлове і службове приміщення, багаж, особисте і службове транспортні засоби, листування, використовувані ним засоби зв'язку, а також на належні йому документи.
У разі затримання Уповноваженого на місці злочину посадова особа, яка провела затримання, негайно повідомляє про це Державну Думу, яка повинна ухвалити рішення про надання згоди на подальше застосування цієї процесуальної заходи. При неотриманні протягом 24 годин згоди Державної Думи на затримання Уповноважений повинен бути негайно звільнений.
2.1 Компетенція Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації
До компетенції Уповноваженого відноситься: розгляд скарг громадян РФ і знаходяться на території Росії іноземних громадян та осіб без громадянства на рішення або дії (бездіяльність) державних органів (за винятком рішень палат Федеральних Зборів і законодавчих (представницьких) органів державної влади суб'єктів РФ), органів місцевого самоврядування, посадових осіб, державних службовців, якщо раніше заявник оскаржив їх у судовому або адміністративному порядку, але не згоден з рішеннями, прийнятими за його скаргою.
Скарга подається Уповноваженого не пізніше закінчення року з дня порушення прав і свобод заявника або з того дня, коли заявнику стало відомо про їх порушення. Вона повинна містити прізвище, ім'я, по батькові та адреса заявника, виклад істоти рішень або дій (бездіяльності), які порушили або порушують, на думку заявника, його права і свободи, а також супроводжуватися копіями рішень, прийнятих за його скаргою, розглянутої в судовому або адміністративному порядку.
Скарги, адресовані Уповноваженому особами, що знаходяться в місцях примусового утримання, не підлягають перегляду адміністрацією місць примусового утримання і протягом 24 годин направляються Уповноваженому.
Одержавши скаргу, Уповноважений має право:
1) прийняти скаргу до розгляду;
2) роз'яснити заявнику кошти, які той може використовувати для захисту своїх прав і свобод;
3) передати скаргу державному органу, органу місцевого самоврядування або посадовій особі, до компетенції яких належить вирішення скарги по суті;
4) відмовити у прийнятті скарги до розгляду.
Про прийняте рішення Уповноважений у десятиденний термін повідомляє заявника. У разі початку розгляду скарги Уповноважений інформує також державний орган, орган місцевого самоврядування чи посадова особа, рішення чи дії (бездіяльність) яких оскаржуються.
Уповноважений при наявності інформації про масові або грубих порушеннях прав і свобод громадян або у випадках, що мають особливе громадське значення або пов'язаних з необхідністю захисту інтересів осіб, не здатних самостійно використовувати правові засоби захисту, має право за власною ініціативою вжити відповідних заходів у межах своєї компетенції, спрямовані на усунення виявлених порушень законності.
При проведенні перевірки за скаргою Уповноважений має право:
- Безперешкодно відвідувати всі органи державної влади, органи місцевого самоврядування, бути присутнім на засіданнях їх колегіальних органів, а також безперешкодно відвідувати підприємства, установи та організації незалежно від організаційно-правових форм та форм власності, військові частини, громадські об'єднання;
- Запитувати і одержувати від державних органів, органів місцевого самоврядування та у посадових осіб та державних службовців відомості, документи і матеріали, необхідні для розгляду скарги;
- Отримувати пояснення посадових осіб та державних службовців (за винятком суддів) з питань, що підлягають з'ясуванню в ході розгляду скарги;
- Проводити самостійно або спільно з компетентними державними органами, посадовими особами та державними службовцями перевірку діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування та посадових осіб;
- Доручати компетентним державним установам проведення експертних досліджень та підготовку висновків з питань, що підлягають з'ясуванню в ході розгляду скарги;
- Знайомитися з кримінальними, цивільними справами і справами про адміністративні правопорушення, рішення (вироки) по яких набрали законної сили, а також з припиненими виробництвом справами і матеріалами, за якими відмовлено в порушенні кримінальних справ.
З питань своєї діяльності Уповноважений користується правом невідкладного прийому керівниками та іншими посадовими особами розташованих на території РФ органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від організаційно-правових форм та форм власності, керівниками громадських об'єднань, особами начальницького складу Збройних Сил РФ, інших військ і військових формувань, адміністрацією місць примусового утримання.
Про результати розгляду скарги Уповноважений сповіщає заявника, а у разі встановлення факту порушення його прав вживає заходів у межах своєї компетенції, спрямовані на усунення порушень законності.
Уповноважений зобов'язаний направити державному органу, органу місцевого самоврядування або посадовій особі, в рішеннях або діях (бездіяльності) яких він вбачає порушення прав і свобод громадян, свій висновок, що містить рекомендації щодо можливих і необхідних заходів відновлення зазначених прав і свобод.
За результатами розгляду скарги Уповноважений має право:
- Звернутися до суду із заявою на захист прав і свобод, порушених рішеннями або діями (бездіяльністю) державного органу, органу місцевого самоврядування або посадової особи, а також особисто або через свого представника брати участь у процесі у встановлених законом формах;
- Звернутися до компетентних державних органів з клопотанням про порушення дисциплінарного чи адміністративного виробництва або кримінальної справи стосовно посадової особи, у рішеннях або діях (бездіяльності) якої вбачаються порушення прав і свобод людини і громадянина;
- Звернутися до суду чи прокуратури з клопотанням про перевірку вступило в законну силу рішення, вироку суду, ухвали або постанови суду або постанови судді;
- Викласти свої доводи посадовій особі, яка має право вносити протести, а також бути присутнім при судовому розгляді справи в порядку нагляду;
- Звертатися до Конституційного Суду РФ зі скаргою на порушення конституційних прав і свобод громадян законом, застосованим чи підлягає застосуванню в конкретній справі.
У результаті розгляду скарг громадян, а також при отриманні іншим шляхом інформації про грубі і масові порушення прав і свобод громадян Уповноважений має право виступити з доповіддю з цього питання на черговому засіданні Державної Думи. Крім того, Уповноважений має право звернутися до депутатів Державної Думи з пропозицією створити спеціальну парламентську комісію з вивчення та розслідування фактів порушень прав і свобод громадян, провести з цих питань парламентські слухання.
За результатами вивчення та аналізу інформації про порушення прав і свобод громадян, узагальнення підсумків розгляду скарг Уповноважений має право:
- Направляти державним органам, органам місцевого самоврядування і посадовим особам свої зауваження та пропозиції загального характеру, які стосуються забезпечення прав
і свобод громадян, вдосконалення адміністративних процедур;
- Звертатися до суб'єктів права законодавчої ініціативи з пропозиціями про зміну та про доповнення федерального законодавства і законодавства суб'єктів РФ.
Після закінчення календарного року Уповноважений направляє доповідь про свою діяльність Президенту РФ, до Ради Федерації і Державної Думи, Уряд РФ, Конституційний Суд РФ, Верховний Суд РФ, Вищий Арбітражний Суд РФ і Генеральному прокурору РФ. З окремих питань дотримання прав і свобод громадян в Російській Федерації Уповноважений може направляти до Державної Думи спеціальні доповіді.
2.2 Апарат Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації
Для забезпечення діяльності Уповноваженого створюється робочий апарат, який здійснює юридичний, організаційне, науково-аналітичне, інформаційно-довідкове та інше забезпечення діяльності Уповноваженого.
Уповноважений і його робочий апарат є державним органом з правами юридичної особи, що мають розрахунковий та інші рахунки, печатку та бланки із своїм найменуванням та зображенням Державного герба РФ.
Уповноважений в межах кошторису витрат встановлює чисельність і штатний розклад свого робочого апарату, затверджує його структуру, положення про нього та його структурних підрозділах і безпосередньо керує його роботою. Так, у Свердловській області передбачена посада керівника апарату Уповноваженого, який у разі відсутності останнього може виконувати частину його обов'язків (за винятком винесення рішень у справах про порушення прав людини) (Див.: Закон Свердловської області від 14 червня 1996 р. № 22-03 "Про Уповноваженого з прав людини Свердловської області" / / Обласна газета. 1996. 21 червня).
Фінансування діяльності Уповноваженого та її робочого апарату здійснюється з коштів федерального бюджету, в якому щорічно передбачаються окремим рядком кошти, необхідні для забезпечення їх діяльності.
Майно, необхідне Уповноваженому та його робочого апарату для здійснення їх діяльності, перебуває в їх оперативному управлінні і є державною власністю.
При Уповноваженому з метою надання консультативної допомоги може створюватися експертна рада з осіб, що володіють необхідними знаннями в галузі прав і свобод людини і громадянина.
Глава 3. Уповноважений з прав людини суб'єкта Російської Федерації
З урахуванням федеративного характеру устрою Російської держави Законом про Уповноваженого з прав людини передбачено, що відповідно до конституції (статутом) суб'єкта РФ відповідним законом суб'єкта РФ може засновуватися посаду Уповноваженого з прав людини в суб'єкті РФ.
Керуючись цією нормою Закону та конституцією (статутом) суб'єкта РФ, органи державної влади багатьох суб'єктів РФ прийняли на регіональному рівні відповідні закони про Уповноваженого з прав людини в суб'єкті РФ. Ряд суб'єктів РФ пішли по іншому шляху - в них діють комісії з прав людини. Однак у деяких суб'єктах РФ до цих пір немає ні уповноваженого, ні комісії з прав людини. Але і в цих суб'єктах РФ ведеться активна робота щодо прийняття відповідних законів про Уповноваженого з прав людини. Чималу допомогу у цьому робить Уповноважений з прав людини в Російській Федерації та співробітники його апарату, які активно сприяють процесу формування інституту регіональних уповноважених з прав людини.
Як показала практика прийняття законів суб'єктів РФ, уповноважені з прав людини в суб'єктах РФ призначаються на посаду представницькими органами або органами виконавчої влади суб'єкта РФ, а не Уповноваженим з прав людини в Російській Федерації. У цьому зв'язку у уповноважених з прав людини в суб'єктах РФ у взаєминах з Уповноваженим з прав людини в Російській Федерації немає субординаційних відносин. Останній лише координує діяльність уповноважених з прав людини в суб'єктах РФ, забезпечуючи ділове взаємовигідне співробітництво.
Фінансування діяльності Уповноваженого з прав людини в суб'єкті РФ і його апарату здійснюється з коштів бюджету суб'єкта РФ.
Уповноважений з прав людини в суб'єкті РФ захищає права особи, яка звернулася зі скаргою про порушення його прав і свобод, незалежно від місця його проживання та (або) знаходження. При цьому подання скарги Уповноваженого з прав людини в суб'єкті РФ не є підставою для відмови у прийнятті до розгляду аналогічної скарги Уповноваженим з прав людини в Російській Федерації.
Уповноважені з прав людини в суб'єктах РФ призначаються на посаду, як правило, строком на п'ять років, рахуючи з моменту складення присяги (Свердловська область (Див.: Закон Свердловської області від 14 червня 1996 р. № 22-03 "Про Уповноваженого з прав людини Свердловської області".), Московська область (Див.: Закон Московській області від 12 січня 2001 р. № 4/2001-ОЗ "Про Уповноваженого з прав людини в Московській області".
)) Або з моменту обрання на посаду (Санкт-Петербург (Див.: Закон Санкт-Петербурга від 30 грудня 1997 р. № 227-77 "Про Уповноваженого з прав людини в Санкт-Петербурзі ".)).
У різних суб'єктах РФ до особи, що претендує на зайняття посади Уповноваженого з прав людини в суб'єкті РФ, пред'являються різні вимоги. Так, в Московській області на посаду Уповноваженого може бути призначений громадянин РФ, що досяг 35-річного віку, що володіє досвідом захисту прав і свобод людини і громадянина, який має вищу юридичну освіту або вищу освіту та стаж державної служби на вищих чи головних державних посадах державної служби не менше чотирьох років. У Свердловській області на посаду Уповноваженого з прав людини може бути обраний громадянин РФ, що володіє також виборчим правом, має високі моральні якості, що користується довірою громадськості і що володіє необхідними знаннями в галузі прав людини та правозахисної діяльності.
Компетенція уповноважених з прав людини в суб'єктах РФ багато в чому схожа. Як правило, вони здійснюють прийом громадян, розглядають їх заяви та звернення з приводу порушень прав людини та скарги на дії (бездіяльність) або рішення державних органів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, що порушують права і свободи людини і громадянина, ведуть виробництво у справах про порушення прав людини, започаткованих з скаргами або за власною ініціативою, надають громадянам безкоштовну юридичну допомогу з питань, що входять в їх компетенцію, вносять до органів державної влади суб'єкта РФ пропозиції про вдосконалення механізму забезпечення та захисту прав і свобод людини і громадянина, беруть участь у розробці законопроектів, які зачіпають права і свободи людини, та здійснюють інші повноваження, передбачені відповідним законом суб'єкта РФ.
За результатами провадження у справі, пов'язаній з порушеннями прав людини, Уповноважений з прав людини в суб'єкті РФ має право: прийняти і направити органу або посадовій особі, в діях якої він вбачає порушення прав людини, своє рішення, яке містить рекомендації щодо можливих і необхідних заходів з відновлення порушених прав та запобігання подібних порушень у подальшому; внести до компетентних органів подання про порушення дисциплінарного чи адміністративного провадження стосовно посадової особи, в діях якої вбачаються порушення прав людини; звернутися до суду із заявою на захист прав і свобод людини і громадянина, порушених рішеннями або діями (бездіяльністю) органів та посадових осіб; вжити інші дії в межах своєї компетенції, спрямовані на усунення порушень законності.
Висновок
На закінчення зазначу, що становлення інституту Уповноваженого з прав людини в Росії відбувається в складних умовах, однак, враховуючи цілі і завдання, характер діяльності Уповноваженого, можна з упевненістю сказати, що він сприятиме становленню демократичної правової держави в Росії.
Класичні канони омбудсмена - захист в першу чергу прав громадян на хороше управління, яке не отримало закріплення в Конституції РФ, проте, розвиваючись не у відповідності з класичними канонами, Уповноважений Російської Федерації не розглядає скарги на рішення палат Федеральних Зборів Російської Федерації і законодавчих (представницьких) органів державної влади суб'єктів РФ.
Оскільки діяльність Уповноваженого не заміщає, а доповнює існуючі засоби захисту прав і свобод громадян, не відміняє і не тягне перегляду компетенції державних органів, що забезпечують захист і відновлення порушених прав і свобод. Уповноважений приймає до розгляду ті скарги, які вже розглядалися в судовому або адміністративному порядку та прийняті рішення не задовольняють заявника. При цьому, отримавши скаргу, по якій не використані всі правові засоби захисту, Уповноважений має право роз'яснити заявнику ті кошти, які той має право використовувати для захисту своїх прав і свобод, а також передати скаргу державному органу, органу місцевого самоврядування або посадовій особі, до компетенції яких належить вирішення скарги по суті.
У Росії Уповноважений не обмежений "парламентським" фільтром, тобто він розглядає скарги, спрямовані не в парламент, а йому особисто. Однак обмежувальні механізми компетенційних меж подачі скарг присутні: сприйняті механізми позитивного і негативного списку.
Позитивний список: "Уповноважений розглядає скарги на рішення або дії державних органів,
органів місцевого самоврядування, посадових осіб, державних службовців ... "
Негативний список складається з декількох обмежувальних елементів: організаційний обмежувач: "... якщо раніше заявник оскаржив ці рішення або дії (бездіяльність) у судовому або адміністративному порядку, але не згоден з рішеннями, прийнятими за його скаргою"; обмежувач кола суб'єктів, чиї дії оскаржуються: "Уповноважений не розглядає скарги на рішення палат Федеральних Зборів Російської Федерації і законодавчих (представницьких) органів державної влади суб'єктів Російської Федерації. Оскільки Федеральний конституційний закон не передбачає способу подачі скарги, думається, що це дозволяє подати її будь-яким способом: скарга може бути подана особисто, через повноважного представника або надіслана поштою.
Федеральний конституційний закон закріплює, що відповідно до Конституції (Статутом) законом суб'єкта РФ може засновуватися посаду Уповноваженого з прав людини в суб'єкт Російської Федерації. Фінансування діяльності Уповноваженого з прав людини в суб'єкті РФ і його апарату здійснюється з коштів бюджету суб'єкта РФ. При цьому Федеральним конституційним законом передбачається незалежність федерального Уповноваженого та Уповноваженого суб'єкта Федерації, оскільки згідно з законом подача скарги Уповноваженого з прав людини в суб'єкті РФ не є підставою для відмови від прийняття аналогічної скарги до розгляду Уповноваженим. Очевидно, багатонаціональний характер країни, її масштаби, кількість національних і соціальних конфліктів створюють передумови для створення системи автономних уповноважених на місцях в суб'єктах Федерації, місцевих уповноважених та представників федерального Уповноваженого. Як видно з огляду законодавства суб'єктів Федерації з цього питання, інститут Уповноваженого не чужий Росії. Однак повна відсутність гармонізації законодавства про уповноважених на території Росії в її суб'єктах може викликати небажані протиріччя в цій сфері. Так як захист прав і свобод людини і громадянина - предмети спільного ведення федеральних органів та органів державної влади суб'єктів Федерації, доцільно було б визначити систему і компетенцію, організаційні форми та умови діяльності уповноважених в суб'єктах Федерації і обов'язково - місцевих. Введення останніх доцільно, виходячи з поділу державного управління та місцевого самоврядування, з точки зору реальності виконання покладених на уповноважених функцій. Принципами їх взаємовідносин могли б бути принципи координації, співробітництва, взаємодії, взаємодопомоги.
Для ефективності функціонування цього інституту можливе введення декількох уповноважених з різного роду питань - спеціалізованих уповноважених або створення колегії уповноважених, що дозволить їм діяти в єдиному руслі і позбавить заявників від прийняття складного рішення щодо визначення підпорядкованості скарги між спеціалізованими уповноваженими. Оскільки Федеральним конституційним законом на Уповноваженого покладено обов'язок самому стверджувати структуру свого робочого апарату, положення про нього та його структурних підрозділах і безпосередньо керувати його роботою, можливо. Уповноваженим буде введена система його представників в суб'єктах Федерації.
Конституція РФ не наділила Уповноваженого правом законодавчої ініціативи. Проте йому варто було б надати можливість впливати на правотворчість, ініціювати реформи в галузі прав людини. Важливою функцією Уповноваженого повинні стати не тільки аналіз і виявлення тенденцій, актуальних проблем у тих сферах, де найбільш часто зустрічаються порушення прав громадян, а й право на основі цих даних вносити до парламенту пропозиції про зміну законів або прийняття нових законодавчих актів. У зв'язку з цим було б корисно внести до Конституції РФ відповідні поправки, що стосуються розширення кола суб'єктів права законодавчої ініціативи шляхом віднесення до їх числа Уповноваженого з прав людини. Це значно посилило б його позиції в Російській Федерації.
Слід зазначити, що законодавство західних країн обережно підходить до питання про розширення компетенції омбудсменів, враховуючи потреби в захисті тих чи інших сфер суспільного життя. Але в ряді країн сфера діяльності омбудсмена поширюється і на місцеву адміністрацію, наприклад у Франції, Великобританії.
Уповноважені суб'єктів Російської Федерації повинні призначатися своїми представницькими органами або органами виконавчої влади. А Уповноважений з прав людини РФ, мабуть, буде лише координувати їх діяльність, забезпечуючи ділове взаємовигідне співробітництво.
Призначення на посаду Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації Н.І. Лукіна вселяє надію, що новий правовий інститут поряд з іншими правозахисними інститутами буде гідно захищати права і свободи російських громадян.
Список використаної літератури
1) Конституція РФ М. 1993.
2) Федеральний конституційний закон "Про Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації" / / Збірник федеральних конституційних законів і федеральних законів. Вип. 4 (40). М.: Изд. Державної Думи, 1997.
3) Підручник кафедри правоохоронної. М 2000
3) А. Н. Кокот "Конституційне право Росії" М. 2007.
4) Хаманева Н.Ю. "Захист прав громадян у сфері виконавчої влади". М., 1997.
5) "Служба захисту прав людини і громадянина: світовий досвід". М., 1996.
6) Бойцова В.В., Бойцова Л. В. "Правовий статус омбудсмена в умовах сучасного суспільного розвитку". М., 1990.
7) Власов І.С. "Захист цивільних прав особистості в Польщі" (інститут омбудсмена): Огляд. М., 1990.
8) Маклаков В.В. "Еволюція конституційних прав і свобод у країнах Західної Європи". М., 1986.
9) В.А. Туманов "Державна служба основних капіталістичних країн" М., 1977.
10) "Охорона прав громадян зарубіжних країн: інститут омбудсмена (порівняльний аспект)": Зб. оглядів. М., 1991.
11) Хаманева Н.Ю. "Роль омбудсмена в охороні прав громадян у сфері" М 1998.
12) М. Бердяєв у своїй книзі "Філософія нерівності" М., 1994 С.9.
13) Аметистів Е.М. "Захист прав і свобод людини позасудовими органами / / Забезпечення прав і свобод людини в національному праві": Зб. оглядів. М., 1989.
14) Н.Ю. Холанева "Правовий інститут уповноваженого з прав людини" / / Громадянин і право 2000 № 6
15) Бойцова В.В. "Формування інституту омбудсмена в Росії / / Правознавство 1994 № 4
16) Кікот' В. Про необхідність введення посади Народного правозахисника / / Конституційний вісник 1991, № 8.
17) Шемшученко Ю.С, Мурашин Г. О. Інститут омбудсмена в сучасних буржуазних державах / / Радянська держава і право. 1971, № 1.
18) Бойцова В.В. "Чи потрібен уповноважений з прав людини в Росії / / Держава і право 1993 № 6
20) Холанева К.Ю. "Правовий інститут уповноваженого з прав людини" / / Громадянин і право 2004 № 5
21) Хаманева Н. Ю. Роль омбудсмена в охороні прав громадян у сфері державного управління / / Радянська держава і право. 1990, № 9.
22) Кікот' В. Про необхідність введення посади Народного правозахисника / / Конституційний вісник 1991, № 8.
23) Місце і роль омбудсмена в системі правового контролю / / Правознавство. 1992, № 2.
24) Контроль за виконавчою владою у Великобританії: правовий інститут омбудсмена / / Поліс. 1993, № 1.
25) Башімов М.С. "Становлення перспективи інституту уповноваженого з прав людини" / / журнал Російське право 1998 № 7